Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker. Fallbesprechung 9: Streit um eine Moschee

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1 Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker Fallbesprechung 9: Streit um eine Moschee Öffentliches Baurecht; Verwaltungsprozessrecht (UNI-102/SS06) Sachverhalt Die Islamische Gemeinschaft e.v. (I) will in der kreisangehörigen saarländischen Gemeinde G im Landkreis L eine Moschee (220 qm Grundfläche) mit einem Minarett (9 m Höhe) errichten, von dem aus der Muezzin zum Gebet rufen soll. I hat dazu in einem Ortsteil von G ein Grundstück erworben, das am Rande einer früheren Bergarbeitersiedlung südlich vor der am Ort von Osten nach Westen vorbeiführenden Landstraße liegt; auf dem Grundstück stand bis vor kurzem ein Siedlerheim, eine kleine Gaststätte mit Turnhalle, die wegen Baufälligkeit abgerissen wurden. Das erste benachbarte Grundstück ist jenes des N; in seinem Anwesen hat M eine Einliegerwohnung gemietet. Die etwa 100 Grundstücke sind durch auf die Landstraße im 90-Grad-Winkel nach Norden mündende Stichstraßen erschlossen. Sie sind überwiegend mit zum Teil gut renovierten, ein bis eineinhalbgeschossigen in Reihen stehenden Einund Zweifamilienhäusern mit kleinen Vor- und etwas größeren hinterliegenden Nutzgärten bebaut; weil einige der Häuser abgerissen wurden, ist aber noch Bauland verfügbar. Unter den Anwesen findet sich eine kleine Gaststätte, ein Zeitschriftenladen, der auch Getränke führt und eine Fahrradreparaturwerkstatt. Ein Bebauungsplan besteht nicht. Als die Pläne von I bekannt werden, erhebt sich erheblicher Widerstand unter der ansässigen, durchweg nichtmuslimischen Bevölkerung. Die Befürchtungen aufnehmend versagt G nach Vorlage des Bauantrags ihr Einvernehmen. Zur Begründung wird ausgeführt, das Gebäude solle im Außenbereich errichtet werden, was nicht zulässig sei. Es sei seiner Fläche und Höhe nach ein Fremdkörper. Die geplante Ausrichtung nach Mekka störe den auch historisch bedeutsamen Eindruck der Geometrie von Wohnhäusern früherer Bergarbeiter. Der regelmäßige Gebetsruf des Muezzin sei eine unzumutbare Lärmbelastung in der ansonsten ruhigen Wohngegend. Der regelmäßige Besuch der Moschee werde zu verstärktem Verkehrsaufkommen führen. Vor allem aber seien erhebliche emotionale Belastungen, auch gerade vor dem Hintergrund der Konflikte der westlichen Zivilisation mit der arabischen Welt Beängstigungen der Bevölkerung zu erwarten, wenn fremdländische Besucher der Moschee in dem Ort aufträten. Das Vorhaben füge sich also überhaupt nicht in das Gebiet ein. Ungeachtet dessen erteilt der Landtat von L als Untere Bauaufsichtsbehörde die Baugenehmigung unter Ersetzung des Einvernehmens von G. Mit dem Beginn der Bauarbeiten ist alsbald zu rechnen. M und N fragen deshalb, wie sie dies mit rechtlichen Mitteln verhindern können. 1

2 Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (UNI-102/SS/06 Stand 06/06) Probleme des Falles: o Voraussetzungen des einstweiligen Rechtsschutzes o Zulässigkeit eines Vorhabens im unbeplanten Innenbereich Die Aufgabe ist auf der Grundlage mehrerer instanzgerichtlicher Entscheidungen entwickelt. Davon sollten Bearbeiterinnen und Bearbeiter lesen: OVG Koblenz NVwZ 2001, 9, 33; VG Frankfurt NVwZ-RR 2002, 175; VGH München NVwZ 1997, Neben den verwaltungsprozessualen Problemen des einstweiligen Rechtsschutzes eines Nachbarn gegen die Erteilung einer Baugenehmigung werden klassische Fragen der Zulässigkeit eines Vorhabens im unbeplanten Innenbereich erörtert. Eine neuere Fallbearbeitung zur Problematik des einstweiligen Rechtsschutzes des Nachbarn gegen die Erteilung einer Baugenehmigung im unbeplanten Innenbereich findet sich bei Lesen: Zilkens JuS 2006, 338. Die Aufgabenstellung lautet, dass M (Mieter) und N (Eigentümer) fragen, wie sie den Baubeginn von I auf der Grundlage der ihm erteilten Baugenehmigung mit rechtlichen Mitteln verhindern können. Das zeigt, dass es um die Prüfung der Möglichkeiten einstweiligen Rechtsschutzes geht. A. Kann M mit rechtlichen Mitteln den Baubeginn verhindern? Das ist dann der Fall, wenn ihm Rechtsschutz gegen die I erteilte Baugenehmigung zur Verfügung steht. Insoweit kommt ein Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz in Betracht. Er müsste zulässig sein. I. Verwaltungsrechtsweg Dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist, weil es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit die Abwehr einer aufgrund hoheitsrechtlicher Befugnisse erteilten Baugenehmigung geht, steht außer Frage ( 40 Abs. 1 VwGO). II. Statthafter Antrag 1. Vorliegen eines VA Fraglich ist, ob M einen Rechtsbehelf nach 80 a Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3, 80 Abs. 4, 5 VwGO stellen kann. Das setzt zunächst voraus, dass ein Verwaltungsakt vorliegt, der an einen anderen gerichtet ist und diesen begünstigt, den M aber belastet. Die Baugenehmigung zugunsten des I belastet M - möglicherweise als Nachbarn. Bei der Baugenehmigung handelt es sich um einen VA. 2. Verfahrensart 2

3 (Die Frage, ob ein (und welches) Verfahren nach 80 a VwGO eröffnet ist, kann nur beantwortet werden, wenn klar wird, ob der VA, gegen den sich der Betroffene wendet, sofort vollziehbar ist oder nicht. Ist er es nicht, so ist einstweiliger Rechtsschutz nach 68 VwGO durch schlichte Einlegung des Widerspruchs möglich. Bearbeiterinnen und Bearbeiter können diese Problematik systematisch sowohl im Rahmen des statthaften Antrags als auch im Rahmen des Rechtsschutzbedürfnisses klären. An sich sind die tatbestandlichen Voraussetzungen des 80 a Abs. 1 Nr. 2 VwGO gegeben, weil ein Dritter (M) einen Rechtsbehelf gegen den an einen anderen (I) gerichteten und diesen begünstigenden (Baugenehmigung) Verwaltungsakt einlegt. Voraussetzung eines Antrags nach 80 a Abs. 3 VwGO ist allerdings, dass ein Bedarf nach gerichtlichen Maßnahmen im Sinne des 80 Abs. 5 VwGO besteht. Das hängt von der Wirkung des Widerspruchs gegen die erteilte Baugenehmigung ab. Das lässt sich allerdings auch m.e. vorzugswürdig als Problem des Rechtsschutzbedürfnisses erörtern.) III. Antragsbefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO analog) Fraglich ist, ob M als Mieter antragsbefugt ist. Das hängt davon ab, ob er Dritter im Sinne des 80 a Abs. 1, 3 VwGO ist. Dritter ist jeder, der geltend machen kann, durch eine ihn belastende und einen anderen begünstigende regelnde Maßnahme betroffen zu sein. Dritter ist also, wer sich auf die mögliche Verletzung einer nachbarschützenden Norm berufen kann. Im Rahmen baurechtlichen Nachbarschutzes ist es einhellige Rechtsprechung, dass alle dinglich berechtigten Nachbarn antragsbefugt sein können, also Eigentümer, Erbbauberechtigte und Nießbraucher. Obligatorisch Berechtigte Mieter und Pächter sollen es nicht sein. Das trifft zu, weil die Vorschriften des Bauplanungsrechts soweit es um die Betroffenheit der Situation des Grundstücks geht lediglich die Rechtsbeziehungen zwischen den an einem Grundstück dinglich Berechtigten, also die dingliche Betroffenheit von Grundstücken in einem Planungsgebiet oder in einem unbeplanten Gebiet regeln. M als Mieter ist folglich kein Klagebefugter und damit auch kein Antragsbefugter Nachbar. B. Vorgehen des N I. Zulässigkeit 1. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs und Statthaftigkeit Bearbeiterinnen und Bearbeiter sollten schlicht wiederholen, dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist und die Statthaftigkeit aus 80 a Abs. 1, 3, 80 Abs. 5 VwGO folgt. N als Eigentümer des benachbarten Grundstücks ist auch als solcher von nachbarschützenden Normen geschützt. 2. Antragsbefugnis 3

4 Das setzt allerdings voraus, dass die Norm, auf die er sich beruft, nachbarschützenden Charakter hat. Weil es sich um einen unbeplanten Innenbereich handelt, dessen planungsrechtlicher Charakter sich einem in der BauNVO geregelten Gebiet ergibt, stellt sich die Frage, ob 34 Abs. 2 BauGB nachbarschützenden Charakter hat. Das ist nach der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts der Fall, soweit es um die Art der Nutzung eines Grundstücks geht. Denn im unbeplanten aber im Zusammenhang bebauten Innenbereich, der einem Gebiet der BauNVO zuzuordnen ist, ergibt sich die Betroffenheit von Nachbarn aus der Planersatzfunktion der Baunutzungsverordnung. Weil und soweit ein unbeplantes wie ein Plangebiet zu behandeln ist, darf ein Eigentümer eines vorhandenen und bebauten Grundstücks sich auf die Erhaltung der planerischen Gebietsqualität berufen. (BVerwGE 94, 151) 3. Rechtsschutzbedürfnis Ein Antrag nach 80 a Abs. 3 VwGO ist allerdings nur dann statthaft, wenn der betroffene Nachbar nicht durch ein Verlangen gegenüber der Verwaltungsbehörde Rechtsschutz erlangen kann, vor allem, wenn sein Widerspruch keine aufschiebende Wirkung hat. Das ergibt sich aus 212 a BauGB, wonach Widerspruch und Anfechtungsklage eines Dritten gegen die bauaufsichtliche Zulassung eines Vorhabens keine aufschiebende Wirkung haben. 4. Beteiligtenfähigkeit Die Beteiligtenfähigkeit von N ergibt sich aus 61 Nr. 1 VwGO, jene des Landrats als Unterer Bauaufsichtsbehörde aus 61 Nr. 3 VwGO i.v.m. 19 AGVwGO. 5. Passive Prozessführungsbefugnis Sie folgt aus 78 VwGO i.v.m. 19 AGVwGO. II. Begründetheit Der Antrag auf Anordnung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des N gegen die dem I erteilte Baugenehmigung ist begründet, wenn eine von ihm erhobene Anfechtungsklage voraussichtlich Erfolg hätte. Das wäre dann der Fall, wenn die dem I erteilte Baugenehmigung rechtswidrig wäre und den N in seinen Rechten verletzten würde. 1. Erteilung der Baugenehmigung trotz Versagung des Einvernehmens Ungeachtet des Umstands, dass die Gemeinde das Einvernehmen nach 36 BauGB versagt hat, folgt aus 72 Abs. 1, 3 LBO, dass die Untere Bauaufsichtsbehörde das Einvernehmen ersetzen kann, soweit es rechtswidrig verweigert worden ist. Entscheidend ist folglich, ob die Voraussetzungen der Rechtswidrigkeit der Versagung des Einvernehmens vorliegen. 2. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit Fraglich ist folglich, ob das Vorhaben des I bauplanungsrechtlich unzulässig ist. 4

5 a) 34 Abs. 2 BauGB Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit kann sich zunächst aus 34 Abs. 2 BauGB ergeben. (1) Unbeplanter Innenbereich Das setzt voraus, dass es sich um ein Vorhaben des I im unbeplanten Innenbereich handelt. Von einem Vorhaben im unbeplanten Innenbereich ist auszugehen, wenn es in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil liegt. Davon ist auszugehen, wenn die vorhandene Bebauung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit erzeugt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist und das Vorhaben in einem Bebauungsgebiet liegt, das nach der Anzahl der vorhandenen Gebäude ein gewisses Gewicht besitzt. Daran könnte es fehlen, weil das von I geplante Gebäude am Rande der Bebauung im Zusammenhang liegt. Grundstücke, die am Ende eines Bebauungszusammenhanges liegen, liegen grundsätzlich im Außenbereich, der unmittelbar hinter dem letzten Anwesen einer Bebauung im Zusammenhang beginnt. Anders ist es indessen, wenn das zu bebauende Grundstück in einem unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang vor dem Bebauungsantrag bereits bebaut war. Hier sind die dort vorhandene Turnhalle und das Siedlerheim abgerissen worden. Es kommt hinzu, dass dieses am Rande des Bebauungszusammenhangs liegende Grundstück noch eine Verbindung zu dem Bebauungszusammenhang besitzt und erst an seiner Grenze durch einen Einschnitt die vorhandene Straße der Bebauungszusammenhang gestört wird. Die vorhandene Bebauung ist folglich weiterhin prägend auch für das letzte Grundstück. Dass Baulücken vorhanden sind, ist insoweit unerheblich. Das Grundstück des I liegt folglich im Bebauungszusammenhang im Sinne des 34 Abs. 2 BauGB. (2) Eigenart der näheren Umgebung Fraglich ist, ob die Eigenart der näheren Umgebung einem Baugebiet im Sinne der Baunutzungsverordnung entspricht. Insoweit ist die Prüfung nach 34 Abs. 2 BauGB der Prüfung nach 34 Abs. 1 BauGB vorrangig. Denn die BauNVO hat insoweit Planersatzfunktion. Zwar handelt es sich nicht um ein reines Wohngebiet im Sinne des 3 BauNVO, wohl aber um ein allgemeines Wohngebiet im Sinne von 4 BauNVO. Denn neben Wohngebäuden sind ausschließlich der Versorgung des Gebietes dienende Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie nicht störende Handwerksbetriebe vorhanden. In einem solchen allgemeinen Wohngebiet sind Anlagen für kirchliche Zwecke zulässig ( 4 Abs. 1 Nr. 3 BauNVO). Dass es sich bei dem Vorhaben des I um eine muslimische kirchliche 5

6 Anlage handelt, ist im Hinblick auf die sich aus Art. 4 Abs. 1, 2 GG ergebende Neutralitätspflicht des Staates unerheblich. (3) 34 Abs. 1 BauGB Der baurechtlichen Zulässigkeit könnte jedoch soweit es um das Maß der baulichen Nutzung geht - 34 Abs. 1 BauGB entgegenstehen. Bearbeiterinnen und Bearbeiter müssen sich insoweit zunächst mit Fläche und Höhe auseinandersetzen und erkennen, dass daraus keine Unzulässigkeit auch nicht nach nach 15 Abs. 1 BauNVO folgt, weil auch die vorhandene Bebauung Grundflächen aufweist, die eine entsprechende Dimension besitzen, und dass 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO Kirchen zulässt, die gleichfalls Kirchtürme aufweisen, deren Höhe vorhandene Bebauten in einem allgemeinen Wohngebiet typischerweise überschreiten. Fraglich ist indessen, ob die Änderung der Ausrichtung des Gebäudes eine Art Überschreitung einer (faktischen) Baulinie bedeutet, die städtebaulich nicht hinnehmbar ist. Bearbeiterinnen und Bearbeiter sollten insoweit darauf hinweisen, dass es bei dem Einfügen um die Verhinderung städtebaulicher Spannungen ankommt und auf die Beeinträchtigung der städtebaulichen Harmonie; das häufig verwendete Argument der negativen Vorbildwirkung dürfte allerdings nicht tragen. Wer eine solche Unvereinbarkeit der Sache nach annimmt, sollte auf Art. 4 Abs. 1, 2 GG eingehen. b) 15 BauNVO Schließlich könnte das Vorhaben gegen 15 BauNVO verstoßen (Gebot der Rücksichtnahme), das verletzt sein kann, wenn es an einem angemessenen Ausgleich zwischen den Belangen des Bauherrn und seiner Umgebung fehlt. Aus der vorhandenen Lärmbelastung des Anwesens durch den Gebetsruf des Muezzin, der typischer Ausdruck eines solchen kirchlichen Anwesens ist, folgt die Unzumutbarkeit nicht. Wenn nach 4 Abs. 1 BauNVO kirchliche Anlagen zulässig sind, sind die typischen Emissionen solchen Anlagen bauplanungsrechtlich akzeptiert. Schließlich sollten Bearbeiterinnen und Bearbeiter erkennen, dass 4 BauNVO i.v.m. 34 Abs. 2 BauGB, 15 BauNVO ohnehin keinen Milieuschutz gewährt sondern lediglich städtebauliche Gründe angeführt werden dürfen, um ein Vorhaben zu untersagen. Weil das Vorhaben zulässig ist, ist es nicht rechtswidrig und verletzt N auch nicht in seinen Rechten. 6