Das Verschlechterungsverbot nach Wasserrahmenrichtlinie

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1 Das Verschlechterungsverbot nach Wasserrahmenrichtlinie 9. Rostocker Baggergutseminar September

2 Gliederung 1. Ausgangslage a) Wasserrahmenrichtlinie b) Theorien zum Begriff der Verschlechterung 2. Vorlagebeschluss des BVerwG vom Urteil des EuGH vom zum Weserausbau a) Inhalt des Urteils b) Offene Fragen 4. Urteil des EuGH vom zur Schwarzen Sulm 5. Urteil des BVerwG vom zum Weserausbau 6. Noch ausstehende Entscheidungen des BVerwG 7. Zusammenfassung und Ausblick 2

3 1. Ausgangslage

4 1. Ausgangslage a) Wasserrahmenrichtlinie / Wasserhaushaltsgesetz Richtlinie 2000/60/EG Schutz und Verbesserung der aquatischen Ökosysteme Gewässerbewirtschaftung nach Flusseinzugsgebieten Bewirtschaftungsziele in Art. 4 WRRL / WHG Verschlechterung des aktuellen Zustands verhindern Erreichen des guten ökologischen und chemischen Zustands bis 2015 (2021, 2027) 4

5 1. Ausgangslage b) Theorien zum Begriff der Verschlechterung Verschlechterungsvermeidungsgebot Verschlechterung weder in der WRRL noch im WHG definiert Status-quo-Theorie Zustandsklassentheorie Nur Ziel für die Bewirtschaftungsplanung oder Maßstab für Einzelfallentscheidungen? 5

6 2. Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts

7 2. Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts Klageverfahren gegen den Planfeststellungsbeschluss der WSD Nordwest für den Ausbau der Bundeswasserstraße Weser vom Beschluss vom Vorlage von vier Fragen zur Auslegung des Art. 4 WRRL an den EuGH: Verschlechterungsverbot: Zielbestimmung oder Maßstab für den Einzelfall? Verschlechterung nur bei Wechsel in eine niedrigere Zustandsklasse nach Anhang V? Wenn nein, wann liegt eine Verschlechterung vor? Verbesserungsgebot: Zielbestimmung oder Maßstab für den Einzelfall? BVerwG folgt der Status-quo-Theorie, aber mit Bagatellgrenze. 7

8 3. Urteil des EuGH im Vorabentscheidungsverfahren zur Weservertiefung

9 3. Urteil des EuGH a) Inhalt des Urteils Zusammenfassung der vier Fragen zu zwei Fragenkomplexen: Verschlechterungsverbot und Verbesserungsgebot sind Maßstab für die Einzelfallentscheidung. Eine Verschlechterung liegt vor, wenn sich der Zustand mindestens einer Qualitätskomponente im Sinne des Anhangs V der WRRL um eine Klasse verschlechtert, auch wenn diese Verschlechterung nicht zu einer Verschlechterung der Einstufung des Oberflächenwasserkörpers insgesamt führt. Ist die betreffende Qualitätskomponente bereits in der niedrigsten Klasse, stellt jede Verschlechterung dieser Komponente eine Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers dar. 9

10 3. Urteil des EuGH a) Inhalt des Urteils Verschlechterungsverbot und Verbesserungsgebot des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a WRRL sind nicht nur Zielvorgaben für die Bewirtschaftungsplanung, sondern haben auch Auswirkungen auf die Genehmigung von einzelnen Vorhaben. Der EuGH folgt weder der Status quo Theorie (jede Verschlechterung ist verboten) noch der Stufentheorie (eine Verschlechterung liegt nur dann vor, wenn ein Wechsel in der Zustandsklasse erfolgt), sondern vertritt eine Mittelmeinung. 10

11 3. Urteil des EuGH a) Inhalt des Urteils Eine Verschlechterung liegt vor, sobald sich der Zustand mindestens einer Qualitätskomponente im Sinne des Anhangs V WRRL um eine Klasse verschlechtert, auch wenn dies nicht zu einer Verschlechterung der Einstufung des Wasserkörpers insgesamt führt. Bei Qualitätskomponenten, die in der niedrigsten Klasse eingeordnet sind, soll jede nachteilige Veränderung vermieden werden. 11

12 3. Urteil des EuGH a) Inhalt des Urteils Die Schwelle, bei deren Überschreitung ein Verstoß gegen die Pflicht zur Verhinderung der Verschlechterung des Zustands eines Wasserkörpers vorliegt, muss niedrig sein; es gibt keine Bagatellgrenze. Geringe Veränderungen können bereits zu einer Verschlechterung führen, wenn sie einen Klassensprung bei einer Qualitätskomponente auslösen. Keine Beschränkung auf erhebliche Beeinträchtigungen, keine Abwägung bei der Prüfung, ob eine Beeinträchtigung vorliegt. Eine Abwägung erfolgt erst bei der Ausnahmeprüfung. Aber: Das Abstellen auf die einzelnen Qualitätskomponenten und die Möglichkeit des Auffüllens bis zum Klassensprung wirken faktisch wie eine Bagatellgrenze. 12

13 3. Urteil des EuGH b) Offene Fragen Gelten die Ausführungen des EuGH neben den biologischen Qualitätskomponenten auch für die hydromorphologischen und physikalisch-chemischen Hilfskomponenten? Für prioritäre Stoffe und Stoffe, für die Umweltqualitätsnormen vorliegen? Für den chemischen Gewässerzustand? Für Unterhaltungsmaßnahmen? Welche Wechselwirkungen bestehen zur Bewirtschaftungsplanung? 13

14 3. Urteil des EuGH b) Offene Fragen - Hilfskomponenten Die Bewertung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers hängt nach Anhang V der WRRL / 5 Abs. 4 OGewV entscheidend von dem Zustand der biologischen Qualitätskomponenten ab. Verschlechterungen von biologischen Qualitätskomponenten lassen sich mit den vorhandenen Bewertungsmethoden kaum nachweisen. Als Unterstützung werden Hilfskomponenten herangezogen. Aber: Der EuGH differenziert nicht zwischen den biologischen Qualitätskomponenten und den hydromorphologischen und physikalisch-chemischen Hilfskomponenten. 14

15 3. Urteil des EuGH b) Offene Fragen - Hilfskomponenten Einteilung in fünf Klassen: sehr gut / gut / mäßig / unbefriedigend / schlecht Die empfindlichste Qualitätskomponente bestimmt die Gesamtbewertung (Gewässerzustand) = one out, all out / worst-case- Prinzip. Wird die Umweltqualitätsnorm für einen spezifischen Schadstoff im Wasserkörper nicht eingehalten, wird ein guter ökologischer Zustand bzw. ein gutes ökologisches Potenzial nicht erreicht (Anhang V, 1.4.2, iii der WRRL). 15

16 3. Urteil des EuGH b) Offene Fragen - Hilfskomponenten Biologische Qualitätskomponenten Phytoplankton Makrophyten Benthische wirbellose Fauna Fischfauna Hilfskomponenten Hydromorphologische Qualitätskomponenten: Wasserhaushalt, Durchgängigkeit des Flusses, Morphologie Physikalisch-chemische Qualitätskomponenten: Allgemeine Bedingungen (Salzgehalt, ph-wert, Säureneutralisationsvermögen und Temperatur), spezifische synthetische Schadstoffe, spezifisches nichtsynthetische Schadstoffe 16

17 3. Urteil des EuGH b) Offene Fragen Chemischer Zustand Der EuGH trifft keine ausdrücklich Aussage zum chemischen Zustand. Der EuGH verweist auf Qualitätskomponenten und Stoffe. Art. 4 WRRL und Anhang V beziehen sich auf den guten ökologischen und den guten chemischen Zustand (bzw. auf das gute ökologische Potenzial und den guten chemischen Zustand). Das spricht dafür, das Urteil des EuGH auch auf den chemischen Zustand zu beziehen, obwohl der chemische Zustand nur zwei Zustandsklassen ( gut und nicht gut ) kennt. 17

18 3. Urteil des EuGH b) Offene Fragen Chemischer Zustand Der gute chemische Zustand bemisst sich nach Anhang IX, Art. 16 WRRL und allen anderen einschlägigen Rechtsvorschriften. Im nationalen Recht gilt hier die Liste der prioritären Stoffe in Anlage 7 OGewV. Eine weitere Verschlechterung der Qualitätskomponente / des Stoffes, die / der sich bereits im schlechtesten Zustand befindet, ist unzulässig. Die übrigen Qualitätskomponenten / Stoffe dürfen bis an die Grenze zum Klassensprung / UQN-Überschreitung aufgefüllt werden. Fraglich, ob die Ausnahmeregelungen des Art. 4 Abs. 7 auch für den chemischen Zustand gelten. 18

19 3. Urteil des EuGH b) Offene Fragen Umgang mit Unterhaltungsmaßnahmen Das Urteil des EuGH bezieht sich auf einen Wasserstraßenausbau, es sagt nichts über Unterhaltungsmaßnahmen aus. Die WRRL differenziert nicht zwischen Unterhaltungs- und Ausbaumaßnahmen, sondern stellt auf den Zustand des Wasserkörpers ab. Das Verschlechterungsverbot gilt auch für Unterhaltungsmaßnahmen. Genehmigungsfreie Unterhaltungsmaßnahmen werden in der Regel zu keiner Verschlechterung des Zustands des Wasserkörpers führen. 19

20 4. Urteil des EuGH zur Schwarzen Sulm

21 4. Urteil des EuGH zur Schwarzen Sulm vom Es geht um die Genehmigung einer Wasserkraftanlage an einem bisher unverbauten Fluss. Das Vorliegen einer Verschlechterung war unstreitig. Der EuGH verweist auf sein Urteil vom Der EuGH räumt den Mitgliedstaaten einen gewissen Ermessensspielraum ein. Der EuGH prüft nur die formelle Rechtmäßigkeit der Abweichungsprüfung, nicht deren inhaltliche Richtigkeit. Das Verschlechterungsverbot der WRRL bezieht sich nur auf berichtspflichtige Gewässer, für die ein Bewirtschaftungsplan erstellt wurde. Bei nichtberichtspflichtigen Gewässern (Einzugsgebiet unter 10 qkm) ist zu prüfen, ob eine Maßnahme Auswirkungen auf ein berichtspflichtiges Gewässer hat. 21

22 4. Urteil des EuGH zur Schwarzen Sulm vom Vier Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit einer Ausnahmeprüfung: Es ist zu prüfen ob, alle praktikablen Vorkehrungen getroffen wurden, um die negativen Auswirkungen des streitigen Vorhabens auf den Zustand des betroffenen Wasserkörpers zu mindern, die Gründe für dieses Vorhaben im Einzelnen dargelegt wurden, das Vorhaben von übergeordnetem öffentlichem Interesse ist und / oder der Nutzen, den die Verwirklichung der in Art. 4 Abs. 1 WRRL genannten Ziele für die Umwelt und die Gesellschaft hat, durch den Nutzen der Umsetzung des Vorhabens für die menschliche Gesundheit, die Erhaltung der Sicherheit der Menschen oder die nachhaltige Entwicklung übertroffen wird, und die nutzbringenden Ziele, denen das Vorhaben dienen soll, aus Gründen der technischen Durchführbarkeit oder aufgrund unverhältnismäßiger Kosten nicht durch Mittel, die eine wesentlich bessere Umweltoption darstellen, erreicht werden können. 22

23 5. Urteil des BVerwG zur Weservertiefung

24 5. Urteil des BVerwG zur Weservertiefung vom Planfeststellungsbeschluss ist in Teilen rechtswidrig und darf nicht vollzogen werden. Es handelt sich um drei selbständige Vorhaben: die Fahrrinnenanpassung der Außenweser bis Bremerhaven die Fahrrinnenanpassung der Unterweser (Nord) von Bremerhaven bis Brake die Fahrrinnenanpassung der Unterweser (Süd) von Brake bis Bremen. Weil diese drei Vorhaben nicht gesondert betrachtet wurden, konnten die Auswirkungen auf die Umwelt und Natur, aber auch der Nutzen für die jeweils verfolgten Gemeinwohlbelange nicht sachgerecht ermittelt, bewertet und gegeneinander abgewogen werden. 24

25 5. Urteil des BVerwG zur Weservertiefung vom Die fehlerhafte Grundlagenermittlung schlägt auch auf die Ausnahmeprüfung nach WRRL durch. Die wasserrechtliche Ausnahmeprüfung setzt voraus, dass zunächst die Auswirkungen auf die von negativen Veränderungen betroffenen Wasserkörper fehlerfrei erfasst und bewertet werden. Hieran legt das BVerwG strenge Maßstäbe an ähnlich wie zur Abweichungsprüfung nach 34 Abs. 3 BNatSchG. Ein Verweis auf die Feststellungen der Umweltverträglichkeitsuntersuchung genügt nicht. Die erteilte Ausnahme muss nicht vor Zulassung des Vorhabens in den Bewirtschaftungsplan aufgenommen werden. Zwingend gefordert ist nur eine nachträgliche Aufnahme der erteilten Ausnahme in den Bewirtschaftungsplan. 25

26 6. Ausstehende Entscheidungen des BVerwG

27 6. Ausstehende Entscheidungen des BVerwG Es sind noch zwei Verfahren vor dem BVerwG zum Verschlechterungsverbot nach WRRL anhängig: Klagen gegen die Planfeststellungsbeschlüsse der GDWS und der FHH für die Fahrrinnenanpassung von Unter- und Außenelbe für 14,5 m tiefgehende Containerschiffe vom Ergänzungsbeschlüsse vom Mündliche Verhandlung terminiert auf den Revisionsverfahren betreffend die Genehmigung eines Kohlekraftwerks mit Kühlwasserentnahme aus der Elbe Keine Informationen über den Fortgang des Verfahrens vorhanden 27

28 7. Zusammenfassung und Ausblick

29 7. Zusammenfassung Geklärt sind folgende Punkte: Verschlechterungsverbot und Verbesserungsgebot der WRRL sind striktes Recht und in Verwaltungsverfahren zur Genehmigung konkreter Maßnahmen zu beachten. An die Ermittlung der zugrunde liegenden Tatsachen und Auswirkungsprognosen werden hohe Anforderungen gestellt; ein eigener Fachbeitrag ist erforderlich. Von einer Verschlechterung ist bereits dann auszugehen, wenn sich der Zustand einer biologischen Qualitätskomponente nach Anhang V um eine Klasse verschlechtert; unabhängig von der Schwere der Beeinträchtigung; bis zur Klassengrenze kann aufgefüllt werden. Bezugsgegenstand ist der berichtspflichtige Wasserkörper. Bei der Durchführung der Abweichungsprüfung bleibt den Mitgliedstaaten ein Ermessensspielraum. Die Abweichungsentscheidung muss nachträglich, nicht vorab in den Bewirtschaftungsplan aufgenommen werden. 29

30 7. Ausblick Eine ganze Reihe von Fragen ist offen, z. B.: Lässt sich das Urteil des EuGH vom auf den chemischen Zustand der Oberflächengewässer übertragen? Lässt sich das Urteil des EuGH vom auf das Grundwasser übertragen? Sind neben den biologischen Qualitätskomponenten auch die chemischphysikalischen und hydromorphologischen Qualitätskomponenten ausschlaggebend? Ist ein Ausgleich von Beeinträchtigungen möglich, sodass keine Verschlechterung eintritt? Das Urteil des BVerwG zur Elbvertiefung wird weitere Erkenntnisse bringen. Zu den offenen Fragen wird sich eine Verwaltungspraxis entwickeln. Eine Handlungsempfehlung der LAWA wird im Jahr 2017 erwartet. 30

31 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Kontakt Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur Barbara Schäfer Tel Robert-Schuman-Platz 1 Fax Bonn barbara.schaefer@bmvi.bund.de