Revision des Regionalisierungsgesetzes

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1 Gesundheit Mobilität Bildung Revision des Regionalisierungsgesetzes Ermittlung und Hochrechnung des Finanzmittelbedarfs der Länder für die Revision des Regionalisierungsgesetzes, Zusammenfassung FE-Projekt-Nr /2013 Zusammenfassung für das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin, 10. Oktober 2014 Kontakt: Dipl.-Ing. Christoph Gipp T Christoph.Gipp@iges.de IGES Institut GmbH Friedrichstraße Berlin

2 IGES, IVE 3 1. Aufgabenstellung Entsprechend dem Regionalisierungsgesetz (RegG) ist die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr eine Aufgabe der Daseinsvorsorge. Der Bund beteiligt sich an dieser Aufgabe mit erheblichen finanziellen Mitteln. Um die Regionalisierungsmittel auf den zukünftig zu erwartenden Bedarf ausrichten zu können, ist gem. 5 Abs. 5 RegG für den Zeitraum ab 2015 eine Neufestsetzung des Finanzmittelbedarfs vorgesehen. Die Aufgabe des vorgelegten Gutachtens umfasst, auf der Basis vorliegender Informationen den zukünftigen Finanzmittelbedarf abzuschätzen und somit eine Informationsgrundlage für den Entscheidungsprozess des Bundes bei der Neufestsetzung des Finanzmittelbedarfs zu schaffen. 2. Bedeutung der Regionalisierungsmittel Die Regionalisierung der Verantwortung für den Schienenpersonennahverkehr (SPNV) war einer der entscheidenden Schritte der Bahnreform von Die Übertragung der Planungs-, Organisations- und Finanzierungsverantwortung für den SPNV auf die Bundesländer zum und die Schaffung einer finanziellen Grundlage durch die Regionalisierungsmittel führte zur zentralen Erfolgsgeschichte der Bahnreform. Die Zug-km im SPNV konnten bis heute um über 28 % und die Verkehrsleistung (in Personenkilometern) um über 50 % gesteigert werden. Gleichzeitig wurde im SPNV deutlich höheres Qualitätsniveau erreicht (neue Fahrzeuge, Integrale Takte usw.). Allein im Zeitraum 2008 bis 2012 unterstützte der Bund den öffentlichen Personennahverkehr mit insgesamt über 34,5 Mrd. Euro. Die Verwendung dieser Mittel wird seit 2008 über Transparenznachweise von den Bundesländern dokumentiert. Die Transparenznachweise weisen im Durchschnitt der Jahre 2008 bis 2012 folgende Verwendung der Regionalisierungsmittel aus: 81,5% für SPNV-Leistungsbestellungen, inkl. SPNV-Fahrzeuginvestitionen, 10,9% für ÖPNV-spezifische Ausgaben (Leistungsbestellungen und Fahrzeuginvestitionen, Tarifausgleiche und Sonstiges ), 5,6% für Infrastrukturinvestitionen (SPNV und ÖPNV) sowie 2,0% für Managementaufwand (SPNV und ÖPNV). Die Regionalisierungsmittel fließen u.a. in Form der Bestellentgelte über die Aufgabenträgerorganisationen des SPNV auch den Eisenbahnverkehrsunternehmen zu. Die Regionalisierungsmittel sind die zentrale Finanzierungsquelle für die heute erreichten hochwertigen Schienenpersonennahverkehrsangebote.

3 IGES, IVE 4 3. Methodik zur Ermittlung des zukünftigen Finanzierungsbedarfs Der zukünftige Finanzierungsbedarf und damit die Höhe der erforderlichen Regionalisierungsmittel hängen insbesondere von Umfang und Qualität des angestrebten Verkehrsangebotes sowie von der Entwicklung der relevanten Preise ab. Schätzung des Finanzierungsbedarfs nach Ausgabenkategorien Die Abschätzung des Finanzierungsbedarfs aus Regionalisierungsmitteln ab 2015 erfolgte auf Basis separater Schätzungen für die folgenden Ausgabenkategorien SPNV-Leistungsbestellungen, inkl. Fahrzeuginvestitionen, Ausgaben für den ÖSPV, inkl. Fahrzeuginvestitionen, Infrastrukturinvestitionen für den SPNV und den ÖSPV sowie Managementausgaben. Die Ausgabenkategorie SPNV-Leistungsbestellungen, inkl. Fahrzeuginvestitionen, hängt von dem zukünftigen Leistungsangebot und den zu erwartenden Preisentwicklungen ab. Für die SPNV-Leistungsbestellungen wurden daher Mengen- und Preiseffekte abgeschätzt. Die Ausgaben für den ÖSPV, für Infrastrukturinvestitionen sowie Managementausgaben bilden den sogenannten weiteren Finanzierungsbedarf. Diese Ausgaben sind unstrittig erforderlich, um das hohe Leistungsniveau des Personennahverkehrs in Deutschland nachhaltig abzusichern. Die entsprechenden Mittel gehen jedoch in die länderspezifische Ausgestaltung etwa der Finanzierung des ÖSPV oder von Verkehrsverbünden ein. Eine isolierte Ermittlung der angemessenen Höhe der Regionalisierungsmittel für diese Ausgabenkategorien ist daher nicht möglich. Für diese Ausgabenkategorien wurde daher eine Fortschreibung der gegenwärtigen Mittelverwendung durchgeführt, die ausschließlich die zu erwartende Preisentwicklung berücksichtigt. Ermittlung des Gesamtergebnisses Alle Schätzungen erfolgten für die einzelnen Jahre des Betrachtungszeitraums ab Nach Abschluss aller Einzelschätzungen erfolgte eine Überführung des gesamten Finanzierungsbedarfs in die zwei Kennwerte Basis-Wert Finanzierungsbedarf 2015 sowie Dynamisierungsrate. Der Basis-Wert Finanzierungsbedarf 2015 entspricht dem geschätzten Gesamtfinanzierungsbedarf des Jahres Die Dynamisierungsrate entspricht einer konstanten jährlichen Steigerungsrate über den gesamten betrachteten Zeitraum. Um die ermittelten Teilergebnisse der einzelnen Ausgabenkategorien und der einzelnen Jahreswerte der Ausgaben für Leistungsangebote in den Basis-Wert Finanzierungsbedarf 2015 und die Dynamisierungsrate zu überführen, wurden die

4 IGES, IVE 5 Ergebniswerte der einzelnen Jahre mit einem Diskontierungssatz abgezinst. Der gewählte Diskontierungssatz von 2,5 % repräsentiert die mittelfristige Umlaufrendite öffentlicher Anleihen mit einer Restlaufzeit von 3 bis 4 Jahren. Generell sind die Mengen- und Preisentwicklungen, insbesondere bei dem hier unterstellten langen Prognosezeitraum von 2015 bis 2029, mit erheblicher Unsicherheit behaftet. Für einzelne Werte wurde daher die Sensitivität des Ergebnisses gegenüber den getroffenen Annahmen überprüft, um die Validität der ermittelten Werte abzusichern. 4. Der zukünftige Finanzierungsbedarf für SPNV- Leistungsbestellungen In die Schätzung des zukünftigen Finanzierungsbedarfs für SPNV- Leistungsbestellungen gehen insbesondere folgende drei Größen ein Umfang des zukünftigen Leistungsangebots (Zug-km im SPNV), Preisentwicklungen der zu vergebenden SPNV-Leistungen sowie Preisentwicklungen der Infrastrukturnutzung. Entwicklung des Leistungsangebots im SPNV Um den zukünftigen Umfang des Leistungsangebots abzuschätzen, wurde entsprechend der vorgegebenen Methodik ausschließlich auf öffentlich zugängliche Informationen zurückgegriffen. Berücksichtigt wurden insbesondere alle SPNV-Leistungen, die bereits vertraglich abgesichert sind, die sich in einem Vergabeverfahren befinden und die über Vorinformationen zum geplanten Vergabeverfahren öffentlich gemacht wurden. Bestehende SPNV-Leistungen mit längeren Vertragslaufzeiten wurden fortgeschrieben, sofern nicht anderslautende Informationen aus Rahmenvorgaben wie z.b. Landesnahverkehrsplänen der Länder vorlagen. In aller Regel handelt es sich hierbei um SPNV-Leistungen, deren Verträge erst nach dem Jahr 2018 auslaufen. Im Rahmen der Ermittlung ergaben sich insbesondere Probleme bei der Zuordnung von Verträgen, die von mehreren Bundesländern bzw. ihren Aufgabenträgerorganisationen durchgeführt werden, der Bewertung von optionalen Bestandteilen in Ausschreibungen sowie bei der Identifizierung der Betriebsleistung auslaufender großer Verträge. Ein Abgleich der im Gutachten verwendeten Mengenprognose mit den Schätzungen einzelner Bundesländer wurde durchgeführt und zeigte eine vergleichsweise geringe Abweichung von der geplanten Angebotsentwicklung. Die ermittelten Jahreswerte für das Leistungsangebot im SPNV zeigen, dass im Zeitraum 2015 bis 2029 eine Zunahme der Zug-km von 10,5% erwartet wird (vgl.

5 IGES, IVE 6 Tabelle 1). Bereits 2015 ist gegenüber 2012 mit einem deutlichen Ausbau des SPNV-Angebots zu rechnen. Die Steigerung des Angebots resultiert z.b. aus der Etablierung neuer Integraler Taktsysteme, den Ausbau von Ballungsverkehren sowie in einigen Fällen aus Reaktivierung von Strecken für den SPNV. Die Entwicklung wird aus Gutachtersicht als realistisch und sinnvoll eingeschätzt. Tabelle 1: Leistungsentwicklung in Mio. Zug-km Jahr Mio. je 670,9 690,6 697,9 709,9 718,5 723,2 725,2 731,4 735,1 740,9 Zug-km 741,4 Quelle: Hochrechnung IGES, IVE. Entwicklung der Bestellentgelte Die deutliche Zunahme des Leistungsangebots im SPNV ist ein zentraler Treiber des zunehmenden Finanzierungsbedarfs. Hinzu kommen zu erwartende Preissteigerungen bei den Eisenbahnverkehrsunternehmen, die an die Aufgabenträger in Form der Bestellentgelte weitergereicht werden. Die Hochrechnung der Preisentwicklungen erfolgte getrennt nach Personal-, Fahrzeug-, Energie- und sonstigen Ausgaben. Dabei wurde die relative Entwicklung spezifischer Preisindizes im Verhältnis zur Entwicklung des Verbraucherindexes bestimmt und anhand der Inflationsprognose der Europäischen Zentralbank fortgeschrieben. Berücksichtigt werden muss allerdings auch, dass Einnahmenzuwächse im SPNV erwartet werden. Gründe sind einerseits ein weiterhin zu erwartendes Nachfragewachstum und andererseits die zu erwartende moderate Erhöhung der Beförderungsentgelte im SPNV. Diese Einnahmesteigerungen werden beim Finanzierungsbedarf der Eisenbahnverkehrsunternehmen in Ansatz gebracht. Das Gesamtergebnis des Finanzierungsbedarfs aus Regionalisierungsmitteln für die Jahre 2015 und 2029 gegenüber Eisenbahnverkehrsunternehmen weist unter den getroffenen Annahmen einen Anstieg von durchschnittlich ca. 3,6% p.a. aus (vgl. Tabelle 2). Dieser Anstieg ist darauf zurückzuführen, dass das Leistungsangebots im SPNV (Zug-km) deutlich ansteigt (ca. 0,7% p.a.), eine deutliche Preissteigerung insbesondere bei Energie (ca. 4,0%) und Personal (ca. 2,2%) erwartet wird und die unterstellte Anhebungen der Beförderungsentgelte im SPNV nicht ausreicht, um den Kostenanstieg zu kompensieren.

6 IGES, IVE 7 Tabelle 2: Finanzierungsbedarf gegenüber Eisenbahnverkehrsunternehmen CAGR Kosten EVU (ohne Infrastruktur) Mio. EUR Mio. EUR 3,3% Markterlöse Mio. EUR Mio. EUR 3,1% Bestellentgelte (Finanzierungsbedarf) Mio. EUR Mio. EUR 3,6% Quelle: Hochrechnung IGES, IVE. Entwicklung Infrastrukturentgelte Neben der Preisentwicklung gegenüber Eisenbahnverkehrsunternehmen ist zusätzlich die Preisentwicklung bei den Infrastrukturunternehmen zu betrachten. Prognostiziert wurde dazu die Entwicklung der Infrastrukturentgelte (Trassenund Stationsentgelte) für den Zeitraum 2015 bis Schätzungen der Entwicklung der Trassen- und Stationsentgelte unterliegen erheblichen Unsicherheiten. Insbesondere, da die Entgeltentwicklung in hohem Maße von der Finanzierungsvereinbarung des Bundes mit den bundeseigenen Eisenbahninfrastrukturunternehmen und von Regulierungsentscheidungen abhängig ist. In Abstimmung mit dem Auftraggeber wurde entschieden, im Rahmen des Gutachtens eine Trendfortschreibung durchzuführen. Zentrale Ergebnisse dieser Trendfortschreibung sind: Steigerung der Trassenentgelte im Zeitraum 2015 bis 2029 um durchschnittlich 1,9% p.a. sowie Steigerung der Stationsentgelte im Zeitraum 2015 bis 2029 um durchschnittlich 1,5% p.a. 5. Entwicklung des weiteren Finanzierungsbedarfs Für die Ausgabenblöcke Infrastrukturinvestitionen, ÖSPV-spezifische Ausgaben sowie Managementaufwand wurde jeweils eine Trendfortschreibung durchgeführt. Basis der Fortschreibung sind Preisprognosen für die einzelnen Ausgabenkategorien. Die resultierenden durchschnittlichen jährlichen Wachstumsraten der Ausgabenhöhe betragen für Infrastrukturinvestitionen 2,1% p.a., für ÖSPV-spezifische Ausgaben 1,2% p.a. sowie im Bereich Managementaufwand 2,8% p.a. (vgl. Tabelle 3).

7 IGES, IVE 8 Tabelle 3: Hochrechnung zur Entwicklung des weiteren Finanzierungsbedarfs Ausgabenkategorie Infrastrukturinvestitionen ÖSPV-spezifische Ausgaben Managementaufwand durchschnittliche jährliche Wachstumsrate 2015 bis ,1% p.a. 1,2% p.a. 2,8% p.a. Quelle: Hochrechnung IGES, IVE. 6. Gesamtbedarf Regionalisierungsmittel ab 2015 Die Hochrechnung des gesamten Finanzierungsbedarfs durch Regionalisierungsmittel 2015 bis 2029 weist im Vergleich zum Status quo eine deutliche Steigerung aus. Ursachen der Steigerung sind dabei insbesondere der Ausbau des Leistungsangebots im SPNV bei gleichzeitiger Steigerung von Preisen (insb. Energie, Personal) sowie steigenden Infrastrukturentgelten (Trassen- und Stationsentgelte). Vereinfacht lässt sich dabei sagen, dass bis zum Jahr 2023 insbesondere die Entwicklung der Bestellungen des Leistungsangebots im SPNV die Steigerung des Mittelbedarfs der Regionalisierungsmittel dominiert. Danach sind vor allem Preiseffekte die wichtigsten Treiber der Entwicklung. Um diese Ergebnisse in einen Basis-Wert Finanzierungsbedarf 2015 und eine Dynamisierungsrate zu überführen, wurde der Barwert des Gesamtfinanzierungsbedarfs ermittelt (Diskontierungsfaktor: 2,5%). Anschließend wurde die Dynamisierungsrate bestimmt, die zu einer Zahlungsreihe mit identischem Barwert führt. Als zentrale Ergebnisse des Gutachtens ergeben sich damit insgesamt folgende Kennzahlen: Basis-Wert 2015 (Finanzierungsbedarf): Mio. Euro Dynamisierungsrate: 2,67% Sensitivitätsanalysen Das ermittelte Ergebnis hängt von zahlreichen kritischen Annahmen ab, deren Einfluss in Form von Sensitivitätsanalysen ermittelt wurde. Zur Vergleichbarkeit des Einflusses der einzelnen Größen wurde der Basis-Wert für das Jahr 2015 stets konstant gehalten, so dass sich die betrachteten Varianten ausschließlich auf die Dynamisierungsrate auswirken.

8 IGES, IVE 9 Variiert wurden folgende Einflussfaktoren des Finanzierungsbedarfs: Diskontierungsfaktor: Um den Einfluss des Diskontierungsfaktors aufzuzeigen, wurden alternative Werte in Höhe von 2,0% und 3,0% betrachtet. Wettbewerbs- und Ausschreibungseffekte: Aufgezeigt werden sollen potenzielle Verringerungen der Bestellentgelte, die aus der erstmaligen Ausschreibung von Leistungen resultieren. Für die Ende 2014 noch vorliegenden Altverträge, die noch nie ausgeschrieben wurden, wurde eine pauschale Verringerung der Bestellentgelte von 1,0 Euro je Zug-km unterstellt. Eine Erhöhung der Bestellentgelte je Zug-km wird nicht betrachtet, da dafür keine plausiblen Anhaltspunkte vorliegen. Tarifanpassungen: Um die finanziellen Konsequenzen einer Erhöhung der SPNV-Tarife abzuschätzen, wurde eine reale Erhöhung der Tarifeinnahmen von 1,0% p.a. unterstellt. Da die Annahme zur Tarifanpassung, die bei der Ermittlung des Finanzmittelbedarfs verwendet wurde, bereits sehr konservativ ist, wird auf die Betrachtung einer Untergrenze der Tarifanpassungen verzichtet. Instandhaltungsaufwand und Trassenpreisanpassungen: Analysiert wurde die Konsequenz einer Erhöhung des Instandhaltungsaufwands und eine daraus resultierende durchschnittliche jährliche Erhöhung der Trassenpreise um 2,4%. Eine Senkung der Trassenpreise wird in der Sensitivitätsbetrachtung nicht berücksichtigt. Tabelle 4 zeigt die die Auswirkung der genannten Variationen der einzelnen Größen auf die Dynamisierungsrate. Der Diskontierungsfaktor zeigt einen sehr geringen Einfluss auf die Dynamisierungsrate. Wettbewerbs- und Ausschreibungseffekte, Tarifanpassungen sowie Trassenpreisanpassungen zeigen dagegen eine deutliche Wirkung. Im Gesamteffekt spannen die Variationen einen plausiblen Werte-Bereich auf, in dem der tatsächliche Finanzmittelbedarf zu erwarten ist. Tabelle 4: Variation Ergebnisse der Sensitivitätsanalysen Dynamisierungsrate Diskontierungsfaktor 2,0%, 3,0% 2,65% p.a., 2,68% p.a. Wettbewerbs- und Ausschreibungseffekt Tarifanpassungen Instandhaltungsaufwand und Trassenpreisanpassungen 2,42% p.a. 2,36% p.a. 3,06 % p.a. Quelle: Eigene Berechnung.