Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung?

Dr. Klaus Vogelgesang Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung? Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden

Inhaltsververzeichnis A. Einleitung 17 B. Hauptteil 23 1. Kapitel: Begriffsbestimmung 23 1 Allgemeine Bedeutung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und bisherige Definitionsversuche 23 2 Bestimmung des Begriffs der Information 24 3 Keine Beschränkung des Begriffs der informationellen Selbstbestimmung auf die EDV 25 2. Kapitel: Rechtlicher und gesellschaftlicher Hintergrund der Forderung nach einem Recht auf informationelle Selbstbestimmung 27 4 Gesteigerte Effektivität durch die elektronische Datenverarbeitung 27 5 Sorge wegen der Gefährdung der individuellen Freiheiten durch die EDV 29 6 Forderung nach Schutz vor staatlicher Informationskonzentration 31 I. Notwendigkeit verstärkter Kontrolle wegen staatlicher Datenkonzentration 31 II. Notwendigkeit der Informationsteilung 32 7 Gesellschafts- und staatspolitische Schlußfolgerungen 33 8 Kritik an einer einseitig negativen Betrachtungsweise moderner Informationstechnik 34 9 Zusammenfassung und kritische Würdigung 35 3. Kapitel: Die Entwicklung in Rechtsprechung und Literatur bis zur Anerkennung eines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 39

10 Allgemeines Persönlichkeitsrecht - Voraussetzung für die Ausgestaltung eines umfassenden Schutzes der Persönlichkeitsgüter 39 I. Erkenntnis der Notwendigkeit eines Persönlichkeitsschutzes wegen der wachsenden Gefährdungen durch die moderne Technik 39 II. Anerkennung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts in Rechtsprechung und Literatur 40 III. Weiterentwicklung und Ausfüllung des Persönlichkeitsschutzes in verschiedenen Phasen 41 11 Anerkennung verschiedener Schutzsphären 42 I. Ausgangslage 42 II. Inhalt und Reichweite der Schutzsphären 42 12 Anerkennung eines Rechts auf Selbstbestimmung über persönliche Güter innerhalb der geschützten Intim- und Privatsphäre 45 13 Recht auf Selbstbestimmung und Selbstdarstellung ohne Beschränkung auf die Schutzsphären 47 I. Abkehr vom reinen Sphärenschutz 47 II. Fortentwicklung in der späteren Rechtsprechung und Unterschied zur Sphärenlehre 48 14 Bewertung der Rechtsprechung 49 4. Kapitel: Anerkennung eines Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung durch das Volkszählungsurteil vom 15.12.1983 51 15 Motive des Volkszählungsurteils 51 16 Verfassungsrechtliche Grundlage des informationeilen Selbstbestimmungsrechts 52 17 Inhaltliche Begründung des informationellen Selbstbestimmungsrechts 52 I. Datenschutz 52 II. Bewahrung der Entscheidungsfreiheit 53 18 Umfang des informationellen Selbstbestimmungsrechts 54 I. Geltungsbereich über das Bundesdatenschutzgesetz hinaus 54 II. Einbeziehung der nicht automatisierten Datenverarbeitung 55

19 Zulässigkeit der Einschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden Allgemeininteresse 56 I. Grundsatz der Gemeinschaftsbezogenheit - Fortsetzung der bisherigen Rechtsprechung 56 II. Kein neuer Informationsbegriff 57 III. Informationelles Selbstbestimmungsrecht kein privilegierter Bestandteil des Gemeinwohlbegriffs 58 20 Erfordernis eines umfassenden Gesetzesvorbehalts für Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung 59 I. Keine Beschränkung auf zwangsweise Erhebung 59 II. Keine Behandlung der Eingriffsproblematik 61 21 Kenntnis des Verwendungszusammenhangs - Alleinige Grundlage für die Feststellung der Zulässigkeit einer gesetzlichen Beschränkung? 62 I. Kenntnis des Verwendungszusammenhangs 62 II. Besondere Bedeutung der sensiblen Daten 64 III. Ergebnis - Kenntnis des Verwendungszusammenhangs nicht alleiniges Kriterium der Zulässigkeit eines gesetzlichen Eingriffs 65 22 Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als verfassungsrechtliche Zulässigkeitsbedingung der gesetzlichen Einschränkung 66 I. Übernahme der früher vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätze im Volkszählungsurteil 66 II. Erfordernis der Geeignetheit und der Erforderlichkeit 66 III. Verbot der Datensammlung auf Vorrat 67 IV. Bereichsspezifische Regelung 69 23 Gebot der Normenklarheit 69 I. Gebot der Transparenz staatlichen Handelns 69 II. Grundsatz der Zweckbindung 71 III. Kein Gebot konkreter Zweckbindung für statistische Erhebungen 72 IV. Unvereinbarkeit der Erhebungszwecke 74 V. Schutz gegen Selbstbezichtigung 74 VI. Amtshilfefester Schutz gegen Zweckentfremdung 75 24 Organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zum Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 77 I. Verfassungsrechtliche Grundlage 77 II. Schutzmaßnahmen im einzelnen 79 1. Organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen 79

2. Kontrolle durch unabhängige Datenschutzbeauftragte 81 III. Umfang der Regelungspflicht durch den Gesetzgeber 83 25 Allgemeine Bindungswirkung des Volkszählungsurteils 83 5. Kapitel Schutz des informationellen Selbstbestimmungsrechts in den Spezialfreiheitsgrundrechten? 89 26 Ausgangslage 89 I. Gründe für die Prüfung in den benannten Freiheitsrechten 89 II. Systematische Unterscheidung der benannten Freiheitsrechte 89 27 Glaubens- und Bekenntnisfreiheit (Artikel 4 GG) 90 I. Inhalt des Grundrechts 90 1. Glaubensfreiheit (Art. 4 Abs. 1 GG) 90 2. Positive Bekenntnisfreiheit (Art. 4 Abs. 1 GG) 91 3. Negative Bekenntnisfreiheit (Art. 4 Abs. 1 GG) 91 4. Kultusfreiheit (Art. 4 Abs. 2 G) 91 II. Schranken 92 III. Ergebnis ' 94 28 Meinungsfreiheit (Art. 5 GG) 94 I. Inhalt 94 1. Positive Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG) 94 2. Negative Meinungsfreiheit 95 3. Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG) 97 4. Freiheit von Kunst, Wissenschaft, Forschung und Lehre (Art. 5 Abs. 3 GG) 97 II. Schranken 97 1. Positive Meinungsfreiheit 98 2. Negative Meinungsfreiheit 99 3. Pressefreiheit 100 4. Kunst- und Wissenschaftsfreiheit 100 29 Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) 101 I. Inhalt 101 II. Schranken 102 30 Vereinigungsfreiheit (Art. 9 GG) 103 I. Inhalt 103 II. Schranken 103

31 Schutz von Ehe und Familie (Art. 6 GG), 104 I. Inhalt 104 II. Schranken 104 32 Brief-, Post-und Fernmeldegeheimnis (Art. 10 GG) 105 I. Inhalt 105 II. Schranken 106 33 Berufsfreiheit (Art. 12 GG) 107 I. Inhalt 107 II. Schranken 108 34 Das Recht am eingerichteten und ausgeübten Betrieb (Art. 14 GG) 108 35 Zusammenfassung und Bestandsaufnahme 109 6. Kapitel Informationelles Selbstbestimmungsrecht - Ausfluß des Schutzes der Privatsphäre? 112 36 Stand der Entwicklung 112 37 Stellungnahme 114 7. Kapitel Ableitung eines informationellen Selbstbestimmungsrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG - Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit? 116 38 Art. 2 Abs. 1 GG als maßgeblicher Prüfungsmaßstab für das informationelle Selbstbestimmungsrecht in Teilen der Literatur und im Volkszählungsurteil 116 39 Verhältnis des Art. 2 Abs. 1 GG zu den Spezialfreiheitsrechten 119 40 Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG: Bestimmung des Begriffs der freien Entfaltung der Persönlichkeit 120 41 Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG bei Datenerhebung unter Zwang 121 42 Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG auch bei Datenerhebung ohne Kenntnis der Betroffenen? 122 I. Umfassender Anspruch auf Kenntnis des Verbleibs seiner Daten nach dem informationellen Selbstbestimmungsrecht 122

II. Keine Übereinstimmung dieses informationellen Selbstbestimmungsrechts mit dem Handlungsbegriff des Art. 2 Abs. 1 GG 122 III. Konsequenzen für die Behandlung personenbezogner Daten 124 IV. Beeinträchtigungen der Handlungsfreiheit durch die Gefahren der EDV? 125 8. Kapitel Allgemeines Persönlichkeitsrecht als Grundlage des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 127 43 Systematische Zuordnung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts 127 I. Bundesverfassungsgericht 127 II. Literatur 128 III. Stellungnahme 128 44 Inhalt des allgemeinen Persönlichkeitsrechts 129 I. Versuch einer inhaltlichen Abgrenzung trotz generalklauselartiger Weite 129 II. Komponenten des allgemeinen Persönlichkeitsrechts 130 1. Recht auf Entfaltung der Persönlichkeit 131 2. Recht an der Persönlichkeit 132 3. Recht auf Respektierung und Achtung der Persönlichkeit, 133 9. Kapitel Informationelles Selbstbestimmungrecht als rollenspezifischer Persönlichkeitsschutz? 136 45 Inhalt der Theorie 136 46 Kritik 137 10. Kapitel Informationelles Selbstbestimmungsrecht als absolutes Herrschafts- und Verfügungsrecht über das eigene Datum? 139 10

47 Anerkennung eines Rechts am eigenen Datum in Teilen der Literatur; keine abschließende Klärung im Volkszählungsurteil 139 I. Begründung für ein Recht am eigenen Datum 139 II. Inhalt des Rechts am eigenen Datum 140 48 Bedenken gegen ein absolutes Herrschafts- und Verfügungsrecht am eigenen Datum 141 11. Kapitel Informationelles Selbstbestimmungsrecht als subjektiv-öffentliches Recht und zivilrechtliches Abwehrrecht? 144 49 Inhaltliche Bestimmung 144 50 Bedenken gegen ein informationelles Selbstbestimmungsrecht als umfassendes subjektiv-öffentliches Recht und zivilrechtliches Abwehrrecht 146 I. Möglichkeit der Verhinderung von Kommunikation 146 II. Keine Möglichkeit der Einzelfallprüfung hinsichtlich der Schwergewichtigkeit des Eingriffs 148 51 Informationelles Selbstbestimmungsrecht - wirksamer Schutz gegen alle Formen der Persönlichkeitsgefährdung durch Datenerhebung und Datenverarbeitung? 149 I. Persönlichkeitsschutz durch Einwilligung? 149 II. Transparenz durch bereichsspezifische gesetzliche Regelungen? 151 12. Kapitel Informationelles Selbstbestimmungsrecht - Schutzrecht speziell gegen die Persönlichkeitsgefährdung durch die EDV? 154 52 Gefahrenpotential der EDV für die Persönlichkeitsrechte - Inhalt eines solchen Rechts 154 53 Bedenken gegen ein spezielles verfassungsrechtliches Schutzrecht gegen die Gefahren der EDV 155 I. Notwendigkeit der Prüfung der Persönlichkeitsverletzung auch bei der EDV 155 II. Kein besonderer Schutz gegen spezielle Techniken der Individualgefährdung im Grundgesetz 155 11

III. Einwilligung und umfassender Gesetzesvorbehalt keine wirksamen Garantien gegen jede Gefährdung durch die EDV 157 13. Kapitel Zusammenfassung der Gründe, die gegen die Anerkennung eines umfassenden informationellen Selbstbestimmungsrechts im Rahmen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts sprechen 159 54 Unzulänglicher Schutz gegen die neuen Formen der Persönlichkeitsgefährdung 159 I. Richtige Zielsetzung 159 II. Fehlende Berücksichtigung des Einzelfalles und fehlende Differenzierung nach der Art der Daten 159 III. Ungleichwertiger Schutz 160 IV. Gefahr der Abschottung und der Kommunikationsverhinderung 160 V. Kein umfassender Schutz gegen die Gefahren der Informationstechnologien 160 14. Kapitel Schutzbereich des allgemeinen Persönlichkeitsrechts - Notwendigkeit eines differenzierten und abgestuften Persönlichkeitsschutzes bei der Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten an Stelle eines umfassenden informationellen Selbstbestimmungsrechts - 162 12 55 Gründe für die Einbeziehung der konkreten Umstände der Datenerhebung und -Verarbeitung in den Persönlichkeitsschutz 162 56 Abstufungs- und Prüfungskriterien und ihre Anwendung im Zusammenhang mit dem Schutz der personenbezogenen Daten im Rahmen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts 163 I. Rückgriff auf die drei Elemente des allgemeinen Persönlichkeitsrechts 163 II. Kriterien für Abgrenzungen des Tatbestandes des allgemeinen Persönlichkeitsrechts und für die Bewertung der Intensität von Eingriffen in dieses Recht 163

1. Herabwürdigung des Menschen zum Objekt als Maßstab für ein Eingriffsverbot? 163 2. Verbot von Persönlichkeitsbildern als Abgrenzungskriterium zu ungenau 165 3. Schutz der Privatsphäre 168 4. Schutz der sensiblen Daten 169 5. Unterschiedliche Schutzbedürftigkeit der Daten je nach dem Medium, für das sie bestimmt sind 169 6. Verkehrsdaten als Schlüssel zu sensiblen Daten; Problematik der Personenkennzeichen 170 7. Recht auf soziale Anerkennung 172 III. Ergebnis 173 15. Kapitel Einschränkung und Schutz im Rahmen des abgestuften Persönlichkeitsschutzes durch den Gesetzgeber 174 57 Unzulänglichkeit eines umfassenden Gesetzesvorbehalts und des klassischen Eingriffsbegriffs 174 58 Erkenntnisse der Wesentlichkeitslehre 175 I. Kriterien und Grundlagen der Wesentlichkeitslehre 175 II. Mängel der Wesentlichkeitslehre 177 III. Übernahme von Teilerkenntnissen der Wesentlichkeitslehre 179 IV. Anwendung der Erkenntnisse der Wesentlichkeitslehre auf den Persönlichkeitsschutz 180 1. Unterschiedliche Schranken für Eingriffe in das allgemeine Persönlichkeitsrecht 181 2. Verschiedene Intensitätsstufen 181 59 Grundrechtssicherung durch Organisations- und Verfahrensregelungen? 183 I. Verfassungsrechtliche Grundlage eines gesetzlichen Organisations- und Verfahrensschutzes 183 II. Inhalt und Umfang der Schutzpflichten des Gesetzgebers bei der Erhebung und Verarbeitung von Informationen 185 16. Kapitel Abwägung der Interessen bei der Einschränkung der Persönlichkeitsrechte 189 13

60 Abwägung Persönlichkeitsrechte - staatliche Interessen 189 I. Zulässigkeit der Einschränkung im überwiegenden Allgemeininteresse 189 II. Legitimation des Staates zur Informationsverarbeitung 189 III. Notwendigkeit staatlicher Informationsverarbeitung und -Vorsorge 190 61 Fallgruppen, die auf dem Informationssektor staatliches Handeln erfordern 191 I. Staatliche Planung, Lenkung und Leitung 191 II. Innere Sicherheit 192 62 Bestimmung des Gemeinwohlbegriffs 194 I. Keine Trennung im Rahmen des Gemeinwohlbegriffs zwischen privaten und öffentlichen Interessen 194 II. Keine Privilegierung einzelner privater Interessen innerhalb des Gemeinwohlbegriffs 195 63 Güterabwägung nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 196 17. Kapitel Schlußfolgerungen und Konsequenzen aus den hier entwickelten Überlegungen zu einem abgestuften Persönlichkeitsschutz 197 14 64 Art und Umfang des Persönlichkeitsschutzes (Datei/Verarbeitungsphasen) 197 I. Keine Beschränkung auf den Dateibegriff des Bundesdatenschutzgesetzes 197 II. Verarbeitungsphasen 198 65 Inhalt und Umfang des Gesetzesvorbehalts 199 I. Verbot jeglichen Eingriffs 199 II. Notwendigkeit und Umfang einer bereichsspezifischen Regelung? 201 1. Grundsätze 201 2. Notwendigkeit spezialgesetzlichen Schutzes bei sensiblen Daten 202 3. Erfordernis des besonderen gesetzlichen Schutzes von Vertrauensbeziehungen 203 4. Notwendiger besonderer Schutz der personenbezogenen Daten bei der EDV 203 5. Schutz gegen zwangsweise Erhebung 204

III. Entbehrlichkeit einer spezialgesetzlichen Regelung 204 IV. Ablehnung weitergehender Forderungen nach bereichsspezifischer Regelung 205 66 Zulässigkeit von Generalklauseln bei der Verarbeitung personenbezogener Daten? 206 18. Kapitel Anwendungsfälle des abgestuften Persönlichkeitsschutzes 209 67 Schutz der sensiblen Daten 209 68 Datenschutz bei den Sicherheitsbehörden 210 I. Vielfältige Formen der Datenverarbeitung 210 II. Notwendigkeit gesetzlicher Grundlagen bei der Informationsverarbeitung im Sicherheitsbereich? 211 1. Eingriffsqualität der Datenerhebung und -Verarbeitung im Sicherheitsbereich 211 2. Unentbehrlichkeit von Generalklauseln im Sicherheitsbereich 213 3. Notwendigkeit gesetzlicher Grundlagen für die Tätigkeit von MAD und BND? 215 III. Regelungsdichte 216 IV. Entbehrlichkeit bereichsspezifischer Regelungen im Sicherheitsbereich wegen gleicher Aufgabenstellung der Sicherheitsbehörden? 218 V. Normenklarheit bei der Informationserhebung im Bereich der inneren Sicherheit 219 VI. Weitergabe von Unterlagen des Verfassungsschutzes im Zusammenhang mit der Prüfung der Verfassungstreue von Bewerbern für den öffentlichen Dienst 222 1. Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts 222 2. Kritik in der Literatur 222 3. Stellungnahme 223 69 Datenschutz bei Behörden mit großen Datenbeständen 225 70 Einmalige größere Aktion der Informationserhebung 227 71 Amtshilfe 227 I. Darstellung der unterschiedlichen Thesen zur Informationsübermittlung im Rahmen der Amtshilfe 227 II. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Amtshilfe 230 III. Voraussetzungen und Grenzen der Amtshilfe 232 15

IV. Kriterien der Informationshilfe 233 1. Übermittlung in ein anderes Aufgabengebiet 233 2. Intensität der Persönlichkeitsgefährdung 236 V. Datenübermittlung von der Polizei an den Verfassungsschutz im Wege der Amtshilfe 237 VI. Ausreichende Übermittlungsregelungen im Bundesdatenschutzgesetz und im Verwaltungsverfahrensgesetz? 239 1. 10 Bundesdatenschutzgesetz 239 2. Amtshilfevorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes 241 72 Auskunftsverpflichtung der Verwaltung? 242 I. Kein umfassender Rechtsanspruch nach dem geltenden Recht 242 II. Stellungnahme 244 III. Vorschlag 247 73 Organisatorischer und verfahrensmäßiger Schutz der persönlichen Daten 249 I. Technische Datensicherung 249 II. Anonymisierung 251 1. Statistische Erhebung 251 2. Krebsregister 252 3. Archivwesen 253 C. Zusammenfassung 255 I. Entwicklung eines informationellen Selbstbestimmungsrechts in Rechtsprechung und Literatur 255 II. Keine Ableitung eines umfassenden informationellen Selbstbestimmungsrechts aus der Verfassung 255 III. Grundsätzliche Bedenken gegen ein umfassendes informationelles Selbstbestimmungsrecht 255 IV. Vorschlag für einen aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht entwickelten abgestuften Persönlichkeitsschutz anstelle des informationellen Selbstbestimmungsrechts 255 Literaturverzeichnis Sachregister Entscheidungsregister 16