Dennis Hilgers Performance Management

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1 Dennis Hilgers Performance Management

2 GABLER EDITION WISSENSCHAFT

3 Dennis Hilgers Performance Management Leistungserfassung und Leistungssteuerung in Unternehmen und öffentlichen Verwaltungen Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus GABLER EDITION WISSENSCHAFT

4 Bibliografische Information Der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über < abrufbar. Dissertation Universität Hamburg, Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten Betriebswirtschaftlicher Verlag Dr. Th. Gabler GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008 Lektorat: Frauke Schindler / Anita Wilke Der Gabler Verlag ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN

5 Geleitwort Leistungserfassung und Leistungssteuerung sind seit jeher zentrale Anliegen privatwirtschaftlicher Unternehmen. Dabei wurde inzwischen die klassische finanzwirtschaftliche Leistungskonzeption um nicht-monetäre strategische Größen wie Erfolgspotenziale und Wettbewerbsfähigkeit grundlegend erweitert. Aufgrund der geänderten Anforderungen und Handlungsbedingungen beginnt auch der öffentliche Sektor damit, Leistungen konzeptionell und systematisch in die Steuerung öffentlicher Organisationen einzubeziehen. So ist im Rahmen der weltweiten Bewegung eines (New) Public Management die Output- und Outcomeorientierung inzwischen zu einem Kernelement der Reform von Staat und Verwaltungen geworden. Die faktisch seit Jahrhunderten vorherrschende, auf dem kameralen Haushalts- und Rechnungswesen basierende inputorientierte Steuerung soll stärker auf die mit dem Mitteleinsatz angestrebten Leistungen ausgerichtet werden. Hieraus erklären sich dann auch eine Reihe neuerer, scheinbar leistungsorientierter Ansätze der Verwaltungspraxis im öffentlichen Sektor, wie etwa produktorientierte Haushalte, eine leistungsorientierte Besoldung nach dem neuen öffentlichen Tarifvertrag (TVöD) oder auch leistungsorientierte Besoldung und Mittelzuweisung in Hochschulen. Analysiert man nun aber diese, den öffentlichen Sektor in Deutschland flächendeckend erreichten Bestrebungen anhand der internatonalen Entwicklung, aber auch unter Berücksichtigung der Ansätze eines Performance Management in privaten Unternehmen, so zeigt sich ein gravierendes Forschungs- und Erkenntnisdefizit. Während auf internationaler Ebene der Fokus der Diskussion auf den theoretischen Grundlagen und der Weiterentwicklung konzeptioneller Ansätze eines Performance Measurement und Performance Management liegt, wird in Deutschland der Eindruck erweckt, es handele sich bei der leistungsorientierten Verwaltungssteuerung lediglich um Implementierungsfragen, etwa um die praktische Umsetzung produktorientierter Haushalte. Eine konzeptionelle, geschweige denn theoretische Diskussion findet so gut wie nicht statt. Hieraus resultiert dann angesichts eines wachsenden Neo-Etatismus, dass schon längst überwunden geglaubte und wesentliche Fehlsteuerungen in der Vergangenheit erklärende Grundpositionen insbesondere im Zusammenhang mit der Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens sich eines unveränderten Fortbestandes erfreuen. Vor dem Hintergrund dieser aktuellen Situation in Deutschland besitzt die Arbeit von Dennis Hilgers für die zukünftige Reformentwicklung eine ganz besondere Bedeutung. Erstmals liegt eine umfassende wissenschaftliche Arbeit vor, die sich systematisch und in fundierter Weise mit dem Begriff Leistung sowie mit unterschiedlichen Ansätzen in Wissenschaft und Praxis des Performance Measurement und Performance Management sowohl im privatwirtschaftlichen Unternehmenssektor als auch in öffentlichen Verwaltungen auf nationaler und internationaler Ebene auseinandersetzt. Besonders hervorzuheben ist neben der gelungenen Konzepti- V

6 on der Arbeit, dass die einzelnen Ansätze nicht nur referiert, sondern auch hinsichtlich ihrer Anwendbarkeit im öffentlichen Sektor weiter entwickelt werden. Beispielhaft sei hier auf das Value Reporting im privaten Unternehmenssektor und dem daraus entwickelten Public Value Reporting für den öffentlichen Sektor verwiesen. Ich bin sicher, dass die hier vorgelegte Arbeit losgelöst vom aktuellen Zeitgeist zur Weiterentwicklung und Ausgestaltung von Performance Managementansätzen in öffentlichen Verwaltungen nicht nur in der Wissenschaft, sondern vor allem auch in der Verwaltungspraxis als neuer Impuls für die notwendige zukünftige Entwicklung eines leistungsfähigen öffentlichen Sektors wahrgenommen und genutzt wird. Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus VI

7 Vorwort Die vorliegende Arbeit ist während meiner Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter im Rahmen einer Dissertation am Arbeitsbereich Public Management der Universität Hamburg entstanden. An dieser Stelle möchte ich die Gelegenheit nutzen, mich bei meinem akademischen Lehrer Herrn Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus für die wissenschaftliche Betreuung und die erfahrene ausgezeichnete Förderung zu bedanken. Durch seine offene, konstruktive und menschliche Art hat er in seinem Umfeld ein Arbeitsklima geschaffen, das in nachahmenswerter Weise zur Leistung motiviert hat. In steter Bereitschaft zur Diskussion bildeten die vielen anregenden Gespräche den notwendigen Input für diese Arbeit. Herrn Prof. Dr. Alexander Bassen danke ich für die Übernahme und zügige Anfertigung des Zweitgutachtens. Auch den anderen Mitgliedern der Promotionskommission, Herrn Prof. Dr. Manfred Sommer und Herrn Prof. Dr. Horst Zündorf sei für ihre Bereitschaft, an einem zeitaufwendigen Promotionsverfahren mitzuwirken, herzlich gedankt. Frau Heidrun Kaiser und Frau Birgit Wilkens danke ich für die gute Zusammenarbeit im Lehrstuhlalltag, für zahlreiche Anregungen und eine äußerst angenehme und produktive Atmosphäre. Ebenfalls danken möchte ich den anderen Doktoranden, insbesondere Frau Birgit Grüb und Herrn Heiko Witt, die mit Interesse und Humor die Entwicklung dieses Outputs mitverfolgt haben. Ich bedanke mich bei der Finanzbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg, vor allem bei Herrn Volker Wiedemann, für die erforderlichen Ressourcen sowie bei Frau Andra Stallmeyer von der KGSt für die vielen Informationen zum interkommunalen Benchmarking. Besonderen Dank schulde ich meiner Freundin Isabelle Holly, die mir jeden Tag aufs Neue Lebensfreude und Rückhalt mit auf den Hamburger Weg gegeben hat. Für diesen Outcome liebe ich sie. Im Prozess der Fertigstellung dieser Arbeit hat sie durch ihr Feedback teilweise Unglaubliches vollbracht. Abschließend sei das Wort an meine Eltern gerichtet. Ihnen danke ich für ihre uneingeschränkte und liebvolle Unterstützung und dafür, dass sie mich bei der Verfolgung meiner Ziele und der Entwicklung persönlicher Neigungen stets gefördert haben. Ihnen widme ich in Dankbarkeit diese Arbeit. Dennis Hilgers VII

8 Inhaltsübersicht Abbildungsverzeichnis... XVII Tabellenverzeichnis...XXI Abkürzungs- und Akronymverzeichnis...XXIII 1 Einleitung Problemstellung Zielsetzung Gang der Untersuchung Leistungserfassung und steuerung in privatwirtschaftlichen Unternehmen Leistung ein interdisziplinäres Phänomen Leistungsverständnis in der deutschen Betriebswirtschaftslehre Performance Measurement Performance Management Performance Management Konzepte Leistungserfassung und -steuerung in öffentlichen Verwaltungen Besonderheiten des Leistungsbegriffs im öffentlichen Sektor Performance Management Konzepte in den USA Ansätze eines Performance Measurements und Performance Managements in Deutschland Öffentliches Performance Management aufgezeigt im Anwendungsfeld der Feuerwehr Das Feuerwehrwesen in Deutschland Performance Measurement bei der Feuerwehr Ansätze eines Performance Managements von Feuerwehren in der Praxis Zusammenfassung der Ergebnisse und Ausblick Quellenverzeichnis IX

9 Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis... XVII Tabellenverzeichnis...XXI Abkürzungs- und Akronymverzeichnis...XXIII 1 Einleitung Problemstellung Zielsetzung Gang der Untersuchung Leistungserfassung und steuerung in privatwirtschaftlichen Unternehmen Leistung ein interdisziplinäres Phänomen Leistungsverständnis in der deutschen Betriebswirtschaftslehre Der klassische Leistungsbegriff Die monetäre Dimension der Leistung Der Leistungsbegriff im Rechungswesen Die produktionswirtschaftliche Dimension von Leistung Zusammenfassende Betrachtung und Überleitung zu einem erweiterten Leistungsverständnis Performance Measurement Performance Begriff Performance Measurement Inhalte des Performance Measurements Kennzahlen und Indikatoren Strategiebezug Abbildung nicht monetärer Größen Leistungsebenen Unternehmensinterner Messvorgang innerhalb des Planungs-, Steuerungs- und Kontrollprozesses Performance Management Inhalt des Performance Managements Funktionen des Performance Managements Performance Management innerhalb der betrieblichen IT-Umgebung Performance Management Konzepte Überblick Balanced Scorecard...69 XI

10 Entwicklung und Praxisrelevanz der Balanced Scorecard Perspektiven der Balanced Scorecard Kausale Verknüpfung der Indikatoren Balanced Scorecard als Management System Fazit Data Envelopment Analysis Überblick Formaler Ansatz Fazit Value Reporting Überblick zur wertorientierten Berichterstattung Value Reporting unter dem Blickwinkel ordnungsgemäßer Rechungslegung Fazit Zusammenfassung und Ausblick der Leistungserfassung und steuerung in privatwirtschaftlichen Unternehmen Leistungserfassung und -steuerung in öffentlichen Verwaltungen Besonderheiten des Leistungsbegriffs im öffentlichen Sektor Abgrenzung des Betrachtungsgegenstands Besonderheit des Leistungsbegriffs in öffentlichen Verwaltungen Kategorisierung von Verwaltungsaufgaben, -zielen und -leistungen Das 3-E-Konzept als Bezugsrahmen der Leistungsdiskussion Die Performance öffentlicher Verwaltungen Performance Measurement in öffentlichen Verwaltungen Einführender Überblick Grundlage für die outputorientierte Budgetierung Grundlage für ein leistungsorientiertes Kontraktmanagement Grundlage zur leistungsorientierten Entlohnung im öffentlichen Dienst Grundlage für das performanceorientierte Berichtswesen Grundlage für verwaltungsinterne und verwaltungsübergreifende Leistungsvergleiche (Benchmarking) Grundlage für das interne Controlling Grundlage für die strategische Steuerung Performance Management für öffentliche Verwaltungen Problemfelder und Herausforderungen des Performance Managements Performance Management Konzepte in den USA Entwicklungslinien XII

11 Performance Budgeting PBBS Management-By-Objectives (MbO) Zero-Based-Budgeting Government Performance Review Act (GPRA) Überblick Inhaltliche Ausgestaltung Performance Budgeting Erfahrungen und Ausblick Zusammenfassung und internationaler Ausblick Ansätze eines Performance Measurements und Performance Managements in Deutschland Ausgangssituation im Kontext des Neuen Steuerungsmodells Der produktbezogene Ansatz im Reformprozess Überblick Probleme und Grenzen des Produktansatzes Verknüpfung von Input und Output durch den Produkthaushalt Exkurs: Produktorientierte Haushaltsplanung in der Freien und Hansestadt Hamburg Der Hamburger Produkthaushalt Neues Haushaltswesen Hamburg (NHH) Neues Ressourcenverfahren (NRV) Neues öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen als Grundlage des finanzorientierten Performance Measurements Reformtreiber und Reformstand Integrierte Verbundrechung Exkurs: Doppisches Haushalts- und Rechnungswesen am Beispiel der Freien und Hansestadt Hamburg Eröffnungsbilanz Haushaltsbewirtschaftung auf doppischer Basis Lagebericht Zwischenfazit und Ausblick Evaluationsforschung Benchmarking öffentlicher Verwaltungen Kennzeichnung Benchmarkingansätze in Deutschland Interkommunaler Leistungsvergleich durch das IKO-Netz der KGSt XIII

12 Exkurs: Performance Measurement in Großbritannien durch Benchmarking Konsequenz der Untersuchung Qualitätswettbewerb Überblick European Public Sector Award Bewertung Common Assessment Framework (CAF) Entwicklung Ziele und Inhalt Benchmarking und Benchlearning mittels CAF Schlussbemerkung Zusammenfassung Öffentliches Performance Management aufgezeigt im Anwendungsfeld der Feuerwehr Das Feuerwehrwesen in Deutschland Einleitung Die Aufgaben der Feuerwehr Organisation und Kompetenzstruktur der Feuerwehr Performance Measurement bei der Feuerwehr Überblick über Ansätze zur Leistungserfassung in der Literatur Anforderungen an ein Performance Measurement System für Feuerwehren Ziele einer Feuerwehr Performance Kriterien für Feuerwehren Prozessorientierte Maßgrößen Performance Maßgrößen vor dem Einsatzfall Performance Maßgrößen im Einsatzfall Performance Maßgrößen im Brandeinsatz Performance Maßgrößen der Technischen Hilfeleistung Performance Maßgrößen im Rettungsdienst Performance Maßgrößen im Vorbeugenden Brandschutz Zusammenfassung Ansätze eines Performance Managements von Feuerwehren in der Praxis Das Beispiel Nordrhein-Westfalen Der Schutzzielbegriff XIV

13 Hilfsfrist Funktionsstärke Erreichungsgrad Rettungsdienst Bewertung Benchmarking von Feuerwehren am Beispiel des IKO-Netzes der KGSt Die Vergleichsringe Feuerwehr Das Kennzahlensystem Aussagegehalt der Kennzahlen Analysekonzepte zur Nutzung der Kennzahlen für ein Performance Management Fischgräten-Diagramme Funktionsdiagramme Bewertung Probleme und Grenzen einer outputorientierten Budgetierung für Feuerwehren Zusammenfassung der Ergebnisse und Ausblick Quellenverzeichnis Rechtsquellen XV

14 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Gang der Untersuchung... 5 Abbildung 2: Leistungsverständnis nach Thoms Abbildung 3: Leistungsverständnis nach Lehmann (1942) Abbildung 4: Schmalenbach sche Treppe Abbildung 5: Systematik des betriebswirtschaftlichen Leistungsbegriffs Abbildung 6: Aufbau der Theorie betrieblicher Wertschöpfung Abbildung 7: Zieldimensionen im Zusammenhang Abbildung 8: Erweitertes Leistungsverständnis Abbildung 9: Performance-Tree Abbildung 10: Begriffsabgrenzung zwischen verschiedenen Informationskategorien Abbildung 11: Architektur und Verwendungsart von Kennzahlensystemen Abbildung 12: ROI Treiberbaum im DuPont-System of Financial Control Abbildung 13: Evolution relevanter produktionswirtschaftlicher Anforderungen Abbildung 14: Leistungsebenendifferenzierung und Mehrdimensionalität Abbildung 15: Phasen des Performance Measurements Abbildung 16: Kybernetischer Kreislauf Abbildung 17: Performance Management Modell Abbildung 18: Funktionen des Performance Managements Abbildung 19: Integrierte strategische Unternehmensführung mit dem Konzept des Performance Managements Abbildung 20: Technische Umsetzung des Performance Managements Abbildung 21: Finanz- und Rechnungswesen als traditioneller Performance Measurement Ansatz Abbildung 22: Entwicklungslinien des Performance Measurements und Managements...64 Abbildung 23: EFQM-Model Abbildung 24: Performance Pyramid Abbildung 25: Bekanntheitsgrad und Status der Einführung/Nutzung von Performance Measurement Abbildung 26: Balanced Scorecard Abbildung 27: Ursache-Wirkungs-Kette Abbildung 28: Die Balanced Scorecard ein strategisches Managementsystem Abbildung 29: Data Envelopment Analysis Abbildung 30: Relative Effizienzanalyse mittels DEA Abbildung 31: Wirkung von Investitionen in immaterielle Werte auf Erfolgsgrößen Abbildung 32: Scoring-Modell für Human-, Struktur- und Beziehungskapital Abbildung 33: Essentielle Berichtselemente des vorgeschlagenen Standards zum Management Commentary Abbildung 34: Struktur des Konzernlageberichts nach DRS XVII

15 Abbildung 35: Weiterentwicklung rechnungswesenorientierter Steuerungskonzepte Abbildung 36: Dysfunktionale Wirkung von Performance Measurement Abbildung 37: Zusammenhang zwischen verschiedenen Leistungsdimensionen Abbildung 38: Kategorien der Leistungsarten einer öffentlichen Kernverwaltung Abbildung 39: Zielsystem der öffentlichen Verwaltung Abbildung 40: 3-Ebenenkonzept (3-E-Konzept Abbildung 41: Performance Measurement Framework für öffentliche Verwaltungen Abbildung 42: Performanceorientierte Budgetierung Abbildung 43: Instrumente zur Effizienz- und Effektivitätserhöhungöffentlicher Aufgaben Abbildung 44: Neuordnung der Vergütung im TVöD Abbildung 45: Bestandteile der leistungsorientierten Entlohnung iminternationalen Vergleich Abbildung 46: Schematische Darstellung des Performance Management Prozesses Abbildung 47: Performance Management in der öffentlichen Verwaltung Abbildung 48: U.S. Department of Homeland Security Strategic Plan Abbildung 49: Strategisches Ziel Awareness Abbildung 50: Performance Maßgrößen des US-Coast Guard Abbildung 51: GPRA Performance Planning, Budget und Net Cost Model Abbildung 52: Ansätze zur Verknüpfung von Performance-Plänen und Budgets Abbildung 53: GAO Auswertung des Performance-Plans im Haushaltsjahr Abbildung 54: Verknüpfung von Performance-Planung und Budget Abbildung 55: Nutzung von Performance Informationen Abbildung 56: FLAG Wirkungsmodell: Straßeninfrastruktur Abbildung 57: Einsatz von Performance Maßgrößen im Budgetierungsprozess Abbildung 58: Dimensionen des Neuen Steuerungsmodells Abbildung 59: Realisierte NSM Kernelemente Abbildung 60: Produkte im System outputorientierter Steuerung Abbildung 61: Produkthierarchie Abbildung 62: Empfehlung für einen bundeseinheitlichen Produktrahmen (Auszug) Abbildung 63: Produktinformationen in der Hamburger Verwaltung Abbildung 64: Produktbasierte Steuerungsansätze Abbildung 65: Produkt: Ahndung von Ordnungswidrigkeiten Abbildung 66: Konzeptionelle Grundlagen Neues Haushaltswesen Hamburg Abbildung 67: Haushaltsstruktur und Ermächtigungen Abbildung 68: Heutige und zukünftige Haushaltwirtschaft der FHH Abbildung 69: Entwicklung des Reformprozesses auf internationaler Ebenein Richtung Doppik Abbildung 70: 4-Komponenten-Rechnung Abbildung 71: Umsetzungstand des doppischen Rechnungswesens in Deutschland XVIII

16 Abbildung 72: Kurzdarstellung der Eröffnungsbilanz der Freien und Hansestadt Hamburg zum 1. Januar Abbildung 73: Schematische Haushaltsseite eines doppischen Haushaltsplans Abbildung 74: Benchmarking Prozess nach Camp Abbildung 75: DIN-Vorgehensmodell zum Dienstleistungsbenchmarking Abbildung 76: Benchmarking Kriterien zur Herleitung von Benchmarking Objekten Abbildung 77: Vergleichsringe nach Themengruppen von 1997 bis 9/ Abbildung 78: KGSt Kennzahlenkonzept Abbildung 79: Das 2006er CPA Framework Abbildung 80: Ergebnisse des CPA Abbildung 81: CAF Modell Abbildung 82: Bewertungsskala für Befähigerkriterien Abbildung 83: Bewertungsskala für Ergebniskriterien Abbildung 84: Selbstbewertungszyklus nach CAF Abbildung 85: Aufgabenbaum der öffentlichen Feuerwehr Abbildung 86: Produktplan der Feuerwehr Hamburg Abbildung 87: Musterverwaltungsplan Abbildung 88: Performance Größen im Feuerwehrwesen nach Bouckaert Abbildung 89: Verteilung zwischen Kostenineffizienz und Bevölkerungsdichte Abbildung 90: Performance Größen im Feuerwehrwesen nach Jaldell Abbildung 91: System outputorientierter Steuerung Abbildung 92: Anteil Freiwilliger am Gesamtbestandteil Abbildung 93: Verteilung der Alarmierungszeiten in Rheinland-Pfalz Abbildung 94: Anzahl der Einätze in der Brandbekämpfung und Hilfeleistung in Rheinland-Pfalz in den Jahren von Abbildung 95: Phasen, Ziele und Aufgaben im Brandeinsatz Abbildung 96: Relevanz der Maßgröße Zeit Abbildung 97: Entwicklung des Schadenumfangs in Abhängigkeit von der Zeit Abbildung 98: Performance Measurement Framework für Feuerwehren Abbildung 99: CO-Erträglichkeitsgrenze und Reanimationsgrenze Abbildung 100: Zeitlicher Ablauf bei standardisiertem Brandereignis Abbildung 101: Zeitmessung des Einsatzleitrechners einer Feuerwehr Abbildung 102: Zielerreichungsgrad und Fahrzeiten der Feuerwehr Mönchengladbach Abbildung 103: Erreichungsgrad der Schutzziele in Köln Abbildung 104: Ermittlung des optimalen Servicegrades Abbildung 105: Vergleichsringprozess Abbildung 106: Fischgrätendiagramm zum kommunalen Brandschutzziel Abbildung 107: Gegenüberstellung von Bränden und Brandschutzerziehung Abbildung 108: Kennzahlensystem: KGSt Vergleichsring großer Berufsfeuerwehren Abbildung 109: Betriebliches Modell der Berufsfeuerwehr Berlin XIX

17 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Der Leistungsbegriff der deutschen Betriebswirtschaftslehre Tabelle 2: Verschiedene Auffassungen des Leistungsbegriffs Tabelle 3: Performance Begriffe in der Literatur Tabelle 4: Definitionen des Performance Managements Tabelle 5: Gliederung der öffentlichen Verwaltung Tabelle 6: Übersicht zur quantitativen Abgrenzung deutscher Kommunalverwaltunge Tabelle 7: Ziele, Ansprüche und Begründungen des Performance Measurements für öffentliche Verwaltungen in der Literatur Tabelle 8: Zielfelder und Leitfragen als Ausgangspunkt inhaltlicher Gestaltung des Berichtswesens Tabelle 9: Performance Management Reformen und Programme im internationalen Vergleich auf Ebene der Staatsverwaltung Tabelle 10: Haushaltsplan 2007 der Freien und Hansestadt Hamburg Tabelle 11: Betrachtungsgegenstand des Benchmarkings öffentlicher Verwaltungen Tabelle 12: Projekte interkommunaler Leistungsvergleiche in Deutschland Tabelle 13: Nationale und internationale Qualitätspreise für öffentl. Verwaltungen Tabelle 14: Einsatzzahlen im Vergleich von drei Berufsfeuerwehren Tabelle 15: Feuerwehren in Deutschland Tabelle 16: Forschungsüberblick über Ansätze zur Leistungserfassung Tabelle 17: Brandphasen bei Eintreffen und Abrücken der Feuerwehr Tabelle 18: Rangfolge einer Outputgröße für Einsätze bei Wohnhausbränden Tabelle 19: Hilfsfristen im Rettungsdienst nach Bundesländern Tabelle 20: Kennzahlen des KGSt-Vergleichsrings großer Berufsfeuerwehren Tabelle 21: Kennzahlenmaske XXI

18 Abkürzungs- und Akronymverzeichnis 3-E-Konzept Abb. Abs. abw. AG AGBF AK AktG Art. Aufl. ähnl. BAB BAST BAT BayFWG BCC BF BfI BGBl BHO BI BMBF BPM BrSHG BSC Bsp. bzw. ca. CAF CCR CO Corp. CPA CPM CRM CVA 3-Ebenen-Konzept Abbildung Absatz abwehrenden Aktiengesellschaft Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Berufsfeuerwehren in der Bundesrepublik Deutschland Anschaffungskosten Aktiengesetz Artikel Auflage ähnlich Bundesautobahn Bundesanstalt für Straßenwesen Bundesangestelltentarifvertrag Bayrisches Feuerwehrgesetz Banker/Charnes/Cooper DEA Modell Berufsfeuerwehr Behörde für Inneres Bundesgesetzblatt Bundeshaushaltsordnung Business Intelligence Bundesministerium für Bildung und Forschung Business-Performance-Management Brandschutzhilfeleistungsgesetz (Hessen) Balanced Scorecard Beispiel beziehungsweise circa Common Assessment Framework Charnes/Cooper/ Rhodes DEA Model Kohlenmonoxid Corporate Comprehensive Performance Assessment Corporate Performance Measurement Kundenmanagement Cash Value Added XXIII

19 d.h. das heißt DCF Discounted Cash Flow DEA Data Envelopment Analysis Def. Definition DHV Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Difu deutsches Institut für Urbanistik DIN PAS Publicly Available Specification DIN Deutsches Institut für Normung Diss. Dissertation DMU Decision Making Units DRS Deutschen Rechnungslegungsstandard dt. deutsch EATWOS Efficiency Analysis Technique with Output Satisficing EEA EFQM Excellence Award EEZ Exclusive Economic Zone EFQM European Foundation for Quality Management EGPA European Group of Public Administration Einw. Einwohner EIPA European Institute of Public Administration EIS Executive Information System elearning Electronic Learning EN Europäische Norm engl. englisch EPA Environmental Protection Agency EPM Enterprise Performance Management EPSA European Public Sector Award erh. erhaltenen ERP Enterprise Resource Planning etc. et cetera EU Europäische Union EUR Euro EVA Economic Value Added f(x) Funktion von x f. folgende FF Freiwillige Feuerwehr ff. fortfolgende FFV Foreign fishing vessel FHH Freie und Hansestadt Hamburg FIS Führungsinformationssystem XXIV

20 FLAG FMS freiw. FSHG FW FwDV FWG FY GAO GB gem. GG ggf. GmbHG GoB GOPE GPRA GUV h HbgFwG HGB HGrG HH Hi`org HK HmbRDG HRM i.d.r. i.e.s. i.v.m IAS IASB IC IFAC IFRS inkl. insb. InsO IPSAS Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget Funkmeldesystem freiwillige Gesetzes über den Feuerschutz und der Hilfeleistung Feuerwehr Feuerwehrdienstvorschrift Feuerwehrgesetz für Baden-Württemberg Fiscal Year Government Accountability Office Großbritannien gemäß Grundgesetz gegebenenfalls Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung Goal Oriented Performance Evaluation Government Performance Review/Results Act Gewinn- und Verlustrechnung Stunde Hamburger Feuerwehrgesetz Handelsgesetzbuch Haushaltsgrundsätzegesetz Freie und Hansestadt Hamburg Hilfsorganisation Herstellungskosten Hamburgisches Rettungsdienstgesetz Human Ressource Management in der Regel im engeren Sinn in Verbindung mit International Accounting Standard International Accounting Standards Board Intellectual Capital International Federation of Accounting International Financial Reporting Standards inklusive insbesondere Insolvenzordnung International Public Sector Accounting Standards XXV

21 IPSG ISO IT IWi jap. JF Jg. Kap. KatS KEF KGSt kik KLR KTW lat. LE LHO MbO MBOR MfO Min. Mio. MIS Mrd. MUS NAW NEF NHH NKF NKFW NKH/NKR NKRH NKRS NPM NRV NRW NSM o.ä. OECD Innovative Public Services Group Internationale Organisation für Normung Informationstechnik Institut für Wirtschaftsinformatik japanisch Jugendfeuerwehr Jahrgang Kapitel Katastrophenschutz Kritischer Erfolgsfaktor Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement Kennzahlen in Kommunen Kosten- und Leistungsrechnung Krankenwagen lateinisch law enforcement Landeshaushaltsordnung Management-By-Objectives Management-By-Objectives-And-Results Management for Outcome Minuten Millionen Management Informations-Systeme Milliarden Managementunterstützungssystem Notarztwagen Notarzteinsatzfahrzeug Neues Haushaltswesen Hamburg Neues kommunales Finanzmanagement Neue Kommunale Finanzwesen Neue Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen Neues Kommunales Rechnungs- und Steuerungssystem New Public Management Neues Ressourcenverfahren Nordrhein-Westfalen Neue Steuerungsmodell oder ähnliches Organisation for Economic Cooperation and Development XXVI

22 OFR OLAP OMB ÖPNV OPREG ORBIT PAR PART PBBS pcpm pers. PIMS PM Por. Prof. PSC RCB RD REFA RettG RGBl RL ROI RPE RTW RWTH SAP-CO SAP-FI SAP-FI-AA SAP-PSM SCM SGB SHV sog. strateg. StruktReformG StVO Operating and Financial Review Online-Analytical-Processing Office of Management and Budget Öffentlicher Personen Nahverkehr Operationalisierung des Regierungsprogramms Optimierte Rettung und Brandbekämpfung mit Integrierter Technischer Hilfeleistung Policy Analysis and Review Program Assessment Rating Tool Planning-Programming-Budgeting-System prozessorientiertes Corporate Performance Measurement persönlich Profit Impact of Market Strategies Performance Measurement Portugal Professor Public Sector Committee Rationalisation des Chiox Budgetaires Rettungsdienst Reichsausschuss für Arbeitszeitermittlung, heute: Verband für Arbeitsgestaltung, Betriebsorganisation und Unternehmensentwicklung Rettungsdienstgesetz NRW Reichsgesetzblatt Reichmann und Lachnit (Kennzahlensystem) Return-on-Investment Relative Performance Evaluation Rettungswagen Rheinisch-Westfälische Technische Hochschule SAP Controlling SAP Financials SAP Asset Accounting Public Sektor Management Supply Chain Management Sozialgesetzbuch Shareholder Value sogenannte strategisch Strukturreformgesetz Straßenverkehrsordnung XXVII

23 Tab. Tabelle techn. technisch TH Technische Hilfeleistung TOPSIS Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution Tsd. Tausend TQM Total Quality Management TVöD Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst u. und u.a. unter anderem UK United Kingdom US GAAP United States Generally Accepted Accounting Principles US United States USCG United States Coast Guard USGAO U.S. Government Accountability Office UStG Umsatzsteuergesetz usw. und so weiter v.a. vor allem Var. Variablen VB Vorbeugende Brandschutz VDSt Verband der Städtestatistiker vorb. Vorbeugend VV-BHO Verwaltungsvorschrift zur Bundeshaushaltsordnung VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz WOV Wirkungsorientierte Verwaltungsführung XBRL extensible Business Reporting Language XML Extensible Markup Language z.b. zum Beispiel ZBB Zero-Based-Budgeting ZLV Ziel- und Leistungsvereinbarungen ZVEI Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie zw. zwischen XXVIII

24 1 Einleitung 1.1 Problemstellung Seit Aufkommen der New Public Management (NPM) Bewegung in den 90er Jahren steht grundlegend die Leistungssteuerung auf Basis einer systematischen Leistungsmessung auf der Agenda. 1 Im Zuge dieses Ansatzes einer weltweit relativ einheitlichen Strategie zur Staatenmodernisierung steht ökonomisches Denken im Vordergrund. Dies bedeutet vor allem die Einbeziehung von Knappheitsproblemen auch in öffentliche Entscheidungen, verbunden mit der Festlegung von Prioritäten unterschiedlicher Leistungen bzw. Leistungsniveaus. In diesem Zusammenhang steht auch die Anwendung privatwirtschaftlicher Managementmethoden, die Trennung von strategischer/politischer und operativer (Verwaltungs-) Entscheidung und Verantwortung, der Perspektivenwechsel hin zur Markt- und Kundenorientierung sowie die Einführung von Zielvereinbarungen. Auf nationaler Ebene werden die Elemente des New Public Managements in Deutschland unter dem Begriff des Neuen Steuerungsmodells (NSM) diskutiert.2 Dieses beinhaltet für öffentliche Verwaltungen Ansätze zur strategischen Steuerung. Die Grundlagen dazu bilden Empfehlungen zum Kontraktmanagement, zur Vereinheitlichung von Fach- und Ressourcenverantwortung sowie zur Bildung von Budgets und Produkten als Steuerungsgröße. Ausgangspunkt für die Aufstellung von Budgets für die einzelnen Produkte soll eine umfassende Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) sein, die damit erstmals Einzug in die deutschen Verwaltungen nimmt. 3 Im Wandel vom klassischen Inputkonzept des öffentlichen Haushaltsund Rechnungswesens, bei dem die Steuerung durch reine Mittelzuweisung in der Regel an Organisationseinheiten erfolgt, steht nun das Konzept des Ressourcenverbrauchs in Kombination mit der Orientierung auf den Output im Vordergrund der Betrachtung, um den Transparenzanforderungen einer modernen Verwaltung Rechnung zu tragen. 4 Die genannten Reformtendenzen der letzten Jahre machen deutlich, dass Verwaltungen von Gebietskörperschaften, die wie Wirtschaftsunternehmen zielgerichtete, produktive, soziale und offene Systeme darstellen, mit modernen Mehrproduktdienstleistungsunternehmen vergleichbar sind. 5 Bei der Analyse der hier skizzierten Grundrichtungen lassen sich jedoch ganz erhebliche Defizite bei der operativen Umsetzung der Leistungsorientierung erkennen. So ist der Wandel von Verwaltungen hin zu modernen Dienstleistungsunternehmen bisher eher als eine programmatische Absichtserklärung zu werten, da keinerlei Anhaltspunkte von Sanktionen erkennbar sind, für den Fall, dass dieser Wandel nicht stattfindet. Noch deutlicher wird das operative Defizit bei der zweiten Grundrichtung, der konkreten leistungsorientierten Steuerung von Verwaltungen bzw. öffentlichen Einheiten. So wird zwar z.b. eine leistungsorien Vgl. Dunleavy/Hood (1994), S. 9f. Vgl. KGSt (1993). Vgl. Buchholz (2001), S. 85ff. Vgl. Budäus (2000b), S. 12. Vgl. Hopp/Göbel (2003), S. 2. 1

25 tierte Besoldung im öffentlichen Dienst (TVöD) eingeführt, aber die dafür notwendige konkrete Leistungsdefinition und vor allem der Zusammenhang zwischen Leistungssteigerung und Gehaltssteigerung ist bisher für die konkrete operative Umsetzung ausgesprochen unvollständig geklärt. Dieser Sachverhalt führt dann auch dazu, dass nicht die Neuorientierung der Steuerung durch Anreizwirkung im Vordergrund steht, sondern, bezieht man die neuen Gehaltsstrukturen in die Betrachtung mit ein, eher das Absenken des Gehaltsniveaus und damit der Personalkosten. Auch das Produktkonzept der KGSt wirft unter dem Aspekt der leistungsorientierten Steuerung von Verwaltungen eine Reihe ungeklärter Fragen auf. Hierzu gehört etwa die Vorstellung, die Leistung der Verwaltung öffentlicher Gebietskörperschaften ließe sich flächendeckend über Produkte definieren und standardisieren. Schon die Heterogenität und Vielschichtigkeit öffentlicher Aufgaben und Wahrnehmungen stellt einen derartigen einheitlichen Ansatz in Frage. Hieraus erklärt sich dann auch, dass in der konkreten Verwaltungspraxis Produkte häufig nicht als Outputgrößen definiert werden, sondern als Organisationsbereiche, Aktivitäten, Kostenstellen oder selbst als Inputgrößen. Dies stellt insofern ein Problem dar, da die leistungsorientierte Mittelzuweisung und output- bzw. produktorientierte Budgetierung als Kernbestandteil der Steuerungs- und Planungsprozesse öffentlicher Verwaltungen auf eine valide Erfassung und Bewertung von Leistungs- bzw. Performancegrößen angewiesen sind. Analysiert man vergleichend die Entwicklung im privatwirtschaftlichen Sektor, so zeigt sich, dass auch hier, ähnlich wie im öffentlichen Sektor der Schwerpunkt zunächst auf der finanziellen Sphäre lag. Dies war insofern einfach, da das Ergebnis von Unternehmen klassischerweise, wirtschaftssystembedingt über die finanzwirtschaftliche Größe der Rendite für das eingesetzte Kapital definiert wird. So sind auch die klassischen Kennzahlen und Kennzahlensysteme auf die finanzwirtschaftliche Steuerung ausgelegt. Inzwischen hat sich aber die Erkenntnis durchgesetzt, dass die intermediären Leistungsgrößen zwischen dem finanziellen Input (Kapitaleinsatz) und der Rendite, systematisch erfasst und gesteuert werden müssen, um das finanzwirtschaftliche Ziel zu erreichen. Aus dieser kritischen Betrachtung herkömmlicher bilanz- und rechnungswesensorientierter Steuerungsmodelle hat der Begriff des Performance Measurements Einzug in die Wirtschaftswissenschaften genommen. Dieser ist zu einem Oberbegriff für eine Vielzahl von Steuerungsinstrumenten, besonders im Rahmen des betriebswirtschaftlichen Controllings geworden. Kern des angloamerikanischen Performance Measurement Begriffs ist es, verschiedene Leistungsinterpretationen, z.b. aus Produktionswirtschaft oder Rechnungswesen, miteinander zu verbinden und die Anbindung zur Zielplanung herzustellen. Mit Messung und Bewertung von Performance, im Sinne des englischen Measurements, wird der Aufbau und Einsatz mehrerer quantifizierbarer Kennzahlen und Indikatoren zu verschiedenen Leistungsdimensionen verstanden: Monetäre Maßgrößen werden auf allen erfolgs- und leistungs- 2

26 relevanten Unternehmensebenen erhoben. Gleiches gilt für nicht-monetäre Größen bezüglich Zeit, Qualität, Innovationsfähigkeit, Kundenzufriedenheit, usw. Diese quantifizierten Maßgrößen (Performance Measures) in Form von Kennzahlen bilden den Kern des Performance Measurements. Die Erhebung und Auswertung mehrerer Performance Measures verschiedener Dimension führt zu komplexen Performance Measurement-Systemen. Werden diese als Informationsgrundlage in einem Prozess zur Zielbildung, Planung, Steuerung und Kontrolle der Leistung und der Leistungspotentiale in einer Organisation eingesetzt, so ist von Performance Management die Rede. 6 In den vergangenen Jahren sind eine Vielzahl derartiger Performance Measurement und Management Konzepte entstanden, ausgehend von traditionellen monetären Kennzahlensystemen (DuPont-System/ZVEI-Kennzahlensystem) über reine Zeit-, Wert- und Qualitätsansätze, bis hin zu komplexen mathematischen Modellen. 7 Performance Pyramid, DEA (Data Envelopment Analysis) oder EFQM (European Foundation for Quality Management) sind nur einige davon. Prominentestes und meist zitiertes Beispiel in diesem Kontext ist die von Kaplan und Norton entwickelte Balanced Scorecard ein mehrdimensionales und ganzheitliches Controllingkonzept zur strategischen Steuerung und Planung von Unternehmen. Triebfeder und Motivation für die gesamte Thematik ist die von Kaplan und Norton in diesem Zusammenhang geäußerte Weisheit: What you measure is what you get Zielsetzung Das Ziel dieser Arbeit besteht darin, Methoden und Konzepte zur Leistungserfassung, Leistungsmessung und Leistungssteuerung zunächst im privatwirtschaftlichen Bereich und dann im Umfeld öffentlicher Verwaltungen zu untersuchen. Es wird davon ausgegangen, dass sich aus den Ansätzen des privatwirtschaftlichen Sektors durchaus Erkenntnisse für die Weiterentwicklung und Ergänzung in öffentlichen Verwaltungen ergeben. Neben der inhaltlichen Auseinandersetzung mit dem Leistungs- und Performancebegriff wird vor allem die Herleitung eines Performance Management Konzepts für die jeweiligen Bereiche im Vordergrund stehen. Dies geschieht unter Berücksichtigung der konkreten Anwendungspraxis von Performance Measurement in Unternehmen und öffentlichen Verwaltungen, auch im Kontext internationaler Entwicklungen und Erfahrungen. Mit Bezug zu einem ausgewählten Anwendungsbereich soll schließlich am Beispiel des Feuerwehrwesens als Aufgabengebiet öffentlicher (kommunaler) Verwaltungen, die Problematik der Leistungsmessung und Leistungssteuerung konkret verdeutlicht werden. Durch die ausgewählte Vorgehensweise sollen Erkenntnisse gewonnen werden, die durch ein Konzept der theoriegeleiteten Praxis und praxisgeleiteten Theorie geprägt sind. Theoretisch Vgl. Hoffmann (1999), S. 29. Vgl. Grüning (2002), S. 21ff. Vgl. Kaplan/Norton (1992), S. 71ff. 3

27 steht vor allem die Systematisierung des Leistungsbegriffs unter besonderer Berücksichtigung der Entwicklungslinien und den Besonderheiten des privaten und öffentlichen Sektors im Vordergrund. Daneben gilt es, die Diskussion der Performance Measurement und Performance Management Aktivitäten des privaten Sektors und deren Einsatz in ausgewählten Bereichen des öffentlichen Sektors abzubilden. Dies geschieht unter Berücksichtigung des Forschungsstands von Leistungsmessung und -erfassung im internationalen Kontext in ausgewählten Ländern und der damit verbundenen Wirkung auf den Reformprozess in Deutschland. Als Ergebnis wird schließlich eine geschlossene und ganzheitliche Darstellung der Anwendungsperspektive der Leistungsmessung und Leistungserfassung als Instrument zur Steuerung, Planung und Kommunikation in privaten und öffentlichen Organisationen/ Verwaltungen entwickelt. Die Praxisrelevanz dieser Arbeit liegt vor allem in der Entwicklung, Beurteilung und Darstellung von Konzepten zur Leistungssteuerung in öffentlichen Verwaltungen und in der Vermittlung eines besseren Verständnisses für Aufgaben, Abläufe und Prozesse in Behörden, Ämtern, Abteilungen und Referaten. Dadurch soll die Möglichkeit erschlossen werden, durch Transparenz Steuerungspotentiale zu identifizieren und in der Kommunikation mit Politik und Bürgern das Verwaltungshandeln zu rationalisieren. Außerdem soll konkret der Identifikation und Maßgrößenerstellung zur Messung und Bewertung von Output und Outcome zum Thema Sicherheit nachgegangen werden. Dies geschieht unter besonderer Berücksichtigung der öffentlichen Feuerwehren und der Sicherstellung des Brandschutzes, des Rettungsdienstes und der allgemeinen Hilfeleistung. Letztlich soll durch das Bestreben hin zu einer effizienten und effektiven Leistungserstellung ein Beitrag geleistet werden, eine wirksame Gefahrenabwehr im städtischen und ländlichen Raum zu gewährleisten. 1.3 Gang der Untersuchung Vor der Messung und Beurteilung von Leistung und der damit in Zusammenhang stehenden Identifikation von Steuerungspotentialen im Sinne eines Leistungs- bzw. Performance Management Ansatzes muss zunächst eine Vorstellung darüber gewonnen werden, was Leistung ist und anhand welcher Phänomene sie sich zeigt. Nach einer Übersicht zur heterogenen Verwendung des Leistungsbegriffs in verschiedenen anderen Wissenschaftsdisziplinen stellt Kapitel 2 zunächst die Entwicklung des Leistungsverständnisses in der deutschen Betriebswirtschaftslehre dar. Die Betriebswirtschaftslehre befasst sich mit Wirtschaftseinheiten, in denen knappe Ressourcen zielorientiert eingesetzt werden, um Leistungen zu erstellen und zu verwerten. Dabei konzentriert sie sich im Wesentlichen auf Institutionen, die zur Fremdbedarfsdeckung tätig sind und bezeichnet diese als Unternehmungen. 9 Der Leistungsbegriff findet dort seit jeher im Spannungsverhältnis zwi- 9 Vgl. Küpper (2007), S. 1f. 4

28 schen Realgüterproduktionsbegriff einerseits und Nominalgüterproduktionsbegriff andererseits Verwendung. Leistung ist damit sowohl Tätigkeit an sich, als auch als das Ergebnis dieser Tätigkeit. Im Laufe der Untersuchung wird dann, von einem erweiterten Leistungsverständnis ausgehend, das explizit auch Leistungspotentiale mit umfasst, auf den Performance Begriff verwiesen. Durch Verknüpfung des realen mit dem nominalen Wertschöpfungsprozess umfasst der Performance Begriff (Kapitel 2.3.1) durch seine Mehrdimensionalität verschiedene ergebnis- und tätigkeitsbezogene sowie rechnungswesen- und produktionswirtschaftlich orientierte Leistungsinterpretationen. Aufgrund der Frage nach der Einbettung des Performance Measurements (Kap ) in ein System zur Steuerung und Nutzung der erhobenen Informationen wird in einem nächsten Schritt ein Grundgerüst für eine Performance Management Struktur hergeleitet (Kap. 2.4). Nach der Würdigung einiger konkreter Performance Measurement bzw. Management Konzepte, wie der Balanced Scorecard in Kapitel 2.5, wird in Überleitung zu Kapitel 3 die Frage gestellt, in welchem Umfang Performance Measurement und Performance Management in öffentlichen Verwaltungen Umsetzung finden und inwiefern auf Konzepte der privatwirtschaftlichen Sphäre zurückgegriffen werden kann (vgl. Abbildung 1). (Kap. 3) (Kap ) Dichotomie von Ergebnis/Tätigkeit Betriebswirtschaftl. Leistungsbegriff (Kap ) Erfolg (Kap ) Erfolgspotential Erw. Leistungsbegriff Mehrdimensionalität Effektivität und Effizienz Performance (Kap ) Performance Measurement (Kap. 2.4) Performance Management bis 1960 ab 1960 ab 1990 ab 1995 ab 2000 Betriebliches Informationssystem Unternehmensplanung (Rechnungswesen) Qualitäts-/ Prozessorientierung Aufbau und Einsatz von Maßgrößen Kennzahlen/ Indikatoren Controlling Messung Steuerung Planung Budgetierung von Performance Strategisches Management Öffentliche Verwaltung? Inhalte des Performance Measurements und Management im öffentlichen Kontext (Kap. 4) Exemplarisch: Anwendungspraxis bei Feuerwehren Abbildung 1: Gang der Untersuchung Eigene Darstellung Betrachtungsgegenstand von Kapitel 3 sind öffentliche Verwaltungen auf der Ebene des Bundes, der Länder und der Kommunen. Nach Abgrenzung der Besonderheiten der Leistungserstellung im öffentlichen Aufgabenfeld werden verschiedene Bezugsrahmen zur Leistungs- und Performance Diskussion für öffentliche Verwaltungen vorgestellt. Die Begründung für die Relevanz der Performance Erfassung und Messung im Sinne eines Perfor- 5

29 mance Measurement wird dabei herausgearbeitet (Kap ). Da sich hierbei Kernelemente identifizieren lassen, die auf ein originäres Managementverständnis hinweisen, wird im Folgenden dann auch im öffentlichen Bereich von Performance Management gesprochen und ein entsprechendes Framework entwickelt (Kap ). Zur Einbeziehung der internationalen Entwicklung wird zunächst am Beispiel der USA (Kap. 3.2) die Bedeutung und die lange Tradition sowie die damit verbundene Institutionalisierung des Performance Budgetings verdeutlicht. Nach einem Überblick über die Entwicklung in den europäischen Staaten unter dem Gesichtspunkt des strategischen (Performance) Managements richtet sich schließlich der Blickwinkel auf Deutschland und auf die Frage nach konkreten Anwendungsfeldern (Kap. 3.3). Insbesondere soll aufgezeigt werden, wie sich ausgehend vom Produkt als zentrale Steuerungsgröße des Neuen Steuerungsmodells (NSM) der Wandel von einer inputorientierten Mittelzuweisung hin zu einer outputorientierten bzw. produktorientierten Haushaltsplanung vollzieht. Als Fallbeispiel wird die Freie und Hansestadt Hamburg vorgestellt, die als Vorreiter in der Reform des öffentlichen Rechungswesens nun auch intensiv eine Reform des öffentlichen Haushaltswesens vorantreibt. In diesem Kontext wird auch die bedeutende Rolle eines an dem kaufmännischen (doppischen) Buchungsstils orientierten Rechnungswesens vorgestellt, das im Zusammenhang mit der sog. Integrierten Verbundrechnung die notwendige Vorrausetzung für die monetäre Dimension der Performance Messung und die Erfassung der Kosten zur Steuerung öffentlicher Gebietskörperschaften darstellt (Kap ). Als bedeutendes Element des Performance Measurements der kommunalen Ebene wird die Eignung und Anwendung von Benchmarking für öffentliche Verwaltungen untersucht (Kapitel 3.3.7). Best-Practise Lösungen zu identifizieren und dabei von besseren Verwaltungen zu lernen ist auch Gegenstand von Qualitätswettbewerben, die überblickartig gewürdigt werden (Kap ). Schließlich wird das aktuelle und vom Bundesverwaltungsamt nachdrücklich forcierte Selbstbewertungskonzept Common Assessment Framework (CAF) dargestellt, welches öffentlichen Einrichtungen unter dem Gesichtspunkt des Qualitätsmanagements mit relativ geringem Aufwand anhand von neun vorgegebenen Themenfeldern eine Stärken- Schwächen-Analyse ermöglichen soll (Kap ). Nachdem das Forschungsinteresse auf Einsatz und Methoden des Performance Measurements und Managements generell gelegt worden ist, wird in Kapitel 4 die Perspektive auf ein konkretes Handlungs- bzw. Aufgabenfeld öffentlicher Verwaltungen gelegt. Im Anwendungsfeld einer öffentlichen Behörde bzw. Organisation mit Sicherheitsaufgaben wird am Beispiel von öffentlichen Feuerwehren die konkrete Problematik der Herleitung von Maßgrößen zu Performancemessung und -bewertung verdeutlicht. Das Aufgabenfeld von Feuerwehren weist dabei hohen qualitativen Charakter auf. Ob Naturkatastrophen durch den Klimawandel, technisches Versagen (Transrapid-Unglück), Terroranschläge, Verkehrsunfälle oder Brände denkbar ist eine Vielzahl von Gefahren, bei denen die Feuerwehr zum Einsatz kommt, um Menschen, Tiere und Sachwerte zu retten. 6

30 Bei Feuerwehren lässt sich anschaulich erkennen, wie mit verfügbaren und bewährten (statistischen) Verfahren Effizienz und Effektivität im öffentlichen Bereich operationalisiert werden kann. Außerdem verdeutlichen internationale Arbeiten zur Thematik die Schwächen bzw. die Richtung der Weiterentwicklung der derzeitigen Produktorientierung in Deutschland. Die Arbeit schließt mit einer zusammenfassenden Schlussfolgerung. 7