Raumentwicklungsrecht und Umwelt - Fall C. Internetveranstaltung Name Raumplanungsrecht PLZ, Ort

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1 Internetveranstaltung Vorname, Name Raumplanungsrecht Adresse PLZ, Ort Prof. Dr. A. Ruch Matrikel-Nr. Fall C: Planungszone Inhaltsverzeichnis: I. SACHVERHALT II II. FRAGEN III III. FALLBEARBEITUNG Was ist und welche Funktion hat eine Planungszone? Änderung der Nutzungspläne Sicherungsfunktion der Planungszonen Fazit Welche Voraussetzungen müssen für die Festsetzung einer Planungszone erfüllt sein? Voraussetzungen für den Erlass einer Planungszone Gesetzliche Grundlage Öffentliches Interesse Verhältnismässigkeit Fazit Wieweit muss die Änderung des Nutzungsplans bei der Festsetzung der Planungszone gediehen sein? Zulässigkeit der Planungszone Im vorliegenden Fall soll das Baureglement (Baugesetz) der Gemeinde geändert werden. Ist es nach Art. 27 RPG zulässig, dass für die Änderung des Baureglements eine Planungszone erlassen wird? Sind die Vorschriften über Firsthöhen (siehe oben den Text der Reglementsergänzung) Rechtssätze oder haben sie Nutzungsplancharakter? Gelten für sie die Bestimmungen über die Anfechtung von Nutzungsplänen? Ist die Swisscom befugt, die neuen Vorschriften über Firsthöhen der Gemeinde X. anzufechten? - 5-6a. Ist die Swisscom befugt, die Planungszone anzufechten? - 6-6b. Hängt diese Frage mit Frage 5 zusammen? Sind Mobilfunkantennen Dachaufbauten im Sinn der neuen Vorschriften? Könnte die Gemeinde X. der Swisscom überhaupt aus Gründen des Ortsbildschutzes verbieten, Funkantennen auf Dächer aufzustellen? I

2 I. Sachverhalt Das Parlament der Gemeinde X. erklärte am 18. Mai 2006 einen Vorstoss für erheblich, der die Prüfung und Ergreifung von Massnahmen zur Standortregelung von Mobilfunkanlagen verlangte. Der Stadtrat (Exekutive) X. beschloss, dass folgender Entwurf einer Ergänzung des Baureglements dem Parlament vorgelegt werden sollte: Dachaufbauten dürfen die zulässige Firsthöhe nicht überschreiten. Davon ausgenommen sind technisch notwendige Bauteile. In Bauzonen gilt die Firsthöhe als maximal zulässige Höhe für Anlagen. An der Sitzung vom 7. August 2006 fällte der Stadtrat X. folgenden Beschluss: 1. Die Ergänzung zum Baureglement wird genehmigt und dem Baudepartement des Kantons Y. zur Vorprüfung unterbreitet. 2. Das Bausekretariat wird beauftragt, die Ergänzung zum Baureglement öffentlich aufzulegen und dem Stadtrat Bericht und Antrag an das Stadtparlament zur Genehmigung zu unterbreiten. 3. Für das ganze Gemeindegebiet wird eine Planungszone nach Art. 27 RPG erlassen. 4. Das Bausekretariat wird beauftragt, den Erlass der Planungszone öffentlich bekannt zu machen. Die Ergänzung zum Baureglement sowie die Planungszone lagen vom 11. September bis zum 9. Oktober 2007 öffentlich auf. Die Planungszone wurde den Mobilfunkbetreiberinnen mit eingeschriebenem Brief angezeigt. Die Swisscom erhob Einsprache gegen den Beschluss des Stadtrats vom 7. August 2007 und beantragte die Aufhebung der Planungszone sowie der Ergänzung zum Baureglement. II

3 II. Fragen 1. Was ist und welche Funktion hat eine Planungszone? 2. Welche Voraussetzungen müssen für die Festsetzung einer Planungszone erfüllt sein? 3. Wieweit muss die Änderung des Nutzungsplans bei der Festsetzung der Planungszone gediehen sein? 4. Im vorliegenden Fall soll das Baureglement (Baugesetz) der Gemeinde geändert werden. Ist es nach Art. 27 RPG zulässig, dass für die Änderung des Baureglements eine Planungszone erlassen wird? Sind die Vorschriften über Firsthöhen (siehe oben den Text der Reglementsergänzung) Rechtssätze oder haben sie Nutzungsplancharakter? Gelten für sie die Bestimmungen über die Anfechtung von Nutzungsplänen? 5. Ist die Swisscom befugt, die neuen Vorschriften über Firsthöhen der Gemeinde X. anzufechten? 6. Ist die Swisscom befugt, die Planungszone anzufechten? Hängt diese Frage mit Frage 5 zusammen? 7. Sind Mobilfunkantennen Dachaufbauten im Sinn der neuen Vorschriften? 8. Könnte die Gemeinde X. der Swisscom überhaupt aus Gründen des Ortsbildschutzes verbieten, Funkantennen auf Dächer aufzustellen. III

4 III. Fallbearbeitung 1. Was ist und welche Funktion hat eine Planungszone? 1.1 Änderung der Nutzungspläne In der Raumplanung sind Nutzungspläne unter bestimmten Voraussetzungen abzuändern. Dabei soll neues Recht erlassen und in der Zukunft anwendbar werden. Dabei sollen diese künftigen Planfestsetzungen nicht durch Nutzungen nach geltendem Recht vereitelt oder beeinträchtigt werden. Es handelt sich rechtlich gesehen um eine so genannte Vorwirkung von neuem Recht, genauer um die negative Vorwirkung, wonach geltendes Recht bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts nicht mehr angewendet wird Sicherungsfunktion der Planungszonen Mittels Erlass von Planungszonen für ein bestimmtes Gebiet sollen Bauten nur bewilligt werden, wenn sie die vorgesehene planerische Neuordnung nicht beeinträchtigen, aber dem geltenden Recht entsprechen. Die Planungszone hat ihre bundesrechtliche Grundlage in Art. 27 Abs. 1 RPG, wonach die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen kann, wenn Nutzungspläne angepasst werden oder noch keine vorliegen. Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte. Die Planungszone kann sich aufgrund der Nichtanwendung des geltenden Rechts wie eine blosse Bausperre oder ein Bauverbot auswirken, wenn die künftige Planungsmassnahme noch nicht genügend bestimmt ist Fazit Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Planungszone der Sicherung der geplanten Nutzungsänderung dient, insbesondere der Bewahrung der Planungs- und Entscheidungsfreiheit der Behörden, die nicht durch Vorhaben, die den Planungsabsichten widersprechen, beeinträchtigt werden soll. 1 Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S

5 2. Welche Voraussetzungen müssen für die Festsetzung einer Planungszone erfüllt sein? 2.1 Voraussetzungen für den Erlass einer Planungszone Die Festsetzung einer Planungszone stellt einen Eingriff in die Eigentumsgarantie dar. Wie jeder Grundsrechtseingriff bedarf die Planungszone daher einer gesetzlichen Grundlage und eines öffentlichen Interesses3. Zudem muss die Verhältnismässigkeit gewahrt sein Gesetzliche Grundlage Die gesetzliche Grundlage für die Planungszone befindet sich auf Bundesebene in Art. 27 RPG. Die kantonalen Baugesetze sehen explizite gesetzliche Grundlagen vor. Gemäss 346 Abs. 1 PBG-ZH können bis zum Erlass oder während der Revision von Gesamtrichtplänen oder Nutzungsplänen für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen festgesetzt werden, innerhalb deren keine baulichen Veränderungen oder sonstigen Vorkehren getroffen werden dürfen, die der im Gange befindlichen Planung widersprechen Öffentliches Interesse Weitere Voraussetzung der Anordnung der Planungszonen ist eine Absicht der Behörden, eine bestehende planerische Ordnung abzuändern. In dieser begründeten Planungsabsicht besteht das öffentliche Interesse an der Massnahme. An die Konkretheit der Absicht ist kein strenger Massstab anzulegen, wobei eine konkretisierte Absicht genügt. Ziel ist es, die Entscheidungsfreiheit der Planungsorgane zu sichern. Dementsprechend dürfen die Anforderungen an den Erlass einer Planungszone nicht allzu hoch angesetzt werden 5. Die Planungszone muss ferner in einem Planungsbedürfnis seitens der Behörden begründet sein 6. Dies ist zu bejahen, wenn die gegenwärtige Regelung der räumlichen Ordnung dem Raumplanungsauftrag widerspricht 7. 3 Vgl. Art. 36 Abs. 1 und 2 BV. 4 Vgl. Art. 36 Abs. 3 BV. 5 Vgl. BGE 113 Ia 362 E. 2a/bb). 6 Vgl. BGE 113 IA 362 E. 2a). 7 Vgl. BGE 113 IA 362 E. 2a/cc)

6 2.1.3 Verhältnismässigkeit Schliesslich darf die Planungszone nicht weiter gehen, als es ihr Zweck erfordert 8. Damit ist vor allem ihr örtlicher Geltungsbereich gemeint. Um dem Erfordernis der Verhältnismässigkeit zusätzlich gerecht zu werden, sehen die kantonalen Baugesetze wie auch das RPG Befristungen der Planungszonen vor. Nach 346 Abs. 2 PBG-ZH dürfen Planungszonen beispielsweise für längstens drei Jahre festgesetzt werden und, soweit nötig, um zwei Jahre verlängert werden. Das RPG sieht eine Befristung von fünf Jahren vor. 2.2 Fazit Die Planungszone bedarf einer gesetzlichen Grundlage, einer Absicht der Behörden, eine bestehende planerische Ordnung abzuändern, und eines Planungsbedürfnisses. Dabei darf die Planungszone nicht weiter gehen, als es ihr Zweck erfordert. 3. Wieweit muss die Änderung des Nutzungsplans bei der Festsetzung der Planungszone gediehen sein? Die zuständigen Behörden können eine Planungszone erlassen, wenn Nutzungspläne angepasst werden müssen (vgl. Art. 27 Abs. 1 RPG). Für den Erlass einer Anordnung der Planungszonen ist eine Absicht der Behörden, eine bestehende planerische Ordnung abzuändern, notwendig (vgl. oben Frage 2). An die Konkretheit der Absicht ist kein strenger Massstab anzulegen; eine "einigermassen konkretisierte Absicht" genügt. Ziel ist es, die Entscheidungsfreiheit der Planungsorgane zu sichern. Dementsprechend dürfen die Anforderungen an den Erlass einer Planungszone nicht allzu hoch angesetzt werden 9. Eine Planungszone wird damit bereits mit einer klar umrissenen Willenserklärung auf Planungsänderung seitens der Behörden begründet. Ein Beschluss der Exekutive (Gemeinderat, auf kantonaler Ebene Regierungsrat) muss als hinreichend erachtet, aber letztlich auch vorausgesetzt werden. Eine Änderungsvorstellung auf Ämterebene vermag nicht zu genügen. Die hinreichende Planungsabsicht der Behörde ergibt sich in casu aus der Tatsache, dass ein Entwurf einer Ergänzung des Baureglements dem Parlament 8 Vgl. BGE 113 IA 362 E. 2a(cc) und 2c). 9 Vgl. BGE 113 Ia 362 E. 2a/bb)

7 vorgelegt werden sollte und die Planungszone in einem sachlichen Zusammenhang mit dieser Änderung steht, d.h. nicht willkürlich ist. 4. Zulässigkeit der Planungszone 4.1 Im vorliegenden Fall soll das Baureglement (Baugesetz) der Gemeinde geändert werden. Ist es nach Art. 27 RPG zulässig, dass für die Änderung des Baureglements eine Planungszone erlassen wird? Mit der Planungszone soll sicher gestellt werden, dass das zukünftige Recht (neues Baureglement) nicht vereitelt wird. Werden Nutzungspläne angepasst, so kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete eine Planungszone bestimmen. Da das Baureglement eng mit dem Nutzungsplan zusammenhängt, ist es als Teil desselben aufzufassen, zumal der Ausdruck Nutzungsplan ein Oberbegriff ist, der alle unmittelbar verbindlichen Pläne und Vorschriften mit Plancharakter zum Thema Bodennutzung betrifft 10. Da das Baureglement Teil des Nutzungsplans ist, kann im Rahmen einer Änderung des Reglements auch eine Planungszone erlassen werden. 4.2 Sind die Vorschriften über Firsthöhen (siehe oben den Text der Reglementsergänzung) Rechtssätze oder haben sie Nutzungsplancharakter? Rechtssätze sind Anordnungen genereller und abstrakter Natur, die für eine unbestimmte Vielheit von Menschen gelten und die eine unbestimmte Vielheit von Tatbeständen regeln ohne Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine Person 11. Nutzungspläne bestehen jeweils als Einheit aus Karte und Text. Sowohl Karte und Text haben gleichbedeutenden Rechtscharakter und sind eigentümerverbindlich 12. Nutungspläne bzw. Zonenpläne stellen Anordnungen eigener Natur dar. Die Anfechtungs- und Äusserungsmöglichkeiten des betroffenen Bürgers können generell weder dem Rechtssatz noch der Verfügung gleichgestellt werden 13. Die Überprüfung durch das Gericht erfolgt aber nach den Regeln über die Anfechtung von Verfügungen Vgl. BGE 116 Ia 207 E. 3b). 11 Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S Vgl. BGE 106 Ia 383 S. 387 bzw. BGE 107 Ia 273 S Vgl. BGE 94 I 336 E

8 Vorschriften über Firsthöhen werden nach den einzelnen Bauzonen differenziert. Sie haben daher Nutzungsplancharakter. 4.3 Gelten für sie die Bestimmungen über die Anfechtung von Nutzungsplänen? Die vorgesehenen Firsthöhenvorschriften sind mit dem Zonenplan derart eng verbunden, dass man sie als Teile dieses Nutzungsplans betrachten muss. Sie sind daher auch nach den Regeln über die Anfechtung von Nutzungsplänen anzufechten. 5. Ist die Swisscom befugt, die neuen Vorschriften über Firsthöhen der Gemeinde X. anzufechten? Das kantonale Recht hat nach Art. 33 Abs. 2 RPG wenigstens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen und Nutzungspläne vorzusehen, wobei die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gewährleistet werden muss (vgl. Art. 33 Abs. 3 RPG). Die Legimitation von Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, wie dies auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurecht der Fall ist, wird nach Art. 82 lit. a BGG beurteilt 15. Zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass betroffen ist (Art. 89 Abs.1 lit. b BGG) oder wer ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). Damit soll die so genannte Popularbeschwerde vermieden werden 16. In casu bedeutet dies, dass die Swisscom zur Anfechtung durch die Vorschriften bezüglich Firsthöhen faktisch betroffen sein muss. Sie müsste darlegen, dass sie und wie sie von der Reglementsänderung hinsichtlich Dachaufbauten mehr betroffen sein sollte als alle andere, indem zum Beispiel ein konkretes hängiges Bauvorhaben vorliegt. Die Swisscom ist in casu nicht befugt, die Vorschriften der Baureglementsänderung anzufechten, da weder eine besondere Betroffenheit (z.b. als Grundeigentümer) noch ein anderweitiges schutzwürdiges Interesse (z.b. konkretes Bauvorhaben) ihrerseits vorliegt. 15 Vgl. BGE 133 II Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S

9 6a. Ist die Swisscom befugt, die Planungszone anzufechten? Die Swisscom hat nur dann ein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung der umstrittenen Planungszone, wenn diese Planungsmassnahmen sichert, welche sie bei der Ausübung ihrer Betriebe als Mobilfunkbetreiberinnen beeinträchtigen könnte. Die der umstrittenen Planungszone zu Grunde liegenden Planungsmassnahmen enthalten jedoch keine spezifischen Vorschriften zu Mobilfunkantennen. Die erste strittige Vorschrift erfasst in allgemeiner Weise Dachaufbauten und bestimmt, dass diese die zulässige Firsthöhe nicht überschreiten dürften. Davon ausgenommen sind technisch notwendige Bauteile. Wäre die Vorschrift auf Mobilfunkantennen anwendbar, so käme sie im überbauten Gebiet einem weitgehenden Verbot von Mobilfunkantennen gleich. Das wäre mit der Fernmeldegesetzgebung des Bundes unvereinbar, welche unter anderem eine zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen Landesteilen gewährleisten soll 17. Mobilfunkantennen sind aber in der Bauzone grundsätzlich zonenkonform, soweit sie der Abdeckung derselben dienen 18. Sollen solche Antennen einschränkenden Planungsvorschriften unterstellt werden, so müsste dies grundsätzlich explizit geschehen. Der Bau von Antennen ist damit weiterhin möglich. Wenn aber die mit der umstrittenen Planungszone gesicherten Planungsvorschriften keine Einschränkungen für die Swisscom darstellen, so werden sie davon nicht in einem rechtlich verlangten Mass betroffen. Sie ist deshalb zur Führung der vorliegenden Beschwerde nicht berechtigt, da sie weder betroffen ist noch ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung hat. 6b. Hängt diese Frage mit Frage 5 zusammen? Bei beiden Konstellationen stellt sich die Frage der Beschwerdelegitimation der Swisscom, wobei zu prüfen ist, ob sie betroffen ist oder ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung hat. Das Interesse wie auch das Betroffensein sind jedoch jeweils fallweise zu prüfen. Zu beachten ist, dass die Planungszone ihrem Wesen 17 Vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a des Fernmeldegesetzes (FMG) vom 30. April 1997 (SR ). 18 Vgl. BGE 133 II 321 E

10 entsprechend zeitlich befristet ist und die Swisscom deshalb geltend machen müsste, dass sie während der Dauer der Planungszone ein konkretes Bauprojekt zu errichten gedenke, um überhaupt zur Beschwerde zugelassen zu werden. Da die Vorschriften bezüglich Firsthöhen unbefristet sind, kommt diesem zeitlichen Element bei der Überprüfung dieser Vorschriften keine rechtliche Bedeutung zu. 7. Sind Mobilfunkantennen Dachaufbauten im Sinn der neuen Vorschriften? Die Planungsmassnahmen enthalten keine expliziten Vorschriften zu Mobilfunkantennen. Die erste strittige Vorschrift erfasst in allgemeiner Weise Dachaufbauten und bestimmt, diese dürften die zulässige Firsthöhe nicht überschreiten. Davon ausgenommen sind technisch notwendige Bauteile. Wenn die Vorschrift auf Mobilfunkantennen anwendbar wäre, so käme sie im überbauten Gebiet einem weitgehenden Verbot von Mobilfunkantennen gleich. Das wäre mit der Fernmeldegesetzgebung des Bundes unvereinbar, welche unter anderem eine zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen Landesteilen gewährleisten soll 19. Mobilfunkantennen sind in der Bauzone grundsätzlich, soweit sie der Abdeckung derselben dienen 20. Wenn solche Antennen einschränkenden Planungsvorschriften unterstellt werden sollen, müsste dies grundsätzlich explizit geschehen, ansonsten die Zielsetzungen des Fernmeldegesetzes vereitelt würden. Solche Vorschriften wären ungültig, da sie Bundesrecht verletzen 21. Mobilfunkantennen sind damit nicht Dachaufbauten im Sinne dieser Vorschriften, da diese explizit erwähnt werden müssten. 8. Könnte die Gemeinde X. der Swisscom überhaupt aus Gründen des Ortsbildschutzes verbieten, Funkantennen auf Dächer aufzustellen? Die Planungsmöglichkeiten bezüglich der Standorte der Antennen stehen immer dem Vorbehalt der Sicherstellung des fernmelderechtlichen Versorgungsauftrags 22. Ein generelles Verbot von Mobilfunkantennen in der Bauzone ist nicht zulässig, da diese grundsätzlich zonenkonform sind und der Versorgungsauftrag erfüllt werden 19 Art. 1 Abs. 2 lit. a FMG; vgl. oben Frage 6a. 20 Vgl. BGE 133 II 321 E und oben Frage 6b. 21 Vgl. Art. 49 Abs. 1 BV. 22 Vgl. Art. Art. 1 Abs. 2 lit. a FMG

11 muss 23. Die Gemeinde hat jedoch Möglichkeiten, die Planung, Errichtung und Ausgestaltung von Funkantennen beispielsweise durch Ästhetikklauseln oder einem Verbot von Antennen auf gewissen Schutzobjekten einzuschränken, sofern die Mobilfunkantennen in der Gesetzgebung bzw. in den Vorschriften explizit erwähnt werden. Vorname Name Ort, Datum 23 Vgl. oben Frage