Fair Fuels? Biokraftstoffe zwischen Sackgasse und Energiewende Eine sozial-ökologische Mehrebenenanalyse transnationaler Biokraftstoffpolitik

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1 Fair Fuels? Biokraftstoffe zwischen Sackgasse und Energiewende Eine sozial-ökologische Mehrebenenanalyse transnationaler Biokraftstoffpolitik 10. BMBF-Forum für Nachhaltigkeit Workshop Nachhaltigkeitsbewertungen Leipzig, Prof. Dr. Bernd Hirschl IÖW Institut für ökologische Wirtschaftsforschung, Berlin

2 Projektpartner Institut für ökologische Wirtschaftsforschung (IÖW) Prof. Dr. Bernd Hirschl (Gesamtprojektleitung) Elisa Dunkelberg Thomas Vogelpohl Katharina Heinbach Jana Gandert Richard Harnisch Lateinamerika-Institut (LAI), Freie Universität Berlin Dr. Kristina Dietz (Co-Leitung) Maria Backhouse Aaron Leopold 2 Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) Dr. Michael Brüntrup Raoul Herrmann

3 3 Konzeption Fair Fuels? sozial-ökologische Mehrebenenanalyse

4 Nutzen der Ergebnisse für Wissenschaft und Praxis Praxisrelevanz der Ergebnisse Ergebnisse für die politische Praxis und den fachlichen wie öffentlichen Diskurs; Teammitglieder sind in verschiedenen Politik-, Stakeholderund Wissenschaftsnetzwerken, in die die (Zwischen-) Ergebnisse eingebracht wurden und werden eigene Veranstaltungen: übergreifend zum Gesamtthema sowie Spezialveranstaltungen z.b. in den Fallstudienregionen oder zum Thema ILUC Diverse Fachveröffentlichungen und Diskussionspapiere für Wissenschaft und Praxis auf nationaler wie internationaler Ebene 4

5 Ausgewählte Ergebnisse I: Umweltbewertung und insbes. ILUC (Bausteine 4 u. 6) 5 Die ökologische Vorteilhaftigkeit insgesamt, aber auch die THG- Reduktionswirkung von vielen Biokraftstoffen ist nach wie vor umstritten (methodische Fragen, Datenqualitäten etc.) ILUC: So lange nur ein Teil der landwirtschaftlichen Produktion ökologisch reguliert wird, wird es immer über Verdrängungseffekte indirekte negative (ggf. aber auch positive) Effekte geben, die ein insgesamt positives Ergebnis nicht sicherstellen können (weil nur unzureichend erfassbar und damit steuerbar) Globale ILUC-Faktoren zu ungenau - Regionalisierte Analysen und Maßnahmen können (nationale) ILUC-Effekte teilweise zumindest theoretisch kompensieren; dies dürfte aber an der Praktikabilität der Umsetzung scheitern (sowohl der Bilanzierung als auch der Kompensation für jedes Projekt) Der Fokus liegt bislang klar auf CO2-Bilanz, andere ökologische Aspekte bleiben unterbelichtet (Stichwort Monokulturen)

6 Ausgewählte Ergebnisse II: soziale Wirkungen der Biokraftstoffproduktion (B 2 u 3) Motivation vieler Länder: Erhöhung der Eigenversorgung mit Kraft- und Rohstoffen, einzelne Länder zudem: Exportorientierung 6

7 Ausgewählte Ergebnisse II: soziale Wirkungen der Biokraftstoffproduktion (B 2 u 3) 7 Motivation vieler Länder: Erhöhung der Eigenversorgung mit Kraft- und Rohstoffen, einzelne Länder zudem: Exportorientierung Frage ist, wer davon profitiert, welche sozio-ökonomischen Effekte Das Fehlen (harter) sozialer Anforderungen führt dazu, dass tendenziell problematische soziale Verhältnisse in den Produktionsländern stabilisiert oder sogar verstärkt werden Beispiel Palmölprogramm Brasilien: Stichwort grüne Landnahme (wg. Klimaschutz) bei unklaren Landtiteln und Verwendung sogenannter degradierter Flächen (Fallstudie Brasilien) In Fallstudie Malawi konnten positive sozio-ökonomische Entwicklungen durch die (kleinbäuerliche) Produktion von Biokraftstoff-Rohstoffen ermittelt werden (bei hohem Zuckerpreis); allerdings gab es dort auch z.t. massive Landkonflikte hier erscheint es fraglich, dass positive Effekte durch Zertifizierungssysteme sichergestellt werden können

8 Ausgewählte Ergebnisse III: globale Wirkungen der Biokraftstoffpolitik (B 1, 5, 6) 8 In den Fallstudienländern sind ausschließlich internationale Agrar- und Mineralölkonzerne dominierend / investierend (entlang der gesamten Wertschöpfungskette Land, Anbau bis Produktion) Durch den Instrumentenwechsel in der EU hin zum Quotenmodell setzte ebenfalls eine Verschiebung ein nun werden primär internationale Konzerne der Mineralöl- und Agrarindustrie begünstigt, lokale und regionale Unternehmen und Strukturen (und Wertschöpfung) abgebaut Die Internationalisierung des Zertifizierungsansatzes erschwert die Kontrollmöglichkeiten und den Vollzug entlang der langen Ketten Zertifizierungssysteme werden von vielen beteiligten Industrieunternehmen unterstützt / gestützt ( Runde Tische ) Die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure im transnationalen Raum (z.b. bei runden Tischen zu Zertifizierungsinitiativen) hat bislang keine signifikante Verbesserung bewirkt, sondern wirkt eher legitimierend

9 Ausgewählte Ergebnisse: vorläufiges Gesamtfazit I 9 Die Produktion von Biokraftstoffen und deren Rohstoffe kann für die (partielle) Eigenversorgung sinnvoll sein, wenn hierdurch nicht soziale und ökologische Probleme verschärft oder stabilisiert werden Die Internationalisierung des Biokraftstoff- und Rohstoffhandels ist unter dem gegenwärtigen Förderregime eher kritisch zu sehen, da es nicht in der Lage ist, die Einhaltung essentieller sozial-ökologischer Kriterien sicherzustellen. Grundproblem ILUC kann im Grunde nur durch Einbeziehung der gesamten landwirtschaftlichen Produktion in ein einheitliches Nachhaltigkeitsregime vermieden werden politisch unwahrscheinlich, daher falscher Ansatz? Bisheriger Zertifizierungsansatz fokussiert bisher primär De- Carbonisierung und dies ebenso unzureichend wie andere ökologische und soziale Effekte Komplexitätsfalle bei Ausweitung auf mehr Faktoren und Ketten!

10 Ausgewählte Ergebnisse: vorläufiges Gesamtfazit II 10 Insbesondere die Landfrage (Zugang, Eigentum, Nutzung) wird zunehmend zur kritischen sozialen Frage, die zunehmend auch im Kontext transnationaler Biokraftstoff-Expansion eine Rolle spielt Wird noch nicht auf internationaler politischer Ebene behandelt Vereinzelte positive Nebeneffekte der Nachhaltigkeitsregulierung z.b. C-Sensibilisierung entlang der Kette, capacity building Z.B. positive sozio-ökonomische Effekte durch Investitionen in Entwicklungsländern) könnten und sollten auf anderem Wege erreicht werden z.b. ordnungsrechtliche Vorgaben, Maßnahmen der EZ internationale Abkommen (von bi- bis multilateral) zum Schutz bzw. zur Einführung von Umwelt-, Klima- und Sozial-standards

11 Ausgewählte Ergebnisse: vorläufiges Gesamtfazit III Der weiche Zertifizierungsansatz darf nicht von härteren Politikansätzen zum Schutz von Schutzgütern und des Menschen ablenken Auch bei einem Wandel von den Kraftstoffen der 1. Generation auf 2. Generation (Rest- und Abfallstoffe) sind eine Vielzahl von sozial-ökologischen Aspekten zu beachten Forschungsbedarf! Die Debatte um Biokraftstoffe darf nicht von den gekoppelten, aber übergeordneten Themen wie Ernährung/ Fleischkonsum sowie Transformation des Verkehrs- und Mobilitätssystems ablenken 11

12 Vielen Dank Prof. Dr. Bernd Hirschl IÖW Institut für ökologische Wirtschaftsforschung, Berlin

13 Ausgewählte Ergebnisse III: 5. Durch diese Art der Biokraftstoffpolitik erfolgte nicht nur eine Begünstigung etablierter industrieller Akteure sondern auch etablierter industrieller Verkehrsstrukturen und Mobilitätskonzepte, weshalb der Beitrag der Biokraftstoffe auch im Kontext der (unterlassenen) Effizienz- und Transformationsbemühungen gesehen werden muss. 13

14 Kurzvorstellung: Das Institut für ökologische Wirtschaftsforschung - IÖW 14 Seit 28 Jahren Forschung und Politikberatung für nachhaltiges Wirtschaften Zwei Standorte: Berlin (Hauptsitz), Heidelberg / über 40 Mitarbeiter Themenschwerpunkte: Klima und Energie, Nachhaltige Unternehmensführung, Umweltpolitik und Governance, Produkte und Konsum, Wasser- und Landmanagement, Innovation und Technologien, Evaluation und Bewertung Langjährige Erfahrungen in der Analyse, Entwicklung und Bewertung von Innovationen und Märkten politischen Instrumenten und Klimaschutzstrategien Unabhängig, 100% durch Drittmittel finanziert Überwiegend öffentliche Auftraggeber, aber auch NGOs, Gewerkschaften, Stiftungen, Unternehmen

15 Nutzen der Ergebnisse für Wissenschaft und Praxis Praxisrelevanz der Ergebnis Die Analysen im Bereich Regulierung und Zertifizierung haben zudem gezeigt, dass solche Prozesse in vermachteten Strukturen verlaufen, über die die eigentlichen Konflikte eher verschleiert als gelöst werden (Bsp. ILUC). Zur Lösung oder zumindest anderen Bearbeitung solcher Konflikte sollten auf politisch-administrativer Ebene institutionelle Vorkehrungen getroffen werden, die dem Prozess der Problemdefinition oder der Problemfindung gegenüber dem der (vermeintlichen) Problemlösung mehr Raum und Intensität einräumen. Dies erfordert eine Offenheit gegenüber alternativen Interpretationen und Informationen, denen ein gleichberechtigter Zugang zum politischen Prozess ermöglicht werden muss. 15

16 Ausgewählte Ergebnisse Fallstudie Deutschland 16 Ziel: Identifizierung und Analyse der zentralen Treiber sowie Konflikt- und Akteurskonstellationen in der deutschen Biokraftstoffpolitik in Wechselwirkung mit der EU- und der internationalen Ebene. Ansatz/Methode: argumentative Diskursanalyse Ergebnis: Biokraftstoffpolitik ist in Deutschland wie in der EU politikfeldübergreifend in einen vorherrschenden neoliberalen Diskurs eingebettet. Bedeutsam sind hier insbesondere Agrar-, Fiskal- und Verkehrspolitik Durch den Wandel hin zu einem Quotenmodell wurden insbesondere transnational tätige Industrieunternehmen gestärkt (Agrar- und Mineralölkonzerne) Die Einführung von (unvollständigen) Nachhaltigkeitskriterien stärkt das (ökologisch-ökonomische) win-win-narrativ und stärkt die Marktmacht in den beteiligten Teilmärkten. Zwischenfazit aus der FS D: Ein Beitrag zu einer sozial-ökologischen Transformation wird mit der aktuellen Biokraftstoffpolitik (in keinem Politikfeld) nicht geleistet

17 Ausgewählte Ergebnisse Fallstudie Brasilien Ziel: Analyse sozialer Wirkungen von Biokraftstoffpolitik mit Fokus auf Landfrage und Chancen/Riskien für lokale kleinbäuerliche Landbevölkerung ; hier Fokus auf nationales Palmölprogramm zur nachhaltigen Produktion zur Intregration kleinbäuerliche Familien als Vertragslandwirt_innen in den Palmölsektor ausschließlich auf bereits abgeholzten bzw. sog. degradierten Viehweiden ; diese Zuschreibung durch die Regierung ist bereits als problematisch anzusehen Methode/Ansatz: vor-ort-feldforschung, Interviews; Ergebnis: die Explansion von Ölpalmplantagen führt entgegen den entwicklungs- und klimapolitischen Zielsetzungen zu neuen (grünen) Landnahmen und Konflikten durch transnationale Konzerne in der Expansionsregion. Auch die friedlichen Strategien des massiven Landkaufs - ohne korrekte Landtitel führen zu zahlreichen Konflikten; Die agrarindustrielle Erschließung (Landkauf, Vertragsplantagen, agrarindustrielle Anbauverfahren etc.) geht ohne Beteiligung der lokalen Bevölkerung einher, ökologische Standards (z.b. Umwelterträglichkeitsprüfungen) werden nicht eingehalten Zwischenfazit: kritische Befunde deuten auf strukturelle sozial-ökologische Probleme eines als nachhaltig deklarierten Förderprogramms hin 17

18 Ausgewählte Ergebnisse Fallstudie Afrika/Malawi 18 Ziel: Analyse sozio-ökonomischer Effekte bestehender Zucker- und Bioethanol- Investitionen (Fokus Armuts- und Ernährungssicherung im Rahmen der crop- Produktion), Folgerungen für zukünftige Biokraftstoffproduktionen Methode/Ansatz: umfassende Haushaltsbefragungen und begleitende qualitative Interviews bei Kleinbauern, Plantagenarbeiern und Vergleichsgruppen Ergebnisse: Investitionen in die kleinbäuerliche Zuckerrohrproduktion können eine Verbesserung der Einkommenssituation armer ländlicher Bevölkerungsgruppen aber auch nicht monetärer Bedingungen bewirken. Dies hat auch damit zu tun, dass im Zuckersektor vergleichsweise höhere Preise gezahlt werden. Diese positiven Effekte haben jedoch nichts mit der Pflanze, dem Anbau oder der Koppelnutzung für Ethanol zu tun, sondern mit den vorherschenden Preisen und Vertragsbedingungen. Im Untersuchungszeitraum gab es auch in Malawi Landkonflikte mit Todesfällen Gleichzeitig wird die Landproblematik in Afrika (Stichwort land grabbing) einerseits gegenwärtig nur in kleinerem Umfang durch Biokraftstoffe beeinflusst (u.a. durch Rückgang von Jathropha-Investitionen), andererseits etablieren sich neue transnationale und multinationale Konstelleationen (u.a. zw. Brasilien und

19 Ausgewählte Ergebnisse Umweltbewertung 19 Ziel: Umweltbewertung von BKS bei Berücksichtigung indirekter Landnutzungsänderungen (ILUC) und Analyse/Ableitung regionalspezifischer Maßnahmen zur Vermeidung von ILUC Methode/Ansatz: fallstudienspezifische (im Unterschied zur globalen, pauschalen) Modellierung von ILUC-Faktoren von Biokraftstoffen Ergebnis/Zwischenfazit: die regionalspezifische Modellierung zeigt auf, dass ein Ausbau von Biokraftstoffen in Kopplung mit Kompensationsmaßnahmen möglich ist, ohne dass zusätzliche THG- Emissionen aus ILUC auftreten. Allerdings ist dies oft nur in begrenztem Ausmaß möglich, zudem ist die Bilanzierung sehr voraussetzungsvoll und umfasst nicht alle relevanten sozial-ökologischen Wirkungen. Damit ist ein Regulierungsregime, welches primär auf einer (vereinfachten wie komplexen) THG-Bilanzierung basiert hinsichtlich seiner poliitschpraktischen Tauglichkeit und sozial-ökologischen Richtungssicherheit kritisch zu bewerten

20 Ausgewählte Ergebnisse transnationale Nord-Süd-Perspektive 20 Ziel: polit-ökonomische Analyse des globalen Politikfeldes der Biokraftstoffpolitik (Fokus Biodiesel-Handel sowie ausgewählte Räume/Konstellationen) Ergebnisse: Nachzeichnen von Handelströmen zeigt eine zunehmende räumliche Entkopplung von Produktion und Konsum auf, verursacht durch den Wechsel zum Quotenmodell; es bilden sich neue politisch-ökonomische Beziehungen zwischen Süd und Nord sowie neue transnational agierende Akteursallianzen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren; hier haben insbesondere jene Akteure an politisch-ökonomischer Bedeutung gewonnen, die entweder hinsichtlich der Biokraftstoffproduktion oder der Produktion entscheidender Rohstoffe (etwa Soja, Palmöl) Wettbewerbsvorteile im globalen Maßstab genießen.

21 Ausgewählte Ergebnisse zur Nachhaltigkeits-Regulierung Ziel: Analyse und (partielle) Bewertung der Nachhaltigkeitspolitik bzw. der damit verbundenen Governanceform Methode/Ansatz: policy-/governance-/legitimitäts- /Diskursansätze, science-policy-interface Ergebnisse: 21

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