Zugang zum Arbeitsmarkt und zur Arbeitsförderung für Flüchtlinge

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1 Nr. 7 vom 05.November 2015 Informationen für die BA-Verwaltungsausschüsse und Hartz-IV-Beiräte Dieses Infoschreiben ist nur zur persönlichen Unterrichtung der gewerkschaftlichen Vertreterinnen und Vertreter in Gremien der Arbeitsmarktpolitik bestimmt und nicht zur Veröffentlichung oder gleichwertigen Verwendung freigegeben. Zugang zum Arbeitsmarkt und zur Arbeitsförderung für Flüchtlinge 1. Wer ist für Vermittlung und Beratung arbeitsloser Asylsuchender und Flüchtlinge zuständig? Der Arbeitsmarktzugang von geflüchteten Menschen unterscheidet sich danach, ob und inwieweit sie eine Aufenthaltserlaubnis haben. Grundsätzlich müssen dabei folgende Personengruppen unterschieden werden: Asylbewerber, deren Asylverfahren noch nicht abgeschlossen ist anerkannte Flüchtlinge, über deren Asylantrag positiv entschieden ist Geduldete, deren Asylantrag in der Regel abgelehnt wurde, die aber nicht abgeschoben werden Anerkannte Flüchtlinge haben einen uneingeschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt und benötigen auch keine Arbeitserlaubnis. Mit der positiven Entscheidung über den Asylantrag haben sie Anspruch auf Hartz IV und werden bei den Jobcentern als Arbeitslose registriert. Im Falle einer Vermittlung und Einstellung im Betrieb müssen keine Sonderregelungen mehr beachtet werden; anders als bei jenen, die noch Asyl suchen oder den Geduldeten. Gliederung: 1. Wer ist für Vermittlung und Beratung arbeitsloser Asylsuchender und Flüchtlinge zuständig? 2. Arbeitsmarktpolitische Förderung 3. Praktika und Entlohnung Für jene, die noch Asyl suchen oder zu den Geduldeten zählen, gilt ein generelles Beschäftigungsverbot in den ersten drei Monaten bzw. bei längerem Aufenthalt in der Erstaufnahme bis zu sechs Monaten. Für beide Personengruppen können die Ausländerbehörden nach drei Monaten eine Arbeitserlaubnis erteilen. Die Ausländerbehörden haben dabei einen weitreichenden Entscheidungsspielraum. Bevor die Ausländerbehörde die Arbeitserlaubnis erteilt, muss sie in bestimmten Fällen die Zustimmung der BA einholen. Keine Zustimmung wird beispielsweise bei der Aufnahme einer beruflichen Ausbildung eingeholt. Die BA erteilt die Zustimmung, wenn die Arbeitsbedingungen nicht ungünstiger sind als für inländische Arbeitskräfte. In der Regel wird ebenso geprüft, ob für die Stelle bevorrechtigte Arbeitskräfte zur Verfügung stehen wie Deutsche, EU-Bürger, Migranten mit Arbeitsmarktzugang oder anerkannte Flüchtlinge. Diese Vorrangprüfung bevorrechtigter Arbeitskräfte entfällt sofort bei einer

2 Beschäftigungsaufnahme in einem Engpassberuf und generell für alle Asylbewerber und Geduldete, die seit 15 Monaten ununterbrochen in Deutschland leben. Zu den Engpassberufen gibt die BA regelmäßig Listen heraus, auf der die Berufe verzeichnet sind. Die Prüfung der Arbeitsbedingungen ist weiterhin erforderlich. Nach vier Jahren Aufenthalt entfällt auch bei Geduldeten die Prüfung der Arbeits- und Entlohnungsbedingungen. (siehe auch die MIA-Information des DGB_ Arbeitsmarktzugang von Flüchtlingen.) Asylsuchende und Geduldete werden im Unterschied zu anerkannten Flüchtlingen nicht von den Jobcentern, sondern den Arbeitsagenturen hinsichtlich der Arbeitsmarkteingliederung betreut. Sie beziehen Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz. Soweit eine Arbeitsaufnahme möglich ist und die für Arbeitslose generellen Regelungen erfüllt sind, werden sie auch als Arbeitslose im Versicherungssystem registriert bzw. als Arbeitsuchende, wenn sie an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen teilnehmen, krank sind etc. Asylsuchende aus sog. sicheren Herkunftsländern, für die meist auch bei Duldung ein Beschäftigungsverbot verhängt wird, werden hingegen in aller Regel nicht als arbeitslos registriert. Dies gilt aber nur für Asylsuchende, die nach dem 31. August 2015 einen Asylantrag gestellt haben. Erst nach einer positiven Entscheidung über den Asylantrag gehen die Flüchtlinge in das Hartz IV-System über und werden von den Jobcentern unterstützt. Einmal mehr zeigt sich auch hier die Problematik der Schnittstellen zwischen den beiden Sicherungssystemen. Die Arbeitslosenversicherung übernimmt für die Flüchtlinge aktive arbeitsmarktpolitische Unterstützung noch bevor sie Zugang zum Arbeitsmarkt haben, während das Hartz IV- System erst nach einer Entscheidung über den Asylantrag zuständig wird Sonderregelungen Für Asylsuchende und Geduldete mit Hochschulabschluss, die an einer Maßnahme zur Berufsanerkennung teilnehmen, entfällt die Vorrangprüfung bereits nach drei Monaten. Dies gilt ebenso für Akademiker, die eine Beschäftigung oder Ausbildung in einem Engpassberuf aufnehmen. Soweit für Geduldete ein Arbeitsverbot ausgesprochen wird, darf keine Arbeitserlaubnis erteilt werden. Mit der letzten Gesetzesänderung (Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz) ist das Verbot in Leiharbeit zu arbeiten gelockert worden. Das Leiharbeitsverbot für Asylbewerber sowie Geduldete entfällt nach drei Monaten, wenn es sich um Fachkräfte handelt. Für geringer qualifizierte Kräfte ist der Zugang zur Leiharbeit (mit Ausnahme des Bauhauptgewerbes) zukünftig erst nach 15 Monaten möglich, ohne Vorrangprüfung. Bisher galt grundsätzlich in den ersten vier Jahren ein Beschäftigungsverbot in der Leiharbeit. Seite 2

3 Spezifische Regelungen bei der Ausbildung Für anerkannte Flüchtlinge gibt es keine Sonderregelung. Für Asylsuchende und Geduldete sind schulische Berufsausbildungen rechtlich möglich und es ist keine Genehmigung der Ausländerbehörden notwendig. Betriebliche Berufsausbildungen können Asylsuchende nach der Wartefrist von drei Monaten beginnen und Geduldete drei Monate nach Erteilung der Duldung. Für den konkreten Ausbildungsplatz muss über die Ausländerbehörde individuell eine Beschäftigungserlaubnis beantragt werden. Bei staatlich anerkannten Ausbildungsberufen muss die BA nicht zustimmen. Nach erfolgreichem Ausbildungsabschluss können Geduldete eine befristete Aufenthaltserlaubnis erhalten, soweit sie einen ausreichend bezahlten Job finden. Problematisch wirkt sich die Tatsache aus, dass eine Duldung kein Aufenthaltsstatus ist sondern nur eine befristete Aussetzung der Abschiebung. Das bedeutet, aufnehmende Betriebe und Geduldete haben keine Sicherheit, ihre Ausbildung auch beenden zu können. 2. Arbeitsmarktpolitische Förderung Mit dem im parlamentarischen Schnellverfahren verabschiedeten Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz (in Kraft seit 24. Oktober 2015) und bereits zuvor mit der Neufassung der Beschäftigungsverordnung (in Kraft seit 1. August) wird der Zugang von Flüchtlingen auf den Arbeitsmarkt und in Arbeitsförderungsmaßnahmen geregelt. Mit dem Status der Arbeitslosigkeit bzw. dem Arbeitsmarktzugang können Leistungen der aktiven Arbeitsförderung über die Arbeitsagenturen (Arbeitslosenversicherung) bzw. die zuständigen Jobcenter gewährt werden. Für Asylbewerber mit guter Bleibeperspektive können einige Arbeitsförderungsmaßnahmen, die der Kompetenzfeststellung und Vermittlung dienen, bereits während der ersten drei Aufenthaltsmonate eingesetzt werden. Diese Regelung ist befristet bis Ende In den Erstaufnahmeeinrichtungen können aus dem Vermittlungsbudget der Arbeitslosenversicherung bspw. Maßnahmen der Kompetenzfeststellung, Dolmetscherkosten etc. übernommen werden. Ohne Wartefrist wurde im Rahmen des Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes zugleich für Asylbewerber mit guter Bleibeperspektive ein Zugang zu den Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung der Arbeitsagenturen eröffnet. Asylbewerber können zugleich nach der dreimonatigen Wartezeit und Geduldete sofort eine beitragsfinanzierte Einstiegsqualifizierung aufnehmen oder an einer Maßnahme zur Aktivierung der Arbeitsagenturen nach 45 SGB III teilnehmen. Da der Bund in 2015 nicht ausreichende Mittel zur Sprachförderung bereitstellte, hat der BA-Verwaltungsrat ein beitragsfinanziertes Nothilfeprogramm aufgelegt, mit kurzfristig im Rahmen der Arbeitslosenversicherung Basiskenntnisse der deutschen Sprache gefördert werden können. Diese Förderung kann gleichfalls für Asylbewerber mit guter Bleibeperspektive in den Erstaufnahmeeinrichtungen gewährt werden. Für die Eintritte, die bis zum 31. Dezember 2015 beginnen, stellt der BA-Verwaltungsrat bis zu 120 Millionen Euro zur Verfügung. Seite 3

4 Gute Bleibeperspektive : Nach Definition des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge und der Bundesagentur in Bezug auf die Sprachförderung haben nur Staatsangehörige aus Syrien, dem Irak, dem Iran und Eritrea eine gute Bleibeperspektive. Zwar soll nunmehr Asylbewerbern mit guter Bleibeperspektive und Geduldeten ein frühzeitiger Zugang zu Integrationskursen des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge eröffnet werden, doch bedarfsgerechte Fördermittel stehen allenfalls 2016 zur Verfügung. Sollten diese Angebote auch 2016 nicht passgenau zur Verfügung stehen, kann die berufsbezogene Sprachförderung auch über die arbeitsmarktpolitischen Eingliederungsleistungen nach 45 SGB III oder auch Maßnahmen zur beruflichen Weiterbildung integriert werden. Angesichts der ohnehin knappen arbeitsmarktpolitischen Fördermittel im Haushalt der Arbeitslosenversicherung muss sichergestellt werden, dass ausreichende und flexibel einsetzbare Mittel für Integrationskurse und ESF-BAMF-Kurse zumindest für das Jahr 2016 zur Verfügung stehen. Auch minderjährige und schulpflichtige junge Flüchtlinge können Berufsorientierung und Berufsberatung der Arbeitsagenturen erhalten. Sind sie nicht mehr schulpflichtig, können sie an BAMF-Kursen teilnehmen oder auch an Einstiegsqualifizierung der Arbeitsagenturen. Zugang zu (weiteren) Maßnahmen der Ausbildungsförderung der Arbeitslosenversicherung haben Asylbewerber aktuell noch nicht und Geduldete nur mit Einschränkungen. Die Fördermöglichkeiten werden nach einem derzeit vorliegenden Gesetzentwurf (SGB XII- Änderungsgesetz) zum voraussichtlich erweitert, wonach Geduldete nach mindestens 15 Monaten Aufenthalt Zugang zu ausbildungsbegleitenden Hilfen (abh), zur Assistierten Ausbildung (AsA) sowie Berufsausbildungsbeihilfe (BAB) erhalten können. Dies gilt mit Wirkung zum 1. August 2016, also für das neue Ausbildungsjahr. Diskutiert wird ebenso eine Öffnung bzw. Erleichterung bei Berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahmen, die aber derzeit noch nicht im Gesetzentwurf enthalten ist. 3. Praktika und Entlohnung Die Eingliederung in den Arbeitsmarkt wird in der Praxis voraussichtlich in vielen Fällen über Praktika erfolgen. Dieser Begriff ist rechtlich unpräzise und wird für sehr unterschiedliche Durchführungsformen verwendet. Praktika müssen insbesondere von sog. Hospitationen und einer Probebeschäftigung abgegrenzt werden. Hospitationen bedeuten keine Eingliederung in den Betrieb, sondern einen Gaststatus. Dieser ist zeitlich nicht begrenzt. Eine Zustimmung der BA oder der Ausländerbehörde ist nicht erforderlich. Die Probebeschäftigung soll die Eignung für eine bestimmte Arbeitsstelle testen. Anders als der teils verwendete Begriff Schnupperpraktika suggeriert, handelt es sich um normale Beschäftigungsverhältnisse, die tariflich bzw. ortsüblich zu vergüten sind. Seite 4

5 Die Bundesregierung will offensichtlich insbesondere das Arbeitsmarktinstrument der Einstiegsqualifizierung (EQ, 54a SGB III) nutzen, um junge Flüchtlinge an eine Ausbildung oder Beschäftigung heranzuführen. Dieses Instrument ist eigentlich für sozial Benachteiligte gedacht und kommt für ausländische Jugendliche mit Sprachdefiziten oder ähnlichen Vermittlungshemmnissen in Frage. Einstiegsqualifizierung (EQ) für junge Menschen Die EQ wurde im Zuge des Ausbildungspaktes 2004 geschaffen, um Jugendliche an die Ausbildung heranzuführen bzw. zur Vermittlung und Vertiefung von Grundlagen für den Erwerb beruflicher Handlungsfähigkeit. Ursprüngliche Zielgruppe sind in erster Linie Jugendliche, die nach Beendigung der Nachvermittlungsaktion der BA nach Ende des Ausbildungsjahres noch keinen Ausbildungsplatz erhalten haben und wo individuelle Gründe die Vermittlungsfähigkeit einschränken. Die Förderung richtet sich in erster Linie an Jugendliche unter 25 Jahren, in Ausnahmefällen ist eine Förderung auch für ältere möglich. Die Maßnahme findet in einem Betrieb statt, aber auch private gemeinnützige Träger oder öffentliche Arbeitgeber können gefördert werden. An die Ausbildungsstätte werden anders als bei betrieblicher Ausbildung keine besonderen Anforderungen gestellt. Darüber hinaus gelten aber die Anforderungen des Berufsbildungsgesetzes ( 10 bis 23 und 25). Über die EQ wird ein Vertrag zwischen dem Betrieb und den Jugendlichen abgeschlossen, in dem die gegenseitigen Rechte und Pflichten geregelt sind, so z.b. Urlaub, die Vergütung, die Zahlung der Sozialversicherungsbeiträge und die Art der Bescheinigung über die Inhalte der Maßnahme. Zentral ist, die Betriebe haben ähnlich wie bei einer Ausbildung - dafür zu sorgen, dass den Auszubildenden die berufliche Handlungsfähigkeit vermittelt wird, die zum Erreichen des Ausbildungsziels erforderlich ist, und die Berufsausbildung in einer durch ihren Zweck gebotenen Form planmäßig, zeitlich und sachlich gegliedert so durchzuführen, dass das Ausbildungsziel in der vorgesehenen Ausbildungszeit erreicht werden kann. Der Betrieb hat also ausdrücklich auch eine Ausbildungsverpflichtung. Das Instrument ist grundsätzlich geeignet, um auch junge Flüchtlinge an die Ausbildung heranzuführen, muss aber in der Umsetzung modifiziert werden. So sind zum Beispiel auch Qualifizierungsbausteine möglich, in erster Linie ist hier sicherlich Sprachvermittlung einzubeziehen. Die Betriebe müssen die vermittelten Fertigkeiten, Kenntnisse und Fähigkeiten bescheinigen. Die Inhalte von EQ müssen grundsätzlich geeignet sein, auf einen anerkannten Beruf vorzubereiten und die Ausbildung evtl. zu verkürzen. In der Neufassung der Beschäftigungsverordnung zum wurde geregelt, dass bei einer EQ keine Zustimmung der BA mehr erforderlich ist (sondern nur eine Genehmigung der Ausländerbehörde). Arbeitgeber, die EQ anbieten, können über die BA (Arbeitslosenversicherung) gefördert werden. Seite 5

6 54a SGB III sieht die Übernahme eines Arbeitgeberzuschusses in Höhe bis zu 216 Euro monatlich (plus Zuschuss zum Arbeitgeberbeitrag zur Sozialversicherung, derzeit i.h.v. 108 Euro/Monat) für eine Dauer von 6 bis 12 Monaten vor. IG BCE, einige IG Metall-Bezirke sowie EVG haben Tarifverträge zur Nutzung von Berufseinstiegsqualifizierung als der Ausbildung vorgeschaltete Maßnahme abgeschlossen. Der gesetzliche Mindestlohn greift bei EQ nicht ( 22 Abs. 1 Mindestlohngesetz). Gewerkschaftliche Aufgabe ist es deswegen, darauf zu achten, dass EQ auch tatsächlich zur Ausbildung bzw. zur Heranführung von Ausbildung eingesetzt wird und nicht zur Tarnung billiger Arbeit missbraucht wird. Auch für Asylsuchende und Geduldete ist eine Zustimmung der BA nicht erforderlich, aber eine Genehmigung der Ausländerbehörde. Die Förderung von EQ muss jedoch vor Beginn bei der Arbeitsagentur beantragt werden. Die Vermittlung in betriebliche Ausbildung hat Vorrang vor Vermittlung in Einstiegsqualifizierung. Aber auch ungeförderte Praktika im Rahmen der Anerkennung von im Ausland erworbenen beruflichen Qualifikationen, Praktika zur beruflichen Orientierung oder Praktika im Zusammenhang mit einer beruflichen oder (hoch-)schulischen Ausbildung werden als niedrigschwelliger Zugang in die Betriebe genutzt werden. Eine Sonderform sind die betrieblichen Praktika ( Trainingsmaßnahmen für Arbeitslose) im Rahmen des Arbeitsmarktinstruments Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung (MAG, 45 SGB III), die auch für Asylbewerber und Geduldete genutzt werden können (für Asylbewerber mit guter Bleibeperspektive auch bereits in den ersten drei Aufenthaltsmonaten). Diese Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung von Arbeitslosen ( 45 SGB III) können gleichfalls mit betrieblichen Praktikumsphasen (als Trainingsmaßnahmen bekannt) einhergehen, die max. 6 Wochen dauern dürfen, bei einem Träger dürfen die Maßnahmen bis zu acht Wochen dauern. Sie sind für Asylsuchende oder Geduldete grundsätzlich nur nach drei Monaten Wartefrist möglich (Ausnahme sind Asylbewerber mit guter Bleibeperspektive, für die keine Wartefrist mehr gilt ). Aktivierungsmaßnahmen können in einem Betrieb oder bei einem Träger durchgeführt werden und sind in 45 SGB III geregelt, zusammen mit weiteren Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung. Bei einer betrieblichen Maßnahme entsteht kein Arbeitsverhältnis. Vom Betrieb wird kein Entgelt gezahlt. Ein Anspruch auf Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz bzw. auf Hartz-IV-Leistungen bleibt bestehen. Dafür sind aber den Trainingsmaßnahmen enge Grenzen gesetzt. Seite 6

7 In einer Geschäftsanweisung hat die BA ausdrücklich darauf hingewiesen: Seite 7 Die Maßnahme soll die Eignung der vom Vermittler in der Eingliederungsvereinbarung vorgesehenen Zieltätigkeit feststellen. Zweck der Maßnahme darf es nicht sein, ausschließlich oder überwiegend Tätigkeiten auszuüben, für die i.d.r. Entgelt gezahlt wird. Betriebliche Maßnahmen dürfen nicht dazu genutzt werden, urlaubs- oder krankheitsbedingte Ausfälle oder betriebliche Spitzenbelastungen aufzufangen. Finanzielle Zuwendungen des Arbeitgebers für die im Rahmen der Maßnahme erbrachten Leistungen sind ausgeschlossen. Maßnahmen können nur dann von einem Zeitarbeitsunternehmen durchgeführt werden, wenn die Maßnahme im Zeitarbeitsunternehmen selbst erfolgt oder die Betreuung und Anleitung der Teilnehmerin/des Teilnehmers durch eine Fachkraft des Zeitarbeitsunternehmens gewährleistet ist und die einschlägigen Bestimmungen der Zeitarbeitsbranche eingehalten werden. Solche Geschäftsanweisungen binden allerdings nur die BA, nicht die Optionskommunen im Hartz-IV-System. Trainingsmaßnahmen können für die Eingliederung von Flüchtlingen sinnvoll sein, wenn sie nicht missbraucht werden. Anders als bei einer regulären Beschäftigung von Asylbewerbern oder Geduldeten ist bei Praktika in aller Regel keine Zustimmung der BA, keine Vorrangprüfung oder eine Prüfung der Arbeitsbedingungen erforderlich. Der Mindestlohn gilt in den meisten Fällen nicht. So trat zum eine gesetzliche Neuregelung in Kraft, dass Asylbewerber und Geduldete jetzt ohne Zustimmung der BA berufsvorbereitende Praktika absolvieren können. Bezüglich des gesetzlichen Mindestlohns in diesen Maßnahmen greifen für Asylsuchende, Geduldete und anerkannte Flüchtlinge die gleichen Regelungen wie für jene, die rechtmäßig länger hier leben. Bei berufsvorbereitenden und ausbildungsbegleitenden Praktika sowie Pflichtpraktika sowie berufspraktischen Phasen als Bestandteil arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen muss generell kein Mindestlohn gezahlt werden. Im Einzelnen sind dies: Pflichtpraktika (Schule, Berufsausbildung, Studium) Berufsorientierungspraktika bis zu 3 Monaten berufs- und studienbegleitende Praktika bis zu 3 Monaten Einstiegsqualifizierung oder Maßnahmen der Berufsausbildungsvorbereitung Orientierungspraktika bis drei Monate, die nach abgeschlossener Berufsausbildung einer beruflichen Umorientierung oder der Orientierung für ein Studium dienen. Dies gilt ebenso, wenn ausländische Abschlüsse noch nicht anerkannt sind und im Anschluss an das Praktikum in Deutschland eine (erneute) Berufsausbildung aufgenommen werden soll. Soweit erneut eine Ausbildung angestrebt wird, muss allerdings gegenüber der BA immer plausibel die Gründe dafür dargelegt werden.

8 Der Mindestlohn muss demgegenüber grundsätzlich immer gezahlt werden, soweit ein Orientierungspraktikum mehr als drei Monate dauert. Dies gilt auch für ausbildungsbegleitende Praktika. Wird eine Probebeschäftigung im Betrieb aufgenommen, mit der die Eignung für eine anschließende längerfristige Arbeitsstelle getestet werden soll, kommt ein abhängiges Arbeitsverhältnis zustande und muss Mindestlohn bzw. tarifliches oder ortsübliches Arbeitsentgelt gezahlt werden. Bei der probeweisen Beschäftigung muss eine Eingliederung in die Arbeits- und Produktionsverhältnisse vorliegen. Auch die Selbstverwaltung sollte bei Praktika und Einstiegsqualifizierung genauer hinsehen und bei Bedarf den Kontakt zu Betriebs- und Personalräten suchen. Seite 8

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