Prüfungsmitteilung. Ergebnis der Prüfung

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1 Landesrechnungshof Schleswig-Holstein 43 - Pr 1698/2012 Anlage zum Schreiben vom Prüfungsmitteilung Ergebnis der Prüfung Forderungsmanagement in ausgewählten Kommunen sowie Organisation und Wirtschaftlichkeit des kommunalen Vollstreckungswesens

2 Seite 1 Inhalt I Zusammenfassung des Prüfungsergebnisses 5 II Vorbemerkungen Prüfungsanlass Prüfungsverfahren und -ziele Hinweise zum Verständnis der Feststellungen des LRH 20 III Feststellungen Allgemeines zum Forderungsmanagement Forderungserfassung Unterschiedliche Organisation der Forderungserfassung Probleme bei der Forderungserfassung Ungeklärte Zahlungseingänge führen zu vermeidbarer Mehrarbeit Schnittstellen von den Fachverfahren zur Finanzsoftware noch nicht ausreichend genutzt Dubletten bei Schuldnerstammdaten vermeiden Fehlender Überblick über die Gesamtforderungen - Forderungsinventur wird nicht oder nur unzureichend durchgeführt Mahnwesen Vollstreckungswesen Auswertung der Erhebungsbogen Kommunale Vollstreckungsbehörden Personalausstattung der Vollstreckungsbehörden Vollstreckungsbeamte im Außendienst Vergütung nach der Vollstreckungsvergütungsverordnung Nebenberufliche Wahrnehmung der Vollstreckungsaufgaben im Außendienst Wahrnehmung der Vollstreckungsaußendienstaufgaben im Rahmen einer Nebentätigkeit Arbeitszeiten Aus- und Fortbildung Maßstab für den Erfolg der Vollstreckung: Zahlung der Forderung Aufgabenwahrnehmung durch den Vollstreckungsinnendienst Aufgabenwahrnehmung durch den Vollstreckungsaußendienst Realisierte Forderungen je Vollstreckungsmitarbeiter Fazit: Aufgaben des Innendienstes haben Priorität Einzelfeststellungen zum Arbeitsablauf Stundung, Niederschlagung und Erlass von Forderungen Vollstreckungssoftware wirkungsvoll einsetzen Kennzahlen im Forderungsmanagement Verbesserungsvorschläge der Kommunen Reform in der Zwangsvollstreckung 91

3 Seite 2 5. Interkommunale Zusammenarbeit Unterschiedliche Kooperationsformen und Abrechnungsmodalitäten Zentralisierungsbemühungen der Vollstreckungsdienste durch das Land Zusammenfassung und Empfehlungen Inanspruchnahme privater Inkassounternehmen Stellungnahmen 106 IV Anlagen

4 Seite 3 Abkürzungsverzeichnis AO Abgabenordnung BGB Bürgerliches Gesetzbuch BeamtStG Beamtenstatusgesetz BGBl. Bundesgesetzblatt BSHG Bundessozialhilfegesetz bzw. beziehungsweise DA Dienstanweisung EDV Elektronische Datenverarbeitung Ew Einwohner FiBu Finanzbuchhaltung FVA Finanzverwaltungsamt GemHVO-Doppik Gemeindehaushaltsverordnung - Doppik GemHVO-Kameral Gemeindehaushaltsverordnung - Kameral GemKVO-Kameral Gemeindekassenverordnung - Kameral ggf. gegebenenfalls GkZ Gesetz über kommunale Zusammenarbeit GO Gemeindeordnung GoB Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung GVOBl. Gesetz- und Verordnungsblatt HGB Handelsgesetzbuch HKR Haushalts-Kassen-Rechnungswesen IT Informationstechnik KAV Kommunaler Arbeitgeberverband KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement KPG Kommunalprüfungsgesetz KrO Kreisordnung Kto.-Nr. Kontonummer LBG-SH Landesbeamtengesetz Schleswig-Holstein LH Kiel Landeshauptstadt Kiel LRH Landesrechnungshof LPVO Leistungsprämienverordnung LRH-G Gesetz über den Landesrechnungshof Schleswig-Holstein LStuVO Leistungsstufenverordnung LVwG SH Landesverwaltungsgesetz SH MA Mitarbeiter Mio. Millionen Euro NtVO Nebentätigkeitsverordnung o. a. oben angegeben RPA Rechnungsprüfungsamt SGB IV Sozialgesetzbuch - viertes Buch SGB VIII Sozialgesetzbuch - achtes Buch SGB XII Sozialgesetzbuch - zwölftes Buch

5 Seite 4 SHBesG Besoldungsgesetz Schleswig-Holstein s. o. siehe oben SSC Shared Service Center SVP Schuldnervollstreckungsprogramm T Tausend Euro TVöD Tarifvertrag öffentlicher Dienst TVöD-V Tarifvertrag öffentlicher Dienst -Verwaltung Tz. Textziffer VB Vollstreckungsbeamter vgl. vergleiche VollstrVergV Vollstreckungsvergütungsverordnung VVKVO Vollzugs- und Vollstreckungskostenverordnung VZK Vollzeitkraft z. B. zum Beispiel

6 Seite 5 I Zusammenfassung des Prüfungsergebnisses Prüfungsanlass, -verfahren und -ziele (Tz. II/1 u. 2) Angesichts der schwierigen finanziellen Lage vieler Kommunen hat der LRH alle 155 Kommunalverwaltungen (nachfolgend: Kommunen - unabhängig von der organisations- bzw. kommunalverfassungsrechtlichen Einordnung) in Schleswig-Holstein in die Prüfung des Vollstreckungswesens einbezogen. Hinsichtlich der weitergehenden Prüfung des Forderungsmanagements wurden schwerpunktmäßig die Kreise und kreisfreien Städte berücksichtigt. Allgemeines zum Forderungsmanagement (Tz. III/1) Einer zeitnahen und vollständigen Erfassung aller Forderungen messen die Kommunen grundsätzlich zu wenig Bedeutung zu. Dafür wurden von kommunaler Seite die folgenden Gründe angeführt: Insbesondere für die politischen Entscheidungsträger stehe die kommunale Aufgabenerfüllung im Vordergrund. Das Rechnungswesen werde nur als Mittel zum Zweck angesehen. Der mit der Einführung eines kommunalen Forderungsmanagements verbundene personelle und sächliche Aufwand sei zu groß und übersteige den (finanziellen) Nutzen. Unter Hinweis auf die allgemeine Finanzknappheit und andere Prioritätensetzungen stimmten Verwaltungsleitungen oder Gremien einer Personalverstärkung in den Finanzbuchhaltungen oder den Vollstreckungsbehörden oftmals nicht zu. Eine Verbesserung der Liquidität durch die Optimierung der Forderungsrealisierung könne nur zu einem geringen Maße zu einer Haushaltskonsolidierung beitragen. Der LRH sieht die Begründungen und die darin zum Ausdruck kommende Haltung kommunaler Verantwortungsträger kritisch. Denn die knapper werdenden finanziellen Mittel haben Auswirkungen auf die Lebensqualität in den Kommunen. Demgegenüber stehen beachtliche Summen aus offenen Forderungen, die eingesetzt werden könnten, um Löcher zu stopfen und wichtige Projekte zu finanzieren. Die Erfassung und laufende Kenntnis über alle Forderungsbestände ist Voraussetzung für eine Verbesserung der Liquidität, und zwar unabhängig von der Art des Rechnungswesens. Dazu benötigen die Kommunen gezielt Strategien, ein übergreifendes Wissensmanagement und qualifiziertes, mit Kompetenzen ausgestattetes und motiviertes Personal.

7 Seite 6 Forderungserfassung (Tz. III/2) Landesweit hat offensichtlich knapp ein Drittel der schleswigholsteinischen Kommunen keinen Überblick über die Höhe der Forderungen bzw. Kasseneinnahmereste, u. a. auch wegen fehlender Jahresabschlüsse im Zusammenhang mit der Umstellung auf die Doppik. Die von 2/3 der Kommunen angegebenen Forderungen bzw. Kasseneinnahmereste stiegen in den Jahren 2009 bis 2011 von 144 auf 167 Mio.. Der Anteil der öffentlich-rechtlichen Forderungen lag bei durchschnittlich 69 Mio. (47 %). Im Vergleich dazu betrugen die für diesen Zeitraum erfassten und bilanzierten durchschnittlichen Gesamtforderungen nur der Kreise mit 272 Mio. ein Vielfaches der von 2/3 der Kommunen angegebenen öffentlich-rechtlichen Forderungen von 69 Mio.. Probleme bei der Forderungserfassung (Tz. III/2.2) Forderungen wurden oft nicht bzw. nicht rechtzeitig in der Finanzsoftware erfasst und damit auch nicht haushaltswirksam in der Buchführung berücksichtigt. Die Gründe dafür sind vielfältig: Zahlungseingänge konnten wegen fehlender Sollstellungen bzw. Annahmeanordnungen nicht zugeordnet werden. Durch die unzureichende Errichtung oder Nutzung von Schnittstellen von den Fachverfahren zur Finanzsoftware wurden Forderungen oftmals nicht in das Finanzverfahren der Kommunen überführt bzw. dort nicht abgebildet und demzufolge auch nicht weiter bearbeitet. Die personenbezogenen Stammdaten für Zahlungspflichtige und -empfänger (auch Personenkonten oder Partnernummern genannt) waren oft mehrfach und teilweise unterschiedlich strukturiert in der Finanzsoftware und in den Fachverfahren hinterlegt - es handelte sich dann um sogenannte Dubletten, die die Zuordnung von Einzahlungen erschwerten. Forderungsinventuren wurden oft nicht oder nur unzureichend durchgeführt. Die Kommunen müssen dafür Sorge tragen, dass alle Forderungen vollständig und zeitnah erfasst werden, indem zeitgleich mit der Erstellung eines Leistungsbescheids oder einer Rechnung die Sollstellung (Annahmeanordnung) erfolgt, die Implementierung von Schnittstellen weiter mit Nachdruck vorangetrieben wird und zur Vermeidung von Dubletten Personenstammdaten zentral und nach einheitlichen Vorgaben verwaltet und sogenannte Einheitspersonenkonten eingerichtet werden.

8 Seite 7 Ergänzend sollten die Fachdienste durch die Vorlage von Vollständigkeitserklärungen bei der Erstellung der Jahresabschlüsse bzw. Schlussbilanzen verstärkt in die Verantwortung genommen werden. Mahnwesen (Tz. III/3) Auch für ein stringentes Mahnwesen sind einheitliche Personenstammdaten unabdingbar. Der LRH empfiehlt, automatisierte Mahnläufe zu nutzen und eine Zentralisierung des Mahnwesens innerhalb der Finanzbuchhaltung vorzunehmen. Vollstreckungswesen (Tz. III/4) Hohe Außenstände verbunden mit einer hohen Anzahl fälliger Forderungen engen den Handlungsspielraum der Kommunen ein und wirken sich nachteilig auf deren Liquidität aus. Sie erhöhen den Bedarf an Kassenkrediten und belasten den Haushalt mit Zinsen. Die zeitnahe Realisierung offener Forderungen ist daher bedeutender Teil des wirtschaftlichen Verwaltungshandelns. Für die Prüfung des Vollstreckungswesens hat der LRH für die Jahre 2009 bis 2011 von allen Kommunalverwaltungen Angaben über die Anzahl der Vollstreckungsfälle und das finanzielle Volumen erbeten. 76 Kommunen (= 49 %) haben für eine Auswertung nicht verwertbare Zahlen liefern können. Viele Angaben waren nicht plausibel. Teilweise hat sich bei den örtlichen Erhebungen herausgestellt, dass die gemeldeten Daten fehlerhaft waren und eine Korrektur zeitnah nicht möglich war. Deshalb konnten nur die Angaben von 79 Kommunen (= 51 %) berücksichtigt werden. Die Angaben über die Personalausstattung der Vollstreckungsbehörden wurden von allen Kommunalverwaltungen vorgelegt: In den Jahren 2009 bis 2011 waren die Vollstreckungsbehörden durchschnittlich mit 258 Stellen ausgestattet, die mit 502 Mitarbeitern besetzt waren. Die Personalkosten der Vollstreckungsbehörden - inkl. Gemein- und Sachkosten - lagen 2011 bei rund 15,2 Mio. (Innendienst: 8,8 Mio., Außendienst: 6,4 Mio. ). Die Personalkapazitäten verteilten sich zu durchschnittlich 57 % auf den Vollstreckungsinnendienst und 43 % auf den Außendienst. Vollstreckungsbeamte im Außendienst haben grundsätzlich einen Anspruch auf eine Vergütung nach der Vollstreckungsvergütungsverordnung. Hiermit werden die Besonderheiten für den Einsatz im Vollstreckungsdienst abgegolten. Die dabei erforderliche Prüfung, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Vergütung im Einzelfall vorliegen und in welcher Höhe diese zu zahlen ist, wurde nicht von allen Kommunalverwaltungen in der gebotenen Sorgfalt vorgenommen.

9 Seite 8 Zu den nebenberuflichen Vollstreckungsbeamten gehören auch die geringfügig Beschäftigten nach 8 Abs. 1 Nr. 1 SGB IV. Ein derartiges Arbeitsverhältnis liegt vor, wenn das regelmäßige monatliche Arbeitsentgelt die Grenze von 450 (bis 2012: 400 ) nicht überschreitet. Ändern sich die Verhältnisse, ist auch die Einhaltung der Grenze erneut zu prüfen. Bei Überschreiten der Entgeltgrenze tritt die Versicherungspflicht in der Sozialversicherung ein. Grundlage für das dann geänderte Arbeitsverhältnis ist der TVöD. Die Gewährung eines Entgelts für nebenamtlich beschäftigte Vollstreckungsbeamte auf der Grundlage der anfallenden Gebühren ist weder mit der Vollzugs- und Vollstreckungskostenverordnung noch mit den Vergütungsgrundsätzen des TVöD vereinbar. Vereinnahmte Vollstreckungsgebühren sind für gebührenpflichtige Amtshandlungen im Vollstreckungsverfahren vorgesehen. Sie stehen uneingeschränkt der Kommunalverwaltung zu und dienen zur Abgeltung der Aufwendungen der Vollstreckungsbehörde insgesamt. Deshalb können vereinnahmte Gebühren nicht im Rahmen der Entgeltabrechnung an die Beschäftigten weitergeleitet werden. Ebenso ist die Abrechnung der Vergütung nach Fallpauschalen für erfolgreich erledigte Vollstreckungsaufträge oder nach Fallpauschalen im Rahmen eines Werkvertrages mit den Grundsätzen des TVöD nicht vereinbar. Grundsätzlich ist die Tätigkeit der Vollstreckungsbeamten von der Kommune zu bewerten und einer Entgeltgruppe nach dem TVöD zuzuordnen. Die Arbeitszeit ist zu erfassen. Für die Wahrnehmung von Vollstreckungsaufgaben durch Angestellte im öffentlichen Dienst im Rahmen einer Nebentätigkeit sowie die Abgrenzung des Hauptamts von einer Nebentätigkeit galten bis zum Inkrafttreten des TVöD die Regelungen des BAT und damit die Regelungen des Landesbeamtengesetzes sowie der Nebentätigkeitsverordnung. Danach waren Tätigkeiten, die für eine Gemeinde oder einen Kreis ausgeübt werden, grundsätzlich dem Hauptamt zuzurechnen ( 3 S. 1 Nebentätigkeitsverordnung). Dies gilt insbesondere auch deshalb, weil es sich beim Vollstreckungswesen um eine originäre Pflichtaufgabe der Kommunen handelt ( 263 Abs. 1 Nr. 4 LVwG). Aber auch nach Inkrafttreten des TVöD ohne Hinweis auf die beamtenrechtlichen Regelungen (vgl. 3 Abs. 3 TVöD) hält der LRH die Anwendung der Grundsätze des Beamten- bzw. Nebentätigkeitsrechts für Beschäftigte weiterhin für sachgerecht. Dies gilt insbesondere deshalb, weil nach 272 LVwG die den Vollstreckungsbeamten obliegenden Aufgaben besonders bestellten Bediensteten vorbehalten sind und deshalb eine Gleichbehandlung der beamteten bzw. beschäftigten Vollstreckungsbeamten gewährleistet werden sollte. Die Zuordnung zum Hauptamt hat zur Folge, dass die Gewährung eines (zusätzlichen) Entgelts für die Vollstreckungstätigkeit mit Ausnahme einer Vergütung nach 7 Vollstreckungsvergütungsverordnung

10 Seite 9 ausgeschlossen ist. Die betreffenden Kommunen müssen die bestehenden Verträge aufheben und die Zahlungen insoweit einstellen. Da eine Ausbildung zum Vollstreckungsbeamten in Schleswig- Holstein gesetzlich nicht vorgeschrieben ist, begrüßt der LRH die Absicht des Fachverbands der Kommunalkassenverwalter e. V., ein Weiterbildungskonzept für Vollstreckungsmitarbeiter zu erarbeiten. Ungeachtet dessen sollten die Kommunen auch ihren Vollstreckungsbeamten Fortbildungen ermöglichen. Die Auswertung der Angaben von 79 kommunalen Körperschaften ergab, dass von rund 62 Mio. in die Vollstreckung überführten Forderungen über 18 Mio. im Durchschnitt der Jahre 2009 bis 2011 realisiert werden konnten. Damit haben diese Kommunen eine Erfolgsquote von 30 % erreicht. Hochgerechnet auf alle 155 Kommunen würde bei einem Vollstreckungsvolumen von 122 Mio. und einer 30 prozentigen Erfolgsquote ein Realisierungspotenzial von rund 36 Mio. zu erwarten sein. Diese Summen zeigen die finanzielle Bedeutung des kommunalen Vollstreckungswesens. Von den 79 Kommunen hat sich bei 36 Kommunen eine unterdurchschnittliche Erfolgsquote gezeigt. Wenn es diesen Kommunen gelingen würde, ihre Erfolgsquote auf die durchschnittliche Höhe von 30 % bzw. auf die durchschnittliche Erfolgsquote ihrer jeweiligen Kommunalgruppe zu erhöhen, könnten beträchtliche Mehreinnahmen erzielt werden. Das sich hieraus ergebende Einnahmeverbesserungspotenzial würde für alle 36 Kommunen bei rund 2 Mio. liegen. Zudem ließen sich unter Zugrundelegung einer vom LRH für erstrebenswert erachteten Steigerung der Erfolgsquote auf 35 % die Einnahmen von 18,6 Mio. um 4 Mio. für 49 Kommunen erhöhen, deren Erfolgsquote unter 35 % liegt. Auch die teilweise erheblichen Unterschiede bei den Vollstreckungssummen je Vollzeitkraft deuten auf Einnahmeverbesserungspotenziale hin. So lag die 2009 bis 2011 durchschnittlich vereinnahmte Vollstreckungssumme beispielsweise in den Städten/Gemeinden bis Einwohner (Ew) zwischen 25 T und 388 T und bei den Ämtern zwischen 41 T und 529 T. Der LRH verkennt grundsätzlich nicht, dass regionale Unterschiede (ländliche bzw. städtische Gebiete) sowie die Schuldnerstruktur nicht ohne Einfluss auf die Erfolgsquoten sein können. So ist z. B. zu berücksichtigen, dass in Einzelfällen die Erfolgsquoten durch hohe Grundsteuer- und/oder Gewerbesteuerausfälle beeinflusst wurden, die im Prüfungszeitraum z. B. in den Kommunen mit Kaufhäusern der insolventen Hertie-Gruppe aufgetreten sind. Unabhängig davon wird der Erfolg der Vollstreckungsbehörden maßgeblich durch die Intensität und Qualität der Vollstreckungsarbeit beeinflusst. In diesem Zusammenhang gibt es Anhaltspunkte dafür, dass mit der Verlagerung des Schwerpunkts auf den Vollstreckungsinnendienst eine Verbesserung

11 Seite 10 der Erfolgsquote möglich ist. Letztlich müssen aber die kommunalen Körperschaften die grundlegenden Daten ihrer Vollstreckungsarbeit ermitteln und analysieren, wo die Ursachen für den teilweise geringen Vollstreckungserfolg liegen und wie sie beseitigt werden können. Dabei sind die Vorschläge des LRH zu berücksichtigen. Ein Vergleich der Personalkosten mit den realisierten Forderungen zeigt, dass die Personalkosten nicht nur gedeckt werden, sondern die realisierten Forderungen bei weitem (um 140 %) übersteigen: Personalkosten 15 Mio. Hochgerechnetes, realisiertes Vollstreckungsvolumen 36 Mio. Überschuss 21 Mio.. Selbst unter Einbeziehung zusätzlicher Stellen für ein verbessertes Forderungsmanagement (Forderungserfassung, Mahnwesen, Vollstreckung) würde die Wirtschaftlichkeit nach wie vor gegeben sein. Nach Auffassung des LRH ließe sich mit einem wirkungsvolleren Forderungsmanagement als bisher auch eine höhere Vollstreckungsquote als durchschnittlich 30 % des Vollstreckungsvolumens erreichen. Vor diesem Hintergrund einer entsprechenden Kosten-Nutzen-Abwägung sollten Kommunen prüfen, ob und in welchem Umfang eine bessere Personalausstattung ihrer Vollstreckungsbehörden bzw. der Finanzbuchhaltungen sinnvoll erscheint. Den Kommunen, die wegen eines erhöhten Personaleinsatzes bzw. wegen zu geringer Einnahmen keinen Überschuss aus der Vollstreckungstätigkeit erzielen, wird dringend geraten, die Effektivität des Personaleinsatzes durch die im Folgenden aufgezeigten Maßnahmen zu verbessern. Die Aufgabenwahrnehmung durch den Vollstreckungsinnen- und den Vollstreckungsaußendienst bzw. ihre Abgrenzung zueinander veranlassen den LRH zu den folgenden Empfehlungen: Der Vollstreckungsinnendienst muss bei der Bearbeitung von Vollstreckungsersuchen zunächst alle Informationsquellen über den Schuldner und Möglichkeiten der Forderungsrealisierung (u. a. nach dem Gesetz zur Reform der Sachaufklärung in der Zwangsvollstreckung) ausschöpfen. Erst wenn mit keiner dieser Maßnahmen eine Begleichung der Forderung erreicht wird, ist der Vollstreckungsaußendienst mit der Durchführung weiterer Maßnahmen zu beauftragen. Angesichts der vielfältigen Informations- und Durchsetzungsmöglichkeiten ist den Aufgaben des Vollstreckungsinnendienstes Priorität einzuräumen. Unabhängig davon empfiehlt der LRH zur Verbesserung des Vollstreckungswesens folgende Maßnahmen: Die Berechnung, Fortschreibung und Vollstreckung von Säumniszuschlägen ist sicherzustellen, weil nicht gezahlte Forderungen angemessen verzinst werden sollen. Die Fortschreibung der Berechnung von Säumniszuschlägen aus dem Haushaltsprogramm muss automatisiert im Vollstreckungsprogramm erfolgen. Sollte dies mit

12 Seite 11 dem verwendeten Programm nicht möglich sein, sind die Zuschläge manuell zu berechnen. Mit dem Kontoabrufverfahren erlangen die Vollstreckungsbehörden Kenntnis über die Konten des Schuldners. Damit können Realsteuerforderungen nach Ablauf der Mahnfrist beschleunigt realisiert werden. Den Städten und Gemeinden wird empfohlen, eine entsprechende Zulassung beim Bundeszentralamt für Steuern zu beantragen. Bei den im Zusammenhang mit einem Grundstück stehenden öffentlich-rechtlichen Forderungen (Grundsteuer, Erschließungsbeiträge usw.) kann die Vollstreckungsbehörde auch in das unbewegliche Vermögen des Schuldners vollstrecken und die Zwangsversteigerung des Grundstücks beantragen. Nach Angabe einer Vollstreckungsbehörde veranlassen als Folge dieser Maßnahme ca. 90 % der Schuldner die umgehende Zahlung. Obwohl dieses Verfahren mit erhöhtem Verwaltungsaufwand verbunden ist und deshalb nur von wenigen Vollstreckungsbehörden genutzt wird, empfiehlt der LRH, auch diese Möglichkeit als Alternative zur Eintragung einer Sicherungshypothek nach 866 Abs. 1 ZPO zu nutzen. Hinsichtlich der Geltendmachung von Forderungen unter 25 sollten sich die Kommunen an den Regelungen der Gemeindehaushaltsverordnung orientieren. Davon abweichende Kleinbetragsregelungen sollten in der Dienstanweisung schriftlich festgelegt werden. Für darunter liegende Einzelforderungen müssen die Kommunen sicherstellen, dass bei mehreren Forderungen je Schuldner und bei Erreichung der Mindestbeträge Vollstreckungsmaßnahmen eingeleitet werden. Die Festlegung einer Kleinbetragsreglung von 100 ist - auch zur Überwindung personeller Engpässe - vor dem Hintergrund der o. a. Regelungen nicht sachgerecht. Den Kommunalverwaltungen mit dezentraler Bearbeitung der Stundungen und Niederschlagungen wird empfohlen zu prüfen, ob die Zentralisierung dieser Aufgabe möglich ist. Bei einem Erlass der Forderung müssen die Kommunen die Regelungen der Gemeindehaushaltsverordnung und der Spezialregelungen wie z. B. der Abgabenordnung beachten. Grundsätzlich nicht in Betracht kommt der Erlass einer Forderung, wenn diese auch nach mehreren Versuchen nicht vollstreckt werden kann. In derartigen Fällen ist eine unbefristete Niederschlagung zu verfügen mit der Folge, dass die Kommune bei Änderung der (finanziellen) Verhältnisse des Schuldners die Versuche zur Realisierung der Forderung wieder aufleben lassen kann. Der LRH empfiehlt den Kommunen, die Auswertungsmöglichkeiten der jeweilig verwendeten Vollstreckungsprogramme zu erweitern und für die Verbesserung der Effizienz und Effektivität des Vollstreckungswesens zu nutzen. Dabei müssen - jährlich abgegrenzt - Daten über die Höhe der Forderungen und der jeweiligen Forderungs-

13 Seite 12 arten sowie die Höhe der Vollstreckungssummen und die Anzahl der Vollstreckungsfälle erfasst und ausgewertet werden. Nicht zuletzt sollten die Auswertungen auch internen Controlling-Zwecken dienen. Die Vollstreckungsbehörden müssen den Anforderungen des Gesetzes zur Reform der Sachaufklärung in der Zwangsvollstreckung durch die sächliche und personelle Ausstattung sowie insbesondere durch Fortbildung des Vollstreckungsinnendienstes Rechnung tragen. Zusätzlich sollten auch die Geschäftsprozesse an die veränderten Rahmenbedingungen angepasst werden. Interkommunale Zusammenarbeit (Tz. III/5) Der LRH empfiehlt den im Vollstreckungswesen kooperierenden Kommunen, die zu übertragenden bzw. übernommenen Aufgaben detaillierter zu definieren und in den Vereinbarungen die zu erbringenden Leistungen eindeutig zu beschreiben und festzulegen. Bei der Übertragung der Vollstreckungsaufgaben sollten die Kommunen überlegen, ob und inwieweit nur bei erfolgreicher Realisierung der geschuldeten Forderungen eine (ggf. höhere) Erstattungsreglung vereinbart werden könnte. Außerdem sollten die übertragenden Kommunen die Anzahl der abgegebenen Fälle, die jeweilige Höhe der Forderung und die erzielten Einnahmen erfassen und im Sinne einer Erfolgskontrolle auswerten. Die Übernahme der Vollstreckungsaufgaben ist mit der Verpflichtung verbunden, neben einer ordnungsgemäßen Erledigung aller Aufgaben auch die gleichrangige Behandlung aller Vollstreckungsaufträge vorzunehmen. Nach Auffassung des LRH müssen alle Aufträge mit der gleichen Intensität und Qualität in der Reihenfolge des Zeitpunkts ihres Eingangs in der Vollstreckungsbehörde unter Beachtung möglicher Verjährungsfristen bearbeitet werden. Der LRH hält es vor dem Hintergrund seiner o. a. Feststellungen derzeit für nicht angebracht, die Überlegungen des Landes im Hinblick auf eine Bündelung aller bestehenden und nicht privatisierbaren Vollstreckungsdienste im Bereich der Landeskasse, bei den Kommunen, Gerichtsvollziehern usw. in einem landesweiten Shared-Service-Center zu konkretisieren. Gleichwohl empfiehlt der LRH den Kommunen, zur Intensivierung der interkommunalen Zusammenarbeit und zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit des Vollstreckungswesens in ihre Überlegungen das Modell des niedersächsischen Landkreises Hameln-Pyrmont einzubeziehen und dabei ggf. auch die Errichtung eines Zweckverbands nach 2 ff. GkZ zu berücksichtigten.

14 Seite 13 Inanspruchnahme privater Inkassounternehmen (Tz. III/6) Der LRH teilt die Auffassung des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz, wonach von einer Beteiligung Privater bei der Einziehung öffentlich-rechtlicher Forderungen grundsätzlich abgeraten wird, weil mit der Bekanntgabe besonders geschützter Daten aus hoheitlichen Verfahren an private Stellen generelle Risiken verbunden seien.

15 Seite 14 II Vorbemerkungen 1. Prüfungsanlass Der LRH überwacht nach Art. 56 Abs. 2 LV und 2 Abs. 2 LRH-G die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung der kommunalen Körperschaften. Nach den Überlegungen der Landesregierung im Rahmen der dritten Phase der Aufgabenkritik sollte eine Zentralisierung der Vollstreckungsdienste auf Landes- und kommunaler Ebene u. a. in einem Shared Service Center geprüft werden. Der LRH hatte dies begrüßt. Er hatte darüber hinaus eine Wirtschaftlichkeitsprüfung empfohlen, auf deren Grundlage eine wirtschaftlich sinnvolle Festlegung der Verwaltungsebene für die Wahrnehmung der Vollstreckungsaufgaben getroffen werden sollte. Bei seinen überörtlichen Prüfungen insbesondere der Kreise hatte der LRH festgestellt, dass es bei der Umstellung auf die Doppik zu erheblichen Problemen gekommen war. So standen für die im doppischen Rechnungswesen geforderten Angaben oftmals keine Datengrundlagen zur Verfügung und mussten von den Kommunen erst erarbeitet werden. Dies galt und gilt teilweise immer noch für Ermittlung und Bewertung des Anlagevermögens. Unabhängig davon hatte der LRH bei seinen Kreisprüfungen festgestellt, dass die Kreise und Gemeinden im Rahmen ihrer Kooperationsbemühungen auch auf dem Gebiet des Vollstreckungswesens in vielfältiger Art und Weise zusammenarbeiten. Im Zusammenhang mit der Staatsschuldenkrise auf europäischer Ebene wird eine Harmonisierung der Rechnungslegungsstandards für die Staatsfinanzen des öffentlichen Sektors (Bund, Länder und Gemeinden) sowie eine verstärkte Koordinierung und Überwachung des Haushaltsgebarens der EU-Mitgliedsstaaten gefordert 1. Danach seien die Verfügbarkeit und die Qualität von Finanzdaten für das Funktionieren der haushaltspolitischen Überwachung von entscheidender Bedeutung. Vor diesem Hintergrund sowie der Einführung der Doppik kommt auch der Darstellung kommunaler Forderungen und dem Forderungseinzug ein zunehmender Stellenwert zu: Während im System der Kameralistik durch mangelnde Sichtbarkeit und komplexe Zurechnungsprobleme Forderungen der Kommunen eine eher untergeordnete Rolle gespielt haben, gewinnt das Thema mit der Umstellung der Doppik an Bedeutung. Die hinzugewonnene Sichtbarkeit, Periodizität und Zurechenbarkeit von kommunalen Forderungen erhöht gleich- 1 Richtlinie 2011/85/EU des Rates vom über die Anforderungen an die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedsstaaten.

16 Seite 15 zeitig die Aufmerksamkeit von Politik und Verwaltung auf kommunaler Ebene. 2 Grundsätzlich waren und sind die Kommunen jedoch auch im kameralen Rechnungswesen gehalten, durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass ihre Ansprüche vollständig erfasst, rechtzeitig geltend gemacht und eingezogen werden. Darüber hinaus müssen die Kommunen die Forderungen im doppischen Rechnungswesen als gesonderte Position des Umlaufvermögens bilanzieren und damit für kommunale Gremien, die Kommunalaufsichten und finanzstatistische Zwecke transparent machen. Angesichts dieser eindeutigen Vorgaben haben sich auch diverse Veröffentlichungen mit dem kommunalen Forderungseinzug befasst, von denen einige bemerkenswerte Feststellungen enthalten: In seinem Mitte des Jahres 2013 erschienenen Buch Kommunales Forderungsmanagement - Aufgaben, Ziele, Prozessorganisation und Controlling stellte der Autor (stellvertretender Leiter der Kreiskasse und Leiter der Vollstreckungsbehörde des Kreises Marburg- Biedenkopf) folgendes fest: Trotz seiner Komplexität und hohen Bedeutung für die Verwaltung kommunaler Gebietskörperschaften werde das kommunale Forderungsmanagement völlig unterbewertet. Beratungen über die Notwendigkeit und Höhe von Ausgaben seien wichtig und notwendig - von gleicher Bedeutung seien jedoch Beratungen über die Notwendigkeit von Maßnahmen, um die Erträge in der Höhe zu realisieren, in der sie eingeplant wurden 3. Eine vom Fachverband der Kommunalkassenverwalter e. V. in Auftrag gegebene Untersuchung 4 hat u. a. ergeben, dass das gesamte für das kommunale Forderungsmanagement relevante hochgerechnete Debitorenvolumen 2007 bundesweit (in Kommunalverwaltungen) fast 95 Mrd. betrug. Die kumulierten Außenstände beliefen sich im gleichen Jahr auf annähernd 7 Mrd.. Der Behördenspiegel forderte in Nr. 10/2012 unter der Überschrift Schlafende Finanzquellen ein optimiertes Forderungsmanagement. So würden z. B. Forderungen bei der Stadt Essen aus dem Bereich Jugend und Soziales nicht (zur weiteren Bearbeitung) an die professionell arbeitende Kämmerei abgegeben. In der Kommunal-Kassen-Zeitschrift (Fachzeitschrift für die kommunale Kassen- und Vollstreckungspraxis) wurde ausgeführt, dass im Jahr 2008 die offenen öffentlich-rechtlichen Forderungen ca. 12 Mrd. betrugen. Die genaue Höhe könne allerdings mangels einheitlich durchgeführter Doppik häufig nicht genau erfasst werden 5. 2 Studie der Universität Leipzig, Forderungsmanagement der Kommunen, November Rene Dürr, Kommunales Forderungsmanagement, S Rödl & Partner, Status Quo und Perspektiven des kommunalen Forderungsmanagements in Deutschland; Gutachten vom Sigrun Römer in Kommunal-Kassen-Zeitschrift Nr. 10/2012; Zielgerichtetes, systematisches Forderungsmanagement.

17 Seite 16 Die KGSt hat in ihrem Bericht über das Forderungsmanagement 6 u. a. darauf hingewiesen, dass Kommunen einen wirtschaftlichen Vorteil erzielen, wenn sie ihren Forderungsbestand verringern. Der Landesrechnungshof Rheinland-Pfalz empfahl den Kommunen in seinem Kommunalbericht 2011 u. a. die Datenpflege in der Vollstreckung zu optimieren, um den Personalbedarf bestimmen zu können und die Effektivität der Vollstreckung zu erhöhen. In Presseveröffentlichungen vom September 2012 (Kieler Nachrichten, Schleswig-Holsteinische Landeszeitung) wurde die Zahlungsmoral der Bürger in einigen schleswig-holsteinischen Städten bemängelt. Danach belasteten immer mehr säumige Bürger die Haushalte der Kommunen. Nach einer Statistik des Statistikamtes Nord betrügen die durchschnittlichen Außenstände in Lübeck 206 je Ew (43,3 Mio. gesamt), in Bad Segeberg 177 je Ew (2,8 Mio. gesamt), in Kiel 159 je Ew (38,2 Mio. gesamt), in Rendsburg 64 je Ew (1,8 Mio. gesamt) und in Neumünster 14 je Ew (1,1 Mio. gesamt). Obwohl die Außenstände in Rendsburg nur etwa 4 % des Verwaltungsetats ausmachten, habe man zur Überbrückung vorübergehender finanzieller Engpässe Kassenkredite in Millionenhöhe aufnehmen müssen. Der Bund der Steuerzahler forderte die Kommunen auf, mehr Druck beim Eintreiben offener Posten zu machen. Über die Hansestadt Lübeck wurde mehrfach berichtet: Zum einen kritisierte Die Welt am , dass aufgrund einer Softwarepanne Bußgeldbescheide verjährt seien und damit Forderungen von 77 T nicht realisiert werden konnten. Nach den Lübecker Nachrichten vom seien die Außenstände aus nicht gezahlten KiTa-Gebühren auf 717 T gestiegen. Grund sei nicht nur die schlechte Zahlungsmoral, sondern auch Probleme bei der Rechnungsstellung u. a. durch Umstellung des Kassenzeichens. Eine säumige Zahlerin von (es wurde Ratenzahlung vereinbart) wurde wie folgt zitiert: Ich hatte den Eindruck, dass bei der Stadt niemand wirklich den Durchblick hatte. Unter der Überschrift Beamte müssen nachsitzen berichtete das Hamburger Abendblatt am , dass bei der Stadt Pinneberg Forderungen in Höhe von mindestens 61 T wegen Verjährung verloren seien. Insider gingen jedoch davon aus, dass die Schadenssumme deutlich höher ausfallen werde. Insgesamt wird deutlich, dass das Forderungsmanagement einschließlich des Vollstreckungswesens in den Kommunen wiederholt im Focus überwiegend kritischer öffentlicher und fachlicher Berichterstattungen, Analysen und Bewertungen stand und steht. Schon diese ersten Hinweise sollten die Kommunen dazu veranlassen, dem Umgang mit ihren finanziellen 6 KGSt Bericht Nr. 8/2009; Forderungsmanagement - eine Arbeitshilfe.

18 Seite 17 Ressourcen und Außenständen grundsätzlich eine angemessen hohe Priorität einzuräumen.

19 Seite Prüfungsverfahren und -ziele Vor diesem Hintergrund und angesichts der schwierigen finanziellen Lage vieler Kommunen hatte sich der LRH zunächst entschlossen, die Organisation und Wirtschaftlichkeit zu prüfen. Dabei hat er als besondere Form der überörtlichen Prüfung eine Querschnittsprüfung durchgeführt ( 5a KPG) und von seinem Recht Gebrauch gemacht, die Städte unter Ew, sowie die kreisangehörigen Ämter und Gemeinden in die Prüfung einzubeziehen ( 2 Abs. 1 KPG). Der LRH hat bei allen 155 Kommunalverwaltungen in Schleswig-Holstein u. a. Angaben über die Anzahl der Mahn- und Vollstreckungsfälle, die zugrundeliegenden Finanzvolumina, den Personaleinsatz im Vollstreckungswesen sowie die Forderungsbestände bzw. Kasseneinnahmereste für die Jahre 2009 bis 2011 erbeten. Auf dieser Grundlage sollten für jede Kommunalgruppe jahresbezogene bzw. durchschnittliche Kennzahlen gebildet und bewertet werden, wie z. B. öffentlich-rechtliche Forderungsbestände bzw. Kasseneinnahmereste; Anzahl der im Vollstreckungsinnen- und -außendienst tätigen Vollzeitkräfte; Volumen der in die Vollstreckung überführten Forderungen (eigene und in Amtshilfe zu vollstreckende Forderungen); Volumen der vollstreckten Forderungen je Vollzeitkraft (eigene und in Amtshilfe vollstreckte Forderungen); Anzahl der je Vollzeitkraft zu bearbeitenden Vollstreckungsfälle (eigene und in Amtshilfe zu bearbeitende Fälle); Anzahl der durch Zahlung erledigten Vollstreckungsfälle je Vollzeitkraft (eigene und in Amtshilfe zu bearbeitende Fälle). Die Auswertung der Erhebungsbogen ergab jedoch, dass knapp die Hälfte der Kommunen die abgefragten Angaben (mit Ausnahme der Personaldaten) nicht bzw. nicht vollständig angeben bzw. ermitteln konnte (vgl. hierzu Tz. III/4). Auch auf Nachfrage konnten die Daten u. a. wegen der eingeschränkten Auswertungsmöglichkeiten der verwendeten Softwareprogramme und/oder begrenzter personeller Möglichkeiten überwiegend nicht geliefert werden. Eine manuelle Auswertung hätte nach Auffassung der Kommunen zu einem unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand geführt. Im Rahmen der örtlichen Erhebungen bei 35 Kommunen aller Kommunalgruppen wurde zudem festgestellt, dass die Angaben teilweise fehlerhaft bzw. nicht plausibel waren. Soweit möglich wurden diese berichtigt. Insoweit ist davon auszugehen, dass insbesondere die nicht überprüften Angaben eine gewisse Fehlerquote aufweisen. Bedenklich war zudem, dass viele Kommunen für die o. a. Jahre weder aus dem kameralen noch aus dem doppischen Rechnungswesen die sachlich und rechnerisch richtigen Forderungsbestände angeben und dem LRH übermitteln konnten. Dies wird auch durch die Berichte diverser

20 Seite 19 Rechnungs- und Gemeindeprüfungsämter der Kreise und Städte im Rahmen der Prüfung von Jahresabschlüssen belegt. Die Zusammenstellung von landesweiten Durchschnittswerten bzw. Kennzahlen war deshalb nicht oder nur auf Basis von Hochrechnungen möglich. Lediglich die Angaben über den Personaleinsatz waren annähernd vollständig. Daraufhin entschloss sich der LRH, stichprobenweise das gesamte kommunale Forderungsmanagement in die Prüfung einzubeziehen. Damit sollte die Verfügbarkeit von Daten als Grundlage für eine geordnete und effiziente Vollstreckungsarbeit insbesondere bei den Kreisen und kreisfreien Städten überprüft werden. Nicht einbezogen in diese Betrachtung wurde der für ein Forderungsmanagement erforderliche Personaleinsatz. Haushaltsrelevante Daten bestimmter Bereiche der kommunalen Aufgabenwahrnehmung werden oftmals nicht bzw. nicht unmittelbar in der Finanzsoftware der Kommune abgebildet. Dadurch kam bzw. kommt es zu teilweise erheblichen Schwierigkeiten und Verzögerungen bei der Erfassung und Bewertung der Forderungsvolumina bzw. der Fallzahlen. Der LRH hat bei den Kreisen und kreisfreien Städten geprüft, welche forderungsrelevanten Fachverfahren (Nebenbuchhaltungen) im Einsatz und ob diese per sogenannter Schnittstelle an die Finanzsoftware angebunden sind. Darüber hinaus hat der LRH mittels Fragebogen die Höhe der in den Fachverfahren erfassten Forderungssummen jeweils zum der Jahre 2009 bis 2011 erbeten. Insoweit bezieht sich diese Prüfung ausschließlich auf die Aspekte der Darstellungs- und Auswertungsmöglichkeiten der in den Fachverfahren verwalteten Forderungen. Zur Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit des IT-Einsatzes in den Kreisen wird auf die Prüfung des LRH IT bei den Kreisen insbesondere Aspekte der interkommunalen Zusammenarbeit verwiesen 7. 7 Az.: 24 - Pr 1732/2013

21 Seite Hinweise zum Verständnis der Feststellungen des LRH Der LRH hat sowohl auf Basis der mit einem Erhebungsbogen abgefragten Daten bei allen 155 Kommunalverwaltungen als auch bei seinen örtlichen Erhebungen bei einigen Kommunen nur stichprobenweise eine vertiefende Prüfung von Sachverhalten vornehmen können. Im Ergebnis wurden in dieser Prüfungsmitteilung unter Nennung der jeweiligen Kommune(n) kritische Einzelfeststellungen getroffen, aber auch positive Beispiele angeführt. Vor diesem Hintergrund ist dem LRH sehr wohl bewusst, dass es eine Vielzahl nicht erwähnter Kommunen gibt, auf die die kritischen bzw. die positiven Feststellungen ebenso zutreffen. Soweit es sich um anerkennenswerte Beispiele aus der Praxis handelt, sind deshalb auch die Kommunen gemeint, die entsprechend verfahren, aber nicht erwähnt wurden. Noch wichtiger ist jedoch, dass die nicht genannten Kommunen die im Folgenden dargestellten, teilweise gravierenden Defizite zum Anlass nehmen, ihre Praxis zu überprüfen und die Empfehlungen umzusetzen. In diesem Zusammenhang werden auch die Rechnungs- und Gemeindeprüfungsämter der Kreise und Städte gebeten, bei ihren (über-) örtlichen Prüfungen die Umsetzung der Empfehlungen zu überprüfen. Der LRH behält sich weitere Prüfungen vor.

22 Seite 21 III Feststellungen 1. Allgemeines zum Forderungsmanagement Der Begriff Forderungsmanagement - oft auch als Liquiditätsmanagement bezeichnet - umfasst mehr als die Vollstreckung: Unter Forderungsmanagement werden alle Maßnahmen zusammengefasst, die sich mit der Bearbeitung und Sicherung der Debitoren befassen. Mit Hilfe des Forderungsmanagements sollen die offenen Forderungen gesichtet, geordnet und registriert werden. Durch eine entsprechende zweckmäßige Organisation wird dafür gesorgt, dass bei Zahlungsverzug der Zahlungspflichtige rechtzeitig, umfassend und wirkungsvoll an seine Zahlungspflichten erinnert wird. Es dient insbesondere der Liquiditätssicherung bzw. der Liquiditätsverbesserung. Mit einer zeitnahen und wirkungsvollen Realisierung von Ansprüchen wird die Aufnahme von Kassenkrediten vermieden bzw. vermindert. Das Forderungsmanagement ist nicht nur auf den Bereich der Kasse zu beschränken, sondern erstreckt sich von der Forderungsbegründung in den Fachabteilungen über die Maßnahmen in der Kasse bis hin zu Niederschlagungen. Forderungsmanagement ist Aufgabe der ganzen Kommunalverwaltung 8. Allein die unter den Tz. II/1 und 2 aufgeführten Veröffentlichungen sollten den Kommunen in Schleswig-Holstein die Wirksamkeit und Notwendigkeit eines kommunalen Forderungsmanagements verdeutlichen. Gleichwohl hat sich schon die zeitnahe und vollständige Erfassung aller Forderungen nicht nur im Rahmen der Einführung der Doppik, sondern auch im kameralistischen Rechnungswesen für viele Kommunen als schwierig erwiesen. Viele Kommunen bzw. deren Kämmerer oder Kassenleiter haben Vorbehalte, Bedenken und Hinweise geltend gemacht: Insbesondere für die politischen Entscheidungsträger stehe die kommunale Aufgabenerfüllung im Vordergrund, das Rechnungswesen sei nur ein nachrangiges Mittel zur Aufgabenerledigung. Die Erfassung der Forderungssummen sei insbesondere im Rahmen der Einführung der Doppik jedoch weitestgehend gewährleistet. Darüber hinausgehende Auswertungen oder Statistiken seien für die kommunale Aufgabenerfüllung entbehrlich. Selbst bei belegbarer personeller Unterbesetzung der Kämmereien, Kassen bzw. Vollstreckungsbehörden stimmten Verwaltungsleitungen oder Gremien einer Personalverstärkung oftmals unter Hinweis auf die allgemeine Finanzknappheit und andere Prioritätensetzungen nicht zu. 8 Rene Dürr, Kommunales Forderungsmanagement, S. 46.

23 Seite 22 Der mit der Einführung eines kommunalen Forderungsmanagements verbundene personelle und sächliche Aufwand sei generell zu groß und würde den (finanziellen) Nutzen übersteigen. Eine Verbesserung der Liquidität durch die Optimierung der Forderungsrealisierung könne - wenn überhaupt - nur zu einem geringen Maße zu einer Haushaltskonsolidierung beitragen. Wörtlich hieß es in einer größeren Kommune, deren Außenstände mehrere Mio. betragen: 1 Mio. Einnahmen mehr oder weniger bringen doch nichts. Natürlich darf nicht verkannt werden, dass die Finanzvolumina der Landeszuweisungen bzw. Kreis- oder Amtsumlagen für die Kommunen ein deutlich größeres Gewicht haben als die sonstigen öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Einnahmemöglichkeiten bzw. Forderungen. Dennoch sind die o. a. Gründe für die Vernachlässigung eines wichtigen Aspektes des Rechnungswesens im höchsten Maße bedenklich, weil die Kommunen aus finanziellen Erwägungen und Gleichbehandlungsgründen gehalten sind, Außenstände zeitnah und vollständig zu realisieren. Als positives Beispiel für ein erfolgreiches kommunales Forderungsmanagement lässt sich die Landeshauptstadt Wiesbaden anführen, die Mehreinnahmen in Millionenhöhe erzielen und die durchschnittliche Höhe und Laufzeit der Außenstände deutlich verringern konnte. Die einzelnen Maßnahmen lassen sich wie folgt darstellen 9 : Aufbau des Forderungsmanagements Wiesbaden Betreute Projekte Maßnahmen Controlling Unterhaltsvorschuss Erstattung von Sozialhilfeleistungen Rückforderung von Sozialhilfeleistungen Zulassungsstelle Kommunale Zahlungsberatung Einführung von EC Cash Gesteigerte Nutzung von Lastschriftverfahren Flexible Reaktion auf ämterspezifische Problemstellungen Versteigerung von Pfandgegenständen im Internet Einnahmeverlaufskontrollen Werthaltigkeitsanalysen Bonitätsprüfungen Frühwarnsysteme Abgestimmte Gegensteuerungsmaßnahmen Kennzahlensysteme Die Aufstellung verdeutlicht die relevanten Handlungsfelder, denen auch viele schleswig-holsteinische Kommunen eine hohe Priorität einräumen sollten. Hier müssen insbesondere die Kreise auf die Einbindung der Fachbereiche Jugend und Soziales in ein Forderungsmanagement drängen (vgl. Tz III/2). 9 Landeshauptstadt Wiesbaden; Kommunales Forderungsmanagement; Internetauftritt - mail: kaemerei@wiesbaden.de

24 Seite 23 Für eine stringente Forderungsrealisierung und ein systematisches Forderungsmanagement kommt den im Folgenden aufgeführten rechtlichen Grundlagen naturgemäß ein besonderes Gewicht zu: Organisatorische Voraussetzungen: Nach 95 k Abs. 2 GO hat die Gemeinde einen Verantwortlichen (und Stellvertreter) für Finanzbuchhaltung zu bestellen. Die anordnungsbefugten Beschäftigten können nicht gleichzeitig Aufgaben der Verantwortlichen der Finanzbuchhaltung wahrnehmen. Die Buchführung ( 33 GemHVO-Doppik) sowie der Zahlungsverkehr und die weiteren Kassengeschäfte ( 34 GemHVO-Doppik) gehören nach 32 GemHVO-Doppik zu den Aufgaben der Finanzbuchhaltung. Zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Erledigung der Aufgaben der Finanzbuchhaltung unter besonderer Berücksichtigung des Umgangs mit Zahlungsmitteln ist eine Dienstanweisung zu erlassen, die u. a. Bestimmungen über die Aufbau- und Ablauforganisation der Finanzbuchhaltung enthält mit Festlegungen über Behandlung von Kleinbeträgen, Stundung, Niederschlagung und Erlass von Ansprüchen, Mahn- und Vollstreckungsverfahren usw. Inhaltliche Grundlagen: Nach 37 GemHVO-Doppik (Inventar, Inventur) hat die Gemeinde zu Beginn des ersten Haushaltsjahres mit einer Rechnungsführung nach den Grundsätzen der doppelten Buchführung und danach für den Schluss eines jeden Haushaltsjahres ihre Forderungen genau zu verzeichnen und dabei den Wert genau anzugeben. Durch geeignete Maßnahmen ist sicherzustellen, dass Ansprüche der Gemeinde vollständig erfasst, rechtzeitig geltend gemacht und eingezogen werden ( 28 Abs. 3 GemHVO-Doppik - Bewirtschaftung und Überwachung). Nach 24 GemHVO-Kameral sind Einnahmen der Gemeinde rechtzeitig und vollständig einzuziehen, ihr Eingang ist zu überwachen (bei der Ausführung des Haushaltsplanes ist zu beachten, dass alle Ansprüche rechtzeitig und vollständig erhoben werden - vgl. auch 16 GemKVO). Die rechtzeitige Einziehung der Einnahmen setzt voraus, dass die Gemeinde alle für den Eingang der Einnahmen notwendigen Maßnahmen ebenfalls rechtzeitig trifft (Ausführungsanweisung Nr. 24 zu 24 GemHVO-Kameral). Dieser Vorschrift kommt auch im Hinblick auf die Sicherung einer ständig ausreichenden Liquidität der Gemeindekasse und die Vermeidung des Entstehens von Kasseneinnahmeresten eine besondere Bedeutung zu (vgl. Abs. 3 der Anmerkungen zu 24 GemHVO-Kameral). Bei Ansprüchen von weniger als 25 kann von einer Geltendmachung abgesehen werden, es sei denn, dass die Einziehung aus

25 Seite 24 grundsätzlichen Erwägungen geboten ist ( 28 Abs. 4 GemHVO- Doppik). Ansprüche können unter den in 31 GemHVO-Doppik genannten Voraussetzungen gestundet, niedergeschlagen oder/und erlassen werden. Nach 93 Abs. 1 GO (Jahresrechnung) ist das Ergebnis der Haushaltswirtschaft nachzuweisen und zu erläutern. Im Jahresabschluss ( 95 m GO - Jahresabschluss) ist im Anhang ein Forderungsspiegel mit folgenden Daten beizufügen: Öffentlich-rechtliche Forderungen aus Dienstleistungen (Kto.-Nr. 161), Sonstige Öffentlich-rechtliche Forderungen (Kto.-Nr. 169), privatrechtliche Forderungen aus Dienstleistungen (Kto.-Nr. 171), Sonstige privatrechtliche Forderungen (Kto.-Nr. 179), Sonstige Vermögensgegenstände (Kto.-Nr. 178), jeweils mit dem Gesamtbetrag zum Abschlussstichtag des Haushaltsjahres, unterteilt nach Restlaufzeiten, und des Vorjahres (vgl. auch 51 - Anhang - und 48 Abs. 1 Nr. 2.2 GemHVO- Doppik - Bilanz - Forderungen und sonstige Vermögensgegenstände). Nach 38 Nrn. 1 und 2 GemHVO-Kameral enthält der kassenmäßige Abschluss u. a. die Soll-Einnahmen und die Ist-Einnahmen. Buchhalterische Grundsätze: Nach 33 Abs. 4 S. 1 GemHVO-Doppik (Buchführung) müssen die Eintragungen vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet vorgenommen werden, sodass die Geschäftsvorfälle in ihrer Entstehung und Abwicklung nachvollziehbar sind. Die Buchführung ist so zu organisieren und durchzuführen, dass sämtliche Geschäftsvorfälle nach den Regeln der doppelten Buchführung unter Beachtung der GoB klar ersichtlich, nachprüfbar, vollständig, richtig, zeitgerecht, unveränderlich sowie geordnet erfasst werden. Mit der Einführung der Doppik haben auch die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) als unbestimmter Rechtsbegriff eine gewisse Relevanz erlangt. Die GoB finden ihren Niederschlag u. a. im aktuellen Handelsrecht (vgl. 238, 239, 243, 246 und 252 HGB) und werden insbesondere auch durch den EDV-Einsatz ständig weiterentwickelt. Der Verordnungsgeber hat für die öffentliche Verwaltung keine GoB entwickelt; in der GemHVO-Doppik wird aber an diversen Stellen auf die GoB hingewiesen. Für das Forderungsmanagement sind

26 Seite 25 neben den o.a. buchhalterischen Grundsätzen insbesondere die folgenden Vorschriften relevant 10 Jahresabschluss ( 44 Abs. 1 GemHVO-Doppik), Gesamtabschluss ( 53 Abs. 1 GemHVO-Doppik) und Eröffnungsbilanz ( 54 Abs. 1 GemHVO-Doppik). Die vorstehende Aufzählung der rechtlichen Grundlagen ist nicht abschließend. Es handelt sich vielmehr um die wesentlichen Vorschriften, die einem Forderungsmanagement zugrunde liegen. Im Übrigen gelten nach 57 KrO und 18 AO die o. a. Vorschriften über die Haushalts- und Wirtschaftsführung für die Kreise und Ämter entsprechend. Vorausgehend bzw. begleitend zur Einführung eines Forderungsmanagements sollte eine Forderungsanalyse vorgenommen werden. Dabei sollten die folgenden Differenzierungen vorgenommen werden 11 : Forderungen nach Forderungsarten aufschlüsseln (Rechtsgrundlagen, Rechtscharakter, Durchsetzbarkeit jeweils mit Angabe der Höhe und der Anzahl der Forderungen); Unterscheidung nach Ausfallrisiken (Alter der Forderungen; Schuldnergruppen) Forderungen nach Fakturierungsvorgang (manuelle Buchung - debitorische Buchung eines Geschäftsvorfalles; Buchung aus Vorverfahren - Schnittstellen); Die wesentlichen Elemente eines wirkungsvollen Forderungsmanagements lassen sich wie folgt zusammenfassen: Es bestehen eindeutige rechtliche Grundlagen (s. o.); Gewährleistung einer zeitnahen und vollständigen Einbuchung der Forderungen ins Finanzsystem; Verbesserung des Informationsflusses zur Finanzbuchhaltung bzw. Kasse (Adressenänderungen usw.) sowie Optimierung der Zusammenarbeit mit der Kasse bei der Durchsetzung von Forderungen; Gewinnung der im Rahmen der Leistungsgewährung vorliegenden ergänzenden Informationen (z. B. Kontoverbindung); Überprüfung und Erfassung der Schuldner und Forderungsbeträge in allen Ämtern bzw. Fachdiensten (ggf. im Wege einer dienstlichen Anordnung); Festlegung der Abläufe und Zuständigkeiten von der Rechnungsstellung über die Forderungserfassung, Sollstellung, Mahnung und Vollstreckung bis zur Stundung sowie ggf. der Niederschlagung oder dem Erlass von Forderungen (Dienstanweisung): Beobachtung der unterjährigen Entwicklung der Außenstände und Wertberichtungen; 10 Bräse, Hase, Leder in Gemeindehaushaltsrecht Schleswig-Holstein; Lehrteil a.a.o. Doppik Nr Dietmar Liese, Bundesvorsitzender des Fachverbandes der Kommunalkassenverwalter in Kommunales Forderungsmanagement, Handlungsempfehlungen vom