Rentenreform 2001 in Deutschland: Leistungsfähigkeit, Gerechtigkeit und Sicherheit

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1 INTERNATIONALE VEREINIGUNG FÜR SOZIALE SICHERHEIT Europäische Regionaltagung Neue und erneuerte Gestaltungen des Sozialschutzes in Europa Budapest, November 2002 Rentenreform 2001 in Deutschland: Leistungsfähigkeit, Gerechtigkeit und Sicherheit Erhältlich nur in Deutsch Bundesversicherungsanstalt für Angestellte Deutschland ISSA/EUR/BUDA/02

2 Erhältlich nur in Deutsch Rentenreform 2001 in Deutschland: Leistungsfähigkeit, Gerechtigkeit und Sicherheit Direktor Bundesversicherungsanstalt für Angestellte Deutschland Die Reform der Systeme des sozialen Schutzes ist ein immerwährender Prozess. In einem sich wandelnden gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Umfeld lassen sich Leistungsfähigkeit, Gerechtigkeit und Sicherheit des Sozialschutzes nur erhalten, wenn die Systeme ständig weiterentwickelt werden. Viele Länder in Europa stehen vor ähnlichen demographischen und gesellschaftlichen Herausforderungen. Da kann es sehr hilfreich sein, über die Grenzen zu schauen und gemeinsam zu überlegen, mit welchen Maßnahmen die Systeme der sozialen Sicherheit an den Wandel angepasst werden können. In diesem Zusammenhang freut es mich, Ihnen heute einige Aspekte der deutschen Rentenreform 2001 vorstellen zu können. ZIELE DER RENTENREFORM 2001 Die Alterssicherung in Deutschland sieht sich verschiedenen gesellschaftlichen Entwicklungen gegenüber, die gravierende Auswirkungen auf die zukünftige Gestaltung des Sozialschutzes im Alter haben werden. Sinkende Geburtenraten und steigende Lebenserwartung werden dazu führen, dass sich die Altersstruktur der Bevölkerung verschiebt. Während heute etwa 3,8 Menschen zwischen 20 und 64 Jahren auf einen Menschen im Rentenalter kommen, wird sich dieses Verhältnis bis zum Jahre 2030 auf etwa 2,1 zu 1 verschieben. Diese Entwicklung hat weitreichende Auswirkungen auf die Finanzierungsgrundlagen sowohl der umlagefinanzierten gesetzlichen Rentenversicherung als auch der kapitalgedeckten betrieblichen oder privaten Vorsorge. Zu den grundlegenden Leistungsprinzipien der gesetzlichen Rentenversicherung in Deutschland gehörte vor allem das Ziel, den Rentnern bei Eintritt in den Ruhestand einen angemessenen Lebensstandard zu gewährleisten und diesen über die gesamte Rentenlaufzeit aufrecht zu erhalten. Seit den 80er Jahren geht man allgemein davon aus, dass ein angemessener Lebensstandard nur erreicht wird, wenn ein langjährig Versicherter eine Rente in Höhe von mindestens 70 Prozent seines während des Arbeitslebens durchschnittlich erzielten Nettoarbeitsverdienstes erhält. Um ein Nettorentenniveau in dieser Höhe sicherzustellen, hätte der Beitragssatz in Deutschland ohne die Rentenreform 2001 von heute 19,1 Prozent bis zum Jahre 2030 auf 23,4 Prozent ansteigen müssen. In der Politik

3 - 2 - gab es einen breiten Konsens, dass zukünftige Beitragszahler eine derartige Belastung ihres Einkommens durch Rentenversicherungsbeiträge nicht mehr akzeptieren würden. Deshalb war es das vorrangige Ziel der Rentenreform 2001, den erwarteten Anstieg des Beitragssatzes in der gesetzlichen Rentenversicherung abzuschwächen, ohne das leistungsorientierte Ziel eines angemessenen Lebensstandards im Alter zu beeinträchtigen. Hierzu wurde zum einen das künftige Leistungsniveau der gesetzlichen Rentenversicherung eingeschränkt: Durch eine veränderte Rentenanpassungsformel werden die Renten im Jahr 2010 um ca. 5 Prozent und im Jahr 2030 um ca. 7 Prozent geringer ausfallen als ohne Reform. Um trotz des generell abgesenkten Leistungsniveaus die Lebensstandardsicherung im Alter weiter gewährleisten zu können, werden zum anderen künftig bestimmte Formen der privaten und betrieblichen Altersvorsorge staatlich gefördert. Die Förderung besteht aus einer allgemeinen Zulage, die jeder Förderberechtigte erhält, einer Kinderzulage, deren Höhe sich nach der Anzahl der Kinder richtet, und aus steuerlichen Entlastungen. Insgesamt ist die Förderung so angelegt, dass sie insbesondere Beziehern kleiner Einkommen und Familien mit Kindern zu Gute kommt. Die Förderung wird stufenweise eingeführt, und in der Endstufe ab dem Jahr 2008 werden insgesamt 12,7 Mrd. Euro jährlich bereitgestellt. Im allgemeinen Sprachgebrauch wird die staatlich geförderte zusätzliche Altersvorsorge "Riester-Rente" genannt. Mit der Rentenreform 2001 verschieben sich die Gewichte zwischen der gesetzlichen Rentenversicherung, der betrieblichen Altersversorgung und der privaten Altersvorsorge im Rahmen des drei-säulen-konzeptes. Das wohl wichtigste Merkmal der Reform ist eine Abkehr von dem Prinzip, dass den langjährig Versicherten allein durch die gesetzliche Rentenversicherung ein angemessener Lebensstandard im Alter gewährleistet werden soll. Altersvorsorgeleistungen der zweiten und dritten Säule spielten bisher "nur" eine ergänzende Rolle. In Zukunft soll das Ziel der Lebensstandardsicherung auch für langjährig Versicherte nur noch durch ein Zusammenwirken von Alterssicherungsleistungen aus der gesetzlichen Rentenversicherung und der ergänzenden Vorsorge erreichbar sein. Betriebliche und private Altersvorsorge haben also nicht mehr nur Ergänzungsfunktion, sondern übernehmen einen Teil der Sicherungsfunktion der gesetzlichen Rentenversicherung. Insofern stellt diese Rentenreform einen Paradigmenwechsel in der Alterssicherungspolitik in Deutschland dar: das Ziel der Lebensstandardsicherung bleibt zwar weiterhin Priorität, jedoch sind neben den Leistungen aus der gesetzlichen Rentenversicherung in Zukunft auch Leistungen einer zusätzlichen Altersvorsorge zur Gewährleistung dieses Ziels notwendig. BEDEUTUNG DER REFORM FÜR LEISTUNGSFÄHIGKEIT, SICHERHEIT UND GERECHTIGKEIT Was bedeutet eine derartige Veränderung der Bedeutung von gesetzlicher Rentenversicherung, betrieblicher Altersversorgung und privater Altersvorsorge nun für Leistungsfähigkeit, Sicherheit und Gerechtigkeit der Alterssicherung in Deutschland?

4 - 3 - Leistungsfähigkeit Lassen Sie mich zuerst auf den Aspekt der Leistungsfähigkeit zu sprechen kommen. Das Sicherungsniveau der gesetzlichen Rentenversicherung wird bis zum Jahr 2030 durch eine neue Anpassungsformel stufenweise abgesenkt. Diese generelle Minderung des Leistungsniveaus kann allerdings im Einzelfall durch die Wirkung anderer Reformelemente kompensiert werden, denn die Reform enthält auch Maßnahmen zur Verbesserung der eigenständigen Alterssicherung von Frauen und zur Schließung rentenmindernder Lücken junger Versicherter. Eine Kompensation der Leistungseinschränkungen in der gesetzlichen Rentenversicherung kann darüber hinaus durch den Aufbau einer zusätzlichen kapitalgedeckten Altersvorsorge erreicht werden. Damit sich möglichst viele der betroffenen Versicherten diese zusätzliche Altersvorsorge leisten können, beinhaltet die Reform eine staatliche Förderung entsprechender Vorsorgebemühungen. Ob es gelingt, die Leistungsminderungen der gesetzlichen Rentenversicherung mit einer kapitalgedeckten Zusatzvorsorge auszugleichen, hängt jedoch von verschiedenen Faktoren ab. Lassen Sie mich zur Erläuterung nur zwei Aspekte heranziehen. Zum einen ist es wichtig, dass die Zusatzvorsorge von den Versicherten möglichst umfassend angenommen wird und eine große Verbreitung erfährt. Da der Abschluss eines staatlich geförderten Altersvorsorgevertrages jedoch freiwillig ist, besteht die Gefahr, dass nicht alle von den Kürzungen in der gesetzlichen Rentenversicherung Betroffenen entsprechend zusätzlich vorsorgen werden. Zum anderen werden in der Zusatzvorsorge unter Umständen nicht alle diejenigen Risiken abgesichert, die in der gesetzlichen Rentenversicherung inbegriffen sind. Die Alterssicherung, das heißt, die Absicherung des Risikos der Langlebigkeit, ist bei staatlich geförderten Altersvorsorgeverträgen vorgeschrieben. Die Absicherung des Risikos der Erwerbsminderung und der Hinterbliebenenschutz wird bei der privaten Vorsorge in der Regel jedoch nicht vorgenommen. Da aber auch diese Bereiche von den Leistungsminderungen betroffen sind, besteht insoweit die Gefahr von Sicherungslücken. Unterschiede in der Leistungsfähigkeit zwischen der gesetzlichen und der privaten Vorsorge bestehen nicht zuletzt auch hinsichtlich der Höhe der Leistungen. Die Höhe der Renten der leistungsorientierten gesetzlichen Rentenversicherung richtet sich vor allem nach der Höhe der im Laufe des Versicherungslebens durch Beiträge versicherten Arbeitsentgelte. Dabei unterliegen insbesondere die durch eigene Beitragszahlungen erworbenen Rentenanwartschaften dem Eigentumsschutz des Grundgesetzes. Die Dynamisierung der Renten orientiert sich an der Lohnentwicklung der abhängig beschäftigten Arbeitnehmer und führt dazu, dass der zu Beginn der Rente erzielte Lebensstandard während der gesamten Rentenlaufzeit aufrechterhalten werden kann. In der beitragsorientierten privaten Vorsorge ist hingegen weder für die Höhe der Rente noch für deren Anpassung eine Lohnorientierung vorgegeben. Zwar kommen für die staatlich geförderte Altersvorsorge nur Produkte in Frage, die vom Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen zertifiziert worden sind. Bezüglich der Höhe der Rente müssen die Anbieter der privaten Vorsorgeprodukte aber lediglich zusichern, dass zu Beginn der Auszahlungsphase mindestens die eingezahlten Beiträge und die staatliche Förderung zur Verfügung stehen. Auch eine Dynamisierung der Leistungen ist im Gegensatz zur gesetzlichen Rentenversicherung nicht zwingend vorgeschrieben. Andererseits ist mit der

5 - 4 - Riester-Rente aber die Chance verbunden, dass die entsprechenden Aufwendungen für die Betroffenen eine höhere Rendite erbringen als in der gesetzlichen Rentenversicherung sicher ist dies jedoch keineswegs. Letztendlich bleibt es somit das Risiko des Rentners, ob die Leistungen der privaten Vorsorge auch ausreichen, um das verminderte Leistungsniveau der gesetzlichen Rentenversicherung auszugleichen. Gerechtigkeit Wie wirkt sich die Rentenreform 2001 nun in Bezug auf die Gerechtigkeit der Alterssicherung aus? Spricht man über Gerechtigkeit in der Alterssicherung, so muss man unterscheiden zwischen der intergenerativen Gerechtigkeit zwischen verschiedenen Generationen und der intragenerativen Gerechtigkeit zwischen Personen derselben Generation. Lassen Sie mich an dieser Stelle zunächst auf die Auswirkungen der Reform im Hinblick auf die intragenerative Gerechtigkeit eingehen. Nach der Verfassung ist der Gesetzgeber in Deutschland verpflichtet, den Schutz der sozial und wirtschaftlich Schwächeren zu gewährleisten. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinen Urteilen diesen Gestaltungsauftrag immer wieder unterstrichen, indem es betonte, dass das Sozialstaatsprinzip den Staat verpflichtet, für einen Ausgleich der sozialen Gegensätze und für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen. In der gesetzlichen Rentenversicherung spiegelt sich dieser Grundsatz in verschiedenen Maßnahmen des sozialen Ausgleichs wider, die zu einer Umverteilung innerhalb der Versichertengemeinschaft führen. So werden zum Beispiel individuelle Risikounterschiede vernachlässigt und alle Versicherten der gesetzlichen Rentenversicherung für den gleichen Beitragssatz gegen die Risiken der Erwerbsminderung, der Langlebigkeit und für den Hinterbliebenenschutz abgesichert. Darüber hinaus werden zusätzliche Rentenleistungen erbracht, die an sozialpolitischen Zielen orientiert sind und über Steuermittel finanziert werden. Diese Maßnahmen sorgen für einen sozialen Ausgleich in der gesetzlichen Rentenversicherung und leisten so einen wesentlichen Beitrag zum sozialen Frieden in Deutschland. Problematisch ist, dass auch diese Leistungen zwar von der Absenkung des Leistungsniveaus in der gesetzlichen Rentenversicherung durch die Reform 2001 betroffen sind, von der zusätzlichen kapitalgedeckten Vorsorge aber nicht ausgeglichen werden können. Denn in privatwirtschaftlich organisierten Versicherungssystemen werden in der Regel individuelle Risikounterschiede sowohl bei der Versicherungsberechtigung als auch bei der Gestaltung der Beitragszahlung berücksichtigt. So findet zum Beispiel eine geschlechtsspezifische Differenzierung statt, wonach Frauen aufgrund ihrer statistisch gesehen höheren Lebenserwartung für eine gleich hohe monatliche Rente höhere Beiträge zahlen müssen als Männer. Ebenso werden die Beiträge für einen privaten Erwerbsminderungsschutz aufgrund individueller Risiken, wie Vorerkrankungen oder Zugehörigkeit zu bestimmten Berufsgruppen, kalkuliert. Diese Form der Beitragsgestaltung mag als versicherungsmathematisch gerechte Lösung gelten, den in der gesetzlichen Rentenversicherung wegfallenden sozialen Schutz kann sie nicht vollwertig ersetzen. Neben der intragenerativen Gerechtigkeit hat die Rentenreform 2001 auch Auswirkungen auf die intergenerative Gerechtigkeit, also auf die Verteilung der Belastungen aufgrund der demographischen Entwicklung auf verschiedene Generationen. Insoweit werden durch die bereits in diesem Jahr wirksam gewordenen Leistungseinschränkungen insbesondere die heutigen Rentner und die rentennahen Jahrgänge belastet, da diese wenn überhaupt nur

6 - 5 - in geringem Umfang von der staatlichen Förderung der privaten Vorsorge profitieren können. Die jüngeren Jahrgänge hingegen werden aufgrund der Förderleistungen und der Wirkung von Zinseszinseffekten beim Aufbau der zusätzlichen privaten Altersvorsorge im Laufe der Jahre bessergestellt. Verschiedene wissenschaftliche Untersuchungen sind zu dem Ergebnis gekommen, dass die Grenze zwischen Gewinnern und Verlierern der Reform etwa bei dem Geburtsjahrgang 1970 verläuft. Sicherheit Was bedeutet die Rentenreform 2001 für die Sicherheit der Altersvorsorge? Vorsorge für das Alter ist ein Prozess, der sich typischerweise über einen sehr langen Zeitraum hinzieht. Jeder, der Altersvorsorgebeiträge zahlt, möchte sicher sein, dass die ihm zustehenden Leistungen tatsächlich erbracht werden. In der gesetzlichen Rentenversicherung ist diese Anforderung prinzipiell erfüllt. Die Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung werden im Umlageverfahren finanziert, das heißt, die Rentenzahlungen an die ältere Generation eines Kalenderjahres werden durch Einnahmen desselben Kalenderjahres gedeckt. Zu diesen Einnahmen zählen insbesondere Beiträge der Versicherten und Beiträge und Zuschüsse des Staates. Die Versicherten erhalten im Gegenzug für ihre Beitragszahlung einen verfassungsrechtlich geschützten Anspruch auf den Bezug einer Rente im Alter, der dann von der nächsten Beitragszahler- Generation zu erfüllen ist. Für die Sicherheit der Leistungserbringung bedeutet das, dass letztendlich die gesamte Gesellschaft für die Funktions- und Leistungsfähigkeit der gesetzlichen Rentenversicherung verantwortlich ist. Diese Verantwortlichkeit zeigt sich insbesondere auch in der Bundesgarantie, mit der der Staat die gesetzliche Rentenversicherung bei eventuellen Liquiditätsproblemen sichert. In der geförderten betrieblichen und privaten Altersvorsorge wird die Sicherstellung der zukünftigen Leistungsansprüche durch das Kapitaldeckungsverfahren gewährleistet. In Bezug auf die Sicherheit der Kapitalanlagen hat der Gesetzgeber für die private Vorsorge vorgeschrieben, dass nur Anlageformen in Betracht kommen, die nicht spekulativ sind. Im wesentlichen können nur Rentenversicherungen, bestimmte Bankprodukte und Investmentfonds staatlich gefördert werden. Im Bereich der betrieblichen Altersvorsorge besteht für die neu geschaffenen Pensionsfonds die Verpflichtung zur Mitgliedschaft im Pensions-Sicherungs-Verein, der die Rentenzahlungen bei Insolvenz des Arbeitgebers übernimmt. Der Anteil der Ausgaben der kapitalgedeckten Altersvorsorge beträgt im Augenblick in Deutschland etwa 20 Prozent der gesamten Ausgaben der Altersvorsorge. Nicht zuletzt aufgrund der "Riester-Rente" wird dieser Anteil in den nächsten Jahren steigen. Für 2030 rechnet man mit mindestens 25 Prozent. Eine derartig stärkere Gewichtung der kapitalgedeckten Altersvorsorge ist zwar mit zusätzlichen Kapitalmarktrisiken verbunden, dennoch führt das langfristig angestrebte Mischungsverhältnis zwischen Umlageverfahren und kapitalgedeckter Altersvorsorge nicht zu unvertretbaren Risiken für die Leistungserbringung, zumal die gesetzliche Rentenversicherung mit einem Anteil von knapp 75 Prozent der Alterssicherungsleistungen die wichtigste Säule der Alterssicherung bleiben soll.

7 - 6 - NEUE AUFGABEN DER RENTENVERSICHERUNGSTRÄGER NACH DER RENTENREFORM 2001 Die "Riester-Rente" beruht auf dem Prinzip der Freiwilligkeit. Damit das neue Konzept zu einem Erfolg wird und die Alterssicherung ihre Ziele auch in Zukunft erreichen kann, muss das neue Konzept von möglichst vielen Versicherten angenommen werden. Dies erfordert nicht nur das Angebot von renditestarken Vorsorgeprodukten, sondern auch eine umfassende Transparenz im Hinblick auf die Kosten und Leistungen sowohl der gesetzlichen Rentenversicherung als auch der zusätzlichen privaten Altersvorsorge. Diese Transparenz kann nur geschaffen werden, wenn die Versicherten umfassende Informationen zu ihrer Alterssicherung erhalten. Die Rentenversicherungsträger sind daher vom Gesetzgeber im Rahmen der Rentenreform 2001 in zweifacher Weise verpflichtet worden: Zum einen müssen sie ab dem Jahr 2004 allen Versicherten ab dem 27. Lebensjahr jährlich eine sogenannte "Renteninformation" zusenden. Diese Renteninformation informiert über bisher erworbene Rentenansprüche und die Höhe der sich daraus ergebenden Erwerbsminderungsrente. Darüber hinaus enthält die Renteninformation eine Hochrechnung für die Regelaltersrente unter der Annahme, dass die Erwerbstätigkeit im bisherigen Umfang fortgesetzt wird. Damit soll bei den Versicherten Transparenz darüber geschaffen werden, welche Leistungen sie im Alter bzw. im Fall der vorzeitigen Erwerbsminderung von der gesetzlichen Rentenversicherung erwarten können. Zum anderen benötigt jeder Versicherte, der seine zusätzliche Altersvorsorge in Form der "Riester-Rente" aufbauen möchte, Informationen über die Wirkungsweise der staatlichen Förderung und der verschiedenen Vorsorgeprodukte. Um diesen Informationsbedarf zu decken, hat der Gesetzgeber den Rentenversicherungsträgern die Möglichkeit eingeräumt, die Versicherten auch zu Fragen der zusätzlichen kapitalgedeckten Altersvorsorge zu beraten. Dabei dürfen die Rentenversicherungsträger natürlich keine konkreten Empfehlungen für einzelne Vorsorgeprodukte aussprechen, aber sie können den Versicherten helfen, ihre Situation realistisch einzuschätzen und das für sie optimale Vorsorgeprodukt zu finden. Mit der Rentenreform 2001 wurde der gesetzlichen Rentenversicherung darüber hinaus die Aufgabe zugewiesen, die Zulagenförderung zu organisieren und durchzuführen. Dazu wurde in der BfA die Zentralstelle für Altersvorsorgevermögen (ZfA) eingerichtet. Ihre Aufgabe besteht insbesondere in der Bewilligung und Auszahlung der Zulagen, die ein wesentliches Element des staatlichen Förderkonzepts darstellen. FAZIT Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Rentenreform 2001 ein weiterer wichtiger Schritt war, um die Rentenversicherung in Deutschland an den demographischen Wandel anzupassen. Ein wichtiges Prinzip war dabei wie auch schon bei vorangegangenen Reformen die Beteiligung aller Generationen an der Bewältigung der Herausforderungen. Der Paradigmenwechsel zu einer stärkeren Betonung der kapitalgedeckten Alterssicherung birgt dabei sowohl Chancen als auch Risiken. Um die Chancen der kapitalgedeckten Zusatzvorsorge zu nutzen, ist es für die Alterssicherung in Deutschland von entscheidender Bedeutung, dass die geförderte Zusatzvorsorge bei den Versicherten eine möglichst weite

8 - 7 - Verbreitung findet. Insoweit ist eine Überprüfung der Inanspruchnahme der vorgesehenen Fördermaßnahmen sowie des Grades der Verbreitung der zusätzlichen Altersvorsorge ab dem Jahr 2005 gesetzlich vorgeschrieben. Aufgabe der Rentenversicherungsträger ist es, dazu beizutragen, dass die Rentenreform erfolgreich umgesetzt wird. Wir werden alles daran setzen, dieser Aufgabe gerecht zu werden, um auch auf diese Weise das Vertrauen der Bevölkerung in die gesetzliche Rentenversicherung zu stärken.