Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung?

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1 Dr. Klaus Vogelgesang Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung? Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden

2 Inhaltsververzeichnis A. Einleitung 17 B. Hauptteil Kapitel: Begriffsbestimmung 23 1 Allgemeine Bedeutung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und bisherige Definitionsversuche 23 2 Bestimmung des Begriffs der Information 24 3 Keine Beschränkung des Begriffs der informationellen Selbstbestimmung auf die EDV Kapitel: Rechtlicher und gesellschaftlicher Hintergrund der Forderung nach einem Recht auf informationelle Selbstbestimmung 27 4 Gesteigerte Effektivität durch die elektronische Datenverarbeitung 27 5 Sorge wegen der Gefährdung der individuellen Freiheiten durch die EDV 29 6 Forderung nach Schutz vor staatlicher Informationskonzentration 31 I. Notwendigkeit verstärkter Kontrolle wegen staatlicher Datenkonzentration 31 II. Notwendigkeit der Informationsteilung 32 7 Gesellschafts- und staatspolitische Schlußfolgerungen 33 8 Kritik an einer einseitig negativen Betrachtungsweise moderner Informationstechnik 34 9 Zusammenfassung und kritische Würdigung Kapitel: Die Entwicklung in Rechtsprechung und Literatur bis zur Anerkennung eines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 39

3 10 Allgemeines Persönlichkeitsrecht - Voraussetzung für die Ausgestaltung eines umfassenden Schutzes der Persönlichkeitsgüter 39 I. Erkenntnis der Notwendigkeit eines Persönlichkeitsschutzes wegen der wachsenden Gefährdungen durch die moderne Technik 39 II. Anerkennung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts in Rechtsprechung und Literatur 40 III. Weiterentwicklung und Ausfüllung des Persönlichkeitsschutzes in verschiedenen Phasen Anerkennung verschiedener Schutzsphären 42 I. Ausgangslage 42 II. Inhalt und Reichweite der Schutzsphären Anerkennung eines Rechts auf Selbstbestimmung über persönliche Güter innerhalb der geschützten Intim- und Privatsphäre Recht auf Selbstbestimmung und Selbstdarstellung ohne Beschränkung auf die Schutzsphären 47 I. Abkehr vom reinen Sphärenschutz 47 II. Fortentwicklung in der späteren Rechtsprechung und Unterschied zur Sphärenlehre Bewertung der Rechtsprechung Kapitel: Anerkennung eines Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung durch das Volkszählungsurteil vom Motive des Volkszählungsurteils Verfassungsrechtliche Grundlage des informationeilen Selbstbestimmungsrechts Inhaltliche Begründung des informationellen Selbstbestimmungsrechts 52 I. Datenschutz 52 II. Bewahrung der Entscheidungsfreiheit Umfang des informationellen Selbstbestimmungsrechts 54 I. Geltungsbereich über das Bundesdatenschutzgesetz hinaus 54 II. Einbeziehung der nicht automatisierten Datenverarbeitung 55

4 19 Zulässigkeit der Einschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden Allgemeininteresse 56 I. Grundsatz der Gemeinschaftsbezogenheit - Fortsetzung der bisherigen Rechtsprechung 56 II. Kein neuer Informationsbegriff 57 III. Informationelles Selbstbestimmungsrecht kein privilegierter Bestandteil des Gemeinwohlbegriffs Erfordernis eines umfassenden Gesetzesvorbehalts für Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung 59 I. Keine Beschränkung auf zwangsweise Erhebung 59 II. Keine Behandlung der Eingriffsproblematik Kenntnis des Verwendungszusammenhangs - Alleinige Grundlage für die Feststellung der Zulässigkeit einer gesetzlichen Beschränkung? 62 I. Kenntnis des Verwendungszusammenhangs 62 II. Besondere Bedeutung der sensiblen Daten 64 III. Ergebnis - Kenntnis des Verwendungszusammenhangs nicht alleiniges Kriterium der Zulässigkeit eines gesetzlichen Eingriffs Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als verfassungsrechtliche Zulässigkeitsbedingung der gesetzlichen Einschränkung 66 I. Übernahme der früher vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätze im Volkszählungsurteil 66 II. Erfordernis der Geeignetheit und der Erforderlichkeit 66 III. Verbot der Datensammlung auf Vorrat 67 IV. Bereichsspezifische Regelung Gebot der Normenklarheit 69 I. Gebot der Transparenz staatlichen Handelns 69 II. Grundsatz der Zweckbindung 71 III. Kein Gebot konkreter Zweckbindung für statistische Erhebungen 72 IV. Unvereinbarkeit der Erhebungszwecke 74 V. Schutz gegen Selbstbezichtigung 74 VI. Amtshilfefester Schutz gegen Zweckentfremdung Organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zum Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 77 I. Verfassungsrechtliche Grundlage 77 II. Schutzmaßnahmen im einzelnen Organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen 79

5 2. Kontrolle durch unabhängige Datenschutzbeauftragte 81 III. Umfang der Regelungspflicht durch den Gesetzgeber Allgemeine Bindungswirkung des Volkszählungsurteils Kapitel Schutz des informationellen Selbstbestimmungsrechts in den Spezialfreiheitsgrundrechten? Ausgangslage 89 I. Gründe für die Prüfung in den benannten Freiheitsrechten 89 II. Systematische Unterscheidung der benannten Freiheitsrechte Glaubens- und Bekenntnisfreiheit (Artikel 4 GG) 90 I. Inhalt des Grundrechts Glaubensfreiheit (Art. 4 Abs. 1 GG) Positive Bekenntnisfreiheit (Art. 4 Abs. 1 GG) Negative Bekenntnisfreiheit (Art. 4 Abs. 1 GG) Kultusfreiheit (Art. 4 Abs. 2 G) 91 II. Schranken 92 III. Ergebnis ' Meinungsfreiheit (Art. 5 GG) 94 I. Inhalt Positive Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG) Negative Meinungsfreiheit Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG) Freiheit von Kunst, Wissenschaft, Forschung und Lehre (Art. 5 Abs. 3 GG) 97 II. Schranken Positive Meinungsfreiheit Negative Meinungsfreiheit Pressefreiheit Kunst- und Wissenschaftsfreiheit Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) 101 I. Inhalt 101 II. Schranken Vereinigungsfreiheit (Art. 9 GG) 103 I. Inhalt 103 II. Schranken 103

6 31 Schutz von Ehe und Familie (Art. 6 GG), 104 I. Inhalt 104 II. Schranken Brief-, Post-und Fernmeldegeheimnis (Art. 10 GG) 105 I. Inhalt 105 II. Schranken Berufsfreiheit (Art. 12 GG) 107 I. Inhalt 107 II. Schranken Das Recht am eingerichteten und ausgeübten Betrieb (Art. 14 GG) Zusammenfassung und Bestandsaufnahme Kapitel Informationelles Selbstbestimmungsrecht - Ausfluß des Schutzes der Privatsphäre? Stand der Entwicklung Stellungnahme Kapitel Ableitung eines informationellen Selbstbestimmungsrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG - Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit? Art. 2 Abs. 1 GG als maßgeblicher Prüfungsmaßstab für das informationelle Selbstbestimmungsrecht in Teilen der Literatur und im Volkszählungsurteil Verhältnis des Art. 2 Abs. 1 GG zu den Spezialfreiheitsrechten Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG: Bestimmung des Begriffs der freien Entfaltung der Persönlichkeit Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG bei Datenerhebung unter Zwang Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG auch bei Datenerhebung ohne Kenntnis der Betroffenen? 122 I. Umfassender Anspruch auf Kenntnis des Verbleibs seiner Daten nach dem informationellen Selbstbestimmungsrecht 122

7 II. Keine Übereinstimmung dieses informationellen Selbstbestimmungsrechts mit dem Handlungsbegriff des Art. 2 Abs. 1 GG 122 III. Konsequenzen für die Behandlung personenbezogner Daten 124 IV. Beeinträchtigungen der Handlungsfreiheit durch die Gefahren der EDV? Kapitel Allgemeines Persönlichkeitsrecht als Grundlage des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung Systematische Zuordnung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts 127 I. Bundesverfassungsgericht 127 II. Literatur 128 III. Stellungnahme Inhalt des allgemeinen Persönlichkeitsrechts 129 I. Versuch einer inhaltlichen Abgrenzung trotz generalklauselartiger Weite 129 II. Komponenten des allgemeinen Persönlichkeitsrechts Recht auf Entfaltung der Persönlichkeit Recht an der Persönlichkeit Recht auf Respektierung und Achtung der Persönlichkeit, Kapitel Informationelles Selbstbestimmungrecht als rollenspezifischer Persönlichkeitsschutz? Inhalt der Theorie Kritik Kapitel Informationelles Selbstbestimmungsrecht als absolutes Herrschafts- und Verfügungsrecht über das eigene Datum?

8 47 Anerkennung eines Rechts am eigenen Datum in Teilen der Literatur; keine abschließende Klärung im Volkszählungsurteil 139 I. Begründung für ein Recht am eigenen Datum 139 II. Inhalt des Rechts am eigenen Datum Bedenken gegen ein absolutes Herrschafts- und Verfügungsrecht am eigenen Datum Kapitel Informationelles Selbstbestimmungsrecht als subjektiv-öffentliches Recht und zivilrechtliches Abwehrrecht? Inhaltliche Bestimmung Bedenken gegen ein informationelles Selbstbestimmungsrecht als umfassendes subjektiv-öffentliches Recht und zivilrechtliches Abwehrrecht 146 I. Möglichkeit der Verhinderung von Kommunikation 146 II. Keine Möglichkeit der Einzelfallprüfung hinsichtlich der Schwergewichtigkeit des Eingriffs Informationelles Selbstbestimmungsrecht - wirksamer Schutz gegen alle Formen der Persönlichkeitsgefährdung durch Datenerhebung und Datenverarbeitung? 149 I. Persönlichkeitsschutz durch Einwilligung? 149 II. Transparenz durch bereichsspezifische gesetzliche Regelungen? Kapitel Informationelles Selbstbestimmungsrecht - Schutzrecht speziell gegen die Persönlichkeitsgefährdung durch die EDV? Gefahrenpotential der EDV für die Persönlichkeitsrechte - Inhalt eines solchen Rechts Bedenken gegen ein spezielles verfassungsrechtliches Schutzrecht gegen die Gefahren der EDV 155 I. Notwendigkeit der Prüfung der Persönlichkeitsverletzung auch bei der EDV 155 II. Kein besonderer Schutz gegen spezielle Techniken der Individualgefährdung im Grundgesetz

9 III. Einwilligung und umfassender Gesetzesvorbehalt keine wirksamen Garantien gegen jede Gefährdung durch die EDV Kapitel Zusammenfassung der Gründe, die gegen die Anerkennung eines umfassenden informationellen Selbstbestimmungsrechts im Rahmen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts sprechen Unzulänglicher Schutz gegen die neuen Formen der Persönlichkeitsgefährdung 159 I. Richtige Zielsetzung 159 II. Fehlende Berücksichtigung des Einzelfalles und fehlende Differenzierung nach der Art der Daten 159 III. Ungleichwertiger Schutz 160 IV. Gefahr der Abschottung und der Kommunikationsverhinderung 160 V. Kein umfassender Schutz gegen die Gefahren der Informationstechnologien Kapitel Schutzbereich des allgemeinen Persönlichkeitsrechts - Notwendigkeit eines differenzierten und abgestuften Persönlichkeitsschutzes bei der Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten an Stelle eines umfassenden informationellen Selbstbestimmungsrechts Gründe für die Einbeziehung der konkreten Umstände der Datenerhebung und -Verarbeitung in den Persönlichkeitsschutz Abstufungs- und Prüfungskriterien und ihre Anwendung im Zusammenhang mit dem Schutz der personenbezogenen Daten im Rahmen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts 163 I. Rückgriff auf die drei Elemente des allgemeinen Persönlichkeitsrechts 163 II. Kriterien für Abgrenzungen des Tatbestandes des allgemeinen Persönlichkeitsrechts und für die Bewertung der Intensität von Eingriffen in dieses Recht 163

10 1. Herabwürdigung des Menschen zum Objekt als Maßstab für ein Eingriffsverbot? Verbot von Persönlichkeitsbildern als Abgrenzungskriterium zu ungenau Schutz der Privatsphäre Schutz der sensiblen Daten Unterschiedliche Schutzbedürftigkeit der Daten je nach dem Medium, für das sie bestimmt sind Verkehrsdaten als Schlüssel zu sensiblen Daten; Problematik der Personenkennzeichen Recht auf soziale Anerkennung 172 III. Ergebnis Kapitel Einschränkung und Schutz im Rahmen des abgestuften Persönlichkeitsschutzes durch den Gesetzgeber Unzulänglichkeit eines umfassenden Gesetzesvorbehalts und des klassischen Eingriffsbegriffs Erkenntnisse der Wesentlichkeitslehre 175 I. Kriterien und Grundlagen der Wesentlichkeitslehre 175 II. Mängel der Wesentlichkeitslehre 177 III. Übernahme von Teilerkenntnissen der Wesentlichkeitslehre 179 IV. Anwendung der Erkenntnisse der Wesentlichkeitslehre auf den Persönlichkeitsschutz Unterschiedliche Schranken für Eingriffe in das allgemeine Persönlichkeitsrecht Verschiedene Intensitätsstufen Grundrechtssicherung durch Organisations- und Verfahrensregelungen? 183 I. Verfassungsrechtliche Grundlage eines gesetzlichen Organisations- und Verfahrensschutzes 183 II. Inhalt und Umfang der Schutzpflichten des Gesetzgebers bei der Erhebung und Verarbeitung von Informationen Kapitel Abwägung der Interessen bei der Einschränkung der Persönlichkeitsrechte

11 60 Abwägung Persönlichkeitsrechte - staatliche Interessen 189 I. Zulässigkeit der Einschränkung im überwiegenden Allgemeininteresse 189 II. Legitimation des Staates zur Informationsverarbeitung 189 III. Notwendigkeit staatlicher Informationsverarbeitung und -Vorsorge Fallgruppen, die auf dem Informationssektor staatliches Handeln erfordern 191 I. Staatliche Planung, Lenkung und Leitung 191 II. Innere Sicherheit Bestimmung des Gemeinwohlbegriffs 194 I. Keine Trennung im Rahmen des Gemeinwohlbegriffs zwischen privaten und öffentlichen Interessen 194 II. Keine Privilegierung einzelner privater Interessen innerhalb des Gemeinwohlbegriffs Güterabwägung nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Kapitel Schlußfolgerungen und Konsequenzen aus den hier entwickelten Überlegungen zu einem abgestuften Persönlichkeitsschutz Art und Umfang des Persönlichkeitsschutzes (Datei/Verarbeitungsphasen) 197 I. Keine Beschränkung auf den Dateibegriff des Bundesdatenschutzgesetzes 197 II. Verarbeitungsphasen Inhalt und Umfang des Gesetzesvorbehalts 199 I. Verbot jeglichen Eingriffs 199 II. Notwendigkeit und Umfang einer bereichsspezifischen Regelung? Grundsätze Notwendigkeit spezialgesetzlichen Schutzes bei sensiblen Daten Erfordernis des besonderen gesetzlichen Schutzes von Vertrauensbeziehungen Notwendiger besonderer Schutz der personenbezogenen Daten bei der EDV Schutz gegen zwangsweise Erhebung 204

12 III. Entbehrlichkeit einer spezialgesetzlichen Regelung 204 IV. Ablehnung weitergehender Forderungen nach bereichsspezifischer Regelung Zulässigkeit von Generalklauseln bei der Verarbeitung personenbezogener Daten? Kapitel Anwendungsfälle des abgestuften Persönlichkeitsschutzes Schutz der sensiblen Daten Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden 210 I. Vielfältige Formen der Datenverarbeitung 210 II. Notwendigkeit gesetzlicher Grundlagen bei der Informationsverarbeitung im Sicherheitsbereich? Eingriffsqualität der Datenerhebung und -Verarbeitung im Sicherheitsbereich Unentbehrlichkeit von Generalklauseln im Sicherheitsbereich Notwendigkeit gesetzlicher Grundlagen für die Tätigkeit von MAD und BND? 215 III. Regelungsdichte 216 IV. Entbehrlichkeit bereichsspezifischer Regelungen im Sicherheitsbereich wegen gleicher Aufgabenstellung der Sicherheitsbehörden? 218 V. Normenklarheit bei der Informationserhebung im Bereich der inneren Sicherheit 219 VI. Weitergabe von Unterlagen des Verfassungsschutzes im Zusammenhang mit der Prüfung der Verfassungstreue von Bewerbern für den öffentlichen Dienst Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts Kritik in der Literatur Stellungnahme Datenschutz bei Behörden mit großen Datenbeständen Einmalige größere Aktion der Informationserhebung Amtshilfe 227 I. Darstellung der unterschiedlichen Thesen zur Informationsübermittlung im Rahmen der Amtshilfe 227 II. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Amtshilfe 230 III. Voraussetzungen und Grenzen der Amtshilfe

13 IV. Kriterien der Informationshilfe Übermittlung in ein anderes Aufgabengebiet Intensität der Persönlichkeitsgefährdung 236 V. Datenübermittlung von der Polizei an den Verfassungsschutz im Wege der Amtshilfe 237 VI. Ausreichende Übermittlungsregelungen im Bundesdatenschutzgesetz und im Verwaltungsverfahrensgesetz? Bundesdatenschutzgesetz Amtshilfevorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes Auskunftsverpflichtung der Verwaltung? 242 I. Kein umfassender Rechtsanspruch nach dem geltenden Recht 242 II. Stellungnahme 244 III. Vorschlag Organisatorischer und verfahrensmäßiger Schutz der persönlichen Daten 249 I. Technische Datensicherung 249 II. Anonymisierung Statistische Erhebung Krebsregister Archivwesen 253 C. Zusammenfassung 255 I. Entwicklung eines informationellen Selbstbestimmungsrechts in Rechtsprechung und Literatur 255 II. Keine Ableitung eines umfassenden informationellen Selbstbestimmungsrechts aus der Verfassung 255 III. Grundsätzliche Bedenken gegen ein umfassendes informationelles Selbstbestimmungsrecht 255 IV. Vorschlag für einen aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht entwickelten abgestuften Persönlichkeitsschutz anstelle des informationellen Selbstbestimmungsrechts 255 Literaturverzeichnis Sachregister Entscheidungsregister 16