Kronzeugenregelungen im Kartellrecht

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1 Philipp Hetzel Kronzeugenregelungen im Kartellrecht Anwendung und Auslegung von Vorschriften über den Erlass oder die Ermäßigung von Geldbußen im Lichte elementarer Rechtsgrundsätze Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden

2 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 23 Einleitung 29 A. Problemdarstellung 29 B. Begriff des Kronzeugen" 32 C. Gang der Untersuchung 33 D. Ziel der Untersuchung 36 Erster Teil: Die Anwendung von Kronzeugenregelungen im Kartellrecht 37 A. Die US-amerikanische Leniency Policy" 37 I. Grundlagen des US-Kartellrechts 37 II. Die US-amerikanische Leniency Policy" Das amnesty program" vom 04. Oktober a) Inhaltliche Voraussetzungen 38 b) Schwächen des Programms bei der Anwendung Die Corporate Leniency Policy" vom 10. August 1993 und die "Leniency Policy for Individuais" vom 10. August a) Inhaltliche Voraussetzungen 42 aa) Corporate Leniency Policy" 42 (1) Strafbefreiung 42 (2) Straferleichterung 43 (3) Erstreckung auf Mitarbeiter 43 bb) "Leniency Policy for Individuais" 43 (1) Straffreiheit 44 (2) Straffreiheit in Ausnahmefällen 44 b) Erfolg der überarbeiteten "Leniency Policy" in der praktischen Anwendung 44 c) Gründe für den Erfolg der Leniency Policy" 45 d) Einzelne Anwendungsfälle 47 aa) Aminosäuren-Kartell 47 11

3 bb) marine constructions-kartelll 48 cc) Graphitelektroden-Kartell 48 dd) Vitamin-Kartell 49 ee) USAID Construction-Kartell 49 ff) Fine arts awcft'ons-kartell 50 gg) Praktische Bedeutung der Leniency Policy" 50 3.,4mnesty Plus" 50 4.,J>enalty Plus" Fazit 52 B. Die Anwendung der Kronzeugenmitteilung im Europäischen Kartellrecht. 53 I. Grundlagen des Europäischen Kartellrechts Die Wettbewerbsregeln des EGV Bußgeldentscheidungen nach Art. 15 VO Nr. 17/62 (Art. 23 VO (EG) Nr. 1/2003) 54 a) Grundlagen 54 b) Leitlinien zur Bußgeldbemessung 55 aa) Grundbetrag 56 bb) Mildernde oder erschwerende Umstände; Anknüpfungspunkt der Kronzeugenmitteilung" 56 II. Die Kronzeugenmitteilung der Kommission Berücksichtigung der Kooperation im Kartellverfanren vor Die Mitteilung über die Nichtfestsetzung oder niedrigere Festsetzung von Geldbußen in Kartellsachen" vom a) Hintergrund und Ziel der Mitteilung 58 b) Inhaltliche Voraussetzungen einer Nichtfestsetzung oder niedrigeren Festsetzung der Geldbuße 60 aa) Erste Fallgruppe: Reduzierung um % 60 bb) Zweite Fallgruppe: Reduzierung um % 61 cc) Dritte Fallgrappe: Reduzierung um bis zu 50 % 61 c) Verfahren zur Nichtfestsetzung oder niedrigeren Festsetzung der Geldbuße 62 d) Analyse der inhaltlichen Voraussetzungen für die Nichtfestsetzung oder die niedrigere Festsetzung einer Geldbuße nach der Mitteilung von aa) Anzeige vor Einleitung eines Nachprüfungsverfahrens 63 bb) Prioritätsprinzip 64 12

4 cc) Beweise von entscheidender Bedeutung 66 dd) Einstellung der Beteiligung an dem Kartell 67. ee) Ununterbrochene und uneingeschränkte Zusammenarbeit 68 ff) Ausschluss der Anwendbarkeit auf Anstifter und Haupttäter eines Kartells 71 gg) Bußgeldreduzierung bei sonstiger Kooperation mit der Kommission 72 (1) Nichtbestreiten der Beschwerdepunkte 73 (2) Vollständige und richtige Beantwortung eines Auskunftsersuchens nach Art. 11 VO (EWG) Nr. 17/62 75 (3) Aktive Zusammenarbeit durch Vorlage von Beweismitteln 76 e) Praktische Anwendung der Kronzeugenmitteilung 78 aa) Erste Anwendung erst zwei Jahre nach Inkrafttreten 79 bb) Quantität statt Qualität bei der Zusammenarbeit 81 f) Fazit 82 Die Mitteilung über den Erlass und die Ermäßigung von Geldbußen in Kartellsachen" vom a) Anlass der Änderung 83 b) Inhaltliche Voraussetzungen für den Erlass oder die Ermäßigung der Geldbuße 84 aa) Erste Fallgruppe: vollständiger Erlass der Geldbuße 85 bb) Zweite Fallgruppe: Ermäßigung der Geldbuße 86 c) Verfahren zum Erlass oder zur Ermäßigung der Geldbuße 87 aa) Verfahren zum Erlass der Geldbuße 87 bb) Verfahren zur Ermäßigung der Geldbuße 88 d) Analyse der inhaltlichen Voraussetzungen für den Erlass oder die Ermäßigung der Geldbuße 88 aa) Vollständiger und automatischer Erlass der Geldbuße 88 bb) Anforderungen an das vorzulegende Beweismaterial 89 (1) Anhaltspunkte für eine Nachprüfungsentscheidung 89 (2) Subjektiver Einschätzungsspielraum der Kommission 90 13

5 14 (3) Verminderte Effektivität durch die Alternativität von Nr. 8 lit. a) und b) 90 cc) Kontinuierliche und zügige Zusammenarbeit 92 (1) Umfassende Kooperationspflicht 92 (2) Beseitigung der Unsicherheiten durch amnesty letter"-modell nach US-amerikanischen Vorbild? 92 dd) Einstellung der Teilnahme an dem Kartell 94 ee) Ausschluss der Anwendbarkeit bei Unternehmen, die andere zur Teilnahme am Kartell gezwungen haben 94 ff) Ermäßigung der Geldbuße nach Abschnitt B der Mitteilung 96 (1) Mehrwert der Beweismittel 97 (2) Staffelung der Ermäßigung nach Zeitpunkt der Zusammenarbeit 97 (3) Effektive und transparente Ausgestaltung der Voraussetzungen für die Ermäßigung 98 (4) Keine Beeinflussung des Grundbetrags der Geldbuße durch vorgelegte Beweismittel 98 e) Analyse des Verfahrens zum Erlass oder zur Ermäßigung der Geldbuße 98 aa) Möglichkeit der Voranfrage 99 (1) Keine Anonymität des Voranfrageverfahrens 99 (2) Keine Voranfrage im Verfahren zur Ermäßigung der Geldbuße 100 bb) Möglichkeit der Vorlage von Beweismitteln in hypothetischer Form 101 cc) Zurückziehen von Beweismitteln 102 dd) Bestimmung des Zeitpunkts der Zusammenarbeit 102 (1) Antrag" als wesentlicher Faktor 103 (2) Bestimmung der maßgeblichen Zeitpunkts bei der Ermäßigung der Geldbuße 104 ee) Vertraulichkeitsschutz und die Gefahr zivilrechtlicher Schadensersatzansprüche 105 (1) Vertraulichkeitsschutz im US-amerikanischen Kartellverfahren 106 (2) Veröffentlichung der Entscheidung nach Art. 249IV, 253 EG im Europäischen Kartellverfahren 106

6 (3) Gefahr der strafrechtlichen Verfolgung von Mitarbeitern 108 f) Praktische Anwendung der Mitteilung über den Erlass oder die Ermäßigung von Geldbußen 109 g) Fazit 110 C. Die Bonusregelung" des Bundeskartellamtes im deutschen Kartellrecht 112 I. Grundlagen des deutschen Kartellrechts Anwendungsbereich Bußgelder nach 1 i.v.m. 811 Nr. 1, 82II GWB 113 II. Die Bonusregelung des Bundeskartellamtes vom Berücksichtigung der Kooperation im Kartellverfahren vor dem Die Bonusregelung des Bundeskartellamtes vom a) Hintergrund und Ziel der Bonusregelung" 117 b) Inhaltliche Voraussetzungen für eine Nichtfestsetzung oder niedrigere Festsetzung der Geldbuße nach der Bonusregelung 119 aa) Abschnitt A: Nichtfestsetzung eines Bußgelds 119 bb) Abschnitt B: Erheblich niedrigere Festsetzung einer Geldbuße 119 cc) Abschnitt C: Niedrigere Festsetzung einer Geldbuße 120 dd) Festsetzung der Geldbuße gegen Unternehmen, 30 OWiG 120 c) Verfahren der Nichtfestsetzung oder niedrigeren Festsetzung der Geldbuße nach der Bonusregelung 120 d) Analyse der inhaltlichen Voraussetzungen für eine Nichtfestsetzung oder niedrigere Festsetzung der Geldbuße nach der Bonusregelung 121 aa) Ermessensspielraum des Bundeskartellamtes 121 bb) Erlass vor und nach Einleitung eines Ermittlungsverfahrens 122 cc) Prioritätsprinzip 122 dd) Angaben von entscheidender Bedeutung für die Aufdeckung eines Kartells 123 ee) Ununterbrochen und uneingeschränkte Zusammenarbeit

7 ff) Ausschluss der Anwendbarkeit bei Tätern, die eine entscheidende Rolle in dem Kartell gespielt haben 126 gg) Einstellung der Teilnahme an dem Kartell 127 hh) Niedrigere Festsetzung der Geldbuße nach Abschnitte 127 (1) Kein Ermäßigungsrahmen, Ermessensspielraum des BKartA 127 (2) Wesentlicher Beitrag zur Aufdeckung eines Kartells 128 (3) Berücksichtigung weiterer Milderungsgründe außerhalb des Anwendungsbereichs der Bonusregelung 129 ii) Festsetzung von Unternehmensgeldbußen nach 30 OWiG; Verhältnis von Strafverfahren und Verwaltungsverfahren 130 e) Analyse des Verfahrens für die Nichtfestsetzung oder niedrigere Festsetzung der Geldbuße nach der Bonusregelung 132 aa) Entscheidung über Erlass oder Ermäßigung erst mit Abschluss des gesamten Kartellverfahrens 132 bb) Zivil- und strafrechtliche Folgen des Kartellverstoßes bleiben unberührt 132 f) Praktische Anwendung der Bonusregelung Fazit 135 D. Kartellrechtliche Kronzeugenregelungen in anderen Rechtsordnungen 137 E. Abschließendes Ergebnis zum ersten Teil 138 Zweiter Teil: Die Zulässigkeit von kartellrechtlichen Kronzeugenregelungen " im Lichte elementarer Rechtsgrundsätze 142 A. Einleitung 142 I. Bewertung von Kronzeugenregelungen im Allgemeinen 142 II. Rechtsnatur kartellrechtlicher Bußgelder Kartellrechtliche Bußgelder im deutschen Recht Kartellrechtliche Bußgelder im europäischem Recht

8 III. Verhältnis von Strafrecht und Ordnungsrecht Sozialethische Verwerflichkeit von Kartellrechtsverstößen? Opportunitätsprinzip statt Legalitätsprinzip? Anwendbarkeit strafrechtlicher Grundsätze 151 a) Deutsches Recht 152 b) Europäisches Recht 153 IV. Ergebnis 156 B. Die Zulässigkeit kartellrechtlicher Kronzeugenregelungen nach europäischem Recht 157 I. Kartellrechtliche Kronzeugenregelung in Form einer Mitteilung" der Kommission Rechtsnatur Kompetenz der Kommission zum Erlass der Mitteilung Bindungswirkung der Mitteilung 162 a) Dogmatische Herleitung des Prinzips der Selbstbindung der Verwaltung 162 aa) Nationale Verwaltungsrechtsordnungen 162 bb) Europäisches Gemeinschaftsrecht 164 (1) Allgemeiner Gleichheitssatz 164 (2) Grundsatz des Vertrauensschutzes 167 b) Bindungswirkung der Kronzeugenmitteilung nach dem Prinzip der Selbstbindung der Verwaltung Rechtsschutz betroffener Unternehmen hinsichtlich der Kronzeugenmitteilung 171 a) Gerichtliche Überprüfung kartellrechtlicher Bußgeldentscheidungen b) Gerichtliche Kontrolle der Kronzeugenmitteilung aa) Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Kronzeugenmitteilung bb) Gerichtliche Kontrolle der Anwendung und Auslegung der Kronzeugenmitteilung 176 II. Die europäische Kronzeugenregelung im Lichte der Rechtsstaatlichkeit Einleitung Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 179 a) Einleitung 179 b) Vorrang des Gesetzes" 181 c) Vorbehalt des Gesetzes"

9 d) Vorrang des höherrangigen Rechts und Vorbehalt des Vertrages als gemeinschaftsrechtlicher Prüfungsmaßstab 185 e) Die Kronzeugenmitteilung im Lichte des Vorrangs des höherrangigen Rechts und des Vorbehalt des Vertrages 186 aa) Die Mitteilung der Kommission über die Nichtfestsetzung oder die niedrigere Festsetzung von Geldbußen in Kartellsachen von bb) Die Mitteilung der Kommission über den Erlass und die Ermäßigung von Geldbußen in Kartellsachen von f),}jullum crimen sine lege" 191 g) Zusammenfassung Grundsatz der Rechtssicherheit 195 a) Bestimmtheitsgebot 195 b) Bestimmtheit der Kronzeugenmitteilung 198 c) Grundsatz des Vertrauensschutzes Gebot der Gleichbehandlung 202 a) Dogmatische Herleitung und inhaltliche Ausgestaltung 202 b) Kronzeugenmitteilung und allgemeiner Gleichheitssatz 203 aa) Verhältnis zu anderen Kartellbeteiligten 204 bb) Verhältnis zu Tätern anderer Zuwiderhandlungen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 208 a) Dogmatische Grundlage und inhaltliche Ausprägung 208 b) Die grundsätzliche Zulässigkeit eines Kronzeugenprogramms im Lichte der Verhältnismäßigkeit 210 c) Verhältnismäßigkeit einzelner Merkmale der Kronzeugenmitteilung Gebot der Achtung wesentlicher Verteidigungsrechte 217 a) Dogmatische Herleitung und inhaltliche Ausgestaltung 217 b) Verteidigungsrechte und Kronzeugenmitteilung 220 aa) Die Kronzeugenmitteilung als generelles Hindernis für die Wahrnehmung von Verteidigungsrechten 220 (1) Das Recht, sich nicht selbst bezichtigen zu müssen 220 (a) Grundlagen 220 (b) Übermäßiger Druck zum Verzicht auf das Recht zur Eingeständnisverweigerung 223 (c) Schleichende Bußgelderhöhung durch konstante Anwendung der Kronzeugenmitteilung?

10 7. (d) Ergebnis (2) Das Recht auf Zugang zu einem Gericht (3) Fairnessgebot und Vorleistungspflicht des kooperationsbereiten Unternehmens (4) Ergebnis bb) Uneingeschränkte Zusammenarbeit contra Verteidigungsrechte? (1) Anspruch auf rechtliches Gehör (2) Das Recht auf Akteneinsicht (3) Einlegung von Rechtsmitteln (4) Legal Professional Privilege (5) Ergebnis cc) Unfaire Behandlung gegenüber nicht-kooperierenden Kartellmitgliedern? Gesamtergebnis C. Die Zulässigkeit kartellrechüicher Kronzeugenregelungen nach deutschem Recht 240 n. Bonusregelung als Bekanntmachung" des Bundeskartellamtes 1. Rechtsnatur 2. Kompetenz des Bundeskartellamtes zum Erlass einer Bonusregelung 3. Bindungswirkung der Bonusregelung 4. Rechtsschutz und Bonusregelung Die deutsche Bonusregelung im Lichte der Rechtsstaatlichkeit 1. Einleitung 2. Gesetzmäßigkeit der Verwaltung a) Vorrang des Gesetzes aa) Vereinbarkeit der Bonusregelung mit 811 Nr. 1, m V. m. 47 OWiG bb) Unzulässiger Rollentausch von Betroffenen und Zeuge cc) Verstoß gegen 47 ffl OWiG? b) Vorbehalt des Gesetzes aa) Dogmatische Herleitung und Anwendungsbereich bb) Die Bonusregelung und der Vorbehalt des Gesetzes 3. Rechtssicherheit a) Bestimmtheitsgebot b) Grundsatz des Vertrauensschutzes

11 4. Gebot der Gleichbehandlung (Art. 3 IGG) 259 a) Verhältnis zu anderen Kartellbeteiligten 260 b) Verhältnis zu anderen Ordnungswidrigkeiten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 262 a) Angemessenheit einer Bonusregelung im deutschen Kartellrecht 263 b) Verhältnismäßigkeit einzelner Merkmale der Bonusregelung Recht auf ein faires Verfahren 266 a) Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 103 I GG) 267 b) Rechtsschutzgarantie (Art. 19IV GG) 267 c) Das Recht, sich nicht selbst bezichtigen zu müssen (nemo tenetur se ipso accusare) 269 d) Uneingeschränkte Kooperationspflicht und Verteidigungsrechte 270 e) Zusammenfassung Gesamtergebnis 272 D. Abschließendes Ergebnis zum zweiten Teil 274 Dritter Teil: Die internationalen Aspekte kartellrechtlicher Kronzeugenregelungen 279 A. Problemdarstellung 279 I. Einleitung 279 II. Parallele Zuständigkeiten bei der Verfolgung und Sanktionierung internationaler Kartelle Begründung paralleler Zuständigkeiten 282 a) Territorialitätsprinzip 283 b) Personalitätsprinzip 283 c) Auswirkungsprinzip 283 d) Auswirkungsprinzip im europäischen Wettbewerbsrecht 285 e) Folgen der Geltung des (qualifizierten) Auswirkungsprinzips für die Begründung paralleler Zuständigkeiten 286 f) Zuständigkeitsverteilung innerhalb der Europäischen Gemeinschaft Mehrfache Sanktionierung 288 a) Europäische Gemeinschaft und Mitgliedstaaten 289 aa) Verbot der Doppelbestrafung ( We bis in idem")

12 III. bb) Anrechnungsprinzip 291 b) Verhältnis zu außereuropäischen Staaten Zwischenergebnis 294 Die Anwendung von Kronzeugenregelungen bei internationalen Kartellen Erfordernis der Koordination der Kronzeugenanträge Vertraulichkeitsschutz 298 a) Austausch von Informationen zwischen den Kartellbehörden 298 b) Verwendung vertraulicher Informationen für die strafrechtliche Verfolgung natürlicher Personen 301 c) Verwendung vertraulicher Informationen in zivilrechtlichen Schadensersatzansprüchen Gegenseitige Anrechnung von Immunität oder Bußgeldreduzierungen auf internationaler Ebene? 305 a) Anrechnung im Verhältnis zwischen EG und ihren Mitgliedstaaten 306 b) Anrechnung im Verhältnis zu außereuropäischen Staaten Folgen der parallelen Anwendung von Kronzeugenregelungen auf internationaler Ebene 308 IV. Lösungsansätze Harmonisierung der Kronzeugenregelungen Verpflichtung zur gegenseitigen Anrechnung von Erlassund Ermäßigungsentscheidungen Realisierungschancen 313 a) Verstärkte Zusammenarbeit der Kartellbehörden 313 b) Anhaltende Bemühungen um Konvergenz im internationalen Kartellrecht 314 B. Abschließendes Ergebnis zum dritten Teil 316 Vierter Teil: Schlussthesen 319 Anhang I: Texte 324 Anhang II: Bußgelverfahren unter Anwendung der Mitteilung der Kommission über die Nichtfestsetzung oder niedrigere Festsetzung von Geldbußen in Kartellsachen" 343 Literaturverzeichnis