Ökonomie umweltpolitischer Instrumente

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1 Ökonomie umweltpolitischer Instrumente

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3 Interdisziplinäres Fernstudium Umweltwissenschaften - infernum Ökonomie umweltpolitischer Instrumente

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5 Interdisziplinäres Fernstudium Umweltwissenschaften - infernum Kurseinheit III Ökonomie umweltpolitischer Instrumente von Alfred Endres

6 Impressum Titel: Ökonomie umweltpolitischer Instrumente Kursnummer: KE III Modul: Umweltökonomie Von: Alfred Endres 2014 FernUniversität in Hagen, Hagen & Fraunhofer UMSICHT, Oberhausen Alle Rechte vorbehalten. Studienangebot: Interdisziplinäres Fernstudium Umweltwissenschaften (infernum) Der Inhalt dieses Dokumentes darf ohne vorherige schriftliche Erlaubnis durch die FernUniversität in Hagen nicht (ganz oder teilweise) reproduziert, benutzt oder veröffentlicht werden. Das Copyright gilt für alle Formen der Speicherung und Reproduktion, in denen die vorliegenden Informationen eingeflossen sind, einschließlich und zwar ohne Begrenzung Magnetspeicher, Computerausdrucke und visuelle Anzeigen. Alle in diesem Dokument genannten Gebrauchsnamen, Handelsnamen und Warenbezeichnungen sind zumeist eingetragene Warenzeichen und urheberrechtlich geschützt. Warenzeichen, Patente oder Copyrights gelten gleich ohne ausdrückliche Nennung. In dieser Publikation enthaltene Informationen können ohne vorherige Ankündigung geändert werden.

7 1 Inhaltsverzeichnis A. Einleitung... 5 B. Typen umweltpolitischer Instrumente I. Auflagen II. Abgaben III. Zertifikate C. Zur Beurteilung umweltpolitischer Instrumente I. Effizienz Die einzelne Verursacherfirma Die Gesamtheit der Verursacherfirmen Graphische Veranschaulichung II. Dynamische Anreizwirkung III. Ökologische Treffsicherheit Exogener Emissionsstandard Zeitbedarf der Anpassung Ziel-Mittel Interdependenz Emissionsreduktion ohne festen Zielwert Konservierung "natürlicher" Emissionsrückgänge Schadstoffübergreifende Umweltpolitik Immissionsorientierte Umweltpolitik Emissionszertifikate: Gratifikation umweltpolitischer Abstinenz? Zur Empirie des Vergleichs standardorientierter Instrumente Internalisierung oder Standardorientierung? Ein versöhnlicher Ansatz D. Instrumente der internationalen Umweltpolitik das Beispiel des EU- Emissionshandels Darstellung II. Umweltökonomische Bewertung Ökologische Treffsicherheit Effizienz Dynamische Anreizwirkung Zielkonflikte Emissionshandel und Spezifika des Klimaschutzes Literatur

8 2 Vorwort Der vorliegende Kurs ist eine erweiterte und aktualisierte Fassung des bislang eingesetzten Kurses Ökonomie umweltpolitischer Instrumente. Ebenso wie in dem bislang eingesetzten Kurs wird Ihnen mit dem vorliegenden Studienmaterial die ökonomische Analyse umweltpolitischer Instrumente näher gebracht. Mit umweltpolitischen Instrumenten sind insbesondere Umweltauflagen, -abgaben und -zertifikate gemeint. Wenn wir einen Blick auf die weltweite umweltpolitische Praxis werfen, so stellen wir fest, dass diese Instrumente in hunderten von verschiedenen Varianten angewendet werden. In diesem Kurs geht es nicht um eine Einzelanalyse dieser Varianten. Vielmehr soll das für jedes Instrument Typische zunächst herausgearbeitet und dann beurteilt werden. Gelegentlich werden wir jedoch von der Betrachtung von Mustern (Typen) umweltpolitischer Instrumente auch auf die Analyse spezieller Praxisvarianten übergehen. Natürlich haben sich gerade bei diesen praktischen Aspekten in der (allzu langen?) Zeit, die seit Erscheinen des bislang eingesetzten Kurses verstrichen ist, zahlreiche Änderungen ergeben. Die in diesem Bereich notwendigen Aktualisierungen wurden sämtlich von meinem wissenschaftlichen Mitarbeiter, Herrn Dipl.-Volkswirt Malte Martin, vorgenommen. Für die äußerst kompetente und noch dazu äußerst sorgfältige Unterstützung bin ich Herrn Martin herzlich dankbar. In der umweltpolitischen Diskussion spielen die Fragen, ob ein bestimmtes Instrument besser sei als ein anderes und welches das beste umweltpolitische Instrument sei, eine hervorragende Rolle. Natürlich ist dies überhaupt nicht zu beantworten, wenn über die Kriterien, die zur Beurteilung der Eignung eines Instrumentes heranzuziehen sind, keine Einigkeit besteht. Der öffentlichen Diskussion mangelt es hier in beklagenswertem Maße an Klarheit. In der Umweltökonomie ist allerdings ein recht transparentes Beurteilungsraster für umweltpolitische Instrumente entwickelt worden. Dieses soll im vorliegenden Kurs vorgestellt und auf die einzelnen Instrumente angewendet werden. Angesichts der Multidimensionalität des Beurteilungsrasters ist es kein Wunder, dass es das beste umweltpolitische Instrument nicht gibt. Häufig ist es so, dass Vorteile eines bestimmten Instrumentes bei einem Kriterium mit Nachteilen bei einem anderen Kriterium erkauft werden müssen. Eine Rangordnung in der Eignung zwischen verschiedenen umweltpolitischen Instrumenten ist also stark von der Gewichtung der Kriterien durch den Beurteilenden abhängig. Außerdem kann die Gewichtung durchaus von Umweltproblem zu Umweltproblem unterschiedlich ausfallen. Der Sinn der ökonomischen Analyse umweltpolitischer Instrumente besteht also nicht darin, das dominante umweltpolitische Instrument zu identifizieren, sondern ein problemadäquates umweltpolitisches Portefeuille zusammenzustellen.

9 Vor der Lektüre dieses Kurses sollten Sie unbedingt den Kurs "Einführung in die Volkswirtschaftslehre für Umweltwissenschaftler" genossen haben. Außerdem wäre es sehr wünschenswert, wenn Sie den Kurs "Internalisierung externer Effekte" absolviert hätten. Auch im zuletzt genannten Kurs geht es um die Instrumentierung der Umweltpolitik. Zwischen den dort analysierten Strategien und den im vorliegenden Kurs behandelten Instrumenten besteht jedoch ein wichtiger systematischer Unterschied. Die Strategien der Internalisierung externer Effekte fügen sich nahtlos in das Gebäude der theoretischen Wohlfahrtsökonomie. Nach einem zentralen Satz der Wohlfahrtstheorie bringt ein unkoordinierter Marktmechanismus unter bestimmten Voraussetzungen volkswirtschaftlich optimale Allokationsergebnisse hervor. Zu diesen Voraussetzungen gehört die Abwesenheit externer Effekte. Liegen externe Effekte vor, so führt dies zu Marktversagen. Die Internalisierungsstrategien dienen dazu, diesen Defekt des Marktmechanismus zu heilen, d.h. dem Satz von der volkswirtschaftlichen Optimalität von Marktgleichgewichten wieder Geltung zu verschaffen. Die allgemeine Aussage, volkswirtschaftliches Optimum und Marktgleichgewicht seien identisch, bedeutet im Erörterungskontext konkret, dass bei gelungener Internalisierung im Gleichgewicht das sozial optimale Emissionsniveau verursacht wird. Dieses sozial optimale Niveau wird im Internalisierungsmodell endogen bestimmt. Es liegt wie im Kurs Internalisierung externer Effekte ausführlich erklärt dort, wo die Differenz zwischen Nutzen der Emissionsvermeidung und Emissionsvermeidungskosten maximal ist. Damit ist (so hofft wenigstens der Autor dieser Zeilen) klar, dass eine wichtige Voraussetzung für die Internalisierung externer Effekte darin besteht, dass es möglich ist, Umweltschäden in Geldeinheiten zu bewerten. Der oben angesprochene Nutzen der Emissionsreduktion liegt nämlich gerade in der Vermeidung der Umweltschäden. Um die zu maximierende Differenz zwischen vermiedenen Umweltschäden und Vermeidungskosten bilden zu können, müssen diese beiden Größen in ein und derselben Dimension vorliegen. Geldeinheiten sind wegen ihrer hervorragenden Kompatibilität mit dem ökonomischen Gesamtsystem die Dimension der Wahl für die Umweltökonomie. Nun ist es aber so, dass man bei dem Versuch, Umweltschäden monetär auszudrücken, ein äußerst unwegsames Gelände betritt (vgl. u. a. Hanley und Barbier 2009; Klaphake, Hartje und Meyerhoff 2005). Das Konzept ist mit grundsätzlichen Problemen und Problemen der Umsetzung belastet. Art und Ausmaß dieser Probleme variieren auch mit der Art der betrachteten Schäden. So ist es z. B. weniger problematisch, und auch praktisch einfacher, Materialschäden zu monetarisieren als Gesundheitsschäden. In der Umweltökonomie hat man diesen Problemen auf eine sehr radikale Weise Rechnung getragen. Neben der Theorie der Internalisierung externen Effekte, die vollständige Monetarisierungsmöglichkeit voraussetzt, ist eine umweltökonomische Teiltheorie entwickelt worden, bei der man davon ausgeht, dass eine monetäre Bewertung von Umweltschäden völlig unmöglich sei. Damit ist der Anspruch, externe Effekte zu internalisieren und (simultan) ein sozial optimales Emissionsniveau ökonomisch zu definieren, in diesem Theoriebereich aufgegeben. Stattdessen wird angenommen, das umweltpolitische Ziel werde in Form eines Standards (z. B. Emissions- oder Immissionsstandard) exo- 3

10 4 gen vorgegeben. Unter "exogen" wird verstanden, dass dieses Ziel nicht Gegenstand und Resultat der ökonomischen Optimierung sei. Es kann gar nicht genug betont werden, dass dies ein fundamentaler Unterschied zum Leitbild der Internalisierung externer Effekte ist. In der Denkwelt der umweltpolitischen Instrumentierung mit exogenem Emissionszielwert besteht die Aufgabe der Umweltpolitik "nur noch" darin, das vorgegebene (meist als Emissionsziel operationalisierte) Ziel zu erreichen. In ihrer Eignung, dies zu tun, und in den dabei aufzuwendenden Kosten unterscheiden sie sich. In diesem vom Internalisierungsgedanken sehr deutlich abgehobenen Rahmen sind die im vorliegenden Kurs zu behandelnden umweltpolitischen Instrumente zu verstehen. Im vorliegenden Text gehen wir wie folgt vor: Im einleitenden Kapitel A führen wir die Beurteilungskriterien ein und definieren kurz die wichtigsten zu behandelnden Instrumente. In Kapitel B werden diese Instrumente dann ausführlich als Prototypen und in einigen wichtigen Praxisvarianten vorgestellt. Kapitel C bietet die Anwendung der Beurteilungskriterien auf die Instrumententypen. Zum Schluss noch zwei Bearbeitungshinweise: Der Text enthält eine Reihe von Literaturhinweisen. Diese dienen als Anregung für eine vertiefende Auseinandersetzung 1 mit dem dargebotenen Stoff. Ihnen zu folgen, ist für die Teilnehmer am Weiterbildungsstudiengang "Umweltwissenschaften" nicht verpflichtend. Im Text sind nicht alle Fachbegriffe definiert. Suchen Sie dazu das umweltökonomische Glossar auf. Sie finden es am Schluss des Kurses "Einführung in die Volkswirtschaftslehre für Umweltwissenschaftler". Hagen, im April 2014 Alfred Endres 1 Es ist ja nicht völlig auszuschließen, dass eine solche von der Leserin bzw. dem Leser gewollt ist.