Online-Glücksspiele: Ein Nährboden für Geldwäsche

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1 Fakultät Wirtschafts- und Sozialwissenschaften Department Wirtschaftswissenschaften Institut für Recht der Wirtschaft Arbeitsbereich Glücksspiele Der Direktor Professor Dr. Michael Adams UHH IRdW Max-Brauer-Allee 60 D Hamburg An das Bundesministerium der Finanzen Referat VII A 3 z.hd. Herrn Michael Findeisen Per elektronischer Post an: VIIA3@bmf.bund.de michael.findeisen@bmf.bund.de Hamburg, den 20.April 2011 Tel Fax christina.kaiser@uni-hamburg.de Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung der Sachverständigen zu dem Referentenentwurf des Gesetzes zur Optimierung der Geldwäscheprävention Online-Glücksspiele: Ein Nährboden für Geldwäsche 1. Einführung in das Thema: Geldwäsche und Glücksspielindustrie Das Delikt der Geldwäsche tritt häufig in Zusammenhang mit Glücksspielaktivitäten auf. Dieses Phänomen liegt vor allem an der Struktur jeglichen Glücksspiels, welches per definitionem gegen die Einzahlung von Geld (dem Einsatz) die Chance eines Geldgewinns bietet. Bei Online-Glücksspielen ist ein Gewinn aufgrund der hohen Auszahlungsquoten gegenüber den terrestrischen Glücksspielen am Wahrscheinlichsten. Da beim Glücksspiel schnell und einfach größere Geldsummen umgesetzt werden können, eignet es sich besonders zum Waschen von Geldern, die aus kriminellen Handlungen, bspw. aus Drogengeschäften oder dem organisierten Waffenhandel stammen. Dies gilt vor allem für die elektronisch ablaufenden Online-Glücksspiele. Da bereits das Angebot von Glücksspielen im Internet in Deutschland illegal ist, können die Forderungen der Glücksspielanbieter als Produkt der illegalen Veranstaltung von Universität Hamburg Tor zur Welt der Wissenschaft Max-Brauer-Allee 60 D Hamburg

2 2 Glücksspiel im Internet angesehen werden. Die im Rahmen von Online-Glücksspiel durchgeführten Transaktionen erfüllen daher bereits aus sich selbst heraus den Tatbestand der Geldwäsche nach 261 StGB. Der Entwurf des neuen Gesetzes zur Optimierung der Geldwäscheprävention bietet die Gelegenheit, den gesteigerten Gefahren der Ausnutzung von Ein- und Auszahlungsstrukturen im Bereich des legalen und illegalen Glücksspiels durch die Festschreibung konkretisierter Sorgfaltspflichtanforderungen effektiver als bislang entgegen treten zu können. Der Entwurf nimmt in seiner jetzigen Fassung die so genannten E-Wallet-Anbieter (engl.: e-wallet = elektronische Geldbörse), d.h. Dienstleister, die E-Geld vertreiben oder rücktauschen, durch 2 Abs. 1 Nr. 2 c des Referentenentwurfs in den Kreis der nach dem GwG Verpflichteten auf. Dies ist äußerst begrüßenswert und ein dringend erforderlicher Schritt zur Bekämpfung der Geldwäsche im Zusammenhang mit Online- Glücksspiel. Leider bleiben jedoch die besonderen Gefahren des Glücksspiels bei der Festschreibung des Grades der Sorgfaltspflichtanforderungen der Verpflichteten unberücksichtigt. Es ist daher notwendig und aufgrund europäischer Vorgaben teilweise zwingend erforderlich, dass in Zukunft das Gefahrenpotential des gesamten Glücksspiels in Bezug auf die Eröffnung der Möglichkeit durch Glücksspiel illegal Geld zu waschen, durch besondere Erfassung im Geldwäschegesetz berücksichtigt wird. 2. Rechtlicher Rahmen des Glücksspiels in Deutschland 2.1 Derzeitige Rechtslage im Glücksspielbereich In Deutschland gibt es durch die Länder lizensierte Spielbanken, dem Gewerberecht unterworfene Spielhallen und aufgrund fehlender aufsichtsrechtlicher Maßnahmen auch eine große Zahl an in Deutschland illegal angebotener Online-Glücksspiele und illegal betriebene Sportwettbüros. 2.2 Verbot der Veranstaltung von Glücksspielen im Internet Das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet ist gemäß 4 Abs. 4 GlüStV verboten. Mit Auslaufen des Glücksspielstaatsvertrages am könnte sich dies ändern. Die Ministerpräsidenten der Länder, abgesehen von Schleswig-Holstein, haben sich am über weitgreifende Änderungen des

3 3 Glücksspielstaatsvertrages verständigt. Ab 2012 sollen bundesweite Konzessionen für Sportwetten-Anbieter (auch Online-Anbieter) und Internet-Casinospiel-Anbieter vergeben werden. Insgesamt bleibt es aber voraussichtlich bei einem weitgehenden Verbot von Glücksspielen im Internet Erhöhte Gefahr der Geldwäsche beim Glücksspiel Die Struktur von Glücksspielen, bei deren Durchführung viele einzelne Finanztransaktionen abgewickelt werden (Einsatzzahlung für jedes Spiel, evtl. Gewinnauszahlung nach gewonnenem Spiel), bringt erhöhte Risiken der Begehung von Geldwäschestraftaten mit sich. Die Gefahr der Straftatbegehung erhöht sich insbesondere dadurch, dass bei Verwendung des Internets Transaktionen häufig über mehrere Stationen geleitet werden und diese Form der elektronischen Zahlungsabwicklung besonders schnell und unauffällig durchführbar ist. 3.1 Die besondere Gefahr der Geldwäsche im Zuge der Abwicklung von illegalen Online-Glücksspielen Der illegale Markt für Online-Glücksspiele in Deutschland Durch das Bereitstellen einer Teilnahmemöglichkeit an illegalem Online-Glücksspiel im Internet machen sich deutsche Anbieter gemäß 284 StGB strafbar. Sobald sich das Glücksspielangebot illegaler Online-Anbieter gezielt an Inländer richtet, gilt dies auch für ausländische Anbieter, deren Taten gemäß 3, 9 Abs. 1, 3. Alt. StGB nach deutschem Strafrecht zu beurteilen und zu verfolgen sind. Trotzdem läuft das Verbot Anbietern gegenüber, die aus der deutschen Jurisdiktion entzogenen Rechtsoasen heraus agieren, weitestgehend leer. Aufgrund von Problemen der Aufsichtsbehörden bei der Durchsetzung des Verbotes ist der Schwarzmarkt für Online-Glücksspiele in Deutschland groß und wächst weiter. 2 Mit dem Angebot und der sich steigernden Teilnahme an illegalem Online-Glücksspiel erhöht sich auch der Umfang des Geldflusses zwischen Spielern und Anbietern. Dieser schnell und einfach zu erreichende Geldstrom in beide Richtungen bietet Geldwäschern 1 Die Definition des Begriffs Internet Casinospiel, welches dem Entwurf des neuen Glücksspielstaatsvertrags zu Grunde liegt, scheint sich in unüblicher Weise lediglich auf reale Spiele zu beschränken, die im Spielsaal einer konzessionierten Spielbank angeboten und abgefilmt werden und auf deren Ausgang dann auch über das Internet gewettet werden kann. Die unter den Begriff der Online Casino Spiele in der Regel subsumierten reinen Online Spiele (Online Poker, Online Spielautomaten, Online Black Jack, Online Roulette u.a.) sind aller Voraussicht nach nicht gemeint und damit weiterhin verboten. 2 In Bruttospielerträgen im Jahr 2009: Online Poker: 380 Mio. $, Online Sportwetten: 240 Mio. $, Online Casinos: 180 Mio. $, u.a (H2GC2009).

4 4 eine gute Gelegenheit, aus anderen Straftaten erlangtes Geld reinzuwaschen Die Abwicklung von Kreditkartenzahlungen für unerlaubtes Online- Glücksspiel Um zu erkennen, wie genau Geldwäsche im Bereich der Online-Glücksspiele durchgeführt werden kann ist es zunächst erforderlich, sich rechtliche Hintergründe der Zahlungsabwicklung im Online-Glücksspielbereich vor Augen zu führen: Die Abwicklung, der für die Überweisung des Einsatzes und evtl. auch die Auszahlung von Gewinnen notwendigen Finanztransaktionen, erfolgt im Internet in den meisten Fällen über den Einsatz von Kreditkarten und zu einem kleineren Teil durch so genannte E-Wallet-Anbieter. Die Umsätze aus dem weltweiten Online-Glücksspiel machen einen Anteil von ca. 10 % der gesamten weltweiten Kreditkartenumsätze aus. Die Abwicklung der in Deutschland gemäß 138 BGB i.v.m. 4 IV GlüStV nichtigen Forderungen aus verbotenem Glücksspiel, erfolgt hierbei im offenen lizenzgestützten System (siehe hierzu Abbildung auf der Seite 5) über das Kreditinstitut des Glücksspielanbieters (Acquirer) und das Kreditinstitut des Spielers unter Nutzung der Kreditkarte des Kreditkartenunternehmens. Die Kreditkartenorganisationen, z.b. EuroMaster- Card International oder VISA International, lizenzieren hierbei die Kreditinstitute des Spielers und den Acquirer zur Ausgabe einer Universalkreditkarte ihres Systems, so dass sie ihrerseits zu Kreditkartenemittenten werden. Zur Umgehung der Abwicklung der Transaktionen direkt über die Kreditkartenzahlung, bzw. als weitere Zahlungsalternative, können die Spieler bei Online-Registrierung zumeist auch die Zahlung über E-Wallet-Dienstleister, beispielsweise: Netteller, Moneybrookers, PayPal, ClickandBuy, etc., auswählen. Auf diese Weise schaltet man einen weiteren Finanzintermediär zwischen Spieler und Glücksspielunternehmen. Die Spur des Geldes ist auf diese Weise noch schwerer zu verfolgen. Durch Aufspaltung von Geldbeträgen und die Nutzung verschiedener Zahlungsmodalitäten können auch hohe Geldsummen unauffällig in den Online-Glücksspiel-Zyklus eingebracht werden. Die Aufnahme der im Gesetzentwurf unter 2 Abs. 1 Nr. 2c eingefügten Unternehmen und Personen, die E-Geld im Sinne des.vertreiben oder rücktauschen in den Kreis der nach dem GwG Verpflichteten ist daher ein wichtiger Schritt im Kampf gegen die Geldwäsche im Online-Glücksspielbereich.

5 5 Kreditkarteninhaber Spieler Offenes Vertriebssyst Vertragsunternehmen Glücksspielanbieter Kartenemittent Kreditinstitut des Spielers Geldtransfer Kreditinstitut des Glückspielanbieters Acquirer Kreditkartenunterneh- Abbildung: Zahlungsabwicklung im Online-Glücksspiel im geschlossenen Vertriebssystem (vereinfachte Darstellung, entnommen aus Rock/Seifer, ZBB 377, 379) 3.2 Zusammenfassung der derzeit bestehenden erhöhten Geldwäschegefahrensituation im Bereich des Online-Glücksspiels Die Existenz eines unkontrollierten und damit für die Anbieter sicheren Schwarzmarktes sowie die Abwicklung des Online-Glücksspiels über die oben genannten Kreditkartensysteme führen dazu, dass das Online-Glücksspiel eine einfache Möglichkeit zur Geldwäsche bietet. 4. Bewertung des Referentenentwurfes zur Optimierung der Geldwäscheprävention Das Geldwäschegesetz (GwG) Gesetzessystematik Das Gesetz zur Optimierung der Geldwäscheprävention beinhaltet vor allem Änderungen des Geldwäschegesetzes vom 13. August 2008 (GwG). Dem GwG kommt im Verhältnis zu 261 StGB, dem Geldwäsche Tatbestand, die Funktion eines Ausführungsgesetzes zu. Nach Erfüllung des objektiven Tatbestands der Geldwäsche ist meist zu prüfen, ob der Beschuldigte zugleich auch i.s.d. 261 Abs. 5 StGB leichtfertig verkannt hat, dass ein Gegenstand einer der in 261 Abs. 1 S.2 StGB enumiererten Taten entstammt. Dies ist auch danach zu beantworten, ob und wie weit er seinen Sorgfaltspflichten nach dem GwG nachgekommen ist.

6 Zielrichtungen des GwG und der Gesetzesänderungen Das GWG dient auf diese Weise primär der Bekämpfung der Geldwäsche. Im Zusammenhang mit den Pflichten des GwG ist auch die systematische Zahlungsabwicklung für derzeit noch illegale Online-Glücksspielanbieter durch Kreditinstitute und Kreditkartenunternehmen bzw. deren Mitarbeiter i.s. des 261 StGB strafrechtlich von Bedeutung. 3 Mit dem neuen Gesetz können unserer Auffassung nach zwei verschiedene Ziele verfolgt werden. 1. Primär, die effektive Verfolgung von Geldwäsche im Zusammenhang mit Transaktionen aus unerlaubtem Glücksspiel (= Bekämpfung der Geldwäsche beim Online-Glücksspiel). 2. Ein wünschenswerter Nebeneffekt wäre die Durchsetzung des Glücksspielverbots durch eine stringente, strafrechtliche Sanktionierung der handelnden Mitarbeiter von Finanzinstitutionen im Rahmen des 261 StGB bei leichtfertiger Unterstützung des illegalen Online-Glücksspiels durch die Zahlungsabwicklung. (= Bekämpfung des Online-Glücksspiels durch den Geldwäschestraftatbestand). Das unter Punkt 2 genannte Ziel ist insbesondere bedeutend, da das illegale Angebot von Glücksspiel eine große soziale Belastung darstellt und Steuereinnahmen verloren gehen. Leider können diese Ziele durch den vorliegenden Referentenentwurf bislang nicht ausreichend erreicht werden. 5 Notwendige Ergänzungen des Gesetzes 5.1 Berücksichtigung der besonderen Gefahren des Glücksspiels Neben den Spielbanken sollten als Verpflichtete auch Betreiber so genannter Spielhallen, sowie nach dem neuen Glücksspielstaatsvertrag lizenzierte Sportwettenanbieter und Onlineanbieter, in den Katalog des 2 Abs. 1 GWG aufgenommen werden. 3 Rock/Seifert, in: Die Abwicklung von Kreditkartenzahlungen für unerlaubtes Glücksspiel ein Fall strafbarer Geldwäsche?, ZBB 2009, 377 (378).

7 7 5.2 Berücksichtigung besonderer Gefahren bei der Abwicklung von Online-Geschäften Wie bereits in der Einleitung erwähnt, sollte der Referentenentwurf versuchen, die speziellen Umstände, der über das Internet abgewickelten Geschäfte insbesondere der Geschäfte im Bereich des Online-Glücksspiels zu berücksichtigen, um die in Deutschland stattfindende Geldwäsche wirksam zu bekämpfen. 5.3 Aufnahme legalisierter Online-Glücksspiel-Anbieter in das Geldwäschegesetz Da das Anbieten von Online-Glücksspiel in Deutschland verboten ist, wäre es sinnwidrig und inkonsistent, die der staatlichen Überwachung aus diesem Grunde entzogenen (zumeist ausländischen) Online-Glücksspielanbieter, analog der lizensierten deutschen Spielbanken ( 2 Nr. 11 GwG) in den Katalog der durch das GwG Verpflichteten Geschäfts- und Berufsbereiche aufzunehmen. Geht man allerdings davon aus, dass in Zukunft einzelne Online-Glücksspielanbieter in Deutschland lizensiert werden oder der Online-Glücksspielmarkt gänzlich liberalisiert werden sollte, so erscheint es dringend erforderlich, die legalisierten Online-Glücksspielunternehmen unter 2 Abs. 1 GwG als zur Einhaltung der GwG-Sorgfaltspflichtanforderungen Verpflichtete mit aufzunehmen. Die Bekämpfung der Geldwäsche im Bereich der Geschäfte, die komplett über das Internet abgewickelt werden, kann jedoch immer auch über die abwickelnden Finanzinstitute und Kreditkartenunternehmen erfolgen, die bereits jetzt in 2 Abs. Nr. 1, 2 und 3 des GwG zum Kreis der Verpflichteten gehören. Im Falle des Online-Glücksspiel-Totalverbots ist die Verhinderung von Geldwäsche also nur dadurch möglich, dass den bereits als Verpflichtete aufgenommenen Hauptadressaten des Geldwäschegesetzes - den zwischen Spieler und Glücksspielunternehmen agierenden Finanzintermediären - besonders hohe Sorgfaltspflichten auferlegt werden. 5.4 Konkretisierung erhöhter Sorgfaltspflichtanforderungen von Finanzinstituten und Kreditkartenunternehmen beim Online-Glücksspiel Die Struktur von Online-Glücksspielen, bei deren Durchführung im Vergleich zu terrestrischen Glücksspielen in besonders kurzer Zeit besonders viele Finanztransaktionen hoher Geldsummen abgewickelt werden, bringt besonders stark erhöhte Risiken der Begehung von Geldwäschestraftaten mit sich (s. o. unter 3. zu Glücksspielen allgemein). Insofern sollten in 6 GwG verstärkte Sorgfaltspflichtanforderungen für Banken bzw. Kreditkartenunternehmen festgeschrieben werden, die das Entdeckungsrisikos für die Täter der Geldwäsche und der Anbieter illegalen Online-Glücksspiels erhöhen.

8 8 Wir schlagen daher vor, 6 Abs. 2 des Referentenentwurfes zum GwG um eine Nr.5 zu erweitern: Entwurf 6 Abs. 2 Nr. 5 GwG: S.1: Die nach 2 Abs. 1 Nr. 1-3 Verpflichtete haben festzustellen, dass es sich bei ihrem Vertragspartner nicht um ein Unternehmen handelt, das unerlaubtes Glücksspiel im Sinne des 284 StGB betreibt. S.2: Ebenso haben sie, dem Stand der Wissenschaft und Technik entsprechend, Verfahren zur Erfassung aller Transaktionen aus unerlaubtem Glücksspiel zu implementieren. Mit Hilfe dieser Zusätzlichen Verhaltensanforderungen wird klargestellt, dass von Unternehmen im Glücksspielbereich immer auch das erhöhte Risiko ausgeht, den mit dem Glücksspiel verbundenen Ein- und Auszahlungsmechanismus zur Geldwäsche zu nutzen. Zudem erscheint es notwendig, die nach 6 Abs. 2 Nr. 5 S. 2 GwG von Finanzinstituten und Kreditkartenunternehmen Pflicht zur Implementierung von Verfahren zur Erfassung aller Transaktionen aus unerlaubtem Glücksspiel konkreter zu definieren, um die Geldwäschebekämpfung zu effektivieren und zugleich im Interesse der Verpflichteten Rechtssicherheit herzustellen. In 6 Abs. 3 Nr. 1 GwG ermächtigt der Gesetzgeber das Bundesministerium der Finanzen bereits jetzt durch Rechtsverordnung einzelne Maßnahmen zu bestimmen, die die Verpflichteten mindestens zu ergreifen haben, um dem erhöhten Risiko der Geldwäsche im Bereich des Glücksspiels zu begegnen. In einer solchen Verordnung könnten die in Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 und 2 neu geschaffenen Sorgfaltspflichten näher konkretisiert werden. Man könnte beispielsweise die Finanzinstitute und Kreditkartenunternehmen zur systematischen Filterung von Glücksspielforderungen nach den Merchant Category Codes (MCC) verpflichten. Aufgrund der amerikanischen Rechtslage verpflichten Visa und Master Card als größte Kreditkartenunternehmen im offenen System ihre Vertragsunternehmen bereits seit Jahren, ihre Transaktionen mit dem so genannten Merchant Category Codes (MCC) zu kennzeichnen. Für Unternehmen aus dem Glücksspielbereich ist die Codierung 7995 vorgesehen. Durch das Zusammenspiel des hier vorgeschlagenen 6 Abs. 2 Nr. 5 S. 2 GwG mit einer Rechtsverordnung führen die den Finanzinstituten erkennbaren Codes

9 9 zu weitergehenden Prüfungspflichten für deutsche Kreditinstitute und deren Mitarbeiter. 4 Ein Nachteil der MCC-Codierung ist, dass alle Transaktionen, der einmal durch Mastercard oder Visa in die Glücksspielbranche eingeordneten Unternehmen, mit der oben genannten Codierung 7995 versehen werden. Dies geschieht also unabhängig davon, ob es sich im Fall der konkreten Transaktion um die Abwicklung legaler oder illegaler Forderungen handelt. Da aber, soweit ersichtlich, der weit überwiegende Anteil der Transaktionen für Online-Glücksspiel nach der gegenwärtigen deutschen Rechtslage illegal ist, ist das Risiko einer Blockierung im Einzelfall legaler Transaktionen als gering einzustufen. Um dieses Risiko noch weiter zu vermindern, kann an eine Positivliste eingerichtet werden. Die Verpflichteten (Finanzinstitute und Kreditkartenunternehmen) sind durch die einmal erfolgte und der Forderung dauerhaft anhaftende Codierung folglich zumindest in der Lage, die mit der Nummer 7995 versehenen Transaktionen dauerhaft auszufiltern und einer genaueren Prüfung zu unterziehen. 6. Fazit Mit der Einbeziehung der E-Wallet-Anbieter in den Katalog der nach dem Geldwäschegesetz Verpflichteten ist bereits ein Schritt in Richtung der Bekämpfung der Geldwäsche im Zusammenhang mit den Gefahren des Glücksspiels und insbesondere des Online-Glücksspiels getan. Dennoch ist für die wirksame Bekämpfung der Geldwäsche unbedingt notwendig, die Bereiche Internet, Offline- und Online-Glücksspiele in den Gesetzentwurf weitergehend mit aufzunehmen, um den von diesen Bereichen ausgehenden gesteigerten Gefahren zu begegnen. 4 Vgl. dazu Rock/Seifert, in: Die Abwicklung von Kreditkartenzahlungen für unerlaubtes Glücksspiel ein Fall strafbarer Geldwäsche?, ZBB, 2009, S. 377 (379), die eine solche Pflicht bereits aus allgemeinen Sorgfaltsanforderungen herleiten.