Evaluierung laufender Vorhaben 2006 Programm Nachhaltiges Management natürlicher Ressourcen (NAMARES) Komponente 2, Ekuador

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1 Evaluierung laufender Vorhaben 2006 Programm Nachhaltiges Management natürlicher Ressourcen (NAMARES) Komponente 2, Ekuador Kurzbericht

2 Erstellt durch: Erwin Geuder-Jilg, im Auftrag von CEval, Saarbrücken Dieses Gutachten wurde von unabhängigen externen Sachverständigen erstellt. Es gibt ausschließlich deren Meinung und Wertung wieder. Herausgeber: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Stabsstelle Evaluierung Dag-Hammarskjöld-Weg Eschborn Internet: Eschborn, 13. Oktober 2006

3 Inhaltsverzeichnis Seite 1. Tabellarische Übersicht 2 2. Beschreibung des Vorhabens Titel, Projektziel, Indikatoren, Beitrag zu übergeordneten Zielen / angestrebte Wirkungen Problemsituation (Sektor), Rahmenbedingungen des Landes (politische / wirtschaftliche / soziale / ökologische) Konzept und Beratungsansatz des Vorhabens (Zielgruppen, Partner, Ebenen, Regionen, Modes of Delivery) 4 3. Ergebnisse der Evaluierung Gesamtbewertung Bewertung nach den 5 internationalen Kriterien Bewertung in Bezug auf MDG / Armut / Gender Schlussfolgerungen und Empfehlungen 6 1

4 1. Tabellarische Übersicht Bezeichnung des Vorhabens Programm Nachhaltiges Management natürlicher Ressourcen NAMARES, Komponente 2 Nummer des Vorhabens PN Gesamtlaufzeit 1/ /2013, davon 2. Phase: 1/ /2007 Gesamtkosten BMZ Partner Drittmittel Gesamt Ziel des Vorhabens Politischer Träger Durchführungsorganisationen Andere beteiligte Organisationen/Geber Zielgruppen Evaluierendes Institut Programmziel: Die in den Programmregionen unterstützte arme ländliche Bevölkerung wendet Strategien und Methoden zum nachhaltigen Naturressourcenmanagement an und erhöht ihr Einkommen Komponentenziel: Instrumente zur Inwertsetzung von Naturressourcen werden von ausgewählten Organisationen der Zielgruppe und Gebietskörperschaften angewendet Instituto Ecuatoriano de Cooperación Internacional Umweltministerium, der Provinzrat von Tungurahua, Gemeinden in den Programmregionen KfW, DED, CIM, Conservation International sowie weitere Organisationen und Geber Über Familien kleiner, in geringem Anteil mittlerer land- und forstwirtschaftlicher Betriebe, davon ca. 40% indigene Bevölkerung CEval, Saarbrücken Evaluierungszeitraum 07/2006 Gesamtbewertung Einzelbewertung Auf einer Skala von 1 (sehr gut, deutlich über den Erwartungen liegend) bis 6 (Vorhaben ist nutzlos, die Situation ist eher verschlechtert) Relevanz: 2 Effektivität: 3 Impact : 3 Effizienz: 3 Nachhaltigkeit: 3 2

5 2. Beschreibung des Vorhabens 2.1 Titel, Projektziel, Indikatoren, Beitrag zu übergeordneten Zielen / angestrebte Wirkungen Gegenstand der Evaluation ist die derzeit laufende Komponente 2 des Programms Nachhaltiges Management Natürlicher Ressourcen (NAMARES). Die Komponente 2 begann im Januar 2006, das Programm hat eine vorgesehene Gesamtlaufzeit bis 12/2013. Diese Komponente Inwertsetzung von Umweltdienstleistungen hat zum Ziel: Instrumente zur Inwertsetzung von Naturressourcen werden von ausgewählten Organisationen der Zielgruppe und Gebietskörperschaften angewendet. Durch diese Instrumente soll ein Beitrag zum nachhaltigen Ressourcenmanagement und zur Erhöhung des Einkommens in den drei Programmregionen Reserva Chachi, Gran Sumaco und Tungurahua geleistet werden. Der Erfolg der Komponente wird an drei Indikatoren gemessen: Zwei Fonds (Fondo Páramo mit EUR und Fondo Reserva Chachi mit EUR) sind eingerichtet Das Finanzierungskonzept (Volumen mind EUR pro Jahr) für den Schutz und die nachhaltige Nutzung des Biosphärenreservat Sumaco ist unter Beteiligung von Gemeinden, Provinzen, dem Gemeindeverband COMAGA, Tourismusvereinigungen, Indigenenverbänden und Kooperativen verbindlich vereinbart Wartungsdienstleistungen für Kleinwasserkraftwerke als wichtige Energielieferanten in entlegenen Regionen werden auf dem ekuadorianischen Markt zu für die Nutzergruppen zugänglichen Bedingungen (Berücksichtigung verschiedener Interessengruppen wie Colonos und Indigene, angemessene Kosten) angeboten 2.2 Problemsituation (Sektor), Rahmenbedingungen des Landes (politische / wirtschaftliche / soziale / ökologische) Die drei Programmregionen des Vorhabens sind hauptsächlich von Indigenen der Ethnien Quichwa und Chachi besiedelt. In Ekuador leben 90% der Indigenen unterhalb der Armutsgrenze. Da ihre Lebensgrundlage größtenteils auf der Nutzung natürlicher Ressourcen beruht, sind sie durch deren Gefährdung und Degradierung (Holzwirtschaft, Erdölextraktion, Vorrücken der Agrargrenze) besonders bedroht. Trotz fortschrittlicher Umweltgesetzgebung hat sich der Prozess der Ressourcenzerstörung in Ekuador bisher nicht verlangsamt. Gleichzeitig ist in Ekuador die politische Bereitschaft vorhanden, den Naturschutz über die Verwendung innovativer Instrumente zu finanzieren. Die mögliche Nutzung von Erdöleinnahmen für Naturschutz wird ebenso als Strategie betrachtet wie die verstärkte Ausweisung privater Schutzgebiete, die aus internationalen Mitteln finanziert werden. Zusätzlich ergeben sich aus der Dezentralisierung von Funktionen des 3

6 Umweltmanagements Potentiale für Initiativen in Munizipien und Provinzen. Erste Erfahrungen liegen existieren bereits. 2.3 Konzept und Beratungsansatz des Vorhabens (Zielgruppen, Partner, Ebenen, Regionen, Modes of Delivery) Die Komponente 2 unterstützt die Entwicklung von Finanzierungsinstrumenten für die Leistungen Wasserschutz, Waldschutz und Biodiversitätsschutz, um eine nachhaltige Nutzung und den Schutz der Ressourcen ökonomisch attraktiv zu gestalten. Das Konzept der Komponente beruht darauf, den Abschluss von Vereinbarungen zwischen Zahlern und Eigentümern wertvoller natürlichen Ressourcen zu unterstützen, Finanzierungsmechanismen zu entwickeln und Entscheidungsstrukturen zu schaffen, die über die Mittelverwendung entscheiden. Die Komponente unterstützt in der Provinz Esmeraldas die Einrichtung eines Fondo Chachi, in der Provinz Tungurahua die Einrichtung eines Fondo Páramo und in drei Amazonasprovinzen die Entwicklung des Biosphärenreservat-Verbandes CoRBS. Die Beratungsleistungen der Komponente 2 bestehen im Wesentlichen aus: der Identifizierung interessierter Zahler der rechtlichen Prüfung und Verbesserung von Vorschlägen zu Finanzierungsmechanismen intermittierenden Einsätzen zur Unterstützung von Ressourceneigentümern bei der Formulierung und Verhandlung von Entscheidungsstrukturen der Sensibilisierung der beteiligten Akteure für die vorgeschlagenen Modelle der Unterstützung der beteiligten Mittlerorganisationen bei institutionellen Veränderungsprozessen und in technischen Fragen (Vermarktung, Entwicklung einer Regionalmarke). Das Vorhaben kooperiert mit internationalen Umweltorganisationen und nationalen Institutionen, darunter Conservation International und die Wasserwerke von Ambato, um die Finanzierung der Anreize für Natur- und Wasserschutz zu sichern. 3. Ergebnisse der Evaluierung 3.1 Gesamtbewertung Der frühe Zeitpunkt der Evaluation (6 Monate nach Beginn des Vorhabens) erschwert eine endgültige Bewertung des Vorhabens. Den bereits festgestellten Erfolgen des Vorhabens in der Region Chachi stehen Risken in den anderen beiden Regionen gegenüber. Das Instrument Anreize für Natur- und Wasserschutz kann jedoch als positiv bewertet werden, wenn die entsprechenden Voraussetzungen gegeben sind oder geschaffen werden. Das Vorhaben wird insgesamt als zufrieden stellend bewertet. 4

7 3.2 Bewertung nach den 5 internationalen Kriterien Das Vorhaben stimmt, abgesehen von der Erdölpolitik, mit den Politiken des Kooperationslandes und des Auftraggebers überein. Es bündelt auf hervorragende Weise internationale, nationale, regionale und lokale Finanzmittel im Sinne der Armutsreduzierung und Ressourcensicherung. Widerstände gegen das Vorhaben existieren zwar in der ablehnenden Haltung der nationalen Indigenenorganisation CONAIE gegenüber der Bezahlung von Umweltdienstleistungen, diese ablehnende Haltung wird jedoch nicht von den regionalen und lokalen Organisationen geteilt. Das Umweltministerium ist an einer Nutzung der vom Vorhaben geförderten Instrumente in anderen Regionen interessiert. Deshalb wird die Relevanz des Vorhabens insgesamt als gut bewertet. In einer der 3 Regionen, in der Reserva Chachi ist der Projekterfolg gesichert, in den anderen beiden Regionen ist noch nicht sicher, ob die Ziele erreicht werden. Probleme werden vor allem durch Schwierigkeiten in den Bereichen Partizipation und Konfliktmanagement in Entscheidungsstrukturen verursacht. Für das relativ innovative Modell der Anreize für Ressourcenschutz können funktionierende Mechanismen und Strukturen geschaffen werden, die es erlauben, das Modell weiterzuentwickeln und zu verbreiten. Die Effektivität ist daher zufrieden stellend. Wirkungen konnten in den Bereichen Ressourcensicherung, Armutsminderung und institutionelle Entwicklungen festgestellt werden, insbesondere in der Chachi-Region. Weitere Wirkungen traten hinsichtlich Partizipation, Governance und Krisenprävention ein und zusätzliche positive Wirkungen werden bis Ende der Phase erwartet. Es besteht allerdings die Gefahr, dass in den Regionen Tungurahua und Sumaco der Rückzug eines Teils der Akteure die Wirksamkeit des Ansatzes behindert oder gar verhindert. Positiv bewertet wird die Kooperation zwischen den Komponenten und zwischen den verschiedenen Akteuren der deutschen EZ. Die Wirkungen des Vorhabens sind derzeit nur zufrieden stellend. Es ist gelungen, relativ viele Mittel von internationalen und ekuadorianischen Akteuren zu mobilisieren. Vermutlich wird auch ein Teil der für die Provinz Tungurahua vorgesehenen FZ- Mittel über den Fondo Páramo fließen. Ein Kostenvergleich ergab, dass die in der Reserva Chachi eingesetzten Mittel für den Schutz von Regenwald gegenüber anderen Strategien konkurrenzfähig sind. Ca. 143 $/ha als einmalige Kosten für den Fondo Chachi stehen ca. 200 $/ha für den Kauf von Regenwald gegenüber. Die Effizienz, also die erzielten Leistungen und Wirkungen im Verhältnis zu den eingesetzten Ressourcen, ist dennoch nur zufrieden stellend, da die erzielten und erwarteten Erträge in zwei der drei Programmregionen hinter den Erwartungen zurückblieben (siehe Effektivität und Wirkungen). Die Nachhaltigkeitschancen des Vorhabens können zum derzeitigen Zeitpunkt nur als zufrieden stellend eingestuft werden. Die längerfristigen Wirkungen in der Reserva Chachi sind voraussichtlich gesichert. In den anderen Regionen sind die angestrebten Erfolge des Vor- 5

8 habens noch von vielen Faktoren abhängig. Die langfristige Nachhaltigkeit wird durch Veränderungen im Projektumfeld und den Divergenzen zwischen den Akteuren gefährdet, insbesondere durch Konflikte zwischen den Akteuren im Biosphärenreservat Sumaco. Wichtigste Risiken sind, dass die CoRBS aufgelöst und der Fondo Páramo nicht eingerichtet wird oder dass diese Strukturen ohne die Beteiligung der in den Indigenenorganisationen vertretenen Bevölkerungsmehrheit zustande kommen. 3.3 Bewertung in Bezug auf MDG / Armut / Gender Das Vorhaben leistet wesentliche Beiträge zu den MDG 1 (Armut), 7 (Umwelt) und 8 (Globale Entwicklungspartnerschaft). Bei der Auswahl der Programmregionen war Armutsminderung eines der angewandten Kriterien. In allen drei Programmregionen ist der Anteil der armen indigenen Bevölkerungsgruppen sehr hoch. Diese wurden durch das Vorhaben in der Artikulation und Vertretung ihrer Interessen gestärkt. In der Region Chachi und z.t. auch im Biosphärenreservat Sumaco sind armutsmindernde Wirkungen bei ca. 500 meist indigenen Familien eingetreten. Grundlagen für weitere Einkommensverbesserungen wurden durch die Einführung der Instrumente des Vorhabens gelegt. Die Genderdifferenzierung wurde in der Region Chachi berücksichtigt, wo über die Mittelverwendung in Versammlungen auf Gemeindeebene entschieden wurde und Frauen an diesen Entscheidungen teilhaben konnten. In den übrigen Regionen war die Kooperation des Vorhabens mit patriarchalisch strukturierten Organisationen der Gleichberechtigung der Geschlechter weniger zuträglich. 3.4 Schlussfolgerungen und Empfehlungen Das in der Komponente 2 geförderte und erprobte Instrument der Anreize für Naturschutz bzw. Anreize für Wasserschutz ist geeignet, in weiteren Vorhaben der deutschen EZ angewendet zu werden. Es ist nicht nur im Bereich Ressourcen- und Naturschutz, sondern auch für Vorhaben der Dezentralisierung (munizipales Umweltmanagement) und im Wassersektor einsetzbar. In besonderer Weise eignet sich das Instrument zur Umsetzung der Entwicklungszusammenarbeit aus einem Guss : die Durchführungsorganisationen KfW, GTZ, DED und InWEnt können sich hier in hervorragender Weise ergänzen. Das Instrument sollte schwerpunktmäßig in Gebieten hoher Biodiversität, in Wasserschutzgebieten und indigenen Territorien eingesetzt werden. Das Instrument kann erfolgreich eingesetzt werden, wenn klare Landbesitzverhältnisse bestehen, wenn verbindliche Vereinbarungen über Schutzziele, Monitoring und die Höhe und Konditionen finanzieller Anreize getroffen wurden, wenn der Verhandlungsprozess transpa- 6

9 rent ist und integre Institutionen für die Mittelverwaltung sowie Entscheidungsstrukturen über die Mittelverwendung existieren, die von den Beteiligten als gerecht empfunden werden. Lokalen Vereinbarungen ist gegenüber großräumigen Lösungen der Vorzug zu geben, gleichzeitig ist es sinnvoll, durch die Unterstützung bei der Etablierung von unabhängigen Treuhandinstitutionen und bei der Schaffung gesetzlicher Grundlagen günstige nationale Rahmenbedingungen für diese Vereinbarungen zu schaffen. Als begleitende Maßnahmen sind die Klärung von Landtiteln und der Aufbau von Katastern, integrierte Flächen- und Ressourcenplanung sowie der Aufbau geeigneter Kontroll- und Schutzmechanismen unterstützenswert. Parallel dazu sind weitere Mechanismen der Inwertsetzung von Naturressourcen wie Ökotourismus, Nutzung von Wasserkraft, die Produktion unter Einhaltung von Ökostandards etc. von Bedeutung, die sowohl als Alternativen als auch in Kombination mit den Anreizen für Natur- und Wasserschutz gefördert werden sollten. Auf Grund der positiven Bewertung des Fondo Chachi erscheint es ratsam, an diesem Modell in der Provinz Esmeraldas weiterzuarbeiten, auch wenn derzeit die Tendenz besteht, die deutsche EZ auf Amazonien und das Andengebiet zu konzentrieren. Das Potential des Modells kann jedoch in die nationale Politikberatung einfließen und als Beispiel für die Replizierung auch in anderen Regionen genutzt werden. Um das Vertrauen der Akteure zu gewinnen, ist es notwendig, Maßnahmen durchzuführen, die für die Zielgruppen von unmittelbarem Nutzen sind. Im Laufe der Evaluation wurden Beschwerden laut, dass zahlreiche Workshops und Studien durchgeführt würden, die keine greifbaren Ergebnisse produzieren. Die Interventionen der Programmkomponenten 2, 3 und 4 sowie der deutschen Durchführungsorganisationen sollten in den Programmregionen gebündelt werden, um Entwicklungsprozesse zu konsolidieren und größere Wirkungen zu erzielen. 7