Zero-Tolerance"-Politik und das deutsche Polizei- und Ordnungsrecht

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1 Dirk Otterbach A/ Zero-Tolerance"-Politik und das deutsche Polizei- und Ordnungsrecht Verlag Dr. Kovac Hamburg 2006

2 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis Einleitung 1 1. Teil Grundlagen 5 1. Kapitel Die "Broken-Window"-Theorie und das "Zero Tolerance"-Prinzip 5 2. Kapitel Die Kriminalitätstheorie der New Realists 11 I. Die Erklärung devianten Verhaltens 11 II. Konsequenzen für die Kriminalitätspolitik Kapitel Das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit 17 ' 4. Kapitel Das Schutzgut der öffentlichen Ordnung 21 I. Die Entwicklung des Schutzgutes der öffentlichen Ordnung II. Der Wandel des Begriffsverständnisses der öffentlichen Ordnung Die klassische Definition der öffentlichen Ordnung Das tradierte Verständnis von der öffentlichen Ordnung Die neuere Entwicklung des Begriffs der öffentlichen Ordnung in der Rechtsprechung Der Inhalt der öffentlichen Ordnung nach Franssen 28 XI

3 5. Der Inhalt der öffentlichen Ordnung nach Hill Die Auffassung von Götz über den Inhalt der öffentlichen Ordnung Ergebnis 32 III. Ist das neue Begriffsverständnis verfassungskonform? Die klassischen Auslegungsgrundsätze 33 a) Die Feststellung des Wortsinns 33 b) Die systematische Auslegung 34 c) Die historische Interpretation und die Entstehungsgeschichte der Vorschrift 35 d) Die Auslegung nach dem Sinn und Zweck der Norm (teleologische Auslegung) 37 e) Zwischenergebnis Die verfassungskonforme Auslegung 38 IV. Die Verfassungsmäßigkeit des Begriffs der öffentlichen Ordnung in seinem tradierten Verständnis Die Vereinbarkeit mit dem Demokratie- und dem Rechtsstaatsprinzip Zwischenergebnis 49 V. Die verfassungsrechtliche Notwendigkeit der Beibehaltung des Schutzgutes der öffentlichen Ordnung Die Grundrechte als Abwehrrechte und als staatliche Schutzpflichten 50 a) Status negativus 51 b) Statuspositivus Die grundrechtlichen Schutzpflichten 53 a) Ausdrückliche oder sinngemäße Schutzpflichten des Grundgesetzes 53 b) Vom Bundesverfassungsgericht begründete grundrechtliche Schutzpflichten 54 c) Die dogmatische Begründung der XII

4 Inhaltsverzeichnis grundrechtlichen Schutzpflichten des Bundesverfassungsgerichts 59 d) Die dogmatische Herleitung der grundrechtlichen Schutzpflichten in der Literatur '.. 61 e) Kritik an der "abwehrrechtlichen" Lösung Das Grundrecht auf Sicherheit 65 a) Bestimmung des Umfangs und der Grenzen des Grundrechts auf Sicherheit 65 b) Auswirkungen der Gewährleistung von bestmöglicher Sicherheit auf den Inhalt der polizeilichen Generalklausel Zwischenergebnis 72 VI. Ergebnis des 4. Kapitels Teil Zulässigkeit polizei- und ordnungsrechtlicher Maßnahmen gegen die einzelnen nach dem "Zero Tolerance"-Prinzip zu unterbindenden Verhaltensweisen Kapitel i Die einzelnen Verhaltensweisen 77 y. I. Die aggressive Bettelei 77 II. Der Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit außerhalb genehmigter Freischankflächen 79 III. Das Nächtigen auf Straßen oder in Park- und Grünanlagen Kapitel Möglichkeiten und Grenzen straßenrechtlicher Regelungen 81 I. Das ordnungsrechtliche Vorgehen nach 16 Abs. 8 StrG BW 81 XIII

5 II. 1. Die Abgrenzung des Gemeingebrauchs von der Sondernutzung 82 a) Der Gemeingebrauch 82 b) Die Sondernutzung Die Einordnung der Verhaltensweisen als Gemeingebrauch oder Sondernutzung 93 a) Die aggressive Bettelei 93 b) Der Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit außerhalb genehmigter Freischankflächen 103 c) Das Nächtigen auf Straßen 109 d) Das Nächtigen in Park- und Grünanlagen 110 e) Zwischenergebnis 110 Möglichkeiten und Grenzen einer Regelung des Verhaltens von Personen durch den Erlaß einer Straßennutzungssatzung 111 III. Ergebnis des 2. Kapitels Kapitel Das Vorliegen der Eingriffsvoraussetzungen der polizeilichen Generalklausel nach 1,3 PolG BW 117 I. Das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit Verstoß gegen die Rechtsordnung 118 a) Die aggressive Bettelei als Betrug nach 263 StGB 118 b) Das Vorliegen einer Ordnungswidrigkeit 119 c) Der Verstoß gegen Straßen- und wegerechtliche Bestimmungen 123 d) Das Nächtigen in Park- und Grünanlagen als Verstoß gegen die Zweckbestimmung von kommunalen öffentlichen Einrichtungen Der Schutz staatlicher Einrichtungen 125 XIV

6 Inhaltsverzeichnis 3. Die Individualrechte der Bürger 125 a) Die aggressive Bettelei als Eingriff in die Individualrechte der Bürger 126 b) Stellt der öffentliche Alkoholkonsum und das Nächtigen aufstraßen oder in Park- und Grünanlagen eine Gesundheitsgefährdung dar? c) Zwischenergebnis Ergebnis 129 II. Das Schutzgut der öffentlichen Ordnung Aggressives Betteln als Verstoß gegen die öffentliche Ordnung? 130 a) Die Ermittlung einer die aggressive Bettelei untersagenden Sozialnorm 131 b) Verstößt die aggressive Bettelei gegen eine herrschende Sozialnorm? 140 c) Unerläßlichkeit der herrschenden Sozialnorm 140 d) Vereinbarkeit der herrschenden Sozialnorm mit dem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG 141 e) Zwischenergebnis Der Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit außerhalb genehmigter Freischankflächen und die öffentliche Ordnung 142 a) Der Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit von einzelnen Personen 142 b) Der öffentliche Alkoholkonsum von einer Gruppe von Personen 143 c) Zwischenergebnis Das Nächtigen auf Straßen oder in Park- und Grünanlagen als Verstoß gegen die öffentliche Ordnung Ergebnis 145 III. Das Vorliegen einer Gefahr 145 XV

7 1. Die aggressive Bettelei als Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung Der Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit außerhalb genehmigter Freischankflächen als Gefahr für die öffentliche Ordnung Das Nächtigen auf Straßen oder in Park- und Grünanlagen als Gefahr Ergebnis 150 IV. Verantwortlichkeit Der aggressive Bettler als Verhaltensstörer Die Verhaltensverantwortlichkeit einer einzelnen Alkohol konsumierenden Person Die Verhaltensverantwortlichkeit einer Person, die auf Straßen oder in Park- und Grünanlagen nächtigt Ergebnis 154 V. Ergebnis des 3. Kapitels Kapitel Die Regelungsmöglichkeiten einer Polizeiverordnung nach 10 Abs. 1 PolG BW i. V. m. 1 Abs. 1 PolG BW 157 I. Anwendbarkeit 157 II. Die Voraussetzungen für den Erlaß einer Polizeiverordnung Gefahr oder Störung für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung Zwischenergebnis 162 III. Die Vereinbarkeit entsprechender Verbote mit dem Bestimmtheitsgrundsatz und dem Gleichheitssatz Das Verbot der aggressiven Bettelei und der Bestimmtheitsgrundsatz Die Vereinbarkeit eines Verbots des Alkoholkonsums in XVI

8 Inhaltsverzeichnis der Öffentlichkeit außerhalb genehmigter Freischankflächen mit dem Bestimmtheitsgrundsatz Die Vereinbarkeit eines Verbots des Alkoholkonsums in der Öffentlichkeit außerhalb genehmigter Freischankflächen mit dem allgemeinen Gleichheitssatz desart.3 Abs. 1 GG 176 IV. Das Verbot des Nächtigens auf Straßen oder in Park- und Grünanlagen und der Bestimmtheitsgrundsatz 180 V. Ergebnis des 4. Kapitels Teil Das Aufenthaltsverbot Kapitel Der Platzverweis Kapitel Die rechtliche Zulässigkeit von Aufenthaltsverboten 189 I. Die polizeiliche Generalklausel als Ermächtigungsgrundlage II. Die Vereinbarkeit eines Aufenthaltsverbots mit den Grundrechten Das Grundrecht der Freizügigkeit, Art. 11 GG 195 a) Der Schutzbereich des Grundrechts auf Freizügigkeit 195 b) Eingriff in den Schutzbereich des Art. 11 Abs. 1 GG durch den Erlaß eines Aufenthaltsverbots 198 c) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs 201 d) Ergebnis 205 XVII

9 2. Das Grundrecht der körperlichen Bewegungsfreiheit des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG 206 III. Die Verhältnismäßigkeit eines Aufenthaltsverbots Die Geeignetheit eines Aufenthaltsverbots Die Erforderlichkeit eines Aufenthaltsverbots Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne von Aufenthaltsverboten Ergebnis 212 IV. Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG 212 V. Ergebnis des 2. Kapitels Kapitel Die Durchsetzung von Aufenthaltsverboten 217 I. Die Vollstreckung eines Aufenthaltsverbots Das Zwangsgeldverfahren nach 49 Abs. 1 PolG BW i. V. m. 2 Nr. 2,4 Abs. 1,18,19 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 und Abs. 3, 20 Abs. 1 - Abs. 4 VwVG BW Der unmittelbare Zwang nach 49 ff. PolG BW Zwischenergebnis 220 II. Die Ingewahrsamnahme zur Durchsetzung eines Aufenthaltsverbots Die Rechtslage in Bayern Die Rechtslage in Baden-Württemberg Ergebnis Die Vereinbarkeit einer Ingewahrsamnahme zur Durchsetzung eines Aufenthaltsverbots mit Art. 5 EMRK Die Vereinbarkeit einer Ingewahrsamnahme zur Durchsetzung eines Aufenthaltsverbots mit Art. 9 des internationalen Paktes über bürgerliche und politische XVIII

10 Inhaltsverzeichnis Rechte (CCPR) 235 III. Ergebnis des 3. Kapitels 235 Zusammenfassung der zentralen Ergebnisse 237 Literaturverzeichnis 245 XIX