Vorbereitung überregionaler Modellversuch Handel mit Flächenzertifikaten. Übersicht. Warum wir Flächen sparsam und intelligent nutzen sollten

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1 Übersicht Das 30-Hektar-Ziel der Bundesregierung Warum wir Flächen sparsam und intelligent nutzen sollten Ursachen und Treiber der Zersiedelung Instrumente in der Fachdiskussion Aussagen des Koalitionsvertrags Geplanter Modellversuch zum Handel mit Flächenzertifikaten Vorliegende Ergebnisse aus Forschungsvorhaben und Planspielen Schrittweiser Einstieg in den Modellversuch (Zeitplan) Offene Fragen bei der Vorbereitung des Modellversuchs Fachgespräch am 1 von 24

2 Das 30-Hektar-Ziel der Deutschen Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie 140,00 Tägliche Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche im Zeitraum von 1993 bis 2009 Handlungsziel der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie zum Jahr 2020 sowie Zwischenziel des Umweltbundesamtes bis zum Jahr 2010 Bundesgebiet 129,1 120,00 119,6 119,6 115,1 112,8 Jahreswerte gleitende 4-Jahres-Mittelwerte 100,00 103,8 93,9 Tägliche Zunahme inhektar 80,00 60, , , , Jahr der Erhebung Fachgespräch am 2 von 24

3 Warum wir Flächen sparsam und intelligent nutzen sollten Umweltgründe Ökonomische Gründe Soziale Gründe Aspekte der Stadtentwicklung Fachgespräch am 3 von 24

4 Warum wollen wir Zersiedelung begrenzen? Negative Umweltfolgen: Verlust von Freiräumen, Landschaftszerschneidung (Biodiversität, Erholung des Menschen). Verkehrserzeugung (Lärm- und Schadstoffemissionen). Beeinträchtigung der Wohnumfeldqualität in Ortskernen. Bodenverdichtung, Versiegelung, Schadstoffeinträge. Beeinträchtigung von Mesoklima, Grundwasserhaushalt, Hochwasserrückhaltung. Verlust von Landwirtschaftsflächen, auch als Ressource (z.b. für den Anbau nachwachsender Rohstoffe). Förderung von Lebensstilen und Produktionsweisen mit hohem Ressourcen- und Energieaufwand und erheblichen Umweltbelastungen. Fachgespräch am am bei 4 von 24

5 Warum wollen wir Zersiedelung begrenzen? Negative ökonomische, städtebauliche und soziale Folgen: Hohe Fixkosten für Betrieb und Instandhaltung von Gebäuden oder Infrastruktur, unausgelastete Infrastrukturen (z.b. Leitungsnetze). Unrentable Investitionen und ineffiziente Subventionen der öffentlichen Hand. Leerstände, Brachflächen nicht nur in Schrumpfungsregionen. Wertverluste von privaten Immobilien und öffentlichen Liegenschaften, Gefährdung von Betriebsvermögen. Risiken des Wohneigentums bei Arbeitslosigkeit und im Alter. Soziale Entmischung von Quartieren, Schwächung der Kernstädte. Erschwerte Vereinbarkeit von Familie und Beruf durch weite Wege. Fachgespräch am am bei 5 von 24

6 Flächeninanspruchnahme in Deutschland Nutzungsarten Fachgespräch am 6 von 24

7 Ursachen und Treiber der Zersiedelung Wirtschaftsweisen und Lebensstile (Flächennachfrage) Standortverlagerung von produzierenden Unternehmen und Logistik- Unternehmen und Einzelhandelsunternehmen. Wunsch nach Wohnen mit hoher Qualität, für viele Konsumenten (noch) identisch mit Wohneigentum in der Form eines Einfamilienhauses im Grünen. Regionales Wirtschafts- und Bevölkerungswachstum und Wohnraumbedarf. Die suboptimale Investitionsphilosophie der öffentlichen Hand (Flächenangebot) Nur Ausgaben für Neu- oder Ausbau von Gebäuden und Infrastrukturen sowie die Anschaffung technischer Großgeräte gelten als Investition. Fachgespräch am 7 von 24

8 Ursachen und Treiber der Zersiedelung Das Gefangenendilemma der Kommunen (Flächenangebot) Interkommunale Konkurrenz um Einwohner, Arbeitsplätze, Steuereinnahmen. Schwierigkeit, auf regionaler Ebene auf freiwilliger Basis zu einem bindenden Konsens zwischen allen Kommunen zu kommen. Fachgespräch am 8 von 24

9 Instrumente in der Fachdiskussion: Was leistet eine stringentere räumliche Planung? Die Landes- und Regionalplanung den Kommunen kann auch heute schon quantitative Ziele zur Außenentwicklung setzen (und tut es in einigen Bundesländern) im Gegenstromprinzip, unter Respektierung örtlicher Besonderheiten, unter Berücksichtigung vorhersehbarer Entwicklungen, unter Wahrung der Belange der Gesamtregion. Selbst wenn durch Planungsvorgaben die Außenentwicklung eingeschränkt würde bliebe den Kommunen zusätzlich immer noch das große Potenzial der Innenentwicklung, Entscheidungsfreiheit, an welchem Ort sie das zulässige Maß an Außenentwicklung betreiben (vorbehaltlich Naturschutz etc.), d.h. die kommunale Planungshoheit bliebe im Kern gewahrt. Fachgespräch am 9 von 24

10 Instrumente in der Fachdiskussion: Alternativen / Ergänzungen zu einer stringenteren räumliche Planung? Ökonomische Instrumente Steuern / Abgaben Subventionen / Fördermittel Innovative Instrumente breite und phantasievolle Fachdiskussion z.b. der Handel mit Flächenkontingenten (regional oder überregional) Fachgespräch am 10 von 24

11 Fachdiskussion: Was wären die Vorteile eines Handels mit Flächenkontingenten? Festgesetzte Mengenziele werden sicher erreicht. Höhere Flexibilität im Vergleich zu starren Planvorgaben, vor allem bei unvorhergesehenen Entwicklungen oder neuen planerischen Zielen. Fairer Interessenausgleich: Kommunen die auf Außenentwicklung teilweise verzichten wollen, erhalten Geld (z.b. für die Innenentwicklung). Kommunen, die eine verstärkte Außenentwicklung für erforderlich und geboten halten, können zusätzliche Kontingente erwerben und ihre Planungen umsetzen. Mehr Rationalität bei der Außenentwicklung, sorgfältigere Prüfung, ob tatsächlich ein Nutzen für die Kommune entsteht. Volkswirtschaftliche Effizienz bei der Außenentwicklung: Die Fläche wird da neu in Anspruch genommen, wo sie den größten Nutzen stiftet und das Geld fließt dorthin, wo es am besten eingesetzt werden kann, z.b. für Innenentwicklung. Fachgespräch am 11 von 24

12 Fachdiskussion: Warum ein überregionaler Handel mit Flächenkontingenten? Liquider Markt für Flächenkontingente: Kommunen in Wachstumsregionen könnten mit Kommunen in Schrumpfungsregionen handeln zu beiderseitigem Nutzen. Marktversagen aufgrund regionaler Beschränkungen kann vermieden werden. Bundesweiter Handel: Das 30-Hektar-Ziel könnte sicher erreicht werden. Fachgespräch am 12 von 24

13 Aussagen des Koalitionsvertrags Klimaschutz, Energie und Umwelt Vorrang für Wiederverwendung bereits genutzter Flächen / Verdichtung im Innenbereich vor Flächenneuverbrauch / Entwicklung im Außenbereich. Wir wollen gemeinsam mit den Kommunen Instrumente zur Gestaltung der Innenentwicklung erarbeiten / weiterentwickeln. Brachflächenkataster, Managementpläne, ein zoniertes Satzungsrecht der Kommunen (Grundsteuer) finanzielle Anreizinstrumente. Wir beabsichtigen einen Modellversuch zu initiieren, in dem Kommunen auf freiwilliger Basis ein überregionales Handelssystem für die Flächennutzung erproben. Fachgespräch am 13 von 24

14 Modellversuch: Worauf können wir aufbauen? Vorliegende Ergebnisse aus Forschungs- und Modellvorhaben UFO-Plan-Projekt Gestaltung eines Modells handelbarer Flächenausweisungskontingente unter Berücksichtigung ökologischer, ökonomischer, rechtlicher und sozialer Aspekte (UBA-Texte 23/2009). Prinzipielle Funktionsweise des Flächenhandelssystems geklärt (ISI Karlsruhe) (Verfassungs-)Rechtliche Fragen (Raumordnung vs. Planungshoheit) im Prinzip geklärt (Prof. Dr. Joachim Sanden). Erfahrungen mit ersten Planspielen ExWoSt: Fläche im Kreis (Prof. Dr. Kilian Bizer) FONA-WiN Wirtschaftwissenschaften für Nachhaltigkeit (ISI Karlsruhe) FONA-REFINA DoRiF (Prof. Dr. Kilian Bizer) jeweils mit ca. 20 Kommunen Fachgespräch am 14 von 24

15 Erstzuteilung Vorbereitung überregionaler Modellversuch Handel mit Flächenzertifikaten Erste Überlegungen zum überregionalen Handel mit Flächenkontingenten Kostenlose Erstzuteilung der Kontingente? Verteilung des 30-Hektar-Ziels mit einem bestimmten Schlüssel (z.b. Bevölkerung) an die Länder (ggf. mit einer kleinen Bundes- Reserve für z.b. für Bundesverkehrswegeplan). Verteilung der Kontingente innerhalb der Länder an die Regionen entweder nach dem gleichen Schlüssel oder nach Prioritäten der Landesplanung mit einer Länder-Reserve, z.b. für Landesstraßen und Landes-Infrastrukturen. Verteilung der Kontingente innerhalb der Region an die Kommunen ggf. nach Maßgabe der regionalen Entwicklungsziele mit einer Regional-Reserve, z.b. für Kreisstraßen und andere regionale Infrastrukturen. Alternative: Erstversteigerung der Kontingente an Gebietskörperschaften und Verteilung der Einnahmen nach einem bestimmten Schlüssel? Fachgespräch am 15 von 24

16 Flächeninanspruchnahme in Deutschland Nutzungsarten Fachgespräch am 16 von 24

17 Vom 30-Hektar-Ziel zu den Kontingenten: Beispiel Hektar Hektar Bundesweit bis 2020 noch Hektar!!!! Fachgespräch am 17 von 24

18 Ergebnis der Aufteilung nach Landesfläche, SV-Fläche, Flächenverbrauch, Bevölkerung (Stand) und Mischkriterien Fachgespräch am 18 von 24

19 Das 30-Hektar-Ziel der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie Beispiel für Aufteilung auf die Bundesländer Fachgespräch am 19 von 24

20 Das 30-Hektar-Ziel der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie Beispiel für Aufteilung auf die Bundesländer Kriterien: *Bevölkerung 2007 (33 %) Hektar bis 2020 (Pfad*) N R W *Bevölkerung 2020 (33 %) *und Flächen- Verbrauch * Berechnung nach Dreisatz aus 30-Hektar-Ziel: Hektar Fachgespräch am 20 von 24

21 Erste Überlegungen zum überregionalen Handel mit Flächenkontingenten Wofür braucht man Kontingente? Ein Kontingent wird (im Prinzip) immer fällig, wenn durch Beschuss eines Bebauungsplans nach ( 10/12/13/13a BauGB), durch Beschluss einer Satzung nach 34 Abs. 4, durch Vorhabensgenehmigung nach 35 BauGB, durch Planfeststellungsbeschluss (Fachgesetze) eine Fläche des Außenbereichs d.h. Wald, Landwirtschaftsfläche, Gewässer, Abbauland, Unland, Übungsgelände in Siedlungs- und Verkehrsfläche umgewandelt wird. d.h. in Gebäude- und Freifläche, Betriebsfläche ohne Abbauland, Verkehrsfläche, innerorttypische Erholungsfläche Grünflächen, Sportplätze, Campingplätze Fachgespräch am 21 von 24

22 Erste Überlegungen zum überregionalen Handel mit Flächenkontingenten Wofür braucht man (im Prinzip) keine Kontingente? Wenn durch Beschluss eines Flächennutzungsplans die Darstellung ( 5 BauGB) von Baugebieten ausgeweitet wird (Vorbereitende Bauleitplanung). Wenn durch Beschluss eines Bebauungsplans innerhalb von Siedlungs- und Verkehrsflächen Nutzungsänderungen vorgenommen werden, z.b. von Industriebrachen in Wohngebiete. Wenn durch Beschluss eines Bebauungsplans ( 10/12/13/13a BauGB) die Bebaubarkeit von Siedlungsgebieten intensiviert wird (Nachverdichtung, Innenentwicklung). Wenn innerhalb eines Gebietes mit rechtskräftigem Bebauungsplan eine Baugenehmigung erteilt wird oder gemäß Plan eine Straße Verkehrsinfrastruktur wird. Wenn innerhalb des planungsrechtlichen Innenbereichs nach 34 BauGB eine Baugenehmigung erteilt wird (Einfügungsgebot, Nachbarschutz, Beachtung öffentlicher Belange). Wenn auf einem Baugrundstück mit oder ohne Baugenehmigung weiterer Boden versiegelt wird (z.b. Pflasterung eines Gartenwegs). Fachgespräch am 22 von 24

23 Überregionales Handelssystem für die Flächennutzung Modellversuch mit Kommunen Ansatz für ein vorbereitendes Vorhaben des Umweltbundesamtes Fachgespräch am 23 von 24

24 Vorbereitung überregionaler Modellversuch Handel mit Flächenzertifikaten Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Gertrude Penn-Bressel Fachgespräch am bei der BT-Fraktion Die Grünen 24 von 21

25 Vorbereitung überregionaler Modellversuch Handel mit Flächenzertifikaten Maßnahmen und Instrumente zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme Öffentlichkeitsarbeit Verbesserung des Monitorings der Flächenentwicklung Handel mit Flächenausweisungsrechten Rücknahme von Baulandausweisungen Festlegung konkreter und verbindlicher Obergrenzen für das künftige Siedlungs- und Verkehrsflächenwachstum (Raumordnung, Landesund Regionalplanung) Auf das Flächensparen hin ausgerichtete Anwendung der Strategischen Umweltprüfung auf Bundesverkehrswegeplanung, Landesverkehrswegepläne, Nahverkehrspläne, kommunale Verkehrsentwicklungspläne, Landesentwicklungspläne, Regionalpläne, etc. Schärfung der Erforderlichkeit der Bebauungsplanung und der Vorhaben im unbeplanten Außenbereich, z.b. durch KostenNutzen-Analysen oder Bevölkerungsprognosen Planungsrechtliche Stärkung der Pflicht zur Innenentwicklung gegenüber der Außenentwicklung Erfassung der Innenentwicklungspotenziale und Stärkung der interkommunalen Zusammenarbeit als Voraussetzung für Subventionen. Ausbau der Bodenschutzklausel des 1a Abs. 2 Satz 1 BauGB zu einer Regelung mit Optimierungsgebot Erleichterung der Rücknahme von Baurechten Verbesserung der Rahmenbedingungen und Abbau von Hemmnissen für das Flächenrecycling Zoniertes kommunales Satzungsrecht für die Grundsteuer zwecks Mobilisierung baureifer, aber ungenutzter Grundstücke Optimierung der Ausrichtung der Gemeinschaftsaufgaben Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstrukturen (GRW), Agrarstruktur und Küstenschutz Änderung des Einkommensteuerrechts ( 6 Abs. 1 Nr. 1a EStG) Umgestaltung der Entfernungspauschale Entwicklung von Standards und Verbesserung der Anwendung des Vermeidungs- und Kompensationsgebots Reform der Grunderwerbsteuer Reform der Grundsteuer Änderung der Einkommensteuer Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs Verbesserung der Rahmenbedingungen und Abbau von Hemmnissen für das Flächenrecycling Qualifizierte Einschränkung der Verwendung der Riesterförderung für Wohneigentum Einführung eines umfassenderen Rückbaugebots im BauGB und eines Entsiegelungsgebotes (BBodSchG) Fachgespräch am bei der BT-Fraktion Die Grünen 25 von 21

26 Vorbereitung überregionaler Modellversuch Handel mit Flächenzertifikaten Was wollen wir und was nicht? wir beabsichtigen einen Modellversuch zu INITIIEREN Wir wollen mit Ihnen Ein vorbereitendes Vorhaben für einen Modellversuch Flächenhandel gem. Koalitionsvertrag diskizieren Leistungspakete dafür abstimmen und diskutieren Um Ihre Unterstützung werben Die Form einer externen Begleitung/Qualitätssicherung in Begleitkreisen und Gesprächskreisen zu der Thematik in Verbänden und Regionen diskutieren Was wir nicht wollen über das 30 ha Ziel diskutieren Instrumente zum Flächensparen synoptisch bewerten und hinsichtlich Ihrer Wirksamkeit priorisieren spekulieren (was passiert, wenn keiner mitmacht, etc.?) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit, Beschränkung der kommunalen Planungshoheit, etc diskutieren Fachgespräch am bei der BT-Fraktion Die Grünen 26 von 21

27 Vorbereitung überregionaler Modellversuch Handel mit Flächenzertifikaten Was ist der Rahmen? es geht nur um den Außenbereich es geht nur um neue Bebauungspläne (wenn Außenbereich Innenbereich werden soll) 34 BauGB Vorhaben sind nicht betroffen bestehende Bebauungspläne haben Bestandsschutz der Umgang mit Vorhaben nach 35 BauGB wird im Rahmen der Vorstudie untersucht (Tendenz: beobachten, aber nicht mit Zertifikaten belegen) Fachgespräch am bei der BT-Fraktion Die Grünen 27 von 21

28 Vorbereitung überregionaler Modellversuch Handel mit Flächenzertifikaten Was ist das Ziel? Klärung der wesentlichen rechtlichen, ökonomischen und organisatorischen Randbedingungen für einen Modellversuch Identifizierung der relevanten Akteure und deren Aufgaben beim Flächenhandel, Konkretisierung/Vorschlag der zu erprobenden Handelsvariante Vorschläge für eine geeignete systemtechnische Basis zum Flächenhandel Vorschlag für das Projektoutline des Modellversuches Fachgespräch am bei der BT-Fraktion Die Grünen 28 von 21

29 Vorbereitung überregionaler Modellversuch Handel mit Flächenzertifikaten Was sind die Fragen? Wie funktioniert das praktisch im Detail, wenn bundesweit mehr als Kommunen, Flächenkontingente handeln Wie viele Kommunen sollten am Modellversuch teilnehmen? Wie erfolgt eine repräsentative Auswahl? Soll der Modellversuch in Stufen angelegt werden? Wie hoch ist der zeitliche und personelle Aufwand für Verwaltungen in Kommunen, Regionen, Ländern und Bund? Ist der Flächenhandel mit den Stellenprofilen in den Kommunen kompatibel? Wer soll den bundesweiten Flächenhandel organisieren und technisch durchführen (Flächen-Handelsstelle)? Fachgespräch am bei der BT-Fraktion Die Grünen 29 von 21

30 Vorbereitung überregionaler Modellversuch Handel mit Flächenzertifikaten Was sind die Fragen? Sollten parallel unterschiedliche Varianten von Handelsmodellen erprobt werden und wenn ja welche? Was kostet ein valider Modellversuch der Bundesregierung (Auftragsvolumen)? Welche Stakeholder wollen/sollen sich aktiv beteiligen (Länder, Kommunen, Verbände)? Mit welchen Förderinstrumenten / Hilfestellungen sollte man den Handel mit Flächenkontingenten flankieren? Welche Kontrollen und Sanktionen sind angebracht? Sind die Ergebnisse übertragbar, wenn später bundesweit flächendeckend mehr als Kommunen, Flächenkontingente handeln sollten Wie sieht das geordnete Ende des Modellversuchs aus (z.b. Wert übriggebliebener Kontingente, Fortgeltung von Selbstverpflichtungen?) Fachgespräch am bei der BT-Fraktion Die Grünen 30 von 21

31 Vorbereitung überregionaler Modellversuch Handel mit Flächenzertifikaten Antworten: Arbeitspakete für die Vorstudie Fachgespräch am bei der BT-Fraktion Die Grünen Expertengespräch/Workshop Konzept für Modellversuch Systemtechnische Basis Feinjustierung des Handelsystems Repräsentativität Liquider Markt Aufwand Spielregeln (Anfangsverteilung, Kompetenzen, Sanktionen) Arbeits- und Ablaufplan, Monitoring Geordneter Abschluss Finanzielle Anreize vorschlagen Akteure identifizieren Handelsvarianten/ Organisation vorschlagen Schulungsbedarf und -konzept Zusammenfassung und Bewertung vorliegender Berichte und Studien zum Flächenhandel 31 von 21

32 Vorbereitung überregionaler Modellversuch Handel mit Flächenzertifikaten Noch Fragen? Ziel des Modellversuches? erproben, ob und wie es praktisch funktionieren kann wie die Akteure sich unter Praxisbedingungen verhalten welche Auswirkungen es unter Praxisbedingungen hat (welche Auswirkungen hat der Handel mit heiligen Kühen auf Verwaltung, kommunale Planungen, Investitionsbereitschaft, Bauwirtschaft, Immobilienwirtschaft) Werden die Betroffenen in die weitere Vorbereitung eingebunden? Fachgespräch am bei der BT-Fraktion Die Grünen 32 von 21

33 Vorbereitung überregionaler Modellversuch Handel mit Flächenzertifikaten Grober Zeitrahmen: Schrittweiser Einstieg in den Modellversuch UFO-Plan-Projekt 2010 (Sondierungsphase) in Abstimmung mit allen Akteuren (z.b. Gemeinden) einen praktikablen Rahmen für den Modellversuch abstecken, offene fachliche und organisatorische Fragen klären, technische, institutionelle und finanzielle Randbedingungen eruieren. Laufzeit: Oktober 2010 bis Ende 2011 Ab Ende 2011: Beginn des eigentlichen Modellversuchs (in einer oder mehreren Stufen), Laufzeit ca. 4 Jahre. Nach 2015: Umsetzung der Ergebnisse des Modellversuchs. Fachgespräch am bei der BT-Fraktion Die Grünen 33 von 21

34 Vorbereitung überregionaler Modellversuch Handel mit Flächenzertifikaten Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Detlef Grimski Fachgespräch am bei der BT-Fraktion Die Grünen 34 von 21

35 Vorbereitung überregionaler Modellversuch Handel mit Flächenzertifikaten Weitere Zielfragen für den Modellversuch Auswirkungen auf die Bauwirtschaft? Auswirkungen auf Immobilienpreise und Bodenmärkte? Stärkere Nutzung von Brachflächen? Mehr Kosten/Nutzen Betrachtungen in den Kommunen (Baulandrechner)? Entscheidungsstrukturen in der Verwaltung? Kommt es zur Vorratsbewirtschaftung von Zertifikaten? Auswirkungen auf die vorbereitende Bauleitplanung? Finanzierungsoptionen der Verwaltung für den Zertifikateerwerb? Zertifikate als Spekulationsobjekt? Fachgespräch am bei der BT-Fraktion Die Grünen 35 von 21

36 Vorbereitung überregionaler Modellversuch Handel mit Flächenzertifikaten Optionen für externe Beteiligung Vorhabensbegleitkreis Fachleute aus Wissenschaft Kommunen Kommunale Spitzenverbände Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) Umweltministerkonferenz (UMK) Länderarbeitsgemeinschaft Bodenschutz (LABO) Betroffenene Bundesministerien (BMU, BMVBS, etc.) Wissenschaft Kommunale Spitzenverbände MKRO UMK LABO Bundesministerien Institutionelle Gremien Umwelt (UMK+LABO+???) Raumordnung (MKRO+ARGEBau+??) Sondergremien IMA Bund IMA Land Kommunale Gesprächskreise Sonst. inst. Gesprächskreise Fachgespräch am bei der BT-Fraktion Die Grünen 36 von 21