Forum D. Rechtliche Grundlagen und Bedeutung der Teilhabeplanung*

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1 Forum D Entwicklungen und Reformvorschläge Diskussionsbeitrag Nr. 21/ Rechtliche Grundlagen und Bedeutung der Teilhabeplanung* von Dr. Steffen Luik, Richter am Landessozialgericht Baden-Württemberg I. Leistungen zur Teilhabe im gegliederten Rehabilitationssystem Die verschiedenen Leistungen zur Teilhabe ( 5 Sozialgesetzbuch (SGB) IX) sind in der Bundesrepublik nicht einem eigenständigen Bereich des Systems der sozialen Sicherung zugeordnet, sondern werden im sog. gegliederten System in verschiedenen Zweigen der Sozialversicherung von verschiedenen Rehabilitationsträgern ( 6, 6a SGB IX) erbracht. Der Gesetzgeber hat auf die Einrichtung eines modernen Verwaltungsmanagements mit umfassender Kooperation und Koordination der verschiedenen Leistungsträger ( SGB IX) und einer schnellen und umfassenden Klärung der Zuständigkeit gegenüber dem behinderten Menschen ( 14 SGB IX) gesetzt. Trotz Zuständigkeiten verschiedener Reha-Träger soll erreicht werden, dass die Leistungsberechtigten einheitliche und koordinierte Leistungen effektiv und zügig wie aus einer Hand erhalten. 1 Da bei der Eingliederung von behin- * Der Beitrag geht zurück auf einen Vortrag Der Teilhabeplan die `Roadmap zum Reha-Erfolg auf dem 46. Kontaktseminar des Deutschen Sozialrechtsverbandes, 24./25. Februar 2014, erschienen in Sozialrecht aktuell Sonderheft 2014, 11 ff. und ist nach In-Kraft-Treten der derten Menschen eine Vielzahl von Maßnahmen und demgemäß auch zuständigen Stellen angesprochen sein können, ist eine Planung und Koordination der Leistungen zur Erreichung eines angemessenen Erfolgs erforderlich. 2 Die einzelnen Leistungen zur Teilhabe 3 sind keine streng zu trennenden, schematisch aufeinanderfolgenden Vorgänge. Rehabilitations- und Teilhabeleistungen führen dann zum besten Ergebnis, wenn die mit den beneuen Gemeinsamen Empfehlung Reha- Prozess im August 2014 aktualisiert und überarbeitet worden. 1 BT-Drs. 14/5074, S Vgl. zum RehaAnglG: BSG, Urt. v RJ 79/93 BSGE 74, 240 = SozR Nr. 2: Die sachgerechte Durchführung der Rehabilitation erfordert regelmäßig die Aufstellung eines Gesamtplanes ( 5 Abs 3 RehaAnglG). ; LSG Niedersachsen-Bremen, Beschl. v L 8 SO 177/09 B ER = FEVS 61, 381, juris Rn. 17 zum Gesamtplan nach 58 SGB XII. 3 5 SGB IX: Leistungen zur medizinischen Rehabilitation ( 26 ff. SGB IX), Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben (berufliche Rehabilitation, 33 ff. SGB IX), Leistungen zur Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft (soziale Rehabilitation, 55 ff. SGB IX) und die unterhaltssichernden und ergänzenden Leistungen ( 44 ff. SGB IX), die nur akzessorisch zu den Hauptleistungen gewährt werden. 1

2 hinderten Menschen jeweils abgestimmten einzelnen Phasen und Bereiche nahtlos ineinandergreifen und sich gegenseitig ergänzen. Grundsätzlich haben die Rehabilitationsträger davon auszugehen, dass der behinderte Mensch mit einem Rehabilitationsantrag die Herbeiführung des Gesamterfolges ggf. mittels eines Bündels von Einzelmaßnahmen anstrebt. 4 Das rehabilitative Gesamtkonzept, welches früher in 5 Abs. 3 Satz 1 und 2 Reha-Angleichungsgesetz (RehaAnglG) als Gesamtplan verankert war, wird von der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG) unter den Begriff des Teilhabeplans gefasst. 5 Der Teilhabeplan muss einheitlich und in sich zusammenhängend und frühzeitig festgelegt sein. 6 II. Koordinierungs- und Kooperationsgebot der 10 ff. SGB IX Die Koordination von Leistungen und die Kooperation der Leistungsträger ist ein Hauptanliegen des SGB IX, um die Nachteile des gegliederten Systems wieder wett zu machen. 7 Soweit Leistungen verschiedener Leistungsgruppen oder mehrere Rehabilitationsträger erforderlich sind, ist der nach 14 SGB IX leistende Rehabilitationsträger dafür verantwortlich, dass die beteiligten Reha-Träger im Benehmen miteinander und in Abstimmung mit den Leistungsberechtigten die nach dem individuellen Bedarf voraussichtlich erforderlichen Leistungen funktionsbezogen fest- und schriftlich so zu- 4 BSG, Urt. v /5 RJ 12/90 = SozR Nr BSG, Urt. v B 5 R 104/08 R = SozR Nr. 1 Rn. 24. Vgl. auch BSG, Urt. v RJ 65/95 = SozR Nr. 19, juris Rn BSG, Urt. v B 5 R 104/08 R = SozR Nr. 1 Rn Vgl. BSG, Urt. v B 7 AL 16/04 R BSGE 93, 283 ff. = SozR Nr sammenstellen, dass sie nahtlos ineinandergreifen ( 10 Abs. 1 Satz 1 SGB IX). In der Sache ist dies nichts anderes, als die Anleitung zur Erstellung eines Reha- Konzepts, eines Reha-Plans. 8 III. Effektive Kooperation und einheitliche Grundsätze der Amtsermittlung über Gemeinsame Empfehlungen Zur Umsetzung des Ziels der Kooperation und Koordination haben die Reha-Träger sog. Gemeinsame Empfehlungen ( 13 SGB IX) vereinbart, um die Verfahren besser abzustimmen und Standards zu setzen, z. B. bereits am die Gemeinsame Empfehlung Teilhabeplan, die zum in der neuen Gemeinsamen Empfehlung Reha-Prozess aufgegangen ist. 9 Es handelt sich zwar nur um untergesetzliche Verwaltungsvereinbarungen, die aber allein schon deshalb von großer Bedeutung sind, weil sie die beteiligten Reha- Träger untereinander binden und gegenüber den behinderten Menschen mehr Transparenz schaffen. Die Verfahren werden besser vorhersehbar. Die Antragsteller können sich wegen der Selbstbindung der Verwaltung und des Gleichbehandlungsgrundsatzes darauf berufen. 10 Die Gemeinsame Empfehlung Reha- Prozess verknüpft die SGB IX mit den Art UN-BRK und beschreibt für alle Leistungsgruppen ( 5 SGB IX) in idealtypischer Weise den Ablauf eines Reha- Verfahrens mit den einzelnen Schritten Bedarfserkennung und -feststellung, Zusammenarbeit der Reha-Träger, Teilhabepla- 8 Vgl. Welti, Planung individueller Teilhabeleistungen durch Rehabilitationsträger, RsDE Nr. 60 (2006), 50, 51 f.: Damit sind die wesentlichen Ziele und Prinzipien des Planungsprozesses genannt. 9 Als pdf-dokument abrufbar unter 10 Vgl. Luthe in: jurispk-sgb IX, 13 Rn. 27 ff.

3 nung, Durchführung und Verzahnung der Leistungen und nachhaltige Sicherung des Teilhabeerfolgs. Sie hat nicht nur Bedeutung für das koordinierte Verwaltungshandeln. Die Reha-Träger haben in dieser Empfehlung auch diejenigen Punkte festgehalten, die von Amts wegen ermittelt werden müssen ( 20 SGB X), um die richtige Reha- Maßnahme auswählen zu können. Nur wenn der Sachverhalt in ausreichender Weise ermittelt wurde, kann eine fehlerfreie Prognose hinsichtlich des Erfolgs einer zur Auswahl stehenden Maßnahme getroffen und das Auswahlermessen pflichtgemäß, ausgerichtet am Gesetzeszweck ( 39 Abs. 1 SGB I), ausgeübt werden. U.a. folgende Punkte müssen von der Verwaltung ermittelt und geklärt werden ( 20 Abs. 1 der Gemeinsamen Empfehlung Reha-Prozess): die Schädigungen, d. h. Art und Schwere der Behinderung, die Beeinträchtigungen der Aktivitäten und/oder Teilhabe, die vorhandenen Ressourcen, die personen- und umweltbezogenen Kontextfaktoren, die zu berücksichtigenden besonderen Bedürfnisse behinderter und von Behinderung bedrohter Frauen und Kinder, die leistungsbezogenen Ziele und Wünsche des betroffenen behinderten Menschen, die Gründe für die Erforderlichkeit der Leistungen, Ziel, Art, Umfang und inhaltliche Ausgestaltung der vorgesehenen Leistungen, die Angabe, ob ein Persönliches Budget gewünscht wird, voraussichtlicher Beginn, Dauer der vorgesehenen Leistungen und Ort ihrer Durchführung, organisatorische und zeitliche Abläufe (insbesondere bei verzahnten und sich überschneidenden Leistungen zur Rehabilitation und Teilhabe), 3 Klärung, welche Rehabilitationsträger und ggf. sonstige Dritte zu beteiligen sind. IV. Der Teilhabeplan als Roadmap zum Reha-Erfolg 1. Ausgangspunkt: Verfahrensrechtliche Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) aus Art. 3 Abs. 3 Satz 2 Grundgesetz (GG) Das BVerfG hat 1997 aus dem Benachteiligungsverbot des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG ( Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden ) verfahrensrechtliche Anforderungen abgeleitet. Dies betrifft die Maßstäbe für die behördliche Amtsermittlung ( 20 SGB X) als Grundlage der erforderlichen Prognose-Entscheidung, die Ausübung des Auswahlermessens und die Anforderungen an die Begründung von Verwaltungsentscheidungen. Nach den Vorgaben des BVerfG müssen Entscheidungen, die im Zusammenhang mit einer Behinderung ergehen und eine Benachteiligung des Behinderten darstellen können, substantiiert begründet werden. Anzugeben sind je nach Lage des Falles Art und Schwere der Behinderung und die Gründe, die die Behörde gegebenenfalls zu der Einschätzung gelangen lassen, dass eine bestimmte Maßnahme zur Nachteilsausgleichung geeignet ist. [ ] Gegebenenfalls sind auch organisatorische, personelle oder sächliche Schwierigkeiten sowie die Gründe darzulegen, warum diese Schwierigkeiten im konkreten Fall nicht überwunden werden können BVerfG, Beschl. v BvR 9/97 BVerfGE 96, 288 = NJW 1998, 131; vgl. zur Qualität der Grundrechte als Teilhaberechte auch BVerfG, Urt. v BvL 32/70, 1 BvL 25/71 BVerfGE 33, 303 = NJW 1972, 1561 (Numerus Clausus).

4 2. Zukunftsorientiertes, planmäßiges Vorgehen Jedes Rehabilitationsverfahren ist in die Zukunft gerichtet, denn es geht um die Erreichung eines bestimmten Rehabilitationszieles. Am Anfang steht die Frage nach der Ausgangslage (Art und Schwere der Behinderung und hieraus resultierende Einschränkungen, die es zu überwinden gilt) und nach dem Ziel (z. B. dauerhafte berufliche Eingliederung) und dem Weg dahin (Auswahl der richtigen Maßnahme[n]). Der Plan 12 als Grundriß/Entwurf einer zukünftigen Unternehmung 13 ist im Reha-Recht nichts Neues. Bereits im Reha-Angleichungsgesetz gab es den Gesamtplan zur Rehabilitation in 5 Abs. 3 RehaAnglG. Die sachgerechte Durchführung der Rehabilitation erfordert regelmäßig ein Konzept bzw. einen Plan. 14 Planerisches Handeln im Bereich der Leistungsverwaltung hat immer den Zweck, die Steuerungsfähigkeit rechtlicher Regelungen zu steigern und die Ergebnisse zu verbessern. Planlosigkeit hat die Verfehlung der staatlichen Zwecke und Aufgaben zur Folge. 15 Im Reha-Recht verlangt das BSG in Anlehnung an den Gesamtplan zur Rehabilitation des früheren 5 Abs. 3 Satz 1 und 2 RehaAnglG schon lange ein planmäßiges Vorgehen also in der Weise, dass der jeweilige Schritt 12 Grundlegend zur Begriffsgeschichte: Hoppe, Planung, in: Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV (Aufgaben des Staates), 3. Aufl. 2006, 77 Rn. 1 ff. 13 So die Definition von Plan in Jacob und Wilhelm Grimm, Deutsches Wörterbuch, Band 7, 1889, Sp sub BSG, Urt. v RJ 79/93 BSGE 74, 240 = SozR Nr. 2. Falls der eine oder andere sich an die BSG- Rechtsprechung zum schlüssigen Konzept ( 22 Abs. 1 Satz 1 SGB II) erinnert fühlt, ist das kein Zufall. Der Ausgangspunkt ist hier wie dort die Forderung nach einem planmäßigen Vorgehen der Verwaltung, vgl. BSG, Urt. v B 4 AS 18/09 R BSGE 104, 192 = SozR Nr. 30 Rn Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts Band I, Allgemeiner Teil, 10. Aufl. 1973, S aus dem Vorangegangenen folgerichtig hervorgeht. 16 Dass im gegliederten Reha- System mangelnde Abstimmung und Koordinierung der Reha-Träger zu nicht hinreichend zielgerichteten Leistungen führen kann, liegt auf der Hand. 17 Planmäßig in diesem Sinne bedeutet nicht, dass in starrer Weise das gesamte zukünftige Vorgehen festgelegt ist, sondern, wie das BSG ausführt, dass im Hinblick auf das zu erreichende Teilhabeziel die wesentlichen Züge des Vorgehens festgelegt werden und dabei auch Spielraum für einzelne erst aus der Situation heraus zu treffende Entscheidungen bleibt. 18 Daraus folgt eine Pflicht des Reha-Trägers zur Beobachtung des Reha- Prozesses und Evaluierung der Ergebnisse. 19 Falls aufgrund der Entwicklung im Reha-Verfahren eine veränderte Sachlage konstatiert wird und Änderungen notwendig werden, muss eine Anpassung an die veränderten Verhältnisse erfolgen ( 48 SGB X, 16 BSG, Urt. v RAr 66/77 = SozR Nr. 20, juris Rn. 36 f. In verschiedenen Leistungsgesetzen ist bereits eine Planung der Leistungen vorgesehen, z. B. der Gesamtplan nach 58 SGB XII, der Hilfeplan nach 36 SGB VIII und der Versorgungsplan nach 7a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 SGB XI, ebenso die Eingliederungsvereinbarung im SGB II/III ( 15 SGB II, 35 Abs. 4 SGB III), die auch für berufliche Reha-Eingliederungsleistungen in Betracht kommt oder die Zielvereinbarung nach 4 BudgetVO. 17 BSG, Urt. v RJ 79/93 BSGE 74, 240 = SozR Nr. 2, juris Rn. 45; Luthe, Behindertenrecht 2010, 57, BSG Urt. v RAr 66/77 = SozR Nr. 20, juris Rn. 36 f.; RJ 79/93 BSGE 74, 240 = SozR Nr. 2, juris Rn So bereits nachdrücklich BayVGH, Beschl. v Nr. 265 III 64 = FEVS 12, 203, 205: Der Reha-Träger muß hiernach nicht nur federführend und koordinierend tätig werden, wenn etwa mehrere Leistungsträger beteiligt sind, sondern er muß auch initiativ eingreifen, den Fall unter Kontrolle halten, den Erfolg geleisteter Hilfe und die Notwendigkeit neuerlicher Maßnahmen überwachen.

5 10 Abs. 1 Satz 2 SGB IX). 20 Dies sieht auch die Gemeinsame Empfehlung Reha- Prozess vor ( 22 Abs. 1 und 2). Es liegt im wohlverstandenen Interesse des Reha-Trägers, ein sachgerechtes, fachlich vertretbares Reha-Konzept aufzustellen, 21 um im Hinblick auf Prognose/ Ermessensausübung und die Verfahrensanforderungen des Bundesverfassungsgerichts ( substantiierte Begründung ) rechtmäßige Bescheide zu erlassen. Die schriftliche Fixierung der Sachlage und des geplanten Vorgehens in einem Teilhabeplan ermöglicht die erforderliche substantiierte Begründung des Verwaltungsakts. Der Teilhabeplan stellt die Prognoseentscheidung und die Ermessensausübung auf eine sichere Grundlage und ist damit für den Leistungsberechtigten und für den Reha-Träger eine Win-Win- Konstellation. 3. Vorschlag einer gesetzlichen Klarstellung Um das in 10 ff. SGB IX enthaltene Gebot der effektiven Kooperation zwischen den Trägern effektiver zu gestalten, könnte die Teilhabeplanung klarstellend in 14 SGB IX normiert werden. Ein neuer 14 Abs. 2a SGB IX könnte lauten: und Schwere der Behinderung und den hieraus folgenden Beeinträchtigungen, den vorhandenen Ressourcen, Zielen und Wünschen des behinderten Menschen, den Gründen für die Erforderlichkeit der Leistungen und deren Ziel, Art und Umfang. Die Dreimonatsfrist ist bereits von der Rechtsprechung entwickelt worden. 22 Eine Verpflichtung zur zügigen Leistungserbringung ist auch in anderen Sozialleistungsgesetzen normiert, etwa in 13 Abs. 3a SGB V, dort auch flankiert mit einer Fiktion der Genehmigung der beantragten Leistung und einem speziellen Kostenerstattungstatbestand, falls der zuständige Leistungsträger nicht innerhalb der Frist in die Gänge kommt. Auch im Reha-Recht könnte man an eine solche Beschleunigungsregelung denken, um Anreize zu schaffen, binnen drei Monaten die Teilhabeplanung abzuschließen und mit der Durchführung der Reha-Leistung zu beginnen. 23 Ihre Meinung zu diesem Diskussionsbeitrag ist von großem Interesse für uns. Wir freuen uns auf Ihren Beitrag. Der zuständige Rehabilitationsträger erstellt im Benehmen mit dem Leistungsberechtigten binnen drei Monaten schriftlich einen individuellen Teilhabeplan, der insbesondere Feststellungen enthält zu Art 20 So bereits zu 5 Abs. 3 RehaAnglG: Jung/Preuß, Kommentar zum RehaAnglG, 1975, 5 Anm. 3. Vgl. aus jüngerer Zeit LSG Niedersachsen, Urt. v L 2 R 17/09 = HFR 2011, Vgl. BVerwG, Urt. v C 21/11 BVerwGE 145, 1 = NJW 2013, LSG Niedersachsen, Beschl. v L 8 SO 177/09 B ER = FEVS 61, 381, juris Rn. 17, 19: Dreimonatige Frist zur Erstellung des Gesamtplans nach 58 SGB XII. 23 Aufschlussreich die Begründung der Bundesregierung im Entwurf des Patientenrechtegesetzes zu 13 Abs. 3a SGB V, BT-Drs. 17/10488, S. 32: Sanktionsmöglichkeit gegen die Krankenkasse, die nicht einem angemessenen Zeitraum entscheidet.