Prof. Dr. Stefan Oeter Vertiefung der EU: Mehr Europa, weniger Demokratie?

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Herta Sternberg
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weniger Demokratie? Vortrag Köln, 03.12.

1 Prof. Dr. Stefan Oeter Vertiefung der EU: Mehr Europa, weniger Demokratie? Vortrag Köln, im Rahmen der Ringvorlesung Krise als Chance Auf dem Weg zu einem neuen Europa?

2 1. Ausgangslage Finanzkrise als Stunde der Bewährung für die europäische Integration Ende des Euro nicht unbedingt Ende der Europäischen Union Aber: Zusammenbruch des Euro wäre tiefer Einschnitt und würde schwere Vertrauenskrise nach sich ziehen Rettung des Euro hat jetzt schon real die EU gespalten Fiskalpakte als Ersatz für Vertragsänderung

3 2. Problemstellung Euro-Krise legt Geburtsfehler der Währungsunion offen Kann Währungsunion ohne politische Union funktionieren? Im Detail: o Gemeinsame Währung nicht gekoppelt mit Konvergenz der Haushalte o Disziplinierung der Staaten durch Finanzmärkte lange Zeit ausgehebelt, ohne wirksame politische Kontrolle des Haushaltsgebarens

4 2. Problemstellung o Haushaltaufsicht der EU ineffizient o No-bail-out-Klausel des EUV von Finanzmärkten ignoriert o Finanzmarktintermediäre haben sich faktisch auf bail-out verlassen o Zahlungsunfähigkeit Griechenlands hat europäische Bankenkrise provoziert, außerdem Gefahr eines Domino- Effekts

5 3. Mehr Europa? Zwei Dimensionen der Vertiefung sind zu unterscheiden Wirtschafts- und Währungsunion Politische Union Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion hat schon längst begonnen, Aber politische Union bleibt (kontrovers diskutiertes) Projekt

6 3.1. Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion In diesem Bereich schon eine ganze Reihe von Änderungen auf den Weg gebracht Sog. Six-Pack Paket von EU-Verordnungen zur Wirtschaftsund Währungsunion (im Detail recht problematisch) Fiskalpakte (völkerrechtlicher Vertrag zwischen Partnern der Wirtschafts- und Währungsunion als Ersatz einer Vertragsänderung) EFSF -> ESM (Stabilisierungsfonds) Bankenunion (einheitlicher Rahmen der Bankenaufsicht)

7 3.2 Politische Union Verschiedene Projekte im politischen Raum diskutiert: Verstaatlichung der Governance-Strukturen o Europäische Verfassung (Anrufung eines europäischen pouvoir constituant ) o Parlamentarisches Regierungssystem = europäische Regierung, von Parlament gewählt o Personalunion von Präsident des Europäischen Rates und Kommissionspräsident

8 3.2. Politische Union o Gewichtsverschiebung von Rat zu Parlament o Vergemeinschaftung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) o Transferunion Frage nach Finanzausgleich? o Kompetenzabrundung?

9 4. Forderung nach Politischer Union Utopie? Im Gegensatz zu Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion ist Vertiefung der politischen Union eine leere Utopie Gründe dafür: Wachsende Europaskepsis in vielen Staaten (Extrembeispiel: Großbritannien) Allgemeiner Wunsch nach Wahrung nationaler Souveränität (wichtig: Erfahrungen Osteuropas) Charakter der EU als eines übernationalen Staatenverbundes

10 4. Forderung nach Politischer Union Utopie? Westminster-System (parlamentarische Mehrheitsherrschaft) würde Integrationsfähigkeit des politischen Systems überfordern Verfassungsautonomie der Union (europ. pouvoir constituant ) und Vergemeinschaftung der GASP wäre der finale Schritt zur Staatswerdung Europas Die z.zt. gehandelten Utopien einer weitgehenden politischen Union überschätzen den Integrationswillen der Völker Europas

11 5. Demokratie in der Europäischen Union Die konkrete Konstruktion der Mechanismen demokratischer Legitimationsvermittlung in Europa ist sehr umstritten 5.1 Klassisches Legitimationsmodell: Ausschlaggebende Bedeutung der nationalen Stränge demokratischer Legitimation Prototypisch dafür Rechtsprechung des BVerfG (Maastricht-Urteil), Europäisches Parlament kein wirkliches Parlament

12 5.1 Klassisches Legitimationsmodell: Ist im Kern sehr problematisch, da Schluss vom pouvoir constituant auf den pouvoir constitué Nationale Parlamente aber nicht mehr wirklich zur demokratischen Kontrolle der europäischen Gesetzgebung in der Lage (Bundestag evident überfordert)

13 5.2 Modernes Legitimationsmodell Europäisches Parlament (EP) als Zentrum der Stränge demokratischer Legitimation und Kontrolle Keine parlam. Versammlung mehr (wie ursprünglich), sondern direkt gewählt Zentrale Bedeutung in europäischer Gesetzgebung (seit Lissabonvertrag Mitentscheidungsverfahren das Regelmodell europäischer Gesetzgebung)

14 5.2 Modernes Legitimationsmodell Europäisches Parlament ist mächtiges Arbeitsparlament (Parallele zu US-Kongress) Selbstverständnis der Parlamentarier ist das eines Repräsentanten europäischer Gemeinwohlinteressen Nationale Parlamente haben für europäische Demokratie nur noch sekundäre Bedeutung (strukturelle Überforderung)

15 5.3. Schwächen des Modells europäischer Demokratie Defizite in Wahrnehmung durch Wahlvolk (Wahlakt in Botschaft sehr diffus) Fehlen einer europäischen Öffentlichkeit (Mediensysteme bleiben stark national geprägt) Parlament als Motor der Integration Keine Verantwortlichkeit von Europäischem Rat und Kommission gegenüber Parlament

16 5.3 Schwächen des Modells europäischer Demokratie Verzerrung der Stimmwerte im Parlament (aber: in föderalem System mit starkem Größenunterschied kaum vermeidbar) Damit Überrepräsentation der kleinen Staaten (aber: Stimmenwägung im Rat) Prozesse politischer Entscheidungsfindung und Rechtsetzung sehr intransparent und kaum durchschaubar (wirklich anders im deutschen Föderalismus?)

17 6. Mehr Europa weniger Demokratie? Grundintuition legt Schluss nahe, ein Mehr an Vertiefung bedeutet ein Weniger an Demokratie Aber stimmt das wirklich? 6.1 Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion Nachdem Weg über Änderungen der europäischen Verträge versperrt, Pfad über Parallelverträge zu EUV und AEUV beschriten

18 6.1 Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion Unterliegen Zustimmung der nationalen Parlamente (wäre aber bei Änderung EUV und AEUV genauso) Europäisches Parlament ist ausgeschaltet, kein Mitwirkungsrecht -> gilt auch für Beschlüsse unter den neuen Verträgen, also Ebene des Sekundärrechts Zwar Mitwirkung der nationalen Parlamente (zumindest Bundestag) in bestimmten Fällen aber gewährleistet dies wirklich effektive Kontrolle?

19 6.1 Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion Zu beachten: Leistungsgrenzen des nationalen Parlamentarismus Beispiele Fiskalpakte und ESM demonstrieren einen Punkt, der von mir in verschiedenen Schriften wiederholt ausgeführt wurde Alternative zu demokratischer Kontrolle auf europäischer Ebene ist nicht nationale Gesetzgebung mit voller Kontrolle der nationalen Parlamente, sondern völkerrechtliche Kooperation ohne zureichende demokratische Kontrolle.

20 6.1 Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion Lock in-effekt : Nationale Parlamente sind praktisch gefangen, wenn die ihre Mehrheit repräsentierende nationale Regierung bestimmte Ergebnisse ausgehandelt hat Keine wirkliche Mitsprache bei diplomatischem Prozess der Vertragsaushandlung und der Verhandlungen über Vertragsumsetzung Ergebnis: Rückfall in völkerrechtliche Sonderverträge schwächt demokratische Kontrolle

21 6.2 Vertiefung der politischen Union Brächte Schritt in die Staatswerdung Europas ein Mehr an Demokratie? Vordergründig ja, denn Regierungsbildung wäre Produkt europäischer Wahlen, von Mehrheit getragen Doch überfordert eine europäische Mehrheitsdemokratie m.e. die Integrationskraft des europäischen Systems

22 6.2 Vertiefung der politischen Union Politische Wahrnehmung (und politische Identität) noch stark national geprägt Ist Mehrheitsherrschaft unter diesen Voraussetzungen von Völkern getragen? Zweifel angebracht Auch Medien bislang nicht bereit, politische Entscheidungsfragen als Fragen der diskursiven Gemeinwohlgenerierung auf europäischer Ebene ernst zunehmen (Fokussierung auf Polarisierungen nationaler Interessen)

23 6.2 Vertiefung der politischen Union Im Ergebnis damit sehr zweifelhaft, ob Vertiefung der politischen Union derzeit der Demokratie in Europa einen Dienst täte Institutionelles System demokratischer Legitimation und Kontrolle wäre wohl noch elitenlastiger als bisher Kein constitutional moment, in dem Völker Europas nach Vertiefung der Europäischen Union verlangen

24 7. Fazit Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion sachlich unvermeidlich, aber bislang im Blick auf Demokratie defizitär -> vorerst variable Geometrie, aber muss mittelfristig in Union regularisiert werden Forderungen nach Vertiefung der politischen Union illusionär -> für europäische Demokratie eher gefährlich

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