Aufgabenwahrnehmung im Rahmen der EU durch Vertreter der Länder

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1 Stefanie Oberländer Aufgabenwahrnehmung im Rahmen der EU durch Vertreter der Länder Theorie und Praxis im Vergleich Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden

2 Inhaltsübersicht Einführung 21 Erstes Kapitel: Der Umfang unmittelbarer Ländermitwirkungsrechte auf europäischer Ebene 36 A. Die einfache Form der unmittelbaren Beteiligung der Länder auf europäischer Ebene: Die Hinzuziehung von mitberatenden Vertretern der Länder gemäß 6 Abs. 1 EUZBLG 36 B. Die unmittelbare Einbindung der Länder in den Entscheidungsprozeß auf europäischer Ebene: Die Wahrnehmung der deutschen Mitgliedsrechte durch einen Vertreter der Länder gemäß Art. 23 Abs. 6 GG i. V.m. 6 Abs. 2 bis 4 EUZBLG 42 C. Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse des ersten Kapitels: Der Umfang unmittelbarer Ländermitwirkungsrechte auf europäischer Ebene 158 Zweites Kapitel: Kritische Würdigung der unmittelbaren Ländermitwirkung auf europäischer Ebene 160 A. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die unmittelbare Mitwirkung eines Ländervertreters auf europäischer Ebene 160 B. Europarechtliche Bedenken: Verstößt die unmittelbare Mitwirkung eines Ländervertreters auf europäischer Ebene gegen Art. 10 EGV? 188 C. Probleme, die die effektive Umsetzung der sich aus Art. 23 Abs. 6 GG ergebenden Rechte beeinträchtigen können 192 D. Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse des zweiten Kapitels: Kritische Würdigung der unmittelbaren Ländermitwirkung auf europäischer Ebene 201 Schlußbemerkung: Die unmittelbare Mitwirkung eines Ländervertreters auf europäischer Ebene als Beitrag zur Sicherung der Eigenstaatlichkeit der Länder 203 Anhang 207 Literaturverzeichnis 227

3 Inhalt Einführung 21 A. Überblick über die Entwicklung der Mitwirkungsrechte der deutschen Bundesländer in europäischen Angelegenheiten 21 I. Der Beobachter der Länder 22 II. Das Zuleitungsverfahren aus dem Jahr III. Das Länderbeteiligungsverfahren aus dem Jahr IV. Das Bundesratsverfahren aus dem Jahr V. Ländermitwirkungsrechte nach Art. 23 GG 26 VT. Ländermitwirkung im Rahmen der Regierungskonferenz VII.Länderforderungen im Ratifikationsverfahren des Vertrages von Amsterdam zur Änderung und Ergänzung der Mitwirkungsbestimmungen 31 VTII.Zusammenfassung 32 B. Problemstellung und Gang der Untersuchung 32 C. Vorstellung der wichtigsten zu behandelnden Vorschriften in ihrem systematischen Zusammenhang 33 Erstes Kapitel: Der Umfang unmittelbarer Ländermitwirkungsrechte auf europäischer Ebene 36 A. Die einfache Form der unmittelbaren Beteiligung der Länder auf europäischer Ebene: Die Hinzuziehung von mitberatenden Vertretern der Länder gemäß 6 Abs. 1 EUZBLG 36 I. Tatbestandsvoraussetzungen für die Hinzuziehung eines mitberatenden Ländervertreters Anwendungsbereich: hypothetische Prüfung innerstaatlicher Zuständigkeiten 37 a. Der Bundesrat hätte an einer entsprechenden innerstaatlichen Maßnahme mitzuwirken 37 b. Die Länder wären innerstaatlich zuständig 37 c. Wesentliche Interessen der Länder sind durch das Vorhaben berührt Hinzuziehung zu allen Vorhaben der Europäischen Union" Hinzuziehung nur auf Verlangen" des Bundesrates Hinzuziehung nur im Rahmen des Möglichen 38 II. Umfang der Mitwirkungsrechte des Ländervertreters Beratungsgremien der Kommission und des Rates Ratstagungen in der Zusammensetzung der Minister Besprechungen der deutschen Delegation Informelle Treffen 41

4 III. Ausgestaltung der Mitwirkungsrechte 41 IV. Personelle Anforderungen an den mitberatenden Ländervertreter 42 B. Die unmittelbare Einbindung der Länder in den Entscheidungsprozeß auf europäischer Ebene: Die Wahrnehmung der deutschen Mitgliedsrechte durch einen Vertreter der Länder gemäß Art. 23 Abs. 6 GG i.v.m. 6 Abs. 2 bis 4 EUZBLG 42 I. Gemeinschaftsrechtliche Voraussetzungen für die Wahrnehmung der deutschen Mitgliedsrechte durch einen Vertreter der Länder, Art. 203 EGV 43 II. Innerstaatliche Voraussetzungen für die Übertragung der Wahrnehmung der Mitgliedsrechte auf einen Vertreter der Länder, Art. 23 Abs. 6 GG Ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder 44 a. Der Wortlaut des Art. 23 Abs. 6 GG 45 b. Das Verhältnis der ausschließlichen Gesetzgebungsbefugnisse der Länder i.s.d. Art. 23 Abs. 6 GG zu den Gesetzgebungsbefugnissen der Länder i.s.d. Art. 23 Abs. 5 S. 2 GG 46 c. Die Entstehung des Art. 23 Abs. 6 GG 47 d. Die Bedeutung des Art. 23 Abs. 6 GG Schwerpunktmäßige Betroffenheit der ausschließlichen Gesetzgebungsbefugnisse der Länder 50 a. Betroffenheit 51 b. Im Schwerpunkt Personelle Anforderungen an den verhandlungsführenden Ländervertreter 54 III. Die Übertragung der Wahrnehmung der deutschen Mitgliedsrechte auf einen Vertreter der Länder gemäß Art. 23 Abs. 6 S. 1 GG Die Übertragungsbefugnis der Bundesregierung Das Benennungsrecht des Bundesrates Das Verhältnis zu 6 Abs. 1 EUZBLG Die Soll-Übertragung" 58 a. Der Charakter des Übertragungsaktes - ein Vergleich mit völkerrechtlichen Regelungen 59 b. Ausnahmen von der Übertragung 61 aa. Politische oder administrative Opportunität 61 bb. Wahrung der gesamtstaatlichen Verantwortung des Bundes 63 cc. Begrenzung möglicher Ausnahmen durch die Soll- Übertragung" selbst 64 dd. Gemeinschaftsrechtliche Gebotenheit 64 c. Die Übertragungsentscheidung seitens der Bundesregierung Entwicklung eines Verfahrens zur Konfliktlösung in der Praxis 65 IV. Die Wahrnehmung der mitgliedstaatlichen Rechte durch den Vertreter der Länder Der Umfang der übertragenen Rechte 69 10

5 a. Die Wahrnehmung der mitgliedstaatlichen Rechte" der Bundesrepublik in der Europäischen Union, Art. 23 Abs. 6 GG - Ausübung der Verhandlungsführung" in den Beratungsgremien und im Ministerrat, 6 Abs. 2 EUZBLG 69 b. Übertragung auch der Delegationsleitung? 70 c. Übertragung der Wahrnehmungsrechte für das gesamte Vorhaben 70 d. Paketlösungen" 71 e. Schwerpunktverschiebungen während der Verhandlungen in Brüssel Der Inhalt und die Grenzen der gemäß Art. 23 Abs. 6 S. 1 GG übertragenen Rechtsposition 74 a. Die Bildung eines gemeinsamen Interessenstandpunktes der Ländergesamtheit - die Zulässigkeit des Bundesratsverfahrens i.s.d. Art. 23 Abs. 2 S. 1 GG 74 b. Der gemeinsame Interessenstandpunkt der Ländergesamtheit als alleinige Grundlage der vom Vertreter der Länder einzunehmenden Verhandlungsposition? 79 c. Kann die Verhandlungsposition des Vertreters der Länder mit Hilfe der Grundsätze des Art. 23 Abs. 5 GG bestimmt werden? 80 d. Inwieweit ist der Vertreter der Länder an die innerstaatlich gemäß Art. 23 Abs. 5 GG von Bundesregierung und Bundesrat festgelegte Verhandlungsposition gebunden? 81 aa. Keine Handlungsfähigkeit des Ländervertreters bei strenger Bindung an die gemäß Art. 23 Abs. 5 GG festgelegte Verhandlungsposition 82 bb. Die intern festgelegte Verhandlungsposition als Leitlinie des gemäß Art. 23 Abs. 6 GG befugten Ländervertreters 83 (1) Der Verhandlungsspielraum des Ländervertreters 84 (2) Die Notwendigkeit einer erneuten Bundesratsstellungnahme 84 cc. Ergebnis Die innerstaatliche Festlegung der Verhandlungsposition unter besonderer Berücksichtigung der Mitwirkungsrechte der Länder 86 a. Die Mitwirkung der Länder durch den Bundesrat, Art. 23 Abs. 2 S 1 GG 87 b. Die Mitwirkung des Bundestages, Art. 23 Abs. 2 S. 1 GG 88 c. Die Unterrichtung des Bundesrates, Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG 88 aa. Der Gegenstand der Unterrichtung: alle Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union" 88 bb. Das Verfahren der Unterrichtung 90 cc. Bewertung 93 d. Die Unterrichtung des Bundestages, Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG 94 e. Das Stellungnahmerecht des Bundestages, Art. 23 Abs. 3 S. 1 GG 94 f. Die Bedeutung der Stellungnahme des Bundestages im Rahmen der innerstaatlichen Festlegung der Verhandlungsposition, Art. 23 Abs. 3 S. 2 GG 95 11

6 12 g. Die Beteiligung des Bundesrates entsprechend der innerstaatlichen Kompetenzverteilung, Art. 23 Abs. 4 GG 97 h. Das Stellungnahmerecht des Bundesrates, 3 EUZBLG - die Abgabe der Stellungnahme durch die Europakammer" des Bundesrates, 45 a GOBR 97 i. Die unmittelbare Beteiligung der Länder an der innerstaatlichen Festlegung der Verhandlungsposition, 4 EUZBLG 100 j. Die Bedeutung der Stellungnahme des Bundesrates im Rahmen der innerstaatlichen Festlegung der Verhandlungsposition, Art. 23 Abs. 5 GG 101 aa. Das Verfahren zur Bestimmung des Anwendungsbereichs von Art. 23 Abs. 5 GG 101 bb. Die schlichte Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates bei der Festlegung der deutschen Verhandlungsposition, Art. 23 Abs. 5 S. 1 GG 102 (1) Das Verhältnis zur gemäß Art. 23 Abs. 3 GG zu berücksichtigenden Stellungnahme des Bundestages 103 (2) Berührung von Länderinteressen im Rahmen ausschließlicher Bundeskompetenzen, Art. 23 Abs. 5 S Alt. GG 103 (3) Der Bund hat im übrigen das Gesetzgebungsrecht, Art. 23 Abs. 5 S Alt. GG 104 (a) Der Bund hat das Gesetzgebungsrecht unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 1 und 2 GG an sich gezogen 105 (b) Die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG zugunsten des Bundes liegen nicht vor 105 (c) Der Bund hat das ihm gemäß Art. 72 Abs. 2 GG zustehende Recht zur Gesetzgebung noch nicht ausgeübt, die Länder haben weiterhin gemäß Art. 72 Abs. 1 GG die Befugnis zur Gesetzgebung 106 (aa)die Regelung des Ausführungsgesetzes, 5 Abs. 1 und 2 EUZBLG 106 (bb)die Position der Bundesregierung 107 (cc)die Position des Bundesrates 108 (dd)abwägung 109 a. Kompetenzüberschneidungen im Bereich des nicht ausgeübten Gesetzgebungsrechts des Bundes 109 ß. Führt die fehlende innerstaatliche Tätigkeit des Bundes zu einer Gesetzgebungsbefugnis der Länder i.s.d. Art. 23 Abs. 5 S. 2 GG? 110

7 y. Die Ausübung des Gesetzgebungsrechts des Bundes im innerstaatlichen Bereich als taugliches Kriterium für die Kompetenzabgrenzung in Angelegenheiten dereu? Die Kompetenzabgrenzung im Rahmen der Willensbildung in Angelegenheiten der EU anhand der Tatbestandsvoraussetzungen des Art.72Abs.2GG 113 (ee) Abwägungsergebnis 120 (4) Bund und Länder wirken gemäß Art. 91 a, b GG im Rahmen von Gemeinschaftsaufgaben zusammen 120 cc. Die maßgebliche Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates bei der Festlegung der deutschen Verhandlungsposition, Art. 23 Abs. 5 S. 2 GG 121 (1) Anwendungsbereich 121 (a) Gesetzgebungsbefugnisse der Länder 121 (aa)ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder 121 (bb)gesetzgebungsbefugnisse der Länder im Bereich der konkurrierenden und der Rahmengesetzgebung 122 (b) Die Einrichtung der Länderbehörden und das Verwaltungsverfahren der Länder 123 (2) Maßgebliche Berücksichtigung nur insoweit, als Länderkompetenzen tatsächlich im Schwerpunkt betroffen sind 123 (a) Betroffenheit 123 (b) Im Schwerpunkt 124 (3) Die maßgebliche Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates" - ein Letztentscheidungsrecht des Bundesrates? 126 (4) Maßgebliche Berücksichtigung trotz fehlender Zweidrittelmehrheit im Bundesrat gemäß 5 Abs. 2 S. 5 EUZBLG? 127 (a) Das Verfahren der Konfliktlösung gemäß 5 Abs. 2 S. 3 bis 5 EUZBLG 128 (b) Verfassungskonforme Auslegung des 5 Abs. 2 S. 3 ff. EUZBLG - Berücksichtigung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zur EG-Fernsehrichtlinie vom 22. März (5) Die maßgebliche Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates durch die Bundesregierung 133 (6) Einschränkungen der maßgeblichen Berücksichtigung 134 (a) Haushalts- und Finanzpolitik

8 (b) Wahrung der gesamtstaatlichen Verantwortung des Bundes 136 (aa)begriffsklärung 136 (bb) Anwendungsbereich 136 (cc) Wahrung der gesamtstaatlichen Verantwortung als Voraussetzung der maßgeblichen Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates 138 (7) Exkurs: Verhaltenspflichten des Vertreters der Bundesregierung bei maßgeblich zu berücksichtigender, ablehnender Stellungnahme des Bundesrates 139 (a) Ermöglichung eines einstimmigen Beschlusses durch Stimmenthaltung seitens der Bundesregierung 139 (b) Zustimmung seitens der Bundesregierung im Rahmen eines Mehrheitsbeschlusses - Übertragbarkeit der Lehre der Rechtfertigung von Verfassungsverstößen auf die europäische Ebene? 140 dd. Das Einvernehmen des Bundesrates bei der Festlegung der Verhandlungsposition zu Vorhaben, die auf Art. 308 EGV basieren, Art. 23 Abs. 4, 7 GG, 5 Abs. 3 EUZBLG 142 (1) Entstehungsgeschichte des 5 Abs. 3 EUZBLG 143 (2) Anwendungsbereich des 5 Abs. 3 EUZBLG 144 (3) Verfassungsmäßigkeit des 5 Abs. 3 EUZBLG 146 (4) Rechtsfolgen des 5 Abs. 3 EUZBLG Zwischenergebnis: Die Festlegung der Verhandlungsposition im Anwendungsbereich des Art. 23 Abs. 6 S. 1 GG Verfassungsimmanente Einschränkungen der Wahrnehmungsrechte des Vertreters der Länder gemäß Art. 23 Abs. 6 S. 2 GG 154 a. Beteiligung der Bundesregierung 154 b. Abstimmung mit der Bundesregierung 154 c. Wahrung der gesamtstaatlichen Verantwortung des Bundes 157 C. Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse des ersten Kapitels: Der Umfang unmittelbarer Ländermitwirkungsrechte auf europäischer Ebene 158 Zweites Kapitel: Kritische Würdigung der unmittelbaren Ländermitwirkung auf europäischer Ebene 160 A. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die unmittelbare Mitwirkung eines Ländervertreters auf europäischer Ebene 160 I. Das Verhältnis des Art. 23 Abs. 6 GG zur Außenvertretungsregelung des Grundgesetzes Die Wahrnehmung mitgliedstaatlicher Rechte durch einen Vertreter der Länder als unzulässige Aushöhlung der Außenvertretung der Bundesrepublik?

9 a. Verhindert die Einfuhrung unmittelbarer Ländermitwirkungsrechte auf europäischer Ebene das einheitliche Auftreten der Bundesrepublik nach außen? 162 b. Führt die Möglichkeit unmittelbarer Ländermitwirkung auf europäischer Ebene zur Auflösung der Bundesstaatlichkeit? 162 c. Stellt Art. 23 Abs. 6 GG einen unzulässigen Eingriff in Art. 32 GGdar? 164 aa. Die Verbandskompetenz des Bundes im Bereich auswärtiger Angelegenheiten und die unmittelbare Ländermitwirkung auf europäischer Ebene 164 (1) Der Grundsatz der Bundeskompetenz in auswärtigen Angelegenheiten 165 (2) Überschneidungen von Art. 32 GGund Art. 23 Abs. 6 GG 165 bb. Die Organkompetenz der Bundesregierung Völkerrechtliche Abkommen im EU-Bereich als Anwendungsfall des Lindauer Abkommens"? 168 a. Ausgangssituation: Art. 32 Abs. 3 GG und Art. 23 GG - zwei Arten der Länderbeteiligung 168 aa. Die umstrittene Beteiligung der Länder nach Art. 32 Abs. 3 GG 169 bb. Das Lindauer Abkommen" als verfassungsrechtlicher Vergleich 169 cc. Die Transformation völkerrechtlicher Abkommen 170 b. Vorhaben auf EU-Ebene - das Verhältnis beider Länderbeteiligungsverfahren zueinander 171 aa. Art. 23 GG als allein geltende Regelung auf EU-Ebene 171 bb. Die Rechtsnatur der Länderbeteiligung auf EU-Ebene in verschiedenen Fallkonstellationen 172 (1) Völkerrechtliche Abkommen der Gemeinschaft 173 (2) Völkerrechtliche Vereinbarungen der Mitgliedstaaten 173 (3) Intergouvernementale Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Inhaltsbereich der Gemeinschaftsverträge 174 (4) Gemischte Abkommen 177 cc. Ergebnis: die Trennung des Beratungsverfahrens auf Unionsebene vom innerstaatlichen Entscheidungsverfahren 179 c. Ausblick: Die Notwendigkeit eines neuen Bund-Länder- Abkommens im Bereich völkervertraglichen Handelns auf EU- Ebene 180 II. Unmittelbare Mitwirkung eines Ländervertreters und das Demokratieprinzip Die Stellung des verhandlungsfuhrenden Ländervertreters 182 a. Die Stellung des verhandlungsführenden Ländervertreters aus europarechtlicher Sicht

10 b. Die Stellung des verhandlungsführenden Ländervertreters aus innerstaatlicher Sicht c. Gesamtbetrachtung 2. Die parlamentarische Verantwortlichkeit des verhandlungsführenden Ländervertreters B. Europarechtliche Bedenken: Verstößt die unmittelbare Mitwirkung eines Ländervertreters auf europäischer Ebene gegen Art. 10 EGV? I. Die mitgliedstaatlichen Pflichten der Bundesrepublik nach Art. 10 EGV II. Weisungsabhängigkeit der Ratsvertreter als Verstoß gegen Art. 10 EGV? III. Flexibilität des Ländervertreters als Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit des Rates IV. Zeitliche Verzögerungen im Rahmen der innerstaatlichen Willensbildung als Verstoß gegen Art. 10 EGV? V. Ergebnis C. Probleme, die die effektive Umsetzung der sich aus Art. 23 Abs. 6 GG ergebenden Rechte beeinträchtigen können I. Art. 23 Abs. 6 GG aus der Perspektive der Bundesländer 1. Gerichtliche Durchsetzbarkeit der Ländermitwirkungsrechte 2. Konfliktlösung in der Praxis II. Art. 23 Abs. 6 GG aus der Perspektive der Bundesregierung 1. Verfassungsgerichtliche Sicherung der Rechte der Bundesregierung 2. Sicherung der Rechte der Bundesregierung durch Widerruf des Übertragungsaktes? 3. Wahrung der Rechte der Bundesregierung in der Praxis D. Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse des zweiten Kapitels: Kritische Würdigung der unmittelbaren Ländermitwirkung auf europäischer Ebene Schlußbemerkung: Die unmittelbare Mitwirkung eines Ländervertreters auf europäischer Ebene als Beitrag zur Sicherung der Eigenstaatlichkeit der Länder 203 Anhang Literaturverzeichnis 16