CO2-Emissionsrechtehandel in der EU

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1 CO2-Emissionsrechtehandel in der EU Ökonomische Grundlagen und EG-rechtliche Probleme Von Dr. Tilman Zimmer ERICH SCHMIDT VERLAG

2 Einleitung Einführung in die Problematik Gang der Untersuchung Erster Teil: Klimaänderung als globales Umweltproblem 1 Der anthropogene Treibhauseffekt als Ursache fortschreitender Klimaänderung A. Geschichte der Klimadiskussion B. Der aktuelle wissenschaftliche Kenntnisstand I. Klima II. Treibhauseffekt 1. Natürlicher Treibhauseffekt 2. Der anthropogene Treibhauseffekt a) Kohlendioxid b) Halogenierte Kohlenwasserstoffe c) Methan d) Distickstoffoxid e) Ozon C. Ursachen und Verursacher des anthropogenen Treibhauseffekts D. Zukünftiges Gefährdungspotential von Klimaänderungen E. Handlungsbedarf 2 Verlauf und Ergebnisse der internationalen Verhandlungen zum Klimaschutz A. Entwicklung des Klimaschutzrechts auf internationaler Ebene bis zum Protokoll von Kyoto I. Die Klimarahmenkonvention 1. Entstehungsgeschichte 2. Wesentliche Ziele und Grundsätze der Konvention 3. Verpflichtungen aus der Klimarahmenkonvention a) Allgemeine Verpflichtungen b) Spezifische Verpflichtungen der Industriestaaten 4. Gesamtbewertung der Klimarahmenkonvention II. Der Weg zum Kyoto-Protokoll III. Das Kyoto-Protokoll 1. Politiken und Maßnahmen 2. Quantitative Emissionsbegrenzungs- und Reduktionsverpflichtungen 3. Mechanismen der flexiblen Vertragszielerreichung (Kyoto-Mechanismen) a) Joint Implementation b) Clean Development Mechanism c) Handel mit Emissionsrechten 4. Inkrafttreten des Protokolls

3 5. Sanktionen im Falle von Non-Compliance 6. Gesamtbewertung des Kyoto-Protokolls B. Der Post-Kyoto-Prozeß I. Der internationale Verhandlungsprozeß nach Kyoto II. Die Strategie der EG zur Umsetzung des Kyoto-Protokolls 1. Energiesektor 2. Verkehrssektor 3. Landwirtschaft III. Probleme der Durchsetzung der EU-Klimaschutzstrategie 1. Politische Ursachen 2. Rechtliche Ursachen IV. Ökonomische Instrumente als Ausweg für die EG-Klimaschutzstrategie? Zweiter Teil: Klimaschutz durch ökonomische Instrumente 1 Bedarf an ökonomischen Instrumenten im Umweltschutz A. Das Problem negativer externer Effekte B. Internalisierung externer Effekte I. Steuerliche Lösung (PIGOU-Steuer) II. Verhandlungslösung (COASE-Theorem) III. Standard-Preis-Ansatz IV. Der Preisansatz - Umweltabgaben V. Der Mengenansatz - Handelbare Emissionsrechte VI. Exkurs: Abgrenzung zu Kompensationslösungen C. Zwischenergebnis 2 Klimaschutzabgaben versus Klimaschutzzertifikate A. Spielraum für den Einsatz ökonomischer Instrumente im Umweltschutz I. Ökonomische Instrumente im Bereich der Gefahrenabwehr II. Ökonomische Instrumente im Bereich der Vorsorge III. Klimaschutz als Paradebeispiel" für den Einsatz ökonomischer Instrumente B. Klimaschutzabgaben oder handelbare Emissionsrechte - eine Instrumentenanalyse I. Ökologische Effektivität 1. Ökologische Treffsicherheit 2. Wirkungsgeschwindigkeit II. Ökonomische Effizienz 1. Statische Effizienz 2. Dynamische Effizienz III. Politische Realisierbarkeit C. Ergebnis

4 Dritter Teil: Die Richtlinie 2003 /87 / EG - Ausgestaltung und Bewertung 1 Emissionsrechtehandel auf Unternehmensebene A. Vorgaben des Art. 17 Kyoto-Protokoll B. Alternative: Handel zwischen Mitgliedstaaten C. Bewertung 2 Ökologischer Ansatz: Beschränkung auf CO2 3 Ökonomischer Ansatz: Downstream-Trading A. Ansatz der Richtlinie I. Downstream-Ansatz II. Auswahl der Sektoren B. Alternative: Upstream-Trading C. Bewertung I. Auswahl der Sektoren II. Downstream-Ansatz 4 Verfahren zur Erstvergabe der Emissionsrechte A. Modelle der Erstallokation I. Gratisvergabe der Emissionsrechte: Grandfathering II. Versteigerung der Emissionsrechte: Auctioning B. Bewertung unter Effizienzgesichtspunkten C. Zuteilungsverfahren nach der Richtlinie: Hybrid-System 5 Reduktion der Emissionsmenge im weiteren Verlauf des Handels A. Reduktionsmodelle I. Befristung der Emissionsrechte II. Abwertung unbefristeter Emissionsrechte B. Reduktionsverfahren nach der Richtlinie 6 Emissionskontrolle: Monitoring und Tracking 7 Sanktionsmechanismus 8 Erste zusammenfassende Bewertung Vierter Teil: Rechtsfragen der Implementierung eines Emissionsrechtehandels für CO 2 in der EG 1 Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft A. Ausgangslage: Kompetenzverteilung zwischen EG und Mitgliedstaaten im Rahmen internationaler Klimaschutzverpflichtungen B. Kompetenz der EG für den Klimaschutz I. Prinzip der begrenzten Ermächtigung II. Rechtsgrundlage für klimaschutzpolitisches Handeln der Gemeinschaft C. Rechtsgrundlage für die Einrichtung eines Emissionsrechtehandels I. Umsetzung von Gemeinschaftszielen durch Emissionsrechtehandel 1. Vertragsziel Umweltschutz 2. Vertragsziel der harmonischen, ausgewogenen und nachhaltigen Entwicklung des Wirtschaftslebens D. Rechtsgrundlage für einen gemeinschaftsweiten Emissionsrechtehandel 1. Zuständigkeit der Gemeinschaft aufgrund umweltpolitischer Kompetenz

5 (Art. 174, 175 EGV) a) Umweltschutzziele b) Handlungsgrundsätze des gemeinschaftlichen Umweltschutzes 2. Zuständigkeit der Gemeinschaft aufgrund Art. 95 EGV (Harmonisierungskompetenz) a) Anwendungsbereich b) Abgrenzung zu Art. 175 Abs. 1 EGV aa) Praktische Relevanz der Abgrenzung bb) Abgrenzungskriterien (1) Abgrenzungskriterien in der Literatur (2) Abgrenzungskriterien des EuGH (3) Stellungnahme D. Einschränkung der Kompetenzausübung durch das Subsidiaritätsprinzip I. Subsidiarität einer gemeinschaftlicher Rahmenregelung für Emissionsrechtehandel auf Grundlage von Art. 175 Abs. 1 EGV 1. Anwendungsbereich: Art. 175 Abs. 1 EGV als konkurrierende Kompetenz 2. Materielle Kriterien für die Subsidiaritätsprüfung a) Transnationalität der Umweltaufgabe Klimaschutz b) Binnenmarktbezug der Umweltaufgabe Klimaschutz II. Ergebnis E. Einschränkung der Kompetenzausübung durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 3 EGV) I. Abgrenzung zum Subsidiaritätsprinzip II. Kriterien der Verhältnismäßigkeit 1. Geeignetheit 2. Erforderlichkeit 3. Angemessenheit III. Ergebnis 2 Kompetenz der EG zur Regelung der Durchführung des Emissionsrechtehandels A. Grundlagen des Vollzugs von Gemeinschaftsrecht I. Direkter Vollzug: Kompetenz der Gemeinschaft II. Indirekter Vollzug: Grundsatz der institutionellen und verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten 1. Punktuelle Gemeinschaftskompetenz aufgrund Spezialermächtigung 2. Gemeinschaftskompetenz kraft implied powers" 3. Gemeinschaftskompetenz nach Art. 308 EGV B. Kompetenz der Gemeinschaft zur Regelung von Vollzugsfragen im Rahmen der Durchführung eines Emissionsrechtehandels aufgrund von Art. 175 Abs. 1 EGV I. Grundsätzliche Kompetenzverteilung im Rahmen des Art. 175 Abs. 1 EGV II. Grenzen mitgliedstaatlicher Kompetenz

6 III. Ergebnis 3 Vereinbarkeit des Emissionsrechtehandels mit EG-Primärrecht A. Grundsätze des Art. 6 EUV I. Grundsatz des Gesetzesvorbehalts II. Bestimmtheitsgrundsatz III. Ergebnis B. Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb (Art. 4 Abs. 1 EGV) I. Rechtliche Tragweite II. Bedenken gegen Vereinbarkeit des Emissionsrechtehandels mit Art. 4 Abs. 1 EGV III. Stellungnahme C. Handlungsgrundsätze des Art. 174 Abs. 2 S. 2 EGV I. Vorsorgeprinzip 1. Inhaltsbestimmung und Abgrenzung zum Vorbeugegrundsatz a) Meinungsbild im Schrifttum b) Stellungnahme 2. Verhältnis des Emissionsrechtehandels zum Vorsorgeprinzip II. Ursprungsprinzip III. Verursacherprinzip D. Grundrechte und Grundfreiheiten I. Allgemeines n. Niederlassungsfreiheit (Art. 43 EGV) III. Eigentumsfreiheit 1. Implementationsphase a) Schutzbereich aa) Umstellung von Genehmigung auf Lizenzmodell (1) Schutz der nach geltendem Recht bestehenden Emissionsbefugnis (a) Emissionsbefugnis als Bestandteil des Eigentums an den Emissionsquellen (b) Emissionsbefugnis als Bestandteil des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (c) Emissionsbefugnis als öffentlich-rechtliche Position (d) Schutz der Emissionsbefugnis unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes (2) Zwischenergebnis bb) Geldleistungspflichten für den Erhalt von Emissionsrechten cc) Zwischenergebnis b) Eingriff in den Schutzbereich c) Rechtfertigung des Eingriffs aa) Gemeinwohlinteresse bb) Verhältnismäßigkeit (1) Geeignetheit

7 (2) Erforderlichkeit (a) Umstellung von Genehmigungs- auf Lizenzmodell (b) Erstvergabe der Emissionsrechte (3) Angemessenheit (a) Verhältnis zwischen Gemeinschaftsgrundrechten und Grundrechten nach dem GG (b) Angemessenheit des Emissionsrechtehandels (aa) Angemessenheit der Einrichtung des Lizenzsystems (bb)angemessenheit der Erstvergabe der Emissionsrechte d) Zwischenergebnis 2. Betriebsphase a) Lizenzierte Emissionsbefugnis als Eigentumsposition aa) Emissionsbefugnis als Bestandteil des Sach- und Grundeigentums bb) Emissionsbefugnis als auf eigener Leistung beruhende öffentlich-rechtliche Position cc) Zwischenergebnis b) Eingriff durch Reduzierung der Emissionsrechte c) Verhältnismäßigkeit der periodischen Reduzierung der Emissionsrechte aa) Gemeinwohlinteressen bb) Geeignetheit cc) Erforderlichkeit dd) Angemessenheit (1) Angemessenheit der Reduktionsziele (2) Angemessenheit der Reduzierung 3. Ergebnis IV. Berufsfreiheit 1. Schutzbereich der Berufsfreiheit 2. Eingriff in die Berufsfreiheit durch den Emissionsrechtehandel a) Beeinträchtigung der Altemittenten b) Beeinträchtigung der Neuemittenten 3. Rechtfertigung des Eingriffs in die Berufsfreiheit a) Gemeinwohlinteresse b) Verhältnismäßigkeit aa) Verhältnismäßigkeit der Berufsausübungsregelung für Altemittenten bb) Verhältnismäßigkeit der Berufswahlregelung für Neuemittenten 4. Ergebnis V. Allgemeiner Gleichheitssatz 1. Ungleichbehandlung durch Festlegung der am Handel beteiligten Sektoren 2. Ungleichbehandlung durch Zuteilung der Emissionsrechte

8 4 Vereinbarkeit des Emissionsrechtehandels mit anderen Politiken und Maßnahmen (Sekundärrecht) A. Kohärenzgebot B. Kompatibilität des Emissionsrechtehandels mit sekundärem Ordnungsrecht I. Vereinbarkeit von Emissionsrechtehandel und IVU-Richtlinie 1. Betreibergrundpflichten nach IVU-Richtlinie a) Vorsorgepflicht (Art. 3 lit. a IVU-Richtlinie) b) Gebot der effizienten Energieverwendung (Art. 3 lit. d IVU- Richtlinie) 2. Problematik der Vereinbarkeit mit dem Emissionsrechtehandel a) Vereinbarkeit von Emissionsrechtehandel und anlagenrechtlichem Vorsorgegebot b) Vereinbarkeit von Emissionsrechtehandel und Energieeffizienzgebot 3. Lösungsansätze a) Vermeidbarkeitsbezogener" Einsatz des Emissionsrechtehandels b) Allokationsbezogene Berücksichtigung" der BVT c) Trading based interpretation" aa) Local BAT benchmarking bb) Generic BAT benchmarking 4. Bewertung und Stellungnahme II. Vereinbarkeit von Emissionsrechtehandel und ordnungsrechtlichen Regelungen von Industrieemissionen III. Vereinbarkeit von Emissionsrechtehandel und ordnungsrechtlicher Regelung von Kuppelemissionen C. Kompatibilität des Emissionsrechtehandels mit Umweltvereinbamngen und Selbstverpflichtungen D. Kompatibilität des Emissionsrechtehandels mit Öko-Steuern" Fazit und Ausblick Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse Ausblick Literaturverzeichnis