Odious Debts Ein Sonderfall von illegitimen Schulden am Beispiel der Apartheidschulden Südafrikas

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1 Kirchliche Arbeitsstelle Südliches Afrika (KASA) Ecumenical Service for Advocacy Work on Southern Africa KASA c/o Werkstatt Ökonomie Obere Seegasse 18 D Heidelberg Tel. (06221) Fax (06221) Werkstatt Ökonomie Konto Ökobank Frankfurt/M. BLZ KASA-INFO NR. 9 FEBRUAR 2002 Odious Debts Ein Sonderfall von illegitimen Schulden am Beispiel der Apartheidschulden Südafrikas 1. Odious Debts Diktatorenschulden Präzedenzfälle Diktatorenschulden Argentinien Apartheid Südafrika Apartheidschulden: ein klassischer Fall von odious debts Das Recht der Apartheidopfer auf Entschädigung Forderungen (Auszug aus der Bonner Erklärung vom 2. Dezember 2000)...7 KASA-Trägerkreis: Aktion Bundesschluß Arbeitskreis Südliches Afrika in der Diözese Limburg ABP des Evangelischen Entwicklungsdienstes (EED) Bischöfliches Hilfswerk Misereor Bistum Limburg Brot für die Welt Evangelische Akademie Bad Boll Evangelische Zentralstelle für Entwicklungshilfe Evangelisches Missionswerk in Südwestdeutschland Frauen für Gerechtigkeit Gossner Mission Berlin Kairos Europa Katholische Studierende Jugend Kirchlicher Dienst in der Arbeitswelt Mainzer Arbeitskreis Südliches Afrika Missio Aachen Missionszentrale der Franziskaner Provinzialate der Oblaten, Pallottiner (Nord-Provinz) und Spiritaner Zentrum Ökumene der EKHN

2 2 Seit der HIPC Initiative 1996 ist die Entschuldung von Ländern der Dritten Welt endlich ein Thema für Weltbank und IWF. Durch die Asienkrise 1997 und deren Ausweitung auf Rußland, Brasilien und Argentinien und die dort von den multinationalen Finanzinstitutionen gemachten Fehler, aber auch durch den Mobilisierungserfolg der weltweiten Erlaßjahrkampagne, verstärkte sich der Druck auf IWF und Weltbank, so daß sie mit der HIPC II Initiative und den Strategiepapieren zur Armutsbekämpfung nachlegen mußten. Es wird immer deutlicher, daß HIPC II und die PRSP-Initiative völlig unzureichend sind; deshalb wird schon laut über HIPC III nachgedacht; und selbst die IWF-Vizepräsidentin Anne Klueger hat im November 2001 ein vom IWF vorzulegendes Verfahren angekündigt, welches Ländern mit akuten Kreditrückzahlungsschwierigkeiten ermöglichen soll, diese für längere Zeit auszusetzen. Bezeichnend für all diese Entschuldungsinitiativen der unter Legitimationsdruck geratenen internationalen Finanzinstitute, aber auch weitgehend der entsprechenden NRO- Initiativen, ist die Tatsache, daß sie sich auf die ärmsten hochverschuldeten Länder konzentrieren, und die Verantwortung und Haftbarkeit der Kreditgeber fast ausnahmslos ausklammern. Die Legitimität der akkumulierten Schulden wird ungefragt vorausgesetzt. Bevor aber über Tragfähigkeitskriterien und Modalitäten von Entschuldungsverfahren diskutiert wird, muß die Frage der Rechtmäßigkeit der bestehenden Schulden gestellt werden. Es gibt illegitime und sittenwidrige Schulden, die nicht bezahlt werden dürfen, selbst wenn sie bezahlt werden können. Es ist ungerecht, illegitime Schulden zu bezahlen, weil damit in der Regel Menschen Schulden angelastet werden, die sie nicht verursacht haben, die Verursacher und Nutznießer der gewährten Kredite jedoch unbeschädigt davonkommen. Die Bezahlung dieser Schulden zumeist durch eine am Zustandkommen der Schulden unbeteiligte Bevölkerung, der diese Kredite auch nicht zugute gekommen sind, untergräbt die Rechtsstaatlichkeit, verletzt grundlegende Menschenrechte und fördert eine politische Unkultur der Straflosigkeit. Man kann mit einem Strategiepapier des Ökumenischen Rates der Kirchen zwischen vier Kategorien von illegitimen Schuldnern unterscheiden: 1. Schulden, die nicht zurückgezahlt werden können, ohne daß die Befriedigung grundlegender Bedürfnisse, und damit die Wahrung von Grundrechten, in Frage gestellt wird. Die Wahrung von Grundrechten, von politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechten, hat Vorrang vor Schuldenrückzahlung. 2. Schulden, die von illegitimen Kreditnehmern gemacht wurden und solche, deren Gelder durch Korruption zweckentfremdet und gestohlen wurden; 3. Schulden, die für illegitime Zwecke verwendet wurden; 4. Schulden, die unter illegitimen Umständen zustande kamen; dazu gehören Wucherzinsen, durch ungehörige Druckmittel aufgezwungene Kredite und durch Fälle höherer Gewalt entstandene Schulden, für die die verschuldete Bevölkerung keine Verantwortung trägt; zu letzteren zählen auch Schulden von Post-Konflikt -Ländern. Im Folgenden wollen wir uns besonders den Schulden der zweiten Kategorie zuwenden, die völkerrechtlich mit dem Fachterminus odious debts bezeichnet werden, und diese am Beispiel der Apartheidschulden darstellen. 1. Odious Debts Diktatorenschulden Die völkerrechtlich verankerte Doktrin von odious debts (von verabscheuungswürdigen, weil sittenwidrigen Schulden)

3 3 bezieht sich auf einen juristischen Sonderfall von illegitimen Schulden: auf Schulden von diktatorischen Regimen, die der Repression legitimen Widerstands und der Unterdrückung grundlegender Menschenrechte dienten. In solchen Fällen können Nachfolgeregierungen von illegitimen Regimes die internationalen Schulden ihrer Vorgänger streichen oder ablehnen. Unter zwei Voraussetzungen können die Schuldenrückzahlungen verweigert werden: illegitime Absichten in der Verwendung der Kredite und eine Indifferenz der Kreditgeber bezüglich dem (Legitimitäts-) Status der Empfängerregierung. Mit den Worten von Alexander Sack, der die Doktrin von odious debts maßgeblich formuliert hat: Wenn eine despotische Macht Schulden verursacht, welche nicht den Bedürfnissen oder Interessen des Landes (d.h. der Bevölkerung) entsprechen, sondern der Stärkung des despotischen Regimes, der Unterdrückung des Widerstands in der Bevölkerung... oder der Besiedelung (des Herrschaftsgebietes) mit Angehörigen der herrschenden Bevölkerungsgruppe usw. dienen, so sind diese Schulden verächtlich gegenüber der einheimischen Bevölkerung... Jo Hanlon schätzt, daß Diktatorenschulden etwa ein Fünftel aller Schulden von Entwicklungsländern ausmachen. Patricia Adams, die in ihrem maßgeblichen Buch Odious Debts von 1991 die Doktrin von den odious debts wieder in die internationale Entschuldungsdebatte eingebracht hatte, schätzt ihrerseits die Summe noch ausstehender verabscheuungswürdiger Schulden auf 400 Mrd. US Dollar. 2. Präzedenzfälle Die zwei bedeutendsten Präzedenzfälle, die entscheidend zur Ausgestaltung der Doktrin von odious debts beigetragen haben, beziehen sich auf Kuba und Costa Rica weigerte sich die US-Regierung am Ende des Amerikanisch-Spanischen Krieges, Kubas Schulden gegenüber Spanien zu übernehmen, da diese Schulden odious und deshalb nicht einklagbar seien, weil sie der kubanischen Bevölkerung aufgezwungen wurden, um die kubanische Befreiungsbewegung zu unterdrücken entschied das höchste amerikanische Gericht zugunsten der neu gegründeten Regierung von Costa Rica, daß die vom Diktator Tinoco hinterlassenen Schulden persönliche Schulden des Diktators und nicht der Bevölkerung von Costa Rica seien, da sie im Exil aufgenommen und zur Verhinderung der Einführung einer demokratischen Regierung eingesetzt worden seien. Mit Charles Abrahams wären als weitere Präzedenzfälle, die sich auf Kriegsschulden (war debts) und Unterdrückungsschulden (subjugation debts) beziehen, zu nennen: 1900 entschied die Britische Regierung nach dem Sieg über die Buren, die Schulden der Buren-Republik nicht zu übernehmen, mit dem Argument, diese hätten Kriegszwecken gedient und seien von den besiegten Republiken selbst zu tragen. Artikel 254 des Versailler Vertrages von 1914 nahm Polen von der Übernahme der Schulden aus, die auf die deutsche Kolonisierung Polens zurückzuführen seien entschied eine französischitalienische Kommission, daß Äthiopien die Schulden der italienischen Kolonialmacht nicht zu übernehmen habe, da sie der Unterdrückung Äthiopiens gedient hätten weigerte sich Indonesien, die im Zuge der Bekämpfung gegen die indonesische Befreiungsbewegung entstandenen Schulden von den Niederlanden zu übernehmen erweiterte Indonesien dann die Schuldenverweigerung gegenüber den Niederlanden um über Unterdrückungsschulden hinausgehende odious debts. Im weiteren Sinne wären hier auch verschiedene Fälle von Schuldenverweigerun-

4 4 gen zu nennen, auch wenn diese sich nicht explizit auf die Doktrin von odious debts beziehen: 1914 stellte Mexiko während der Revolution die Bedienung ihrer besonders gegenüber den USA zu zahlenden Auslandsschulden ein und bezahlte bis 1942 nur symbolische Beträge, bevor die Gläubiger 1942 auf 90% ihrer Forderungen verzichteten. Ähnlich wie schon zwischen und später 1876 weitere 11 Länder in Lateinamerika, erklärten dort auch in den 30er Jahren des letzten Jahrhunderts 14 Länder ein Moratorium ihrer Schuldendienste, wodurch sie in der Regel günstigere Konditionen für Umschuldungsverhandlungen erzielten. Auch in den letzten vier Jahrzehnten gab es immer wieder Zahlungsunterbrechungen hochverschuldeter Länder, in denen es aber dem IWF meistens gelang, durch entsprechende Hilfspakete den Schuldendienst wieder in Gang zu setzen. Im Falle von widerspenstigen Regierungen wie etwa im Falle Sambias, das sich 1987 weigerte, mehr als 10% der Exporteinnahmen für den Schuldendienst zu verwenden, verhängte der IWF drakonische Strafmaßnahmen, welche die betroffenen Länder noch weiter in die Schuldenfalle trieben. Auch in klaren Fällen, in denen die odious-debt -Doktrin zur Anwendung hätte kommen müssen, bestanden IWF und Weltbank auf Übernahme dieser Schulden von vorhergehenden diktatorischen Regimen. Argentinien und Südafrika sind dabei zwei besonders eklatante Fälle. 1994, unmittelbar nach den ersten demokratischen Wahlen, erließ die neugewählte südafrikanische Regierung Namibia 190 Millionen US-Dollar mit dem Argument, daß es sich um Unrechtschulden handle. Ebenso bedingungslos strich das neue Südafrika die Schulden Mosambiks als odious debts. 3. Diktatorenschulden Neben Argentiniens und Südafrikas Apartheidschulden, die hier besonders erörtert werden, sind die Militärdiktaturen Lateinamerikas, die Verschuldung Haitis unter Duvalier, die Schulden der heutigen Republik Kongo unter Mobutu, die Nigerias unter Sani Abacha, die Marcos-Gelder in den Philippinen und die unter Suhartos Regime in Indonesien gemachten Schulden weitere Kandidaten für eine Schuldenstreichung nach der odious debt -Doktrin. 4. Argentinien Als 1985 Argentinien nach den bleiernen Jahren des terroristischen Militärregimes zur Demokratie zurückkehrte, verpflichtete sich die neue demokratische Regierung unter Präsident Raúl Alfonsin, auch die odious debts der Militärregierung zurückzuzahlen, die allein in den Jahren zwischen um das Fünfeinhalbfache, von 8 auf 45 Mrd. US-Dollar gestiegen waren. Der inzwischen leider verstorbene argentinische Anwalt Alejandro Olmos war maßgeblich an einem langjährigen Prozeß beteiligt, der schließlich am 14. Juli 2000 zu dem Urteil der Zweiten Kammer des Obersten Gerichts führte, das Argentiniens unter der Militärdiktatur akkumulierte Auslandsschulden für unrechtmäßig erklärte und die Verantwortung dafür dem IWF, der US- Zentralbank und privaten Auslandsgläubigern anlastete. Nachdem die argentinische Regierung im Dezember 2001 nach dem Rücktritt von Präsident de la Rúa den Schuldendienst eingestellt hat, hat der IWF mittlerweile Argentinien eine einjährige Frist eingeräumt, um die 741 Millionen Dollar zurückzuzahlen, die am 17. Januar 2002 fällig wurden. Die Bürger können von Präsident Eduardo Duhaldo daher mit vollem Recht verlangen, dass er die Zahlungseinstellung

5 5 aufrechterhält, um damit eine Annullierung der Schulden zu erreichen. (Eric Toussaint, in Sittenwidrige Schulden, Le Monde Diplomatique, Februar 2002, S. 17) Falls es zu einem fairen und transparenten Schiedsgerichtsverfahren käme, für das sich das Nachfolgebündnis der deutschen Erlaßjahrkampagne angesichts des argentinischen Staatsbankrotts einsetzt, würden dann die Schulden der Militärjunta unter General Videla als odious debt zu erklären und deren bedingungslose Streichung einzuleiten sein. 5. Apartheid-Südafrika Laut Recherchen der Internationalen Kampagne für Entschuldung und Entschädigung für das Südliche Afrika (siehe Madörin, Wellmer, Egli, 1999) beliefen sich die A- partheidschulden im Dezember 1993 auf mindestens 25 Mrd. US-Dollar. Um die Verhandlungen für eine friedliche Übergangslösung nicht scheitern zu lassen, mußten sich die Verhandlungsführer des ANC verpflichten, die unrechtmäßigen Schulden des Apartheidregimes zu übernehmen. Unter Druck der internationalen Finanzinstitute ließ sich die neue Übergangsregierung darauf ein und hat ungeachtet der ungeheuren anstehenden sozialen Folgekosten der Apartheid pünktlich und vollständig die unrechtmäßigen Apartheidschulden beglichen. Zu Unrecht und zulasten der Apartheidopfer. In den während der Übergangsverhandlungen zwischen erzwungenen Zugeständnissen liegt auch der Grund dafür, daß die jetzige demokratische Regierung Südafrikas die 1998 ins Leben gerufene Kampagne für die bedingungslose Streichung der verabscheuungswürdigen und sittenwidrigen Schulden der Apartheid nicht öffentlich unterstützt. Es tut aber gut daran zu erinnern, daß der ANC noch 1989 die Rettungsaktion seitens deutscher und Schweizer Banken, die dem Apartheidregime nach der Erklärung eines Schuldenmoratoriums im Herbst 1985 durch äußerst großzügige Umschuldungsregelungen zu neuem Leben verholfen hatten, mit folgenden Worten scharf verurteilte: Mit diesem Akt der Unmenschlichkeit halfen sie dem unrechtmäßigen Regime der Apartheid wieder auf die Beine... Wenn die Zeit kommt, wird das südafrikanische Volk sich daran erinnern, wie die Banken aus dem Elend unserer Menschen Profit gemacht haben. 6. Apartheidschulden: ein klassischer Fall von odious debts Die rassistische Diktatur der Apartheid scheint geradezu prädestiniert für eine Anwendung der odious debt -Doktrin. Schon 1973 wurde Apartheid von der Vollversammlung der Vereinten Nationen als Verbrechen gegen die Menschheit verurteilt und damit diesbezüglich dem Naziregime gleichgestellt. Die südafrikanische Wahrheits- und Versöhnungskommission hat in ihrem fünfbändigen vorläufigen Abschlußbericht vom Oktober 1998 dieses Urteil noch einmal offiziell bestätigt und mit tausenden von z.t. bisher unaufgedeckten ungeheuerlichen Fakten belegt. In einer Eingabe an die Wahrheitskommission erklärte eine aus Kirchen, NROs und Gewerkschaften bestehende Schuldenkoalition im September 1997, daß die von der Apartheid übernommene Schuldenlast eine von der südafrikanischen Bevölkerung zu verabscheuende Schuld ist und forderte deren Streichung. Dies sei um so mehr der Fall, wenn man bedenkt, daß alle Dimensionen der Finanzierung des rassistischen Apartheidregimes zur Ermordung, Folter und Verhaftung von Tausenden von Widerstandskämpfern beigetragen haben. Da Südafrika andere dringende Prioritäten hat, sollte das demokratische Südafrika nicht damit belastet werden, die Schulden, die vom Apartheidregime gemacht wurden, zurückzuzahlen. In der Tat ist es den Men-

6 6 schen Südafrikas nicht plausibel zu vermitteln, daß sie jetzt die Kredite zurückzahlen sollen, die dazu verwandt wurden, sie zu unterdrücken und der Ausübung grundlegender Menschenrechte zu berauben. 7. Das Recht der Apartheidopfer auf Entschädigung Opfer von Menschen und Völkerrechtsverletzungen haben ein Recht auf Reparationen, die auch finanzielle Entschädigungen einschließen. Die Südafrikanische Regierung hat diese Verpflichtung in der Akte zur Etablierung der Wahrheits- und Versöhnungskommission 1995 anerkannt. Obwohl die Arbeit dieser Kommission mittlerweile abgeschlossen ist, warten die A- partheidopfer immer noch auf eine angemessene Entschädigung. Neben der Südafrikanischen Regierung sind aber auch die Unterstützer und Nutznießer der Apartheid Adressaten für mögliche Klagen von Apartheidopfern zwecks Entschädigung. Da das Südafrikanische Recht große Hürden für Entschädigungsklagen aufbaut, erwägen Organisationen wie Khulumani Support Groups und Jubilee South Africa, welche Apartheidopfer in Südafrika und der Region vertreten, nun Sammelklagen über den Alien Tort Claims Act in den USA an dort ansässige Firmen oder Tochtergesellschaften, welche durch ihre Unterstützung der Apartheid internationales Recht in schwerwiegender Weise verletzt haben. Bei diesen möglichen Klagen, bei denen es sich potentiell um weitaus größere Summen als im analogen Fall der Zwangsarbeiter während des Nazi-Regimes handelt, geht es nicht nur um die Unterstützung eines Regimes, das schon 1973 von der UNO als Verbrechen gegen die Menschheit geächtet wurde, sondern auch 1984 von der UNO zu einem kolonialen Unrechtsregime erklärt wurde; damit wurden gleichzeitig ANC und PAC als legitime Befreiungsbewegungen anerkannt. Dadurch ergab sich die Verpflichtung von Regierungen und Konzernen, den Antiapartheidskampf zu unterstützen und die Konsequenzen aus der Illegitimität des Apartheid-Regimes zu ziehen. Damit wurde die Unterstützung der Apartheid zu einem Bruch des Völkerrechts; damit wurden die vom Apartheid- Regime zu verantwortenden Schulden zu odious debts, und die daraus folgenden Schäden Gegenstand von möglichen Entschädigungsklagen. Theo Kneifel, Kirchliche Arbeitsstelle Südliches Afrika (KASA), Heidelberg, Literatur: Abrahams, Peter Charles (2000) Thesis: The Doctrine of Odious Debts. Rijks Universiteit Leiden Adams, Patricia (1991) Odious Debt: Loose Lending, Corruption and the Third World s Environmental Legacy. London: Probe International Aktion Finanzplatz Schweiz (2000) Odious Debts. Hinterlassenschaften der Diktatoren. Zürich Aktion Finanzplatz Schweiz (2001) Entschädigung ist ein Menschenrecht, Zürich Hanlon, Jo (1998) Dictators and Debt. Jubilee 2000, London Kneifel, Theo Apartheid Macht Schulden, epd - Dritte Welt Information 2-4/99. Madörin, Mascha; Wellmer, Gottfried; Egli, Martina (1999) Apartheidschulden. Der Anteil Deutschlands und der Schweiz. Stuttgart: Brot für die Welt Rudin, Jeff (1997) Challenging Apartheid s Foreign Debt. Cape Town: Jubilee 2000 South Africa Rudin, Jeff (1999) Accessories to Apartheid. Cape Town Rudin, Jeff (2001) Odious Debt Revisited. Cape Town Rudin, Jeff (1999) Odious Debt. A South African Case Study. Cape Town

7 7 Forderungen (Auszug aus der Bonner Erklärung vom 2. Dezember 2000): In Erwägung, dass das System der Apartheid bereits 1973 von der UN-Vollversammlung als Verbrechen gegen die Menschheit verurteilt wurde, dass die UN deshalb in der Zeit von 1962 bis 1993 politische und ökonomische Sanktionen gegen Südafrika verhängt haben, dass trotzdem deutsche, aber auch schweizerische, britische und amerikanische Unternehmen und Banken das damalige Regime durch Investitionen und Kredite gestützt und seine Herrschaft über Jahre hinaus verlängert haben, dass der deutsche Nettokapitalexport nach Südafrika zwischen 1985 und ,27 Milliarden DM betrug, von denen der weitaus größte Teil zur Finanzierung des öffentlichen Sektors (Verwaltung sowie Staatskonzerne wie ESKOM, SASOL u.a.) und damit der Infrastruktur des Regimes selbst verwendet wurde, dass die deutschen Unternehmen und Banken aus ihren Geschäften mit der Apartheid in der Zeit von 1971 bis ,4 Milliarden DM völkerrechtswidriger Profite erzielt haben, dass das demokratische Südafrika ein Fünftel seines nationalen Budgets und den Großteil seiner Devisenreserven zur Begleichung der zumeist aus der Zeit der Apartheid stammenden Schulden von 50 Milliarden US-Dollar verwenden muß, dass 1993 deutsche Banken ein Viertel der 26 Milliarden US-Dollar Auslandsschulden für sich beanspruchten, fordern wir, dass die beteiligten Unternehmen und Banken die Menschen im südlichen Afrika in vollem Umfang entschädigen, deren gewaltsame Unterdrückung sie finanziert haben. Dies schließt ein: Die Anerkennung der Apartheidschulden als odious debts, als sittenwidrige Schulden, und deshalb deren bedingungslose Streichung, die Rückzahlung der vom demokratischen Südafrika bereits erstatteten Schulden, sowie die Rückgabe der durch die Finanzierung der Apartheid erwirtschafteten Profite in der Form ausdrücklicher Wiedergutmachungszahlungen. Diese sollen sowohl zugunsten der demokratischen und sozial gerechten Entwicklung Südafrikas wie zugunsten der individuellen Entschädigung der Opfer verwendet werden.