Verdachts- und ereignisunabhängige Personenkontrollen

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1 Verdachts- und ereignisunabhängige Personenkontrollen Polizeirechtliche und verfassungsrechtliche Aspekte der Schleierfahndung Von Susanne Graf Duncker & Humblot Berlin

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung 23 I. Schleierfahndung - Begriff und rechtspolitischer Rahmen Der Begriff der Schleierfahndung Die Begründung der Notwendigkeit der Schleierfahndung Die Schleierfahndung im Kontext von Innerer Sicherheit und Organisierter Kriminalität 28 a) Der Begriff der Inneren Sicherheit" 29 b) Der Begriff der Organisierten Kriminalität" 30 II. Ziel der Arbeit und Gang der Untersuchung 30 Teil 1 Normative Grundlagen der Schleierfahndung und ihre rechtliche Einordnung 32 Kapitel 1 Entstehungsgeschichte der Nonnen über die Schleierfahndung 32 I. Die allgemeine Tendenz zur Durchführung verdachtsunabhängiger Maßnahmen 32 II. Der Einfluß des Schengener Durchführungsübereinkommens 35 III. Die Einführung von Normen über Schleierfahndung in Bund und Ländern Kapitel 2 Ermächtigungsgrundlagen der Schleierfahndung 45 I. Normen zur verdachtsunabhängigen und lagebildunabhängigen Identitätsfeststellung Bund Baden-Württemberg Bayern Sachsen Thüringen 48

3 8 Inhaltsverzeichnis II. Normen zur verdachtsunabhängigen und lagebildabhängigen Identitätsfeststellung Brandenburg Hessen 49 III. Normen zur verdachtsunabhängigen und lagebildunabhängigen Befragung IV. Normen zur verdachtsunabhängigen und lagebildabhängigen beziehungsweise ereignisabhängigen Befragung Bund Berlin Brandenburg Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen-Anhalt 54 V. Nonnen zur verdachtsunabhängigen und lagebildabhängigen Kontrolle 55 Kapitel 3 Rechtliche Einordnung der Schleierfahndung 56 I. Die Schleierfahndung als Standardmaßnahme Zum Charakter der Schleierfahndung als Standardmaßnahme Zur Möglichkeit der Durchführung einer Schleierfahndung auf der Basis der polizeilichen Generalklausel 58 II. Die Schleierfahndung als Verdachts- und ereignisunabhängige Maßnahme Verzicht auf das Erfordernis des Vorliegens einer Gefahrensituation Möglichkeit der Inanspruchnahme jeder Person 63 III. Die Schleierfahndung im Umfeld repressiv-polizeilicher und straßenverkehrsrechtlicher Maßnahmen Identitätsfeststellungen im Strafverfahren Abgrenzung präventiver von repressiven Maßnahmen im Fall von Doppelfunktionalität Verkehrskontrollen nach 36 V StVO 72 Kapitel 4 Abgrenzung der Schleierfahndung zu anderen präventiv-polizeilichen Maßnahmen 73 I. Die Schleierfahndung in Abgrenzung zu anderen präventiv-polizeilichen Maßnahmen der Identitätsfeststellung Die Identitätsfeststellung zur Abwehr einer Gefahr Die Identitätsfeststellung an gefährlichen Orten 75

4 Inhaltsverzeichnis 9 3. Die Identitätsfeststellung im Rahmen von Razzien Die Identitätsfeststellung zur Objektsicherung Die Identitätsfeststellung zur Personensicherung Die Identitätsfeststellung an Kontrollstellen Die Identitätsfeststellung in Kontrollbereichen Die Identitätsfeststellung in sonstigen Fällen 88 II. Die Schleierfahndung in Abgrenzung zur Prüfung von Berechtigungsscheinen 90 III. Die Schleierfahndung in Abgrenzung zur verdachtsabhängigen Befragung Normen mit beschränkter Auskunftspflicht Normen mit umfassender an die Störereigenschaft des Betroffenen anknüpfender Aussagepflicht Aussage- und Auskünfte verweigerungsrechte Die polizeiliche Vorladung 97 Teil 2 Polizeirechtliche Aspekte der Schleierfahndung 98 Kapitel 5 Formelle und tatbestandliche Voraussetzungen der Polizeirechtsmäßigkeit einer Schleierfahndung 98 I. Formelle Voraussetzungen Allgemeine formelle Voraussetzungen Besondere formelle Voraussetzungen 102 II. Tatbestandsvoraussetzungen Örtlichkeiten 103 a) Maßnahmen in internationalen Verkehrseinrichtungen beziehungsweise in Zügen, in Bahnanlagen und in Luftverkehrsanlagen 104 b) Maßnahmen im öffentlichen Verkehrsraum, auf Bundesfernstraßen beziehungsweise auf Straßen mit besonderer Bedeutung 109 c) Maßnahmen im Grenzgebiet Besonderheit: Erfordernis eines Lagebildes Zweck einer Personenkontrolle 122 a) Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität 123 b) Verhinderung oder Unterbindung einer unerlaubten Einreise beziehungsweise eines unerlaubten Aufenthalts 126 c) Verhütung von Straftaten Zusammenfassung hinsichtlich der Tatbestands Voraussetzungen 131

5 10 Inhaltsverzeichnis Kapitel 6 Zulässige Maßnahmen im Rahmen einer Schleierfahndung 131 I. Zulässige Maßnahmen nach den Befragungsnormen Anhalten Befragen 133 a) Abgrenzung einer Befragung zur Identitätsfeststellung 133 b) Auskunftspflicht 134 c) Auskunftsverweigerungsrechte 137 d) Verbotene Vernehmungsmethoden 137 e) Hinweispflichten 137 f) Verwaltungszwang Aushändigenlassen mitgeführter Ausweispapiere 139 a) Pflicht zur Mitführung von Ausweispapieren 140 b) Folgen des Nichtaushändigens von Ausweispapieren 141 c) Prüfung ausgehändigter Papiere Maßnahmen der Datenverwendung Datenabgleich 145 a) Datenabgleich mit dem Fahndungsbestand 145 aa) Inhalt der Fahndungsdateien 146 bb) Das Problem der Vermischung präventiver und repressiver Daten 147 cc) Die Zweckänderungsbefugnis des 481 StPO 150 dd) Zur Verfassungskonformität des 481 StPO 152 ee) Abgleichsbefugnis mit dem Fahndungsbestand nach sonstigen Gesetzen 157 b) Datenabgleich mit sonstigen Dateien 157 c) Halteranfragen und automatisierte Kennzeichenerkennungssysteme Inaugenscheinnahme mitgeführter Sachen Fazit 162 II. Zulässige Maßnahmen nach den Identitätsfeststellungsnormen Maßnahmen der 1. Stufe 164 a) Anhalten 165 b) Befragen 166 c) Aushändigenlassen mitgeführter Ausweispapiere 168 d) Sonstige Maßnahmen der 1. Stufe Maßnahmen der 2. Stufe 170 a) Festhalten und Mitnahme zur Dienststelle 171 b) Durchsuchung der betroffenen Person und von ihr mitgeführter Sachen zur Identitätsfeststellung 174 c) Durchsuchungen zu anderen Zwecken als einer Identitätsfeststellung. 177 d) Erkennungsdienstliche Maßnahmen 179 e) Identitätsgewahrsam 180

6 Inhaltsverzeichnis Maßnahmen der 3. Stufe: Datenverarbeitung 182 a) Speicherung, Veränderung und Nutzung von erhobenen Daten 182 b) Abgleich von erhobenen Daten 182 m. Zusammenfassung zu den im Rahmen einer Befragung und einer Identitätsfeststellung zulässigen Maßnahmen 184 IV. Zulässigkeit von Anschlußmaßnahmen 184 V. Ermessen auf der Rechtsfolgenseite und das Erfordernis polizeirechtlicher Verhältnismäßigkeit 185 Kapitel 7 Die Schleierfahndung in der polizeilichen Praxis 191 I. Amtliche Aussagen zur Schleierfahndung in den Ländern ohne Statistikpflicht Aussagen zur bayerischen Schleierfahndungsnorm Aussagen zur baden-württembergischen Schleierfahndungsnorm Aussagen zur niedersächsischen Schleierfahndungsnorm Aussagen zur thüringischen Schleierfahndungsnorm Aussagen zur hessischen Schleierfahndungsnorm Sonstige Aussagen 200 II. Amtliche Aussagen zu den Schleierfahndungsnormen des Bundes 201 III. Amtliche Aussagen zur Schleierfahndung in Sachsen 205 IV. Allgemeine amtliche Angaben zur Entwicklung der grenzüberschreitenden Kriminalität 209 Teil 3 Verfassungs- und europarechtliche Aspekte der Schleierfahndung 215 Kapitel 8 Die Schleierfahndung auf dem Prüfstand der Landesverfassungsgerichte 215 I. Die Bewertung der Schleierfahndung durch das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern 215 n. Die Bewertung der Schleierfahndung durch den Bayerischen Verfassungsgerichtshof 217 HL Die Bewertung der Schleierfahndung durch das Landesverfassungsgericht Sachsen 218

7 12 Inhaltsverzeichnis Kapitel 9 Die formelle Verfassungsmäßigkeit der Schleierfahndungsnormen 218 I. Formelle Verfassungsmäßigkeit der landesrechtlichen Schleierfahndungsnormen Vorbemerkungen zur Gesetzgebungskompetenz in bezug auf das Polizeirecht Einordnung der Schleierfahndungsnormen als präventive oder repressive polizeiliche Rechtsvorschriften 222 a) Die Bewertung durch die Landesverfassungsgerichte 222 b) Eigene Bewertung 223 aa) Die Abgrenzung und Einordnung von Maßnahmen der Gefahrenvorsorge, Straftatenverhütung und Strafverfolgungsvorsorge 224 (1) Gefahrenvorsorge 224 (2) Straftatenverhütung 224 (3) Strafverfolgungsvorsorge 225 bb) Der Zweck der Schleierfahndung 231 (1) Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität 231 (2) Verhinderung und Unterbindung unerlaubter Einreise und unerlaubten Aufenthalts 235 (3) Verhütung von Straftaten 236 c) Zwischenergebnis: Einordnung der Schleierfahndungsnormen als präventiv-polizeiliche Normen Auswirkungen eines Rückgriffs auf Schleierfahndungsnormen bei repressiven Maßnahmen auf die formelle Verfassungsmäßigkeit der Normen Spezielle Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes im Bereich des Gefahrenabwehrrechts 238 a) Die Bewertung durch die Landesverfassungsgerichte 239 b) Eigene Bewertung 239 aa) Landesrechtliche Schleierfahndungsnormen mit der Zielsetzung des Schutzes vor Grenzverletzungen 239 bb) Landesrechtliche Schleierfahndungsnormen mit der Zielsetzung der Bekämpfung der (grenzüberschreitenden) Kriminalität Fazit: Gesetzgebungskompetenz der Länder gegeben 242 II. Formelle Verfassungsmäßigkeit der bundesrechtlichen Schleierfahndungsnormen Die Kompetenz des Bundes zur Verhinderung und Unterbindung unerlaubter Einreisen und zur Verhütung grenzbezogener Straftaten Die Kompetenz des Bundes zum Ergreifen bahn- und luftpolizeilicher Maßnahmen Das Gebot der Beibehaltung des sonderpolizeilichen Gepräges des Bundesgrenzschutzes Fazit: Gesetzgebungskompetenz des Bundes gegeben 248

8 Inhaltsverzeichnis 13 Kapitel 10 Materielle Verfassungsmäßigkeit der Schleierfahndungsnormen 249 I. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung Der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nach dem Grundgesetz Zu den Grundrechten auf informationeile Selbstbestimmung beziehungsweise Datenschutz in den Landesverfassungen Zur Frage des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung 256 a) Der Eingriffsbegriff 256 b) Zur Möglichkeit einer Einwilligung in die Datenerhebung und Datenverarbeitung 259 c) Zum Vorliegen eines Eingriffs bei Folgemaßnahmen Zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung 263 a) Die Einschränkbarkeit des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 263 b) Die Schleierfahndungsnormen als Schrankenregelungen 265 c) Das Wesentlichkeitsprinzip als Grenze der Schrankenregelung 265 d) Das Bestimmtheitsgebot als Grenze der Schrankenregelung 267 aa) Zur Bestimmbarkeit des räumlichen Bereichs der Zulässigkeit von Schleierfahndungen 268 bb) Zur Bestimmtheit des Normzwecks 272 (1) Die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität 273 (2) Die Unterbindung unerlaubter Aufenthalte und die Verhinderung unerlaubter Einreisen 275 cc) Ergebnis 275 e) Das Verhältnismäßigkeitsprinzip als Grenze der Schrankenregelung aa) Zum Vorliegen eines legitimen Eingriffsziels 277 bb) Zur objektiven Eignung der Schleierfahndung zur Zielerreichung 278 cc) Zur Erforderlichkeit der Schleierfahndung 282 dd) Zur Verhältnismäßigkeit der Schleierfahndung im engeren Sinne. 285 (1) Die Güterabwägung im Rahmen der Zweck-Mittel-Relation. 286 (2) Zur Frage einer Pflicht des Staates zur Gewährleistung Innerer Sicherheit" 287 (3) Zur Ableitung einer Pflicht zur Gewährung Innerer Sicherheit aus den Landesverfassungen 291 (4) Zur Frage der Existenz eines Grundrechts auf Sicherheit 291 (5) Zur Angemessenheit einer Jedermann-Kontrolle" ohne Vorliegen eines Gefahrenverdachts 293

9 14 Inhaltsverzeichnis (6) Zur Angemessenheit einer Kontrolle an den von den Schleierfahndungsnormen vorgesehenen Örtlichkeiten 303 (7) Zur Schwere des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung 309 (8) Das Problem experimenteller Gesetzgebung 314 (9) Gesamtabwägung Ergebnis 323 II. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit dem Recht auf Freizügigkeit nach Art. 11 GG 324 III. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit dem Recht auf Freiheit der Person nach Art. 2 II 2 und Art. 104 II GG Zum Schutzbereich des Rechts auf Freiheit der Person und zum Vorliegen eines Eingriffs 326 a) Zum Vorliegen eines Eingriffs bei einem Anhalten 328 b) Zum Vorliegen eines Eingriffs bei einem Festhalten und einer Sistierung 329 c) Zum Vorliegen eines Eingriffs bei einer Ingewahrsamnahme Zur Rechtfertigung des Eingriffs in das Recht auf Freiheit der Person IV. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 I GG Zum Schutzbereich der allgemeinen Handlungsfreiheit und zum Vorliegen eines Eingriffs Zur Rechtfertigung des Eingriffs in die allgemeine Handlungsfreiheit 334 V. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 GG Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnonnen mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 I GG Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit den speziellen Gleichheitsrechten des Art. 3 IU GG 337 VI. Fazit 340 Teil 4 Sonstige Aspekte der Schleierfahndung 341 Kapitel 11 Die Vereinbarkeit der Schleierfahndung mit dem SDÜ und mit der EMRK 341 I. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndung mit Art. 2 I SDÜ 342 II. Zur Problematik einer möglichen Überkompensation des Wegfalls der Grenzkontrollen 346 HI. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndung mit der EMRK 350

10 Inhaltsverzeichnis 15 Kapitel 12 Rechtsschutz gegen Schleierfahndungsmaßnahmen 352 I. Zu den Möglichkeiten verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes Zur Eröffnung des Rechtswegs zum Verwaltungsgericht Zu den in Betracht kommenden Klagearten 353 a) Der Normalfall: Die Schleierfahndung als Verwaltungsakt 353 b) Der Sonderfall: Die Schleierfahndung als Realakt Sonstige prozessuale Voraussetzungen 357 II. Zu den Möglichkeiten verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes Die abstrakte Normenkontrolle Die konkrete Normenkontrolle Die Verfassungsbeschwerde 359 a) Zur Antragsberechtigung bei der Verfassungsbeschwerde 359 b) Zur Beachtlichkeit einer Frist für die Erhebung einer Verfassungsbeschwerde 361 c) Zur Möglichkeit der Einlegung von Verfassungsbeschwerden gegen Urteile der Landesverfassungsgerichtshöfe Die Möglichkeit einer Popularklage nach bayerischem Landesverfassungsrecht 361 Kapitel 13 Staatshaftungsrechfliche Folgen der Schleierfahndung 362 Teil 5 Zusammenfassung 368 Literaturverzeichnis 376 Sachwortverzeichnis 411