Einführung in das Schulrecht

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1 Einführung in das Schulrecht Die Volksschule als Teil des Rechtsstaates Kurs für Schulleiterinnen und Schulleiter und Mitarbeitende der Kreisschulpflegen der Volksschule der Stadt Zürich vom 18. März 2009 Urs Baumgartner, Rechtsdienst Schul- und Sportdepartement

2 Übersicht Aufbau und Gliederung der Rechtsordnung (Folien 4 7) Allgemeiner Aufbau (Folie 4) Merkmale zur Unterscheidung von öffentlichem und privatem Recht (Folie 5) Hierarchie der Rechtsnormen (Folie 6) Schulrecht als Teil des Verwaltungsrechts (Folie 7) Rechtsquellen des Schulrechts (Folien 8 18) Bundesrecht (Folien 8 12) Kantonales Recht (Folien 13 15) Kommunales Recht (Folien 16 18) Grundprinzipien des Verwaltungsrechts (Folien 19 26) Übersicht (Folie 19) Grundsatz der Gesetzmässigkeit (Folie 20) Grundsatz der Rechtsgleichheit (Folien 21 22) Grundsatz des öffentlichen Interesses (Folie 23) Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Folie 24) Grundsatz von Treu und Glauben (Folie 25) Willkürverbot (Folie 26) Folie 2

3 Übersicht Grundrechte mit besonderer Ausstrahlung auf die Schule (Folien 27 41) Übersicht (Folie 27) Verwirklichung der Grundrechte in der Schule (Folie 28) Einschränkungen von Grundrechten aufgrund des Schulzweckes (Folie 29) Menschenwürde (Art. 7 BV) (Folie 30) Besonderer Schutz Kinder u. Jugendliche (Art. 11 BV) (Folie 31) Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 15 BV) (Folien 32-34) Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 BV) (Folien 35 36) Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV) (Folie 37) Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV) (Folie 38) Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV) (Folie 39) Vereinigungsfreiheit (Art. 23 BV) (Folie 40) Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) (Folie 41) Rechtschutz (Folien 42 45) Grundzüge der Rechtspflege (Folie 42) Rechtsschutz in Schulsachen (Folie 43) Instanzenzug im Volksschulwesen (Folie 44) Besonderheiten des Rechtswegs im Volksschulwesen (Folie 45) Folie 3

4 Aufbau und Gliederung der Rechtsordnung: Allgemeiner Aufbau Rechtsordnung als Gesamtheit aller Vorschriften des Staates Öffentliches Recht Privat-/Zivilrecht Staatsrecht Verwaltungsrecht Strafrecht Prozessrecht Schuldbetreibungs- und Konkursgesetz Zivilgesetzbuch (ZBG) - Personenrecht - Familienrecht - Erbrecht - Sachenrecht Obligationenrecht Spezialgesetze Folie 4

5 Aufbau und Gliederung der Rechtsordnung: Merkmale zur Unterscheidung von öffentlichem Recht und Privatrecht Öffentliches Recht umfasst jene Rechtsnormen, die mit dem Staat, seiner Organisation und seiner Tätigkeit zu tun haben Unterordnungsverhältnis zwischen Staat und Bürger In der Regel zwingendes Recht, d.h. die Rechtsnormen müssen eingehalten werden und können nicht durch vertragliche Vereinbarungen abgeändert oder weg bedungen werden Privatrecht regelt die Rechtsbeziehungen zwischen Privatpersonen (natürlichen und juristischen Personen) Gleichstellungsverhältnis zwischen Privatpersonen Oft dispositives Recht, d.h. die Normen haben ergänzenden Charakter, sie gelten nur, wenn nichts anderes vereinbart ist Grundsatz der Privatautonomie Folie 5

6 Aufbau und Gliederung der Rechtsordnung: Hierarchie der Rechtsnormen Die Normen der staatlichen Rechtsordnung stehen nicht ungeordnet nebeneinander, sondern stehen nach dem räumlichen Geltungsbereich und der Art des Rechtserlasses in einer Rangordnung: Rangordnung nach räumlichen Geltungsbereich: Bundesrecht Kantonales Recht Kommunales Recht Rangordnung nach Art des Erlasses: Verfassung Gesetz Verordnung Grundsätze, wenn Rechtserlasse einander widersprechen: Höheres Recht bricht tieferes Recht. Widersprechen sich Erlasse der gleichen Ebene, geht in der Regel der neue oder der speziellere Erlass vor. Folie 6

7 Aufbau und Gliederung der Rechtsordnung: Schulrecht als Teil des Verwaltungsrechts Das Verwaltungsrecht regelt die Tätigkeit, die Organisation und das Verfahren der Verwaltungsbehörden. Als umfangsreichster Teil der Rechtsordnung umfasst es wichtige Gebiete wie das Finanzwesen (Steuern, Zölle, Abgaben), das Polizei- und Militärwesen, die Sozialhilfe, das Verkehrswesen, den Umweltschutz und das Bildungswesen. Bei der Ausübung ihrer Tätigkeit muss sich die Verwaltung auf eine gesetzliche Grundlage stützen können (Grundsatz der Gesetzmässigkeit), ihr Handeln sollte den Verhältnissen angepasst sein (Grundsatz der Verhältnismässigkeit), und zudem sachlich gerechtfertigt und nicht willkürlich sein (Grundsatz des Willkürverbots). Das Schulrecht als Teil des Bildungsrechts gehört zum besonderen Verwaltungsrecht und damit zum öffentlichen Recht. Schulrecht im engeren Sinn und Schulrecht im weiteren Sinn: Zum Schulrecht im engeren oder eigentlichen Sinn gehören die eigens für die Schule erlassenen Rechtsnormen. Zum Schulrecht im weiteren Sinn zu zählen sind aber auch Rechtsnormen des allgemeinen Verwaltungsrechts oder anderer Rechtsgebiete, die für die Schule relevant sind und entsprechend auf diese angewendet werden. Folie 7

8 Allgemeines Rechtsquellen des Schulrechts: Bundesrecht Das Schulwesen im Allgemeinen und das Volksschulwesen im Besonderen ist eins der nicht mehr sehr zahlreichen Regelungsbereiche, die noch in der überwiegenden Zuständigkeit der Kantone liegen. Wie sich aus Art. 62 Abs. 1 BV ergibt, liegt die Schulhoheit bei den Kantonen, was bedeutet, dass es für die Volksschule 26 unterschiedliche Schulgesetze in der Schweiz gibt. Allerdings überlässt die Bundesverfassung das Feld nicht vollständig den Kantonen, sondern legt verschiedene verpflichtende Grundsätze für die Schule fest und deklariert darüber hinaus allgemeine Grundrechte und rechtsstaatliche Prinzipien, die auch für die Schule Gültigkeit haben. Um die mit dem Schulföderalismus verbundenen Nachteile abzubauen und die Schulsysteme zu koordinieren, ist 1970 das Konkordat über die Schulkoordination der Schweizerischen Erziehungsdirektorenkonferenz geschaffen worden. Dieser Weg der Angleichung der Schule durch interkantonale Zusammenarbeit wird mit der interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule (Harmos-Konkordat) vom 14. November 2007 weiter ausgebaut. Auf der übergeordneten Ebene haben schliesslich auch internationale Abkommen eine gewisse Relevanz für die Schule, namentlich der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt I) und das Übereinkommen über die Rechte des Kindes vom 20. November 1989 (UNO- Kinderrechtskonvention). Folie 8

9 Systematische Sammlung des Bundessrechts (SR) in Loseblattform, die jederzeit mit dem tatsächlichen Stand des sich stetig weiterentwickelnden Bundesrechts übereinstimmen muss ( SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom SR Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport - SR Verordnung über die Förderung von Turnen und Sport SR Behindertengleichstellungsgesetz Rechtsquellen des Schulrechts: Bundesrecht Internationale Abkommen SR Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom (EMRK) SR Internationaler Pakt vom über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Recht (UNO-Pakt I) SR (UNO-)Übereinkommen vom über die Rechte der Kinder Sammlung der Rechtsgrundlagen der EDK ( über die Schulkoordination von 1970 Interkantonale Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen Harmos-Konkordat Folie 9

10 Rechtsquellen des Schulrechts: Bundesrecht Art. 19 BV Anspruch auf Grundschulunterricht Der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht ist gewährleistet. Soziales Grundrecht, das einen individuellen, einklagbaren Anspruch verleiht Anspruch bezieht sich auf die öffentliche Volksschule, nicht erfasst ist sowohl das Untergymnasium als auch an die obligatorische Schulzeit anschliessende Bildungsstufen Folie 10

11 Rechtsquellen des Schulrechts: Bundesrecht Art. 62 BV Schulwesen 1 Für das Schulwesen sind die Kantone zuständig. 2 Sie sorgen für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offen steht. Der Grundschulunterricht ist obligatorisch und untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht. An öffentlichen Schulen ist er unentgeltlich. 3 Die Kantone sorgen für eine ausreichende Sonderschulung aller behinderten Kinder und Jugendlichen bis längstens zum vollendeten 20. Altersjahr. 4 Kommt auf dem Koordinationsweg keine Harmonisierung des Schulwesens im Bereich des Schuleintrittsalters und der Schulpflicht, der Dauer und Ziele der Bildungsstufen und von deren Übergängen sowie der Anerkennung von Abschlüssen zustande, so erlässt der Bund die notwendigen Vorschriften. 5 Der Bund regelt den Beginn des Schuljahres. 6 Bei der Vorbereitung von Erlassen des Bundes, welche die Zuständigkeit der Kantone betreffen, kommt der Mitwirkung der Kantone besonderes Gewicht zu. Folie 11

12 Rechtsquellen des Schulrechts: Bundesrecht Art. 68 BV Sport Abs. 3: Der Bund kann Vorschriften über den Jugendsport erlassen und den Sportunterricht obligatorisch erklären. Gemäss Verordnung über die Förderung von Turnen und Sport sind auf der Primarstufe, auf der Sekundarstufe I und den allgemeinbildenden Schulen der Sekundarstufe II pro Woche durchschnittlich drei Lektion Sport zu erteilen. Art. 20 Behindertengleichstellungsgesetz Die Kantone sorgen dafür, dass behinderte Kinder und Jugendliche eine Grundschulung erhalten, die ihren besonderen Bedürfnissen angepasst ist. Die Kantone fördern, soweit dies möglich ist und dem Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen dient, mit entsprechenden Schulungsformen die Integration behinderter Kinder und Jugendlicher in die Regelschule. Folie 12

13 Rechtquellen des Schulrechts: Kantonales Recht Allgemeines: Kantonale Schulhoheit Entsprechend dem Grundsatz der kantonalen Schulhoheit findet sich die eigentliche Regelung der Volksschule des Kantons Zürich im kantonalzürcherischen Recht. Dieses bestimmt Aufbau, Gliederung, Aufgaben und Organisation des Schulsystems. Mit der schrittweisen Einführung des neuen Volksschulgesetzes befindet sich das Volksschulrecht im Umbruch. Bisherige Gesetze, Verordnungen und Reglemente sind geändert, durch neue ersetzt oder ersatzlos gestrichen worden. Die Neuerungen des Volksschulgesetzes werden ab Schuljahr 2006/2007 schrittweise eingeführt. Folie 13

14 Rechtsquellen des Schulrechts: Kantonales Recht Zürcher Gesetzessammlung ( In der Loseblattsammlung findet sich in elf Bänden nach Sachgebieten geordnet das aktuell geltende Zürcherrecht. Band 5 (LS ) Bildung Volksschule Mittelschulen Berufsbildung Band 6 ( ) Fachhochschulen Universität Dokumentation Kultur Gesetzessammlung zur Volksschule (Hrsg. Bildungsdirektion) Eine Auswahl der für die Volksschule relevanten Erlasse des engeren und weiteren Schulrechts findet sich in der von der Bildungsdirektion im Lehrmittelverlag in Ringbuchform herausgegebenen Gesetzessammlung zur Volksschule (mit Nachträgen). Folie 14

15 Rechtsquellen des Schulrechts: Kantonales Recht Übersicht über die wichtigsten kantonalen Erlasse im Volkssschulbereich LS Bildungsgesetz LS Bildungsdatenverordnung LS Volksschulgesetz (VSG) Beschluss des Regierungsrats über die Inkraftsetzung des VSG Übergangsordnung zum VSG LS Volksschulverordnung (VSV) LS Verordnung über Schulversuche an der Volksschule LS Finanzverordnung zum Volksschulgesetz LS Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen LS Verordnung über die Finanzierung der Sonderschulung LS Reglement über die Ausstellung der Schulzeugnisse an der Volksschule (Zeugnisreglement) LS Lehrpersonalgesetz (LPG) LS Lehrpersonalverordnung (LPVO) Der Lehrplan, der die Stufenziele und den grundlegenden Inhalt des Unterrichts regelt, wird vom Bildungsrat erlassen und ist in der LS nicht mehr aufgeführt. Im Zuge der Revision des VSG sind verschiedene kantonale Reglemente (Stundenplanreglement, Promotionsreglement, Klassenlagerreglement, Reglement über Kurs- und Projektwochen) aufgehoben worden. Folie 15

16 Teilautonomie der Gemeinden Rechtsquellen des Schulrechts: Kommunales Recht Auch wenn die Schulhoheit beim Kanton liegt, heisst das nicht, dass dieser das Schulrecht umfassend und abschliessend regelt. Das kantonale Recht überlässt den Gemeinden als Träger der Volksschulen einen Regelungsspielraum und verpflichtet sie, bestimmte Materien selber zu regeln. Das kommunale Recht darf übergeordnetem Recht nicht widersprechen. Im neuen VSG sind zwei gegenläufige Tendenzen zu beobachten: Einerseits der Wille zur Vereinheitlichung der für die Schule gültigen Normen und anderseits das Anliegen, den Gemeinden und den Schulen selber erweiterte Befugnisse bei der Ausgestaltung ihrer Schulen zu geben. Schulgesetzgeber in der Stadt Zürich ist gemäss der Kompetenzordnung der Gemeindeordnung primär der Gemeinderat (Art. 41 lit. l GO), sodann auch die gesamtstädtische Schulpflege (Präsidentinnen- und Präsidentenkonferenz, Art. 94 Abs. 2 lit. b GO). Folie 16

17 Rechtsquellen des Schulrechts: Kommunales Recht Amtliche Sammlung der Stadt Zürich ( enthält in 9 Bänden das aktuell gültige Recht der Stadt Zürich - Band 4 Schule Volksschule und Bildung Sport und Freizeit Dokumentation Kultur - Band 1 Gemeinde Personal Bevölkerung Verwaltung Erlasse für das Schulwesen der Stadt Zürich Sammlung des SSD mit allen für die Volksschule relevanten städtischen Erlassen (auch PK-Beschlüsse, die nicht in die amtliche Sammlung aufgenommen worden sind). Überarbeitung des kommunalen Schulrechts: Aufgrund der Revision des kantonalen Volksschulrechts müssen auch verschiedene kommunale Erlasse angepasst und überarbeitet werden. Einzelne überholte Erlasse sollen ganz gestrichen werden. Folie 17

18 Rechtsquellen des Schulrechts: Kommunales Recht Die wichtigsten Erlasse des städtischen Rechts für die Volksschule AS AS AS Gemeindeordnung Verordnung über die geleiteten Volksschulen in den Schulkreisen der Stadt Zürich (Organisationsstatut) - Pflichtenheft für die Schulleitungen der Volksschule - Elternreglement - Reglement über den Globalkredit Verordnung über die Volksschule in der Stadt Zürich (VVZ, in Überarbeitung) AS Verordnung über die Anstellung und den Lohn der städtischen Volksschullehrerinnen und Volksschullehrer (städtische Volksschullehrer-Verordnung SVL) - Stadträtliche Ausführungsbestimmungen (ASVL) AS Verordnung über die Entschädigung der Mitglieder von Schulbehörden und ihrer Kommissionen sowie von öffentlichen Lehrerinnen- und Lehrerorganisationen (VES, in Überarbeitung) - Stadträtliche Ausführungsbestimmungen (AVES) AS Verordnung über die familienergänzende Kinderbetreuung in der Stadt Zürich AS Hausordnung für die Schulgebäude und -anlagen der Volksschule der Stadt Zürich (Hausordnung) Folie 18

19 Grundprinzipien des Verwaltungsrechts: Übersicht Lehre und Praxis haben sechs Grundprinzipien des Verwaltungsrechts entwickelt, die heute alle in der Bundesverfassung statuiert sind. Es handelt sich um: Grundsatz der Gesetzmässigkeit (Art. 5 Abs. 1 BV) Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) Grundsatz des öffentlichen Interesses (Art. 5 Abs. 2 BV) Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) Willkürverbot (Art. 9 BV) Diese Grundprinzipien dienen alle der Verwirklichung des Rechtsstaates und binden den Staat in seinem gesamten Handeln, mithin sind sie auch für die öffentliche Schule ohne weiteres verbindlich und müssen von den für die Schule Handelnden beachtet werden. Folie 19

20 Grundprinzipien des Verwaltungsrechts: Grundsatz der Gesetzmässigkeit Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit (Legalitätsprinzip) bedeutet, dass staatliches Handeln sich auf eine Rechtsgrundlage stützen muss und rechtliche Schranken nicht überschreiten darf. Dieses Prinzip steht im grundlegenden Gegensatz zur Stellung des Privaten: Während der Private alles tun darf, was ihm die Rechtsordnung nicht speziell verbietet, benötigt der Staat eine besondere Rechtsgrundlage für das jeweilige Handeln. Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung lässt sich jedoch je nach Verwaltungsbereich nicht rigoros durchführen, da verschiedene Gründe dafür sprechen können, dass der Verwaltung ein engerer oder weiterer Beurteilungsspielraum überlassen wird. Die Schule ist ein Bereich, in dem der Grundsatz der Gesetzmässigkeit naturgemäss eine gewisse Lockerung erfährt, weil sich insbesondere der Unterricht selbst und die Leistungsbewertung weitgehend einer Durchnormierung entziehen. Die Lehrpersonen brauchen Freiheit, damit sie den Unterricht lebendig, Schülern und Umständen angepasst und methodisch geschickt gestalten können. Das Gesetz belässt daher der Schule vielfach einen erheblichen Beurteilungs- und Ermessenspielraum, den Schulleitungen und Lehrpersonen dann im Einzelfall unter Einhaltung der verfassungsmässigen Ordnung auszufüllen haben. Folie 20

21 Grundprinzipien des Verwaltungsrechts: Grundsatz der Rechtsgleichheit Gleichbehandlungsgebot ( Art. 8 Abs. 1 BV) Der allgemeine Anspruch auf Gleichbehandlung verlangt, dass Rechte und Pflichten der Betroffenen nach dem gleichen Massstab festzusetzen sind. Gleiches ist nach Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Der Gesetzgeber verletzt das Gebot der Rechtsgleichheit, wenn er rechtlich erhebliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die rechtsanwendende Behörde verletzt dann den Gleichheitssatz, wenn sie zwei gleiche tatsächliche Situationen ohne sachlichen Grund unterschiedlich beurteilt. Kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht: Wenn eine Behörde in einem Fall eine vom Gesetz abweichende Entscheidung getroffen hat, gibt das den Bürgern, die sich in der gleichen Lage befinden, grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Folie 21

22 Grundprinzipien des Verwaltungsrechts: Grundsatz der Rechtsgleichheit Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV) Bestandteil der Rechtsgleichheit ist auch das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV, das die Benachteiligung von Personen wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe aufgrund von Merkmalen, die sie nicht frei wählen und verändern können, verbietet (Herkunft, Rasse, Geschlecht, Alter, Sprache, soziale Stellung, Lebensform, religiöse, weltanschauliche oder politische Überzeugung, Behinderung). Gleichberechtigung von Mann und Frau (Art. 8 Abs. 3 BV) Speziell hervorgehoben wird schliesslich von Art. 8 Abs. 3 die Gleichberechtigung von Mann und Frau, was namentlich auch deren Gleichstellung in der Ausbildung verlangt (siehe auch 2 Abs. 1 VSG). Alle Fächer und Aktivitäten müssen beiden Geschlechtern in gleicher Weise offen stehen Aus der Verpflichtung, Mädchen und Knaben gleich zu behandeln, folgt aber nicht zwingend, dass sie stets gemeinsam unterricht werden müssen. Koedukation gilt als Grundsatz, von dem es aber Ausnahmen geben kann, um der unterschiedlichen Situation von Mädchen und Knaben Rechnung zu tragen oder deren Förderung besser gerecht zu werden. Folie 22

23 Grundprinzipien des Verwaltungsrechts: Grundsatz des öffentlichen Interesses Das öffentliche Interesse ist die allgemeine Voraussetzung für jede staatliche Tätigkeit. Es steht im Gegensatz zum privaten Interesse. Der Staat hat das Wohl der Allgemeinheit zu schützen und zu fördern und die Anliegen der Gemeinschaft wahrzunehmen. Eine allgemeingültige präzise Definition ist nicht möglich, die wichtigsten öffentlichen Interessen ergeben sich aus den in Verfassung und Gesetz umschriebenen Staataufgaben, wozu zweifellos auch die Schule zählt. Ob einer staatlichen Massnahme ein ausreichendes öffentliches Interesse zugrunde liegt, ist oft nur im Einzelfall nach Massgabe der jeweils gegebenen Umstände zu bestimmen. Stehen der Verwirklichung bestimmter öffentlicher Interessen private oder andere öffentliche Interessen entgegen, so muss eine Interessenabwägung stattfinden. Wichtigster Anwendungsbereich: Eine Einschränkung von Freiheitsrechten ist nur zulässig, wenn sie durch ein das private Interesse des Betroffenen überwiegendes öffentliches Interesse gefordert wird (Art. 36 Abs. 2 BV). Folie 23

24 Grundprinzipien des Verwaltungsrechts: Grundsatz der Verhältnismässigkeit Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit steht in einem engen Zusammenhang mit dem vorerwähnten Grundsatz des öffentlichen Interesses und wird bei der Rechtsanwendung oft mit diesem vermischt. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass die Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des (im öffentlichen Interesse liegenden) Ziels geeignet und notwendig sind sowie der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zur dadurch bewirkten Belastung des betroffenen privaten Interesses steht: Eignung der Massnahme Erforderlichkeit der Massnahme (in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und persönlicher Hinsicht): Wenn eine mildere Massnahme ausreicht, ist diese zu ergreifen. Zumutbarkeit (Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und Eingriffswirkung): Es muss ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und der Wirkung, die die Massnahme auf private oder andere öffentliche Interessen hat, bestehen (Verbot des Missverhältnisses). Im Schulbereich, in dem nicht alle Einzelheiten durch das Gesetz geregelt werden können und daher das Gesetzmässigkeitsprinzip gelockert ist, kommt bei der Beurteilung von Eingriffen gegenüber Schüler/innen und Eltern dem Verhältnismässigkeitsprinzip eine hohe Bedeutung zu. Folie 24

25 Grundprinzipien des Verwaltungsrechts: Grundsatz von Treu und Glauben Schutz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Er bindet staatliche Organe und Private. Der Grundsatz von Treu und Glauben wirkt sich im Verwaltungsrecht namentlich in zweierlei Hinsicht aus: In Form des Vertrauensschutzes schützt er das berechtigte Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten von Behörden. Als Verbot des widersprüchlichen Verhaltens und als Verbot des Rechtsmissbrauchs verbietet er sowohl den staatlichen Behörden wie auch den privaten, sich in ihren Rechtsbeziehungen widersprüchlich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten. Zwischen den Prinzipien des Vertrauensschutzes und der Gesetzmässigkeit besteht ein Spannungsverhältnis. Der Vertrauensschutz kann gebieten, dass das massgebende Gesetz nicht angewendet wird, obschon eigentlich alle Voraussetzungen dafür erfüllt wären, weil die Behörde dem betroffenen Privaten eine im Widerspruch zum Gesetz stehende Zusicherung gegeben hat, auf die dieser sich verlassen durfte. Folie 25

26 Schutz vor Willkür (Art. 9 BV) Grundprinzipien des Verwaltungsrechts: Willkürverbot Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Willkür im Wortsinn bedeutet: Handeln nach Belieben, ohne übergeordnete Leitlinien. In der heutigen Rechtsprache ist damit vor allem grobe Unrichtigkeit eines Entscheids gemeint. Willkür liegt aber nicht schon vor, wenn ein andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst, wenn der Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, oder eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Folie 26

27 Grundrechte mit besonderer Ausstrahlung auf die Schule: Übersicht Übersicht (nicht abschliessend): - Art. 7 BV Menschenwürde - Art. 11 BV Schutz der Kinder und Jugendlichen - Art. 8 BV Rechtsgleichheit (siehe Grundprinzipien des Verwaltungsrechts) - Art. 15 BV Glaubens- und Gewissensfreiheit - Art. 10 BV Persönliche Freiheit - Art. 13 BV Schutz der Privatsphäre - Art. 16 BV Meinungs- und Informationsfreiheit - Art. 22 BV Versammlungsfreiheit - Art. 23 BV Vereinigungsfreiheit - Art. 26 BV Eigentumsgarantie Folie 27

28 Grundrechte mit besonderer Ausstrahlung auf die Schule: Verwirklichung der Grundrechte in der Schule Die Grundrechte der Bundesverfassung müssen in der ganzen Rechtsordnung zur Geltung kommen. Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen (Art. 35 BV). Die Grundrechte sind daher auch in der Schule zu beachten und wirken entsprechend in den Schulalltag hinein. Schülerinnen und Schüler, Eltern und Lehrpersonen können sich auf ihre individuellen Freiheitsrechte berufen und bei deren Verletzung grundsätzlich den Rechtsweg beschreiten. Auch die Schulkinder sind ungeachtet ihrer fehlenden Mündigkeit Träger von Grundrechten (Grundrechtsfähigkeit); sie nehmen ihre Rechte durch ihre gesetzlichen Vertreter oder entsprechend ihrer zunehmenden Reife und damit Urteilsfähigkeit selber wahr (Grundrechtsmündigkeit). Folie 28

29 Grundrechte mit besonderer Ausstrahlung auf die Schule Einschränkungen von Grundrechten aufgrund des Schulzweckes Allerdings stehen die Schülerinnen und Schüler in einem besonderen Rechtsverhältnis zur Schule (Sonderstatusverhältnis) und müssen gewisse Einschränkungen ihrer Freiheitsrechte hinnehmen, die sich aus dem Zweck der Schule ergeben. Der Schule steht also eine besondere Weisungsbefugnis (früher sog. Anstaltsgewalt) gegenüber den Schülerinnen und Schülern zu, damit sie ihre Aufgabe erfüllen kann. Analog begründet die Schule auch besondere Rechtsverhältnisse zu den anderen Schulbeteiligten (Lehrpersonen und Eltern), die diesen je entsprechend der Eigenart des Rechtsverhältnisses ebenfalls Pflichten und Einschränkungen ihrer Rechte auferlegen. Einschränkungen der Grundrechte sind nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig (Art. 36 BV), nämlich, wenn sie sich auf eine gesetzliche Grundlage stützen können (schwerwiegende Eingriffe in einem formellen Gesetz) durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sind verhältnismässig sind und das Grundrecht nicht in seinem Wesenskern verletzen, also weder völlig unterdrücken noch seines Sinngehalts entleeren. Folie 29

30 Grundrechte: Menschenwürde (Art. 7 BV) Art. 7 BV Menschenwürde Die Würde des Menschen ist zu achten und zu schützen Die Menschenwürde ist oberstes Leitprinzip der Verfassung und damit Ausgangspunkt aller anderen Grundrechte, die jeweils spezifische Teilaspekte herausgreifen. In ihrer Kernaussage verlangt sie, den Menschen nie bloss als Objekt, sondern immer als Subjekt zu behandeln. Auch das Kind, das infolge seiner Unreife bei der Ausübung der Grundrechte gewissen Einschränkungen unterliegt, ist nie rechtloses Objekt in der Hand der Erziehungsträger, sondern steht ihnen als Persönlichkeit mit eigenen Rechten gegenüber, die sie jeder für sich und alle gemeinsam zu respektieren haben. Gerade wegen ihrer Schwäche und Abhängigkeit, Erziehungs- und Betreuungsbedürftigkeit bedürfen Kinder und Jugendliche eines besonderen Schutzes namentlich vor körperlichem oder seelischem Missbrauch, welcher Schutz von Art. 11 BV zu einem selbständigen Grundrecht erhoben wird. Folie 30

31 Grundrechte: Schutz der Kinder und Jugendlichen (Art. 11) Art. 11 BV Schutz der Kinder und Jugendlichen Abs. 1 Kinder und Jugendliche haben Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung. Abs. 2 Sie üben ihre Rechte im Rahmen ihrer Urteilsfähigkeit aus. Folie 31

32 Grundrechte : Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 15 BV) Art. 15 BV Glaubens- und Gewissensfreiheit Schützt die religiöse und weltanschauliche Überzeugung und entsprechende Entfaltung; vom Staat wird konfessionelle Neutralität verlangt. Freie Wahl der Religion und weltanschaulichen Überzeugung Recht, einer Religionsgemeinschaft beizutreten oder anzugehören sowie religiösem Unterricht zu folgen Kein Zwang zu Beitritt und Mitgliedschaft in eine religiöse Gemeinschaft, zu religiösen Handlungen und Religionsunterricht Art. 303 ZGB Religiöse Erziehung Über die religiöse Erziehung verfügen die Eltern. Ein Vertrag, der diese Befugnis einschränkt, ist ungültig. Hat ein Kind das sechzehnte Altersjahr zurückgelegt, so entscheidet es selbständig über sein religiöses Bekenntnis. Folie 32

33 Grundrechte: Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 15 BV) Konsequenzen der Glauben- und Gewissensfreiheit für die Schule Verbot des obligatorischen Religionsunterrichts (Art. 15 Abs. 4 BV) Bekenntnisgebundener Religionsunterricht, der zu konfessionellen Verhaltensweisen hinführt, kann nur freiwillig angeboten werden. Überkonfessioneller Unterricht, der die verschiedenen Religionen vorstellt und die gemeinsamen ethischen Wertvorstellungen vermittelt, kann obligatorisch erklärt werden. Probleme: Schulgebete, Gesang konfessionell gebundener Lieder, Einüben eines Krippenspiels oder sonst religiös gebundener Aufführungen. Religiöse Neutralität der Schule Die öffentlichen Schulen sollen von den Angehörigen aller Bekenntnisse ohne Beeinträchtigung ihrer Glaubens- und Gewissensfreiheit besucht werden können. Die Schule darf weder eine einzelne Religion und deren Angehörige bevorzugen noch verächtlich machen. Bundesgerichtsentscheide: Unzulässige religiöse Beeinflussung durch Anbringen des Kruzifixes im Schulzimmer und durch Tragen des Kopftuches einer muslimischen Lehrerin während des Unterrichts. Folie 33

34 Grundrechte: Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 15 BV) Aktive Religionsfreiheit versus passive Religionsfreiheit oder andere Pflichten Grundsätzlich gebietet die Toleranz, auf religiöse Einstellungen und Empfindungen Rücksicht zu nehmen (Absenzenbewilligung wegen religiöser Feiertage, Kopftuchtragen von Schülerinnen). Das Verbot der religiösen Beeinflussung in der Schule kann aber zu Einschränkungen der aktiven Religionsfreiheit führen. Interessenabwägung bei Konflikten zwischen religiösen Geboten/Verboten und Schulpflichten (gemischtgeschlechtlicher Schwimmunterricht, Klassenlager, Kleidervorschriften). Folie 34

35 Grundrechte: Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 BV) Art. 10 BV Recht auf (Leben und) persönliche Freiheit Abs. 2: Jeder Mensch hat das Recht auf persönliche Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit. Abs. 3: Die Folter und jede andere Art grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Bestrafung sind verboten. Das Recht auf persönliche Freiheit schützt die Physische Freiheit - Körperliche Integrität wird durch alle Angriffe auf den menschlichen Körper (Körperstrafen, medizinische Eingriffe, selbst Haarschnitte) ohne Einwilligung verletzt - Bewegungsfreiheit (Recht, sich nach seinem eigenen Willen fortzubewegen; Schutz vor ungerechtfertigtem Freiheitsentzug) Psychische Freiheit - Psychische Integrität - Individuelle Selbstbestimmung (Schutz aller wichtigen Aspekte der Persönlichkeitsentfaltung und der individuellen Lebensgestaltung) Folie 35

36 Grundrechte: Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 BV) Auswirkungen der persönlichen Freiheit in der Schule Das Recht auf persönliche Freiheit steht grundsätzlich auch den Schülerinnen und Schülern zu, und entsprechend ist deren körperliche und geistige Integrität zu wahren. Die persönliche Freiheit unterliegt aber in Teilaspekten in zweierlei Hinsicht Beschränkungen: Die Schulpflicht und die damit verbundenen Pflichten beschränken das Selbstbestimmungsrecht und die Bewegungsfreiheit der Schülerinnen und Schüler Die Ausübung des Selbstbestimmungsrechts setzt eine entsprechende Urteilsfähigkeit voraus. Solange diese fehlt, werden die Grundrechte des Kindes, soweit dies möglich ist, durch dessen gesetzlichen Vertreter wahrgenommen. Einschränkungen der persönlichen Freiheit der Schüler müssen die für Grundrechtseinschränkungen allgemein geltenden Voraussetzungen erfüllen und insbesondere durch den Schulzweck örtlich, zeitlich und sachlich gerechtfertigt sein. Schwierige Abgrenzungsfragen können sich bei Vorschriften/Weisungen der Schule ergeben, welche insbesondere das ausserschulische Verhalten, die Kleidung und äussere Erscheinung (Haartracht, Schmuck, Schminke), Gesundheitsschutz-/Prävention betreffen. Folie 36

37 Art. 13 BV Schutz der Privatsphäre Abs. 1: Abs. 2: Grundrechte: Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV) Jede Person hat Anspruch auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihres Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs. Jede Person hat Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten. Das Filzen des Schülers (Leibesvisitation) sowie die Durchsuchung von dessen persönlichen Effekten, die Abnahme von Urinproben etc. ist daher der Schule nicht gestattet. Solche massiven Eingriffe in die Privatsphäre, teilweise verbunden mit Verletzungen der körperlichen Integrität, sind mangels einer gesetzlichen Grundlage Schulleitungen und Lehrpersonen von vornherein untersagt. Daraus, dass die VSV den Schülerinnen und Schülern das Mitbringen gewisser Gegenstände verbietet, kann nicht gefolgert werden, also dürfe die Schule sie diesbezüglich einer Leibesvisitation unterwerfen. Leibesvisitationen und andere strafprozessuale Untersuchungshandlungen sind der Polizei und Staatsanwaltschaft vorbehalten. Probleme: Von der Schülerin oder dem Schüler wird im Unterricht verlangt, dass er aus seinem Privat- und Familienbereich erzählt oder seine persönliche Meinung sagt. Folie 37

38 Grundrechte: Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV) Art. 16 BV Meinungs- und Informationsfreiheit Abs. 2: Abs. 3: Jede Person hat das Recht, ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu äussern und zu verbreiten. Jede Person hat das Recht, Informationen frei zu empfangen, aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen und zu verbreiten. Die Meinungsfreiheit gilt auch für Schülerinnen und Schüler, die im Rahmen der allgemeinen zivil- und strafrechtlichen Grenzen auch unbequeme oder gar verschroben scheinende Auffassungen äussern dürfen (vgl. auch Art. 12 Abs. 1 KRK). Eine disziplinarische Bestrafung deswegen wäre unzulässig. Allerdings macht der Betrieb der Schule Einschränkungen notwendig: Im Unterricht kann die Lehrperson insbesondere Wortmeldungen auf einen geeigneten Zeitpunkt verschieben, Dauerrednern Einhalt gebieten und sie darf auch Äusserungen, die mit dem Unterrichtsstoff in keinem sachlichen Zusammenhang stehen, unterbinden. Aushänge, Ankündigung von Veranstaltungen, Verteilung von Druckschriften durch Schülerinnen oder Schüler sind nach dem Wortlaut der geltenden städtischen Hausordnung verboten. Doch ist dies mit der Meinungsfreiheit vereinbar? Die Informationsfreiheit ist das natürliche Gegenstück zur Meinungsfreiheit; auch sie ist aus einsehbaren Gründen während der Unterrichtszeit eingeschränkt. Folie 38

39 Grundrechte: Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV) Art. 22 BV Versammlungsfreiheit Abs. 2: Jede Person hat das Recht, Versammlungen zu organisieren, an Versammlungen teilzunehmen oder Versammlungen fernzubleiben. Die eng mit der Meinungsfreiheit verbundene Versammlungsfreiheit dient der ungehinderten Meinungs- und Willensbildung und steht auch Schülerinnen und Schülern entsprechend ihrer Grundrechtsmündigkeit zu. Die Teilnahme von Schülerinnen und Schülern an öffentlichen Demonstrationen und Aktionen kann dann zu Schwierigkeiten führen, wenn diese während der Unterrichtszeit stattfinden. Direkte Aktionen gegen die Schule selber (Beschimpfungen, Unterrichtsstörungen, Aufforderungen zu Unterrichtsboykott und Streik) muss und soll aber die Schule nicht dulden, da sie mit den sich aus der Schulpflicht ergebenden Schülerpflichten nicht vereinbar sind. Petitionsrecht gemäss Art. 33 BV muss aber den Schülerinnen und Schülern gewährt werden Folie 39

40 Grundrechte: Vereinigungsfreiheit (Art. 23 BV) Art. 23 BV Vereinigungsfreiheit Abs. 2: Abs. 3: Jede Person hat das Recht, Vereinigungen zu bilden, Vereinigungen beizutreten oder anzugehören und sich an Tätigkeiten von Vereinigungen zu beteiligen (Positive Vereinigungsfreiheit). Niemand darf gezwungen werden, einer Vereinigung beizutreten oder anzugehören (negative Vereinigungsfreiheit). Die positive Vereinigungsfreiheit kann im Rahmen ihrer Urteilsfähigkeit auch von Schülerinnen und Schülern in Anspruch genommen werden, dies auch im Rahmen der Schule, wenn damit keine erhebliche Störung des Schulbetriebs verbunden ist. Die negative Vereinigungsfreiheit ist dadurch eingeschränkt, dass im Rahmen der durch 50 VSV vorgeschriebenen Schülerpartizipation Schülerorganisationen mit Zwangsmitgliedschaft vorgesehen werden können. Im Gegenzug müssen sich solche Schülerorganisationen dann aber eine Beschränkung auf Themen der Schule gefallen lassen und (partei-)politisch und konfessionell neutral sein. Folie 40

41 Grundrechte: Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) Art. 26 BV Das Eigentum ist gewährleistet Die Eigentumsgarantie ist auch in der Schule zu beachten, doch kann sie im Rahmen des Schulzwecks beschränkt werden. Die Schule kann das Mitbringen von Gegenständen, welche andere gefährden oder den Schulbetrieb stören, verbieten. 54 VSV verbietet das Mitbringen von Suchtmitteln (Alkohohl, Raucherwaren, Drogen), Waffen, Waffenattrappen; ferner kann auch das Mitbringen von anderen gefährlichen Gegenständen verboten werden. Schulleitung und Lehrpersonen ziehen solche Gegenstände ein und informieren, wenn nötig, die Eltern. Die Schule kann darüber hinaus auch das Mitbringen oder wenigstens Benützen von Gegenständen, welche zwar nicht gefährlich sind, aber den Betrieb und die Ordnung der Schule erheblich stören, verbieten (z.b. Handybenützungsverbot in der Stadt Zürich) Schulleitung und Lehrpersonen sollen verbotene Gegenstände wegnehmen, dürfen sie aber nicht behalten, selber benutzen oder zerstören. Rückgabe an Schülerin/Schüler nach Ablauf der Stunde oder des Schultags oder, wenn dies untunlich ist, müssen die Gegenstände den Eltern zur Abholung zur Verfügung gestellt werden. Strafrechtlich relevante Gegenstände wie Drogen, Handys mit Gewalt- und Pornografiedarstellungen sind zuhanden der Polizei zu beschlagnahmen und dieser zu übergeben. Folie 41

42 Rechtschutz: Grundzüge der Rechtspflege Rechtsweggarantie (Art. 29a BV): Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Aufgrund des Streitgegenstands werden drei Arten von Prozessen mit je anderen Regeln unterschieden: Zivilprozess (Entscheidung privatrechtlicher Streitigkeiten insbesondere aus ZGB oder OR (Ehescheidung, Erbrecht, Verträge, Forderungen etc.) Strafprozess (Beurteilung von Straftaten im Rahmen des StGB und des JStG) Verwaltungsrechtliche Streitigkeiten (über Entscheide der Behörden wie Verweigerung der Baubewilligung, Steuerveranlagung, Schulausschluss etc.) Folie 42

43 Rechtschutz: Rechtschutz in Schulsachen Dass auch die Schule Teil des Rechtstaates ist, hat zur Konsequenz, dass Schülerinnen und Schüler bzw. Eltern Anordnungen der Schule, die in ihre Rechte eingreifen, nicht einfach ausgeliefert sind, sondern auf dem Rechtsweg eine Überprüfung und Korrektur verlangen können. Die Verfahrensvorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes und insbesondere dessen Vorschriften über den Rekurs kommen daher auf die Schule zur Anwendung. Schüler bzw. Eltern können Anordnungen (Verfügungen) der Schule, die in ihre Rechtsstellung eingreifen, mit Rekurs beim Bezirksrat anfechten und dessen Entscheid mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weiterziehen. Beispiele: Schullaufbahnentscheide Zuweisung zur Sonderschulung Ablehnung von Absenzengesuchen Disziplinarmassnahmen Schulleitung und Schulpflege gemäss 52 VSG Abs. 2 lit. a und b Allerdings darf der Rechtsstaat auch nicht überstrapaziert werden. Nicht jeder schulische Akt ist mit Rekurs anfechtbar. Beim Grossteil der pädagogischen oder organisatorischen Massnahmen des schulischen Alltagsbetriebs handelt es sich um so genannte Realakte, die keine unmittelbaren Rechtswirkungen haben und daher nicht mit einem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden können. Nur die formlose Aufsichtsbeschwerde bei der Aufsichtsbehörde ist hier möglich. Beispiele: Unterrichtsgestaltung der Lehrperson und damit zusammenhängende Weisungen Disziplinarmassnahmen durch Lehrperson gemäss 56 VSV Weisungen der Pausenaufsicht Notengebung und Zeugnis Folie 43

44 Rechtsschutz: Instanzenzug im Volksschulwesen Beschwerde in öffentl. Angelegenheiten, evt. Verfassungsbeschwerde Bundesgericht Beschwerde Verwaltungsgericht Rekurs Bezirksrat Bildungsdirektion 1 1. Instanz Schulpflege Schulleitung 1 Personalrechtliche Angelegenheiten ( 10 LPG) Folie 44

45 Rechtschutz: Besonderheiten des Rechtswegs im Volksschulwesen 74 VSG / 75 VSV: Anordnungen der Schulleitung gemäss 74 VSG, nicht aber deren Begründung, müssen schriftlich erfolgen und den Hinweis enthalten, dass innert 10 Tagen schriftlich ein Entscheid der Schulpflege verlangt werden kann. Der Verzicht auf eine schriftliche Begründung der Schulleiter-Anordnung ändert nichts daran, dass vorgängig des Entscheids das rechtliche Gehör zu wahren ist und dieser zumindest mündlich zu begründen ist. Schulleiter-Anordnungen können somit nicht direkt beim Bezirksrat angefochten werden, sondern es ist eine Art Einspracheverfahren bei der (Kreis-)Schulpflege vorgelagert, das die Eltern mit einer einfachen schriftlichen Erklärung auslösen können. Gabelung des Rechtswegs: Nur die eigentlichen Schulrekurse von Eltern werden vom Bezirksrat beurteilt. Gegen Anordnungen der Schulpflege, welche das Anstellungsverhältnis von Lehrpersonen betreffen, ist hingegen bei der Bildungsdirektion zu rekurrieren ( 75 VSG, 10 LPG). Folie 45