Gemeinsame Marktorganisation am Beispiel des Sektors Milch und deren Umsetzung in Deutschland

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1 Gemeinsame Marktorganisation am Beispiel des Sektors Milch und deren Umsetzung in Deutschland Grundlagen Mit der einheitlichen GMO erhalten die Marktmaßnahmen der GAP einen Rahmen. Sie stellen von Beginn an ein grundlegendes Element der GAP dar. In ihnen wurden die Marktstützungsregelungen für die einzelnen Agrarmärkte verankert. Rechtsgrundlage für die GMO bilden - der Artikel 40 AEUV(Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union) 1, - die Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates 2 und - die Verordnung (EU) Nr. 1370/2013 des Rates. 3 Entsprechend Art. 40 AEUV dient die Einführung einer GMO im Allgemeinen dazu, die Märkte zu stabilisieren und den Landwirten eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten. Die GMO gilt für die in Anhang 1 des Vertrags genannten Erzeugnisse 4 und besteht aus einer Vielzahl von Verfahren. Im Jahr 2007 trat mit der Verordnung (EG) Nr. 1234/ eine einheitliche GMO in Kraft. Bis zu diesem Zeitpunkt existierten 21 GMO nebeneinander, die wieder in jeweils gesonderten Grundverordnungen geregelt waren. Die GMO basierten vom Ursprung her hauptsächlich auf garantierten Preise, die immer weiter gesenkt wurden, wofür ein Ausgleich in Form von Direktbeihilfen und Stabilisierungsmechanismen geschaffen wurde. Mit der Reform von Luxemburg im Jahr 2003 wurde ein Großteil der Direktbeihilfen im Rahmen der verschiedenen GMO von der Erzeugung abgekoppelt. Von den preisbezogenen 1 Artikel 40 AEUV 2 Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse 3 Verordnung (EU) Nr. 1370/2013 mit Maßnahmen zur Festsetzung bestimmter Beihilfen und Erstattungen im Zusammenhang mit der gemeinsamen Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse 4 Anhang 1 AEUV Liste zu Artikel 38 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union 5 VERORDNUNG (EG) Nr. 1234/2007 DES RATES vom 22. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO)

2 Unterstützungsmaßnahmen wurden nur die Interventionspreise beibehalten (garantierter Preis, zu dem eine von den Mitgliedstaaten bezeichnete Interventionsstelle die erzeugten Mengen und die Vorräte aufkauft). Die Interventionskäufe wurden stark reduziert. Die neue einheitliche GMO nach 2013 Die GMO besteht aus einer internen Komponente (Preise, absatzsteigernde Maßnahmen, Marktstützungsmaßnahmen u. a.) und einer externen Komponente, die sich auf den Handel mit Drittländern bezieht (Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen, Verwaltung von Zollkontingenten, Ausfuhrerstattungen u. a.). In der GMO sind die unter die Regelung fallenden landwirtschaftlichen Erzeugnisse festgelegt; auch enthält sie genaue Angaben zu den Interventionsmaßnahmen auf den Märkten (Zeiträume, Preise, Grundsätze etc.), den Beihilferegelungen, den Vorschriften für die Vermarktung (Normen), den Vorschriften für die Erzeugerorganisationen, den Handelsbeziehungen mit Drittländern, den für die Landwirtschaft geltenden Wettbewerbsregeln sowie allgemeine Bestimmungen (außergewöhnliche Maßnahmen, Übertragung von Befugnissen, Durchführung). Bei Krisen, die sich auf die Erzeugung oder die Vermarktung auswirken, soll der Agrarsektor aus einer Reserve unterstützt werden, die gebildet wird, indem die Direktzahlungen jedes Jahr nach dem Verfahren der Haushaltsdisziplin gekürzt werden (Verordnung(EU) Nr. 1306/2013) 6. Finanzierung 2012 beliefen sich die Marktinterventionsmaßnahmen insgesamt auf etwa 8 % der Gesamtausgaben des Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für Landwirtschaft (EGFL). 7 Im Jahr 2012 wurden für Agrarmarktinterventionen folgende Ausgaben getätigt: - für Lagerung 17,4 Mio - für Ausfuhrerstattungen 146,7 Mio 6 VERORDNUNG (EU) Nr. 1306/2013 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik 7 BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT SECHSTER FINANZBERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT ÜBER DEN EUROPÄISCHEN GARANTIEFONDS FÜR DIE LANDWIRTSCHAFT HAUSHALTSJAHR

3 - sonstige Marktmaßnahmen 3.344,5 Mio (= Ausgaben hauptsächlich für Getreide, die Nahrungsmittelhilfeprogramme, Obst und Gemüse, Wein, Trockenfutter, Milch und Milchprodukte sowie Rind- und Schweinefleisch) Gemeinsame Marktorganisation am Beispiel des Sektors Milch und deren Umsetzung in Deutschland Grundlage für die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse bildete die Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni Die Milchquotenregelung wurde am in der EWG eingeführt. Grundlage hierfür bildete die Verordnung(EWG) Nr. 856/84 9, die vorgenannte Verordnung aufhob. Ursache hierfür waren die in den 60-er und 70-er Jahren stattgefundenen Ausdehnungen der Milchproduktion und den damit entstandenen Produktionsmengen an Butter und Milchpulver. Des Weiteren stiegen die Kosten für Lagerhaltung und Exportsubventionen. Eine Senkung der Interventionspreise hätte jedoch eine ein Sinken der Milchpreise zur Folge gehabt. Mit Wirkung dieser Verordnung wurde jedem EWG-Mitgliedsland eine nationale Milchquote zugewiesen (Art. 1 Abs. 3). Bei Überschreitung dieser wurde eine Strafabgabe vereinbart. Diese Regelung hat bis zum heutigen Tag seine Gültigkeit. Außerdem ist mit der ursprünglichen Regelung (VO Nr. 804/68) eine Abgabe auf die Milchlieferungen oder -direktverkäufe bei Überschreitung einer festgelegten Garantieschwelle eingeführt worden 10. Diese Regelung ist mehrmals verlängert worden, insbesondere mit den Verordnungen (EWG) Nr. 3950/92 11 und (EG) Nr. 1255/ VERORDNUNG (EWG) Nr. 804/68 DES RATES vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse 9 Verordnung (EWG) Nr. 856/84 de Rates vom zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse 10 VERORDNUNG ( EWG ) NR. 857/84 DES RATES VOM 31. MÄRZ 1984 ÜBER GRUNDREGELN FÜR DIE ANWENDUNG DER ABGABE GEMÄSS ARTIKEL 5C DER VERORDNUNG ( EWG ) NR. 804/68 IM SEKTOR MILCH UND MILCHERZEUGNISSE 11 VO (EWG) Nr. 3950/92 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor 12 VERORDNUNG (EG) Nr. 1255/1999 DES RATES vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse

4 Basis für die Berechnung der betrieblichen Referenzmengen in der Bundesrepublik war die individuelle Milchliefermenge eines jeden Milcherzeugers im Jahre 1983 von der folgende Abzüge gemacht wurden: - ein genereller Abzug von 4% von allen Milcherzeugern - bei einer Anlieferung von < im Jahr 1983 erfolgte ein zusätzlicher Abzug von 3,5 % - bei Betrieben die im Zeitraum ihre Milchproduktion ausgeweitet hatten wurden weitere 5 % zum Abzug gebracht. Für Ausnahmefälle wurden Härtefallregelungen eingeführt, die die beschriebenen Kürzungen der Liefermengen abmildern sollten (z.b. bei bereits langfristig geplanten Bestandsaufstockungen, Seuchenfällen etc.). Die eingeführten Mengenregulierung und der erfolgten Kürzungen führten nicht zu dem gewünschten Sinken der Lagerbestände. Anfangs lag die zugeteilte Quote schätzungsweise ein Zehntel bis ein Fünftel über dem Verbrauch. Das hieß Nachjustieren, was zu einer unendlichen Geschichte werden sollte, weil der Verbrauch sich nicht wie erhofft stabilisierte oder gar anstieg, sondern sukzessive zurückging. Die nationale Rechtsgrundlage für die Milchquote und deren Übertragungsmöglichkeiten wurde seit 1984 etwa 40-mal geändert! Im Jahr 1988 wurde zunächst eine weitere Kürzung der Quoten um 6% beschlossen. Realisiert wurden jedoch nur 4%. Hinzu kam, dass im Jahr 1989 die sogenannte SLOM-Regelung (slom = niederländisch für schlachten oder umstellen ) in Kraft trat. Diese Regelung erlaubte es landwirtschaftlichen Betrieben nachträglich eine Milchquote zu beantragen, wenn sie vor der Einführung der Quotenregelung eine Nichtvermarktungsverpflichtung für Milch eingegangen waren oder ihr Unternehmen auf Fleischproduktion umgestellt hatten. Das Ergebnis dieser beiden Regelungen war eine erneute Ausdehnung der Liefermengen. Aus diesem Grund wurde weiterhin eine sogenannte Milchrente eingeführt 13. Mit dieser Regelung sollten Milchquoten aus dem Markt gekauft werden. Dafür wurden Erstattungen in Höhe von ct/kg Quote gezahlt. 13 Verordnung zur Festsetzung einer Vergütung bei der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung (EG- Milchabgabevergütungsverordnung EG-MAVV) bgbl %2F%2F*[ %40attr_id%3D%27bgbl186s1277.pdf%27]

5 Die Milchquote war in den ersten Jahren an die Fläche gebunden. Ziel war es, auf diese Art und Weise, die Milchproduktion regional gleichmäßig zu verteilen. Somit war eine Erhöhung der einzelbetrieblichen Quote nur über den Kauf oder die Pacht zusätzlicher Flächen anderer Milcherzeuger möglich. Diese Flächenbindung wurde zu Beginn der 90-er Jahre teilweise aufgehoben. Es war nun möglich, Milchquote zu einem staatlich festgelegten Preis (0,82 ct/kg) zu verkaufen. Dies war jedoch nur möglich, indem der Verkäufer die Quote an den Staat verkaufte und dieser die Quote dann an den Interessenten, der im Vorfeld vom Verkäufer gesucht wurde, weiter verkaufte. Ab 1993 bestand dann die Möglichkeit, der flächenlosen Übertragung der Referenzmenge. Dies konnte für zwei Jahre befristet oder dauerhaft erfolgen. Der Vertragspartner konnte dabei frei gewählt werden. Die Kaufpreise bewegten sich im Durchschnitt zwischen ct/kg, regional bzw. zeitweise wurden auch Preise bis zu 1 /kg gezahlt. Die Pachtpreise lagen im Schnitt zwischen 4 6 ct/kg und Jahr. Jedoch waren der Kauf und die Pacht nur innerhalb der Übertragungsgebiete möglich Mit der Einführung der Zusatzabgabenverordnung (MilchAbgV) zum 1. April 2000 wurde die Übertragung von Milchquoten neu geregelt. 14 Von wenigen Ausnahmen abgesehen, ist die Übertragung seitdem nur noch über sogenannte Übertragungsstellen, die Milchbörsen, möglich. Die Bundesländer entschieden sich bei der Festlegung der Übertragungsgebiete für die Landesebene. Lediglich Bayern und Baden-Württemberg legten sich auf die Regierungsbezirke fest, um die regionalen Strukturen zu erhalten. Folgende Übertragungsregionen wurden zunächst gebildet: - 5 in den neuen Bundesländern (Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen, Berlin/Brandenburg) - 5 in den alten Bundesländern (Hessen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein mit Hamburg, Niedersachsen mit Bremen, ein gemeinsames für Rheinland-Pfalz und Saarland) - 4 in Baden-Württemberg (entsprechend der Regierungsbezirke: Stuttgart, Karlsruhe, Tübingen, Freiburg) - 7 in Bayern (entsprechend der Regierungsbezirke: Oberbayern, Niederbayern, Schwaben, Oberpfalz, Unterfranken, Mittelfranken, Oberfranken) 14 Bekanntmachung des Verwaltungsabkommens zwischen dem Ministerium für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung des Landes Brandenburg und der für die Landwirtschaft zuständigen Senatsverwaltung des Landes Berlin über die Errichtung einer gemeinsamen Verkaufsstelle men%20verkaufsstelle.pdf

6 Ebenfalls Anfang der 90-er Jahre wurde die Saldierungsmöglichkeit zwischen den alten und neuen Bundesländern eingeführt. Die bedeutete eine Verrechnung der Unter- und Überlieferung der gelieferten Milchmengen zunächst auf Molkereiebene und anschließend zwischen den alten und neuen Bundesländern. Dies führte zu einer Ausdehnung der Milchproduktion in den alten Bundesländern ohne eine Bestrafung mit einer Superabgabe. Die Milchquotenregelung der EU sollte im Milchwirtschaftsjahr 1999/2000 auslaufen, wurde jedoch bis 2008 verlängert 15. Dieser Beschluss wurde im Jahr 2004 mit dem sogenannten Health-Check wieder revidiert und das Ende der Quotenregelung erneut auf das Jahr 2015 verschoben. Gleichzeitig wurden weitere Regulierungsbeschlüsse gefasst wie bspw. Einschränkung der Intervention, Abbau des Außenschutzes, Quotenerhöhung und Einführung einer Milchprämie. Ziel dieser Beschlüsse war es, den Milchproduzenten den Ausstieg aus der Quotenregelung zu erleichtern. In einem weiteren Health-Check im Jahr 2008 (mit VO (EG) Nr. 72/2009 Abs. 8) wurde beschlossen, die Milchquoten in den Jahren nochmals um zusätzlich 1% pro Jahr zu erhöhen, um den Milcherzeugern nach Auslaufen der Quote im Jahr 2015 eine sanfte Landung zu ermöglichen. 16 Zum wurde auf der Grundlage der Milchabgabenverordnung (MilchAbV vom ) 17 die Übertragung der Milchquoten überarbeitet und die 21 bis dato in Deutschland bestehenden Übertragungsregionen auf zwei reduziert: das Übertragungsgebiet West (alte Bundesländer) und das Übertragungsgebiet Ost (neue Bundesländer). Aktuell gültig für die Übertragung der Milchquote ist die seit gültige Milchquotenverordnung (MilchQuotV). 18 Innerhalb der beiden Übertragungsgebiete wird jeweils ein gemeinsamer Gleichgewichtspreis für die gehandelten Quotenmengen errechnet. Dieses System funktioniert wie folgt: Jeder Milcherzeuger, der Milchquoten kaufen oder verkaufen will, muss einen entsprechenden Antrag bei der für ihn zuständigen Übertragungsstelle einreichen. Dabei sind Antragsfristen zu beachten. Gehandelt werden die Milchquoten von den Übertragungsstellen zum sogenannten Gleichgewichtspreis 15 VERORDNUNG (EG) Nr. 1256/1999 DES RATES vom 17. Mai 1999 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor 16 VERORDNUNG (EG) Nr. 72/2009 DES RATES vom 19. Januar 2009 zur Anpassung der gemeinsamen Agrarpolitik 17 Verordnung zur Durchführung der EG-Milchabgabenregelung (Milchabgabenverordnung- MilchAbgV) 18 Verordnung zur Durchführung der EU-Milchquotenregelung (Milchquotenverordnung- MilchQuotV)

7 (d.h. Angebots- und Nachfragemenge stimmen überein, bzw. die Differenz zwischen beiden ist am geringsten). Der Gleichgewichtspreis wird nach Ende der Handelsrunde bekanntgegeben und alle Teilnehmer entsprechend informiert. Seit der Einführung des Quotenhandels sind deutliche Quotenwanderungen (vorrangig von Süd nach Nord) zu beobachten. Quotenzugänge sind vor allem in Niedersachsen und Schleswig-Holstein erfolgt, während Abgänge vor allem in Bayern und Baden-Württemberg zu verzeichnen sind. 19 Zusammenfassung Die Ziele der Quotenregelung waren: - Erzielung stabiler Milchpreise durch Begrenzung des Angebotes, - Begrenzung der staatlichen Marktordnungsausgaben (Intervention) - Verbesserung der Einkommenssituation der Milcherzeuger - Einen verstärkten Strukturwandel verhindern/verringern - Halten der Milch auf Grünlandstandorten. Diese Ziele konnten nicht oder nur in geringem Maße erreicht werden. Die Anzahl der Milchproduzenten ist seit 1984 um 80% zurück gegangen (von auf ). Gewinner der Quotenregelung waren Milcherzeuger, die nach 1984 ihre Quote verpachtet oder verkauft haben (Milchquote=Vermögenswert) und die Molkereien, da diese mit einem stabilen Milchaufkommen rechnen konnten (kaum Konkurrenz um den Rohstoff Milch). Eine aktive Vermarktung der Milch fand kaum statt. Die Diskussion über die Abschaffung der Milchquote 2014/15 wird seither intensiv geführt. Argumente für die Abschaffung sind unter anderem: Hohe Quotenkosten behindern wachstumswillige Betriebe in der Weiterentwicklung. Trotz Milchquote findet eine Marktstabilisierung nicht im gewünschten Maße statt. Die Milchquote behindert den freien Wettbewerb zwischen den Milcherzeugern. Sie verhindert eine stärkere Exportorientierung der Molkereien. Die Milchquote bewirkt eine Umverteilung von Kapital von aktiven auf ausscheidende Milchproduzenten. 19 Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft; Milchquotenzu- und -abwanderung in Deutschland seit

8 Für Verbraucher sinken die Preise für Milchprodukte Gegen die Abschaffung der Milchquote spricht: Die Milchquote hat nur deshalb nicht zu einer Preisstabilisierung geführt, weil sie inkonsequent durchgesetzt wurde. Die Mengenbegrenzung müsste dem Verbrauch angepasst sein, die Saldierung sollte gestrichen und Übermilch stärker sanktioniert werden. Bei Abschaffung der Milchquote ist die völlige Liberalisierung des Milchmarktes zu erwarten und damit ein Absinken des Milchpreises auf Weltmarktniveau. Dieses Niveau ist so niedrig, dass sehr viele Betriebe dann nicht mehr kostendeckend wirtschaften können und die Milchviehhaltung aufgeben müssten. Bei Abschaffung der Quote wird der Vermögenswert Milchquote ersatzlos aufgelöst und die Betriebe bzw. Eigentümer erhielten keinen Ausgleich. Juni 2014