21. Wissenschaftliches Kolloquium Statistik im Lichte der Europäischen Banken- und Schuldenkrise Wiesbaden, Deutschland, 22./23. November 2012 Neue EU-Anforderungen an die Qualitätssicherung der Staatsfinanzdaten Alexandre Makaronidis, Eurostat D4 FSS-Qualitätsmanagement und staatliche Rechnungslegung 1
Gliederung Qualitätsmanagementsystem in VÜD/FSS Statistiken Robustes QMS Wie könnte ein FSS spezifisches QMS aussehen? QM-Kontrollsysteme und Verhaltenskodex für europäische Statistiken hängen zusammen ein Beispiel Gesprächsbesuche zur Überprüfung der vorgelagerten Datenquellen Bisherige Erfahrungen Harmonisierte periodengerechte öffentliche Rechnungslegung 2
Einführung Qualitätsmanagement der FSS Prozesse ist das Kernstück von Eurostat's präventiver Herangehensweise an das VÜD, um eine Garantie über die Qualität der gemeldeten FSS Daten zu erhalten. Eurostats Ansatz leitet sich aus der geänderten VÜD Verordnung 479/2009, dem geänderten Verhaltenskodex für europäische Statistiken und der Kommunikation KOM(2011) 211 'Ein robustes Qualitätsmanagement für die europäischen Statistiken ab. Verhaltenskodex für europäische Statistiken verpflichtet die nationalen statistischen Institutionen zur kontinuierlichen Verbesserung der Prozess- und Produktqualität (Grundsatz 4: Verpflichtung zur Qualität). 3
Robustes Qualitätsmanagementsystem QMS wird als ein 'formales Konzept zur Zusicherung für Nutzer, dass das Produkt seinen Zweck erfüllt' beschrieben, und soll: Sicherstellen, dass ein Produkt seinen Zweck erfüllt (d.h. dafür sorgen, dass es geschieht); Zusichern, dass dieses Produkt in der Tat seinen Zweck erfüllt (d.h. durch eine formelle Zusicherung an die Nutzer). Im Wesentlichen, QM bedeutet Dokumentation und Einhaltung der Regeln der Dokumentation. Statistische Prozesse können auch qualitätsgesichert sein, z.b. durch ISO 9001 welches bereits in einigen nationalen statistischen Instituten für gewisse kritische statistische Prozesse eingeführt wurde. 4
Robustes Qualitätsmanagementsystem QMS kann mit jedem der Vernunft nach zu erwartendem Vorkommnis umgehen. Merkmale eines robusten QMS umfassen typischerweise: effiziente Struktur hohe Akzeptanz bei Beteiligten permanente Einbindung der Beteiligten in die Gestaltung und Verbesserung der Prozesse wirksames Vernetzen von Prozessen klare Verfahren und Zuständigkeiten flexible Gestaltung derms-spezifischen Teile des Systems 5
Robustes Qualitätsmanagementsystem Traditionelle Sichtweise: Qualitätssicherung innerhalb einer Lieferkette: Jede Einheit innerhalb der Produktionskette respektiert die erforderlichenqualitätsstandards; Der Erfolg des Endprodukts wird durch die übertragene oder die an jeder StufehinzugefügteQualitätbestimmt; Deshalb verlangt Eurostat umfassende QM-Systeme, und zwar nicht nur auf der Ebene der nationalen statistischen Ämter, sondern solche, die den gesamten vorgelagerten Bereich umfassen. 6
Robustes Qualitätsmanagementsystem FSS QMS muss mit dem Verhaltenskodex für europäische Statistiken verknüpft werden. Der Verhaltenskodex ist ein Rahmenkonzept dem bereits alle ESS Mitglieder verpflichtet sind. Allerdings: Es soll keine einheitlichen Lösungen geben. Sondern: Ein Rahmen von Anforderungen, im Einklang mit bestehenden Qualitätspraktiken, gilt als ein angemessenes und erreichbares Ziel. 7
Robustes Qualitätsmanagementsystem Das QMS muss prozessorientiert sein, d.h. es muss auf der Ebene des FSS-Prozesses anwendbar sein. Es muss ein "System" sein: systematische Vorgehensweise hinsichtlich Dokumentation, Management und Kontrolle des Systems. Es muss 'prüffähig' sein, d.h. der externen Prüfung zugänglich sein. Eurostat und nationale statistische Ämter entwerfen ein QMS unter Berücksichtigung des Verhaltenskodex, von prozessorientierten QM-Standards, und der Besonderheiten der FSS-Prozesse. 8
Wie könnte ein FSS spezifisches QMS aussehen? Ein FSS QMS könnte folgende Kontrollsysteme (Elemente) umfassen 9 FSS spezifische Qualitätsstrategie und Organisation Vorgelagerter Bereich Datenverarbeitung undveröffentlichung Qualitätskontrolle undauswertung Feed-back-system Externe Qualitätsprüfung und Berichterstattung Change Management(Gestaltungs- und Änderungssteuerung) Schulung Es soll möglich sein, dass ein NSA sein vorhandenes QMS entsprechend anpasst, um den Besonderheiten der FSS-Statistiken auf Prozessebene Rechnung zu tragen.
Verknüpfen von FSS QM-Kontrollsystemen mit dem Verhaltenskodex Anwendung des Grundsatzes 2: Mandat zur Datenerhebung - Beispiel: vorgelagertes System (entspricht der Beschaffung im Industriestandard) 2.1: Ein klares Mandat der statistischen Stellen zur Erhebung von Daten ist gesetzlich festgelegt, um FSS zu erstellen und zu veröffentlichen. 2.2: Die statistischen Stellen sind gesetzlich dazu befugt, für FSS Zwecke Verwaltungsdaten zu verwenden, insbesondere primäre Rechnungslegungsdaten. 2.3: Auf der Basis einer Rechtsgrundlage sollen die statistischen Stellen von vorgelagerten FSS Lieferanten die Abgabe von Daten verlangen und die Qualität der gelieferten Daten überprüfen dürfen. 10
Verknüpfen von FSS QM-Kontrollsystemen mit dem Verhaltenskodex Beispiel: vorgelagertes System (Forts.) Anwendung des Grundsatzes 7: Solide Methodik 7.3: Die Register der staatlich kontrollierten Einheiten (innerhalb oder außerhalb des Sektors Staat) sind vollständig, zuverlässig und auf dem neuesten Stand. Schriftliche Verfahrensvorschriften zu diesem Zweck sind vorhanden. 11
Verknüpfen von FSS QM-Kontrollsystemen mit dem Verhaltenskodex Beispiel: vorgelagertes System (Forts.) Anwendung des Grundsatzes 8: Geeignete statistische Verfahren 8.1: FSS basiert auf primären Rechnungslegungsdaten, so dass Korrespondenztabellen vorhanden sind, um vorgelagerte Daten in das ESVG95 zu übersetzen. 8.8: Formelle Kooperationsvereinbarungen mit vorgelagerten Datenlieferanten präzisieren die Datenanforderungen, Zuständigkeiten und Verpflichtungen jeder betroffenen Partei. 12
Gesprächsbesuch zur Überprüfung der vorgelagerten Datenquellen (GÜVD) GÜVD sind 'Gesprächsbesuche', die sich auf den 'vorgelagerten' Bereich beziehen. GÜVD prüfen: das FSS Berichterstattungssystem, insbesondere primäre Datenquellen (Buchführung) und Berichtsprozesse ( vorgelagerte Daten und Prozesse ). Risiken oder potenzielle Probleme zu der Qualität der übermittelten Daten. Zugang zu Datenquellen, Zuständigkeit, Verantwortlichkeit (gemäß Art. 16 der Verordnung (EC) 479/2009). 13
(GÜVD): Gesprächspartner VÜD-Berichterstattungsbehörde (meistens das nationale statistische Amt). Der nationale Rechnungshof - Eurostat bittet um seine Präsenz in den Sitzungen (im Gegensatz zum Standardgesprächsbesuch). AnderevorgelagerteDatenlieferanten. 14
(GÜVD): Gesprächspartner AnderevorgelagerteDatenlieferanten: 15 Schlüssellieferanten: wie Finanzministerium, Zentralbank AndereLieferanten, wie: Staatliche Behörden, Agenturen, vom Haushalt abhängige Institutionen Lokale, regionale und kommunale Verwaltungen Staatlich kontrollierte Einheiten: Krankenhäuser, etc. Die besuchten Institutionen werden gebeten, eine Reihe von Fragen zu beantworten und Auskünfte über Praktiken der Buchhaltung, Qualitätskontrolle, Rechnungsprüfung und statistischen Berichterstattung zu erteilen.
Was ist die bisherige Erfahrung? GÜVD überprüfen das FSS-Berichterstattungssystem (d.h. vorgelagerte Daten und Prozesse). GÜVD umfassen bereits einen weiten Bereich von QMS Sachverhalten soweit die Anforderungen direkt aus der VÜD Verordnung 479/2009 oder aus dem Verhaltenskodex abgeleitet werden - solange es kein vereinbartes QMS für FSS gibt. GÜVD tragen zum besseren Qualitätsmanagement der VÜDrelevanten Datenprozesse mittels Auffindung und Festlegung von bewährten Verfahrensweisen bei. 16
Was ist die bisherige Erfahrung? Bestandsaufnahme der aktuell in den nationalen statistischen Instituten vorhandenen Elemente des QMS für FSS wurde in der Eurostat Arbeitsgruppe FSS QM vereinbart und der Entwurf eines künftigen Fahrplans bereits diskutiert. Abschließend, FSS bewegt sich, zwar etwas langsam, in Richtung einesrobustenqualitätsmanagementsystems. Die Entwicklung eines FSS-spezifischen QMS ist dies liegt in der Natur der Sache ein eher mittelfristiger denn ein kurzfristigerprozess. 17
Harmonisierte periodengerechte öffentliche Rechnungslegung - Problemstellung 1. Die haushaltspolitische Überwachung auf Unionsebene basiert auf periodengerechten Daten, die Haushaltspolitik aufnationalebene basiert oft auf Kassendaten. 2. Die periodengerecht erstellte Finanzstatistik des Sektors Staat basiert ihrerseits auf einer Transformation von Kassendaten in periodengerechte Daten. 3. Primärdaten (auf Kassenbasis oder periodengerecht) sind nicht vergleichbar, weil die staatliche Rechnungslegung als Basis der Statistik nicht einheitlich geregelt ist (MS-spezifisch). 18
Harmonisierte periodengerechte öffentliche Rechnungslegung - Problemstellung 4. So gut auch die makroökonomischen Rechnungslegungsstandards sein mögen, man kann aus den Primärdaten nicht mehr herausholen als die Standards der öffentlichen Rechnungslegung hergeben. 5. Eine harmonisierte (und daher vergleichbare) periodengerechte Rechnungslegung in allen MS und allen Staatssektoren ist eine wesentliche Voraussetzung für die Verbesserung und Sicherung der Qualität der FSS. 6. Die Vergleichbarkeit von Statistiken erfordert eine stärkere Konvergenz zwischen staatlicher Rechnungslegung und statistischer Berichterstattung. 19
Harmonisierte periodengerechte öffentliche Rechnungslegung Eine periodengerechte öffentliche Rechnungslegung ist unerlässlich. Transparenz und Vergleichbarkeit fördern Vertrauen, Verantwortlichkeit und eine besseredatenqualität. Deswegen tritt Eurostat für die EU-weite Einführung von harmonisierten Rechnungslegungsstandards ein - für alle Teilsektoren des Sektors Staat und auf der Basis des Prinzips derperiodengerechtigkeit. 20