11. Vorlesung Arbeitsmarktpolitik und Arbeitslosigkeit Von der Anstalt zur Agentur? Stärken und Schwächen der Hartz-Reformen

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1 Überblicksvorlesung Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarktes 11. Vorlesung Arbeitsmarktpolitik und Arbeitslosigkeit Von der Anstalt zur Agentur? Stärken und Schwächen der Hartz-Reformen Dozenten: Tutor/innen: Prof. Günther Schmid Dipl.-Pol. Christian Brzinsky Dipl.-Pol. Lena Hipp Dorit Griga Ulf Banscherus Florian Kirschstein Steffen Krach Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 1

2 Überblick über die Vorlesung I. Theorie und Praxis der Arbeitsmarktpolitik 1. Arbeitslosenversicherung 2. Aktive Arbeitsmarktpolitik 3. Wirksamkeit passiver und aktiver Arbeitsmarktpolitik II. Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt 4. Die Vorschläge der Hartz-Kommission 5. Die Neuordnung der Versicherungsleistungen ( Hartz IV ) 6. Neue Instrumente und ihre Wirkung ( Hartz I und II ) 7. Die Neuordnung der Bundesanstalt ( Hartz III ) III. Zusammenfassung und Literatur Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 2

3 I. Theorie der Arbeitsmarktpolitik Arbeitsmarktpolitik = Gesamtheit der Maßnahmen mit Ziel, den Arbeitsmarkt als den für die Beschäftigungsmöglichkeiten und Beschäftigungsbedingungen der Arbeitnehmer entscheidenden Markt so zu beeinflussen, dass für alle Arbeitsfähigen und Arbeitswilligen eine ununterbrochene ihren Neigungen und Fähigkeiten entsprechende Beschäftigung zu bestmöglichen Bedingungen insbesondere in bezug auf das Arbeitsentgelt und die Arbeitszeit gesichert wird (Lampert 1998, Seite 179) Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 3

4 1.1 Theorie der Arbeitslosenversicherung Pro öffentliche Arbeitslosenversicherung: a) Wahrscheinlichkeit des Risikos unbekannt b) Ungleiche Verteilung der Risiken und das Gesetz der ungünstigen Auswahl ( adverse selection ) c) Beeinflussbarkeit des Risikos ( moral hazard ) d) Nicht alle Schäden monetär bewertbar e) Interdependenz der Risiken f) Andere? Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 4

5 1.2 Theorie der Arbeitslosenversicherung Contra öffentliche Arbeitslosenversicherung: a) Risiken werden berechenbarer b) Versicherungspflicht, Risikoausgleich und Prämiensubvention c) Risikobezogene Prämien ( experience rating ) etc. d) betriebliche, sektorale Sicherungsfonds e) Andere? Fazit: Beibehaltung öffentliche AL-Versicherung, aber Ergänzung durch Risikoteilung und private oder kollektivvertragliche Elemente Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 5

6 1.3 Theorie der Arbeitslosenversicherung Systeme der Arbeitslosenversicherung: Öffentliche Versicherungen nach Äquivalenzprinzip (Bismarck: z.b. Deutschland) Öffentliche Versicherungen nach Fürsorgeprinzip (Beveridge: z.b. Großbritannien) Privat-öffentliche Versicherungen nach Versicherungs- und Versorgungsprinzip (Genter System: z.b. Dänemark, Schweden) Andere: Arbeitslosenhilfe; Sozialhilfe Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 6

7 2.1 Theorie der aktiven Arbeitsmarktpolitik Pro öffentliche aktive Arbeitsmarktpolitik: a) Herstellung von Markttransparenz (Vermittlung) b) Erhaltung und Wiederherstellung der Beschäftigungsfähigkeit (Arbeitsförderung, Rehabilitation) c) Ausgleich von Benachteiligungen d) Andere? Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 7

8 2.2 Theorie der aktiven Arbeitsmarktpolitik Contra öffentliche aktive Arbeitsmarktpolitik: a) mehr Markttransparenz durch Preisinformationen, private Vermittlungen, Anzeigen, Internet etc b) Arbeitsförderung oder Rehabilitation privat, kollektivvertraglich oder durch Kontraktmanagement c) Ausgleich von Benachteiligungen durch anreizkompatible Lohnsubventionen d) Andere? Fazit: Beibehaltung öffentlicher Arbeitsmarktpolitik, jedoch Ergänzung durch private und kollektivvertragliche Elemente Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 8

9 3. Ausgaben der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland (in Mrd. zu Preisen 1995) Überbrückungsgeld ABM/SAM Berufliche Bildung Saisonales + Kurzarbeitergeld Sonstige aktive Maßnahmen Arbeitslosengeld/-hilfe Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 9

10 3.1 Auswirkungen der Arbeitslosenversicherung auf Beschäftigung und Arbeitslosigkeit Theoretisch Erhöhung Reservationslohn, längere Suche: längere Dauer längere Suche, besseres Matching: geringerer Zugang Empirisch Höhe der Lohnersatzleistung erhöht Arbeitslosigkeit kaum Dauer der Lohnersatzleistung erhöht Arbeitslosigkeit stark Fazit Generöse Lohnersatzleistungen zu Beginn Begrenzung der Dauer und Aktivierung / Befähigung Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 10

11 3.2 Auswirkungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik auf Beschäftigung und Arbeitslosigkeit Theoretisch Erhöhung Reservationslohn, längere Suche: längere Dauer Erhöhung Beschäftigungsfähigkeit, Lohndruck: mehr Besch. Empirisch Insgesamt senkt aktive AMP Arbeitslosigkeit leicht Einzelne Instrumente jedoch ineffizient oder Alo erhöhend Fazit Maßgeschneiderte Instrumente und verbesserte Umsetzung Laufende Erfolgskontrolle und erfolgsorientierte Budgets Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 11

12 3.3 Mögliche Wirkungsdefizite aktiver Arbeitsmarktpolitik Bruttoeffekte (BE) = Zahl und Struktur Teilnehmer Mitnahmeeffekte (MiE) Substitutionseffekte (SE) Verdrängungseffekte (VE) Multiplikatoreffekte (MuE) Nettoeffekt (NE) = BE (ME + SE + VE) + MuE Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 12

13 3.4 Lösungsmöglichkeiten von Design-Defiziten aktiver Arbeitsmarktpolitik Mitnahmeeffekte Ausschreibung im Wettbewerbsverfahren Substitutionseffekte Kostenbeteiligung Verdrängungseffekte Subventionierung nur von Zusatzbeschäftigung Multiplikatoreffekte Infrastrukturförderung Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 13

14 3.5 Umsetzungsphasen und stilisierte Umsetzungsdefizite aktiver Arbeitsmarktpolitik Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 14

15 3.6 Negative Vorauseffekte lassen sich eingrenzen durch: präventive Arbeitsvermittlung (Transfer-Agenturen) Früherkennung von Risiken (Profiling), systematische Einschätzung individueller Fähigkeiten und Neigungen (Assessment) auf die Individuen zugeschnittene Aktionspläne (Case Management); Aktivierung der Teilnehmer durch verbindliche Eingliederungspläne (verstärkt auch Motivationseffekt ) und Förderung ohne Wartezeit individuelle Mitbestimmung bei Maßnahmenentscheidungen (Gutscheine, Übergangsgeld) Vergabe der Maßnahmen im Wettbewerb nach transparenten Qualitätsstandards Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 15

16 3.7 Negative Nebeneffekte lassen sich eingrenzen durch: maßgeschneiderte Programme, eher kurze Maßnahmen für Leistungsstarke; eher langfristige und abgestufte Maßnahmen für Leistungsschwache; praxisnahe Programme, beispielsweise durch betriebliche Praktika und laufende Vermittlung während der Maßnahme; Leistungsanreize für Arbeitsvermittler und Maßnahmeträger, beispielsweise durch die Verpflichtung zu aussagefähigen Eingliederungsbilanzen oder durch Erfolgsprämien. Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 16

17 3.8 Negative Nachwirkungen lassen sich eingrenzen durch: Vermittlung aus einer Hand und Nachbetreuung Nachweis der in der Maßnahmen vermittelten Kenntnisse (Zertifizierung) keine neuen Ansprüche auf Lohnersatzleistungen rigorose Evaluierung und Erfolgskontrolle auf der Basis aktueller und aussagefähiger Daten effektive Rückkopplung der Ergebnisse an die tatsächlichen Entscheidungsträger Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 17

18 II. Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt Arbeitsmarktpolitische Devise nicht Fördern und Fordern, sondern Eigenaktivitäten auslösen, Sicherheiten einlösen Umsetzungsdevise nicht Bundesanstalt zerschlagen, sondern Erster Dienstleister am Arbeitsmarkt (Name blieb offen) Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 18

19 4. Die 13 Hartz-Module 1. JobCenter als neues Arbeitsamt zögerlich in Umsetzung 2. Familienfreundliche schnelle Vermittlung teilweise umgesetzt 3. Neue Zumutbarkeit und Freiwilligkeit weitgehend umgesetzt 4. Jugendliche Arbeitslose AWP Weniges aufgegriffen 5. Förderung älterer Arbeitnehmer teils umgesetzt, teils verworfen 6. Zusammenführung Arbeitslosen- und Sozialhilfe modifiziert ab 2004 umgesetzt 7. Kein Nachschub für Nürnberg (Bonus etc.) nicht aufgegriffen 8. Aufbau von PSA und betriebsnahe Weiterbildung verändert/reduziert umgesetzt 9. Neue Beschäftigung und Abbau von Schwarzarbeit leicht verändert umgesetzt 10. Umbau der BA (Personal, Controlling, IT etc.) großteils stark verzögert 11. Umbau Landesarbeitsämter: Kompetenzzentren verworfen: Regionaldirektionen 12. Finanzierung: Jobfloater, Infrastrukturmaßnahmen teils umgesetzt/verworfen 13. Masterplan: Profis der Nation, Bündnisse angelaufen / zögerlich Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 19

20 5.1 Zusammenlegungen Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe - Vorschläge der Kommission Arbeitslosengeld (ALG I) bleibt ALG II ersetzt Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe für alle erwerbsfähigen Arbeitslosen Bertreuung im gemeinsamen JobCenter von BA, Kommunen und anderen Einrichtungen ganzheitlicher Service für Kunden ( One-Stop-Agency ) Vereinfachung von Leistung und Verwaltung, Signaturkarte Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 20

21 5.2 Zusammenlegungen Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe - Umsetzung der Vorschläge Arbeitslosengeld (ALG I): Dauer reduziert ALG II auf Höhe Sozialhilfe; finanzielle Anreize zur Aufnahme einer Erwerbsarbeit Bertreuung in gemeinsamen JobCentern: Arbeitsgemeinschaften und Opt-Out-Klausel Kommunale Verantwortung für öffentliche Fürsorge bleibt Bund übernimmt Kostenträgerschaft für ALGII und entsprechende Eingliederungsdienste Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 21

22 6.1 Neue Instrumente und ihre Wirkung Das Herzstück : Die Personalserviceagenturen (PSA) Jedes Arbeitsamt schließt (nach Ausschreibung) einen Vertrag mit mindestens einer PSA Arbeitsamt schlägt vor, PSA wählt aus und stellt 9-12 Monate befristet ein, verleiht oder qualifiziert Verhandelte monatliche Fallpauschale (im Mittel ) und degressive Vermittlungsprämien Deregulierung der Zeitarbeit und Gleichstellung; Abweichungen nur durch Tarifvertrag und in den ersten 6 Wochen möglich Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 22

23 6.2 Neue Instrumente und ihre Wirkung Bisherige Erfahrungen mit den PSA Ursprüngliche Zielvorstellungen der Kommission (bis zu ) nicht erreicht; Anfang Januar 2004 ca PSA, Plätze, Besch. Durchschnittliche Losgröße 45 Frauen, Langzeitarbeitslose, Dienstleistungen, Qualifizierte unterrepräsentiert Wiedereingliederung ca 50 %, vor allem Vermittlungen, Klebeeffekt bisher gering Gründe für bisher mangelnden Erfolg? Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 23

24 6.3 Neue Instrumente und ihre Wirkung (Ich-AG) Förderung der Beschäftigung: Die kleine Selbständigkeit Anspruch auf einen Existenzgründungszuschuss für drei Jahre: 600, 360 und 240 Euro, wenn max Verdienst und Mitgliedschaft in Rentenversicherung; begünstigte Mitgliedschaft in Krankenund Pflegeversicherung möglich zus. Einstellungen sowohl für Ich-AG s ( Wir-AG ) als auch für Handwerk unbegrenzt möglich ; kaum Substitution von Ü-Geld; Mitnahme? Verdrängung? Multiplikatoren? Nachhaltigkeit? Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 24

25 6.4 Neue Instrumente und ihre Wirkung Förderung der Beschäftigung: Mini- und Midi-Jobs Geringfügigkeitsgrenze von 325 auf 400, für AN steuer- und abgabenfrei, für AG Pauschale von 25 % ( ), als Nebenjob möglich = Mini-Job Begünstigung haushaltsnaher DL: Pauschale 12 % (5+5+2), 10% (max. 510/600) abzugsfähig Gleitende AN-Beiträge ab 400,01 bis 800, AG zahlt vollen Beitrag von ca 21% = Midi-Job Mini: Beschäftigungseffekte zur Zeit völlig unklar: Substitutionseffekte? Verdrängungseffekte? Midi: keine Informationen (Entgeldmeldungen 2004) Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 25

26 7. Die Neuordnung der Bundesanstalt für Arbeit Trennung Verantwortung / Kontrolle: tri-parität. Verwaltungsrat (50 auf 21) nicht mehr operativ, dreiköpfiger Vorstand auf Zeit (auf allen Ebenen!) Masterplan: 25 Projektgruppen, Beraterverträge Neues Führungssystem (v.a. Zielvereinbarungen) durchgängiges Kontraktmanagement Kundenzentren (Info-, Berat.-, Betreuungskunden) Virtueller Arbeitsmarkt (VAM) Probleme: Langwierig! Personal! Führungskrise! Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 26

27 III. Zusammenfassung 1. Keine Privatisierung AL-Versicherung, aber Erweiterung zu einer Beschäftigungsversicherung 2. Keine Privatisierung AMP, aber Dezentralisierung und mehr Public-Private- Partnership in der Umsetzung 3. Aktivierung der Arbeitslosenversicherung und Effizienzsteigerung aktiver Arbeitsmarktpolitik notwendig 4. Die 13 Hartz-Module nur teilweise, teils (berechtigt) verändert oder nur sehr zögerlich umgesetzt 5. Konsens Zusammenführung AL- und S-Hilfe, aber Teufel steckt im Detail und soziale Härten wegen Rückstand der BA-Modernisierung 6. Reorganisation der BA auf gutem Wege, aber sehr langwierig, konfliktreich und zum Teil nicht konsequent genug Gesamteffekt auf Arbeitslosigkeit und Beschäftigung bescheiden, mittel- und langfristig aber nicht zu unterschätzen! Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 27

28 III. Literatur Benchmarking Gruppe (2001): Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik, Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit, Heft 7. Eichhorst, W. u.a. (2001): Arbeitsmarktpolitik, Seite (Ergänzungstext). Hartz u.a. (2002): Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Ergänzungstext). Jahn, E. / Windsheimer, A. (2004): Pesonal-Service-Agenturen. Erste Erfolge zeichnen sich ab, IAB-Kurzberichte 1 und 2, Nürnberg. Lampert, H. (1998): Lehrbuch der Sozialpolitik, 5. Aufl. Berlin u.a. OECD (2003): Benefits and Employment. Friends or Foe? (Kapitel 4), Seite Schmid, G. / Bruche, G. / Reissert, B. (1986): Arbeitslosenversicherung und aktive Arbeitsmarktpolitik. Finanzierungssysteme im internationalen Vergleich, Berlin. Zerche, u.a. (2000): Arbeitsmarktpolitik (Kapitel 2), Seite (Basistext). Politik und Wirtschaft. Zur Politischen Ökonomie des Arbeitsmarkts Folie 28