Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Gerhard Steger
Haushaltsrechtsreform in Österreich Adressiert Schwächen der derzeitigen Haushaltssteuerung: Keine mehrjährige verbindliche Ausrichtung Inputorientierung weitgehend vorherrschend Steuerungsmonopol der Kameralistik Budget als umfassendes Steuerungsinstrument für Ressourcen + Wirkungen/Leistungen Nicht an isolierten Schrauben (z.b. Rechnungswesen) alleine drehen; Grundanliegen: Besser steuern Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 2
Vorgangsweise bei der Reform intensive Auseinandersetzung mit Reformen in anderen Staaten: von Erfolgen und Fehlern lernen, interkulturelle Aspekte beachten Reform durch Verwaltung umsetzen: Beratereinsatz nur äußerst selektiv, Know-how in Verwaltung aufbauen und stärken Pragmatisches Reformdesign: Reform verdaulich halten, dh. so wenig Komplexität wie möglich, Mut zur Lücke Testphase vorschalten: Fehler einplanen, aber rechtzeitig vor Echtbetrieb identifizieren Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 3
Übersicht 1. und 2. Etappe Haushaltsrechtsreform 2009 2013 Ergebnisorientierte Steuerung von Dienststellen Budgetdisziplin, verbesserte Planbarkeit: verbindlicher Finanzrahmen & Strategiebericht Flexibilität für Ressorts durch volle Rücklagefähigkeit, in der Regel ohne Zweckbindung Wirkungsorientierte Haushaltsführung neue Budgetstruktur Globalbudgets Neues Veranschlagungs- u. Rechnungssystem Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 4
1. Etappe ab 2009: Eckpunkte Finanzrahmen I Bundesfinanzrahmengesetz legt rollierende Ausgabenobergrenzen für folgende 4 Jahre 5 Rubriken (ressortübergreifend) und rund 30 Untergliederungen (ressortspezifisch) fest Verbindlichkeit für Budgeterstellung und vollzug: Rubriken: 4 Jahre im Voraus Untergliederungen: in der Rege für n+1 je Rubrik: Marge für Unvorhergesehenes möglich, aber nicht zwingend Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 5
1. Etappe ab 2009: Eckpunkte Finanzrahmen II 2 Arten von Obergrenzen: nominell fixiert: ca. 80% der Ausgaben variabel: konjunktursensible Bereiche, direkt von Abgaben abhängige Ausgabenbereiche, EUrefundierte Ausgaben, Haftungen weiterer Teil des Bundesfinanzrahmens: Obergrenze für Personalkapazitäten für die folgenden 4 Jahre (Bund insgesamt und Ressorts) Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 6
1. Etappe ab 2009: Rubriken des Bundesfinanzrahmens Rubrik n+1 n+2 n+3 n+4 1 2 3 4 5 Recht und Sicherheit Arbeit, Soziales, Gesundheit und Familie Bildung, Forschung, Kunst und Kultur Wirtschaft, Infrastruktur und Umwelt Kassa und Zinsen jede Rubrik hat eigene Ausgabenobergrenze Strategiebericht erläutert Bundesfinanzrahmen Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 7
Budgetprozess zu Jahresbeginn im BMF: Budgetplanung für die nächsten vier Jahre; Basis: was passiert, wenn nichts passiert Ermittlung eines allfälligen Konsolidierungsbedarfs daraus abgeleitet: Vorgaben an die Ressorts für Ausgaben/Einnahmen ( Kuchenstücke ), die mit BKA abgestimmt sind zu Jahresbeginn im BKA: Personalplanung für die nächsten vier Jahre; Abstimmung mit Budgetplanung des BMF daraus abgeleitet: Vorgaben an die Ressorts für die Obergrenzen der Personalkapazität anschließend: Verhandlungen/Gespräche zwischen BMF/BKA und den Ressorts; Ministerratsbeschluss Vorlage des Entwurfs des Bundesfinanzrahmengesetzes bis 30.4. ans Parlament jährliches Budget im Herbst in den Grenzen des Bundesfinanzrahmens Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 8
1. Etappe: Win-Win Situation für Budgetstabilisierung und Ressorts dafür Klare Verpflichtung zu mittelfristiger Ausgabendisziplin, Mehr Flexibilität und erhöhte Planungssicherheit für die Ressorts, weil: Rücklagen für nicht ausgenützte Ausgaben auch unterjährige Mehreinnahmen werden Rücklagen gleichgehalten freie Verwendbarkeit von Rücklagen Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 9
1. Etappe: Erste Erfahrungen aus der Praxis Selbst im sehr turbulenten Jahr 2009 hat Bundesfinanzrahmen gehalten. Ab 2011 wird Bundesfinanzrahmen an die Erfordernisse der budgetären Exitstrategie angepasst (Ausgabenobergrenzen werden abgesenkt). Neues Rücklagenregime hat sich sehr bewährt: Ressorts beginnen Reserven aufzubauen; Dezemberfieber massiv eingeschränkt. Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 10
Kernelemente der 2. Etappe der Haushaltsrechtsreform ab 2013 Ergebnisorientierte Steuerung von Dienststellen Wirkungsorientierte Haushaltsführung neue Budgetstruktur Globalbudgets Neues Veranschlagungsund Rechnungssystem Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 11
Kernelement: Neue Budgetstruktur Gesamtbudget Rubriken Finanzrahmen mit 5 Rubriken Gesetzliche Bindungswirkung Verwaltungsinterne Bindungswirkung Untergliederungen Globalbudgets Detailbudgets ~ 30 ~ 70 statt über 1000 Ansätze im Budget dokumentiert KLR (Kosten- und Leistungsrechnung) Flexibles Steuerungsinstrument, auf jew. Besonderheiten angepasst Transparente Budgetstruktur als Grundvoraussetzung für weitere Reformelemente Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 12
Kernelement: Neues Veranschlagungs- und Rechnungssystem: Doppische Ausrichtung Orientierung an internationalen Standards (IPSAS) aber keine 1:1 Anwendung Vermögensrechnung (zeigt Vermögensstatus des Bundes) Ergebnisrechnung (Konnex zu steuerungsrelevanter KLR) Finanzierungsrechnung (gibt es grundsätzlich schon bisher) Zweck: wesentliche finanzielle Steuerungsinformationen bereit stellen Konsolidierung Ausgegliederte: Extra-Schritt nach 2013 Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 13
Zielsetzungen des neuen Veranschlagungs- und Rechnungssystem Verbesserte Steuerung sowohl der Liquidität des Bundes als auch des Ressourcenverbrauchs Erhöhung der Transparenz und der Aussagekraft der Rechnungsabschlüsse des Bundes Erhöhung der Vergleichbarkeit der Rechnungsinformationen Sicherstellung eines laufenden Controllings (Verfügbarkeit von tagesaktuellen steuerungsrelevanten Informationen) Systematische Verknüpfung sämtlicher Elemente des Veranschlagungs- und Rechnungssystems ( keine Parallelwelten ) Verhinderung einer Überbürokratisierung Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 14
Grundmodell der Veranschlagung Veranschlagung in zwei Haushalten Periodengerechte Budgetierung: Ergebnisvoranschlag: Aufwand und Ertrag Finanzierungsvoranschlag: Aus- und Einzahlungen (Zahlungen zwischen 1.1. 31.12.) Ergebnisvoranschlag Finanzierungsvoranschlag Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 15
Eckpunkte des Veranschlagungssystems Steuerung mit 2 Perspektiven Weiterhin Steuerung der Zahlungsmittel und Liquidität Ergänzung um Steuerung des Ressourcenverbrauchs mit Hilfe einer veranschlagten Ergebnisrechnung Nicht finanzierungswirksame Aufwendungen (zb Abschreibungen, Dotierungen von Rückstellungen, Forderungsabschreibungen) werden steuerungsrelevant, ohne dass sie den Ressorts vorfinanziert werden Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 16
Eckpunkte des Rechnungssystems Erhöhung der Transparenz des Rechnungswesens durch neue Bewertungsgrundsätze (lineare Abschreibungen, Bewertungsregeln für alle Vermögensbestandteile) vollständige Erfassung des Vermögens und der Verbindlichkeiten Bildung von Rückstellungen Zusätzliche Angaben im Anhang Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) als Instrument der Detailsteuerung Verknüpfung mit der KLR durch einheitlichen Rechenstoff und Verbindung mit der Budgetstruktur Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 17
Vermögensrechnung ab 2013 Basis: Eröffnungsbilanz zum Stichtag 1. Jänner 2013 für den Bund und alle Untergliederungen Spannungsverhältnis: Bewertungsaufwand Aussagekraft DESHALB: Bewertung von Grundstücken mit einem standardisierten Verfahren Übernahme von Vermögenswerten (Maschinen, Büro- und Geschäftsausstattung, Forderungen) aus der heutigen Anlagenbuchhaltung Bewertung von Beteiligungen nach der Methode des anteiligen Eigenkapitals Neuberechnung von Rückstellungen für Abfertigungen, Jubiläen und Haftungen nach einem einheitlichen automationsunterstützten Verfahren Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 18
Sonstige Neuerungen des Rechnungswesens ab 2013 Einführung eines Pensionsbeitrags des Dienstgebers für BeamtInnen zur Erhöhung der Kostenwahrheit Verrechnung von Mieten für historische Gebäude zur Sicherstellung der Kostentransparenz (Vollkostendarstellung) Bewertung von Forderungen (Abschreibungen von uneinbringlichen, Wertberichtigungen von zweifelhaften Forderungen) Erfassung von Kulturgütern in einem Anhang zum Bundesrechnungsabschluss Controlling der Ergebnis- und Finanzierungsrechnung ABER: Vollkonsolidierung von Beteiligungen noch nicht ab 2013 Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 19
Langfristige Budgetprognose Zweck: Langfristige demographische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Trends rechtzeitig erkennen und für mittelfristige, verbindliche Budgetplanung nutzen. Keine Scheingenauigkeiten ; es geht um Korridor erwartbarer Entwicklungen ( Scheinwerfer in die Zukunft ). Wird ab 2013 oder 2014 alle drei Jahre für mindestens künftige 30 Jahre gemacht. Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 20
Kernelement: Wirkungsorientierte Haushaltsführung I Königsdisziplin unter den Budgetregeln Budget sagt aus: wie viel Ressourcen stehen zur Verfügung, welche Wirkungen und Leistungen sind mit diesen Ressourcen zu erzielen? Messung mit Kennzahlen oder Meilensteinen Schaufenster für Ressortleistungen Wichtig: unabhängige Evaluierung der Wirkungs- und Leistungserfüllung (Rechnungshof) Entscheidend: Aufgreifen der Wirkungs- und Leistungsorientierung durch politische Repräsentanten Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 21
Kernelement: Wirkungsorientierte Haushaltsführung II Bundesvoranschlag (BVA) ab 2013 enthält: Voranschlagsbeträge (in neuer Struktur) Wirkungsinformationen (neu) Ziele: Transparente Darstellung Erleichterung der Prioritätensetzung Stärkere Ergebnisverantwortlichkeit siehe Standardschema auf den folgenden 4 Folien Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 22
Wirkungsorientierte Haushaltsführung: Bundesvoranschlag je Untergliederung 1/2 Gesetzlich bindend Anmerkung: Die gesetzliche Bindungswirkung liegt auf Ebene der Untergliederung ausschließlich auf den (fixen und variablen) Auszahlungen des Finanzierungsvoranschlages. Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 23
Wirkungsorientierte Haushaltsführung: Bundesvoranschlag je Untergliederung 2/2 Max. 5 Wirkungsziele je Untergliederung Nach Möglichkeit zumindest 1 Wirkungsziel je UG direkt aus Gleichstellungsziel abgeleitet Ziel: Kompakte Zusammenschau von Finanzmitteln und Wirkungsinformationen Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 24
Bundesvoranschlag je Globalbudget 1/2 Gesetzlich bindend Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 25
Wirkungsorientierte Haushaltsführung Bundesvoranschlag je Globalbudget 2/2 Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 26
Gender Budgeting als Teil der Wirkungsorientierung in Verfassung verankert (für alle Gebietskörperschaften) Integration ins Budget auf allen Steuerungsebenen: Strategiebericht, Bundesvoranschlag, weitere Budgetunterlagen Mittelzuweisungen an Frauen bzw. Männer; sondern: Analyse- und Steuerungsinstrument: direkte Verteilungseffekte Effekte auf die Beschäftigung Effekte auf unbezahlte bzw. ehrenamtliche Arbeit weitere Gleichstellungsdimensionen Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 27
Kernelement: Ergebnisorientiertes Steuern von Dienststellen Dienststellen bekommen globalen Ressourcenrahmen und Leistungsziele vorgegeben und sind für deren Einhaltung verantwortlich Auf Dienststellenebene findet daher eine mehrjährige Ressourcen-, Ziel- und Leistungsplanung statt (Erstellung rollierender 4-jähriger Ressourcen-, Ziel- und Leistungspläne) Anreizmechanismen: ab 2013 werden die Rücklagen zwingend bei den für die jeweiligen Mittel zuständigen haushaltsführenden Stellen gebildet; Prämien an Bedienstete bei Zielerfüllung und Einhaltung der finanziellen Limits möglich Sanktionen: bei Verstößen gegen haushaltsrechtliche Vorschriften hat BMF zwei Sanktionsmöglichkeiten: Bindungen (Ressorts werden Mittel entzogen; Bedachtnahme auf Verhältnismäßigkeit) und Herabsetzung der Grenzen für die Mitbefassung des BMF bei Vorhaben mit budgetären Auswirkungen Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 28
2. Etappe ab 2013: Steuerungsarchitektur Haushaltsleitendes Organ Organisationsgliederung Budgetgliederung Untergliederung Globalbudget 1 GB 2 Ergebnisdarstellung Leitbild, angestrebte Wirkungsziele Maßnahmen* Maßnahmen GB 3 GB 4 Maßnahmen Maßnahmen * mit denen die Wirkungsziele angestrebt werden xxx xxx Haushaltsführende Stellen Detailbudgets Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 29 Teilheft auf Basis Ressourcen-, Zielund Leistungspläne
Schwächen der Haushaltsrechtsreform Umfasst (mit Ausnahme Gender-Budgeting) nur den Bund, nicht aber Länder und Gemeinden Ausgegliederte Einheiten noch nicht voll konsolidiert Daher gibt es genügend Potential für die Weiterentwicklung der Reform Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 30
Fazit Haushaltsrechtsreform ändert nicht nur einzelne Steuerungselemente sondern strebt auf Bundesebene umfassende neue Haushaltssteuerung an geht weit über Haushaltsangelegenheiten hinaus bedingt Kulturwandel in der gesamten Bundesverwaltung aber auch in der Politik (Prioritätensetzung, Transparenz der Entscheidungen) Gerhard Steger Die neue Haushaltssteuerung in Österreich Mai 2010 31