Leistungsorientierte Vergütung

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1 Verlag Dashöfer GmbH Magdalenenstraße Hamburg Leistungsorientierte Vergütung IM ÖFFENTLICHEN DIENST Copyright 2006 Verlag Dashöfer Andrea Jochmann-Döll

2 Andrea Jochmann-Döll Leistungsorientierte Vergütung im öffentlichen Dienst ISBN: Dashöfer Holding Ltd., Zypern & Verlag Dashöfer GmbH, Hamburg. Alle Rechte, insbesondere Titelrecht, Lizenzrecht und gewerbliche Schutzrechte sind im alleinigen Eigentum der Dashöfer Holding Ltd. Zypern. Alle Rechte sind vorbehalten, insbesondere das Recht auf Vervielfältigung und Verbreitung sowie Übersetzung. Kein Teil des Werkes darf in irgend einer Form (durch Druck, Fotokopie, elektronische oder andere Verfahren) ohne schriftliche Genehmigung des Verlages reproduziert werden. Die in diesem Werk enthaltenen Informationen wurden nach bestem Wissen zum Zeitpunkt der Veröffentlichung erarbeitet, erfolgen aber wegen der uneinheitlichen Ergebnisse in Forschung, Rechtsprechung und Verwaltung ohne Gewähr. Der Verlag haftet insbesondere nicht für den Inhalt der vorgestellten Internet-Seiten. Die Verantwortung für Inhalt und Funktion der Links liegt bei den jeweiligen Betreibern.

3 Die Autorin Dr. Andrea Jochmann-Döll, Jahrgang 1962, Industrikauffrau, Diplomkauffrau, Leiterin einer Abteilung für Aus- und Weiterbildung sowie Frauenbeauftragte in einem mittelständischen Stahlunternehmen, seit 1995 freiberufliche Beraterin, Trainerin und Wissenschaftlerin, Mitgründerin des Forschungs- und Beratungsbüros GEFA (Gender, Entgelt, Führung, Arbeit), Schwerpunkte: diskriminierungsfreie Entgeltsysteme, Organisationsberatung und -entwicklung, Personalentwicklung.

4 Inhalt 1 Leistungsorientierte Vergütung im öffentlichen Dienst - ein Überblick Aktuelle Diskussion und Verbreitung von Leistungsvergütungssystemen Rahmenregelungen 4 2 Grundlagen der Leistungsvergütung Formen der Leistungsvergütung: Leistungsprämie, Leistungszulage, Erfolgsprämie Die Definition der Leistung: Leistungskriterien und Leistungsziele Feststellung und Bewertung der Leistung Verfahren der Leistungsvergütung Freie Verfahren der Leistungseinschätzung Systematische Leistungsbewertung Zielvereinbarungsverfahren 15 3 Die Berechnung und Verteilung der Leistungsvergütungen Verteilungsgrundsätze Relation von Leistung und Entgelt 18 4 Die Finanzierung der Leistungsvergütung 21 5 Beteiligungsrechte Beteiligungsrechte der Beschäftigten Beteiligungsrechte des Personal- und Betriebsrates Beteiligungsrechte der Gleichstellungsbeauftragten 31 6 Die Regelungen des 18 TVöD und ihre Umsetzung Geltungsbereich Volumen, Finanzierung und Auszahlung Formen und Verfahren der Leistungsvergütung Bundestarifvertrag und betriebliche Vereinbarungen Paritätisch besetzte Kommission 38 7 Der Prozess der Verhandlung, Einführung und Anwendung des Systems Zur Bedeutung der Prozessgestaltung Führen betrieblicher Verhandlungen über Leistungsvergütung Die Vorbereitung der erstmaligen Anwendung des Leistungsvergütungssystems Die Gestaltung der erstmaligen und dauerhaften Anwendung der Leistungsvergütung 44 8 Literatur/Links 46

5 1 Leistungsorientierte Vergütung im öffentlichen Dienst ein Überblick 1.1 Aktuelle Diskussion und Verbreitung von Leistungsvergütungssystemen Seit den 1990er Jahren werden leistungsorientierte Vergütungssysteme für den öffentlichen Dienst diskutiert und auch bereits eingesetzt. Einer stärkeren Leistungsorientierung bei der Vergütung öffentlicher Beschäftigter wurde dabei immer wieder eine wichtige Rolle für die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung zugeschrieben. Der öffentliche Dienst solle sich stärker an die leistungsorientierte Werteordnung der Wirtschaft anlehnen und damit leistungs- und wettbewerbsfähiger sowie wirkungsvoller werden. Auch solle die Motivation der Beschäftigten durch monetäre Leistungsanreize gefördert werden. Angesichts dieser weit verbreiteten Argumentation dürften die Ergebnisse einer jüngeren Studie nachdenklich stimmen, die von einer recht zurückhaltenden betrieblichen Nutzung der bestehenden tariflichen und gesetzlichen Regelungen berichtet (Jochmann-Döll/Tondorf 2004). Für die befragten verantwortlichen AkteurInnen vor Ort erwies sich die Realisierung meist schwieriger als erwartet. Sei es, dass die Umsetzung angesichts der Finanznot der öffentlichen Haushalte nicht finanzierbar erschien oder sei es, dass der Weg zu einer leistungsorientierten Vergütung angesichts der gegensätzlichen Interessenslagen als zu brisant empfunden wurde. Die Zurückhaltung bei der Umsetzung ist auch darauf zurückzuführen, dass die Rahmenregelungen viele Fragen offen lassen, die durch die betrieblichen Parteien in Dienst- oder Betriebsvereinbarungen beantwortet werden müssen. Dies erweist sich als ein komplexes und aufwändiges Projekt, das von Personal- und BetriebsrätInnen sowie Personalverantwortlichen zusätzliche Kapazitäten und neue Kompetenzen für die Ausgestaltung des Systems und die Prozessgestaltung erfordert. Mit dem neuen Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) wurde ein weiterer bedeutsamer Schritt in Richtung einer stärkeren Leistungsorientierung der Vergütung im öffentlichen Dienst getan. Ab dem Jahr 2007 sollen für alle Bundes- und kommunalen Beschäftigten Leistungsentgelte gezahlt werden. Doch auch hier werden bereits einschränkende Stimmen laut: Eine Studie der Bertelsmann-Stiftung (2006) kommt auf der Basis eines internationalen Vergleiches zu dem Schluss, dass kurzfristig für den öffentlichen Dienst in Deutschland nicht mit revolutionären Veränderungen zu rechnen ist (Bertelsmann 2006, S. 32). Dies hänge unter anderem damit zusammen, dass die Umsetzung neuer Vergü- Copyright 2006 Dashöfer Holding Ltd., Zypern & Verlag Dashöfer GmbH, Hamburg 1

6 tungsstrukturen und ihre Verankerung in den organisatorischen Prozessen und Strukturen immer ein langfristiger Veränderungsprozess sei (ebenda, S. 32). Die Führungs-, Leistungs- und Feedbackkultur einer Organisation lässt sich dauerhaft eben nur in kleinen Schritten verändern. Gute Regelungen und eine im öffentlichen Dienst akzeptierte Praxis von Leistungsvergütungen stellen sich also weder nach Abschluss von Tarifverträgen oder dem Erlass von Gesetzen quasi automatisch ein, noch sind sie kurzfristig erreichbar. Bei der Gestaltung tariflicher, gesetzlicher und betrieblicher Regelungen sind dabei eine Reihe von Stellgrößen zu beachten, die für die erfolgreiche Anwendung und Wirkung des Leistungsvergütungssystems entscheidend sind: (1) Entsprechend ihrer inhaltlichen Ausrichtung können monetäre Anreize die Modernisierung des öffentlichen Sektors einerseits unterstützen, andererseits können sie auch überkommene Strukturen verfestigen. Kontraproduktive Wirkungen gehen insbesondere von Modellvarianten aus, die Elemente eines hierarchischen Führungsstils aufnehmen (z.b. einseitige Beurteilungen durch Vorgesetzte oder Zielvorgaben) oder die Gewährung von leistungsbezogenen Vergütungen nicht vom Output (z.b. von den Arbeitsergebnissen, Effekten), sondern vom Input (z.b. von Eigenschaften oder Verhaltensweisen) abhängig machen. Von der Auswahl der Leistungskriterien können auch förderliche oder strukturkonservierende Impulse für Arbeitsgestaltung und Personaleinsatz ausgehen. (2) Leistungsvergütungsregelungen bleiben in der Regel nicht ohne Folgen für die Arbeitsproduktivität. Im positiven Fall gelingt eine Verknüpfung von monetären und nicht-monetären Anreizen, die die Arbeitsmotivation erhöht und das soziale Klima fördert. Im negativen Fall können Regelungen demotivierend und kontraproduktiv wirken und sich als mittelfristig nicht tragfähig erweisen. (3) Risiken und Chancen eröffnen sich auch im Hinblick auf die Qualität der Arbeitsbeziehungen. Sollen Zielvereinbarungen die Basis bilden, sind Fragen der Beteiligung der Beschäftigten zu regeln. Darüber hinaus erfordern zielorientierte Modelle neue Arbeitsformen und Institutionen der Beteiligung der Personal- und Betriebsräte, Vertrauensbeziehungen sowie die Bereitschaft zu experimentieren. Es besteht einerseits die Chance, die Beschäftigten stärker an leistungspolitischen Fragen ihres Bereichs zu beteiligen und dadurch zu motivieren. Andererseits kann eine technokratische oder ideologisch orientierte Herangehensweise zu einer Verschlechterung der Arbeitsbeziehungen sowie zur Deregulierung und Individualisierung der leistungs- und lohnpolitischen Entscheidungen führen. Copyright 2006 Dashöfer Holding Ltd., Zypern & Verlag Dashöfer GmbH, Hamburg 2

7 (4) Leistungsorientierte Vergütungsregelungen können zu veränderten Einkommens-Verteilungsrelationen der Beschäftigten und zu neuen sozialen Differenzierungen führen. Die Schere zwischen den BezieherInnen niedriger und hoher Einkommen kann sich weiter öffnen. Umgekehrt eröffnet sich die Möglichkeit, politischen Strategien der Verstärkung der sozialen Ungleichheit entgegenzuwirken und niedrige Einkommen zu sichern und zu erhöhen. (5) Nicht zuletzt beeinflussen Regelungen über Leistungsvergütungen die Gleichstellung von Frauen und Männern beim Entgelt. Werden die entgeltpolitischen Entscheidungsprozesse nicht auf eine Weise (re-)organisiert, die gewährleistet, dass der Aspekt der Entgeltgleichheit in allen Phasen systematisch berücksichtigt wird - wie es das Prinzip des Gender Mainstreaming fordert -, besteht die Gefahr, dass sich bestehende Entgeltdiskriminierungen auf Grund des Geschlechts verstärken. Geschlechtergerechte Lösungsmodelle könnten motivationsfördernd wirken und innerbetriebliche Konflikte oder gar Klagen vermeiden helfen. Der vorliegende Beitrag will denjenigen Akteuren und Akteurinnen in Betrieben und Verwaltungen eine Unterstützung sein, die mit der Umsetzung leistungsorientierter Vergütungssysteme beauftragt sind oder sich hierzu grundlegend informieren wollen. Hierzu werden nachfolgend zunächst bereits vorhandene Rahmenregelungen im Überblick zusammengestellt. Es folgen in Abschnitt 2 Erläuterungen zu den Grundlagen der Leistungsvergütung. Die Berechnung und Verteilung der Leistungsvergütungen wird in Abschnitt 3 dargestellt, bevor in Abschnitt 4 Modelle der Finanzierung von Leistungsentgelten beschrieben werden. Abschnitt 5 befasst sich mit Beteiligungsrechten von Beschäftigten, Personalund BetriebsrätInnen sowie der Gleichstellungsbeauftragten im Rahmen der Leistungsvergütung. Abschnitt 6 ist speziell den neuen Regelungen des TVöD gewidmet. Hinweise zur Gestaltung erfolgreicher Prozesse der Vereinbarung, Einführung und Anwendung betrieblicher Regelungen gibt Abschnitt 7. Literaturhinweise und Internet-Links sind in Abschnitt 8 zusammengestellt. In diesem Edoc werden allgemeine Fragen und Inhalte leistungsorientierter Vergütung als Grundlage für die Beschäftigung mit diesem Thema behandelt. Ein weiteres Edoc wird sich insbesondere mit gleichstellungspolitischen Aspekten von Leistungsentgelten und ihrer Einführung in Betrieben und Verwaltungen befassen (Jochmann-Döll 2006). Copyright 2006 Dashöfer Holding Ltd., Zypern & Verlag Dashöfer GmbH, Hamburg 3

8 1.2 Rahmenregelungen Die ersten Leistungsvergütungssysteme des öffentlichen Dienstes wurden im Rahmen von Pilotprojekten in Kommunen eingeführt. Erste Haustarifverträge wurden im Jahr 1995 für die Stadt Saarbrücken und die Allgemeine Ortskrankenkasse abgeschlossen. Im Jahr 1996 wurde der erste bundeseinheitliche Tarifvertrag für den kommunalen Bereich verabschiedet, der TV-L, der allerdings einer Konkretisierung auf bezirklicher Ebene bedarf. Für den Bereich der Beamten und Beamtinnen wurde leistungsorientierte Besoldung mit der Reform des öffentlichen Dienstrechts im Jahr 1997 eingeführt und im Jahr 2002 nach Auswertung erster Erfahrungen modifiziert. Leistungsorientierung in der Besoldung von Professoren und Professorinnen wurde mit dem entsprechenden Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung aus dem Jahr 2002 eingeführt. Die Tarifverträge für Versorgungsbetriebe und die Wasserwirtschaft folgten in den Jahren 2000 und Für den Bereich der Banken und Sparkassen wurden in den Jahren 2003 und 2004 entsprechende tarifliche Regelungen geschaffen. Eine Vielzahl betrieblicher Regelungen ergänzt und konkretisiert mittlerweile diese Rahmenvereinbarungen. Die folgende Abbildung 1 stellt die wichtigsten Rahmenregelungen zusammen, wobei ein Anspruch auf Vollständigkeit angesichts der Vielzahl möglicher Tarifgebiete und branchen nicht erhoben werden kann. Copyright 2006 Dashöfer Holding Ltd., Zypern & Verlag Dashöfer GmbH, Hamburg 4