KDN Dachverband kommunaler IT-Dienstleister. Stellungnahme im Rahmen der Verbändeanhörung zum Entwurf des E-Government-Gesetzes NRW (egovg NRW)

Transkript

1 Stellungnahme im Rahmen der Verbändeanhörung zum Entwurf des E-Government-Gesetzes NRW (egovg NRW) Stand:

2 Inhalt 1. Vorbemerkungen Empfehlungen zu einzelnen Regelungen

3 1. Vorbemerkungen Am wurde der KDN Dachverband kommunaler IT-Dienstleister im Rahmen der Verbändeanhörung zu einer Stellungnahme zum Entwurf des E- Government-Gesetzes NRW (egovg NRW) eingeladen. Die vorliegende Stellungnahme konzentriert sich aus Sicht der kommunalen IT- Dienstleister auf Fragen der operativen informationstechnischen Umsetzung des Gesetzes mit einem besonderen Blick auf die Aspekte der Erfüllung der gesetzlichen Pflichten in interkommunaler und kommunal-staatlicher Zusammenarbeit. Der Entwurf des Gesetzes zur Förderung der elektronischen Verwaltung in NRW (E- GovG) wird grundsätzlich begrüßt. Das Gesetz schafft notwendige rechtliche Rahmenbedingungen, um die Digitalisierung von Verwaltungsprozessen weiter voran zu treiben. Zwar werden die finanziellen, personellen und zeitlichen Aufwände für die Umsetzung in den nächsten Jahren als erheblich eingeschätzt. Doch die Einführung durchgängiger elektronischer Verwaltungsverfahren birgt auch hohe Einsparpotentiale, Serviceverbesserungen und Entlastungen sowohl für Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen aber auch für die Verwaltung selbst. Nicht zuletzt die altersbedingte Fluktuation im öffentlichen Dienst (demografischer Wandel) und der absehbare Fachkräftemangel werden in Verbindung mit eher wachsenden Aufgaben nur durch Produktivitätssteigerungen zu kompensieren sein. Mit dem zielgerichteten und gesetzlich geforderten Einsatz von elektronischen Verwaltungsverfahren ist die berechtigte Hoffnung verbunden, diesen Prozess zu unterstützen und die Leistungsfähigkeit der Kommunen zu erhalten. Aufgrund der überwiegenden Formulierung als Soll- oder Kann- Vorschriften haben Gemeinden und Gemeindeverbände es zudem weitgehend selbst in der Hand, die Umsetzung an den eigenen finanziellen und kapazitativen Rahmenbedingungen zu orientieren. Insofern ist das Gesetz vor allem für Kommunen ein Ermöglichungsgesetz, es sei denn, sie befinden sich in der Haushaltssicherung. Hier wird das Ministerium für Inneres und Kommunales gebeten, 3

4 auch durch entsprechende Abstimmungen mit den Aufsichtsbehörden einheitliche Rahmenbedingungen und Chancen zur Umsetzung des Gesetzes zu schaffen. In Bezug auf die Umsetzung werden im pflichtigen Bereich unterschiedliche Fristen eingeräumt. Wünschenswert wäre hier eine Angleichung an die Frist des 5 (4 Jahre), da die benötigten IT-Komponenten insbesondere zu den 3, 5, 7 bis 11, 14 und 16 vielfach nicht separat, sondern im Kontext einer Gesamt-IT-Architektur in Kombination mit weiteren Komponenten eingeführt werden. Hierfür wie auch für die organisatorische Umsetzung (Prozessanalyse, Prozessoptimierung, Planung und Einführung) werden ein zeitlich längerer Planungs- und Implementierungszeitraum benötigt. Schließlich schafft eine erweiterte Frist den nötigen Vorlauf, um den Aufbau der geforderten Kommunikationsinfrastruktur auch in interkommunaler bzw. kommunalstaatlicher Zusammenarbeit planen und organisieren zu können. Es wird ausdrücklich befürwortet, dass gerade solche Vorschriften, die einen hohen Umsetzungsaufwand nach sich ziehen, unter den Vorbehalt der Abwägung des wirtschaftlichen Vorteils gestellt werden. Der KDN nimmt auch zur Kenntnis, dass eine Vielzahl von Landeseinrichtungen und -behörden vom Geltungsbereich des Gesetzes ausgenommen werden sollen. Gerade weil es ein wichtiges Ziel des Gesetzes ist, durch die Einführung elektronischer Verwaltungsverfahren Aufwände zu reduzieren, ist eine möglichst gleichförmige und weitgehend standardisierte Gestaltung der elektronischen Verwaltungsverfahren aus wirtschaftlichen, organisatorischen und technischen Gründen eine grundlegende Rahmenbedingung. Durch den Ausschluss weiter Teile der Landesverwaltung, die im regelmäßigen Kontakt und Austausch zu den Gemeinden und Gemeindeverbänden stehen, werden die Kommunen und ihre IT-Dienstleister gezwungen sein, jeweils spezielle Verfahren und Kommunikationsformen zu diesen Landeseinrichtungen und -behörden vorzuhalten und zu betreiben. Diese Ausnahmetatbestände erzeugen zusätzliche Aufwände. Eine, für die Umsetzung des Gesetzes entscheidende Frage bleibt in diesem Entwurf genauso offen wie schon im E-Government-Gesetz des Bundes und der Gesetze 4

5 anderer Ländern. Auch dieser Gesetzentwurf konzentriert sich bei den Regelungen zur Kommunikationsinfrastruktur auf die Verfahren der elektronischen Signatur, verschlüsselte , D und der Identifikationsverfahren unter Nutzung des Personalausweises. Diese Verfahren haben ohne Ausnahme keine nennenswerte Verbreitung gefunden. Einerseits sind die Hemmschwellen zur Nutzung aus unterschiedlichen Gründen zu hoch (Hardwarevoraussetzungen, Bedienfreundlichkeit, Kosten und Wirtschaftlichkeitserwägungen). Andererseits bestehen seitens der Nutzer Unsicherheiten in Bezug auf die Wahlmöglichkeit der verschiedenen Verfahren in der Kommunikation mit der Verwaltung. Verwaltungsangebote sind nicht einheitlich in Bezug auf die geforderten Kommunikationsverfahren. Um die Zugangsbedingungen für die elektronische Kommunikation mit der Verwaltung drastisch zu vereinfachen, schlägt der KDN vor, für externe Kommunikationspartner die Möglichkeit zur Einrichtung eines Benutzerkontos zu schaffen, mit dem alle notwendigen Funktionen zur sicheren, vertrauenswürdigen und komfortablen Kommunikation mit der Verwaltung an einer Stelle bereitgestellt werden (Servicekonto.NRW). Zur Verbesserung der Akzeptanz und Benutzerfreundlichkeit sollte die im Gesetz geforderte Funktionsvielfalt in einem Serviceangebot gebündelt werden. Für den in 14 geforderten elektronischen Datenaustausch in der Kommunikation zwischen Behörden fehlt es aus Sicht der kommunalen IT-Dienstleister an Vorgaben in Bezug auf die zu nutzenden elektronischen Verfahren. So kommen für die Behörden-Behörden-Kommunikation grundsätzlich auch die im Gesetz angesprochenen Verfahren Verschlüsselte und D in Frage, die aber nicht für die Übermittlung größerer Datenmengen (etwa elektronischer Akten) oder für die Anwendung-Anwendung-Kommunikation geeignet sind. Die sichere Kommunikation über DOI bzw. das Nachfolgenetz ist denkbar, setzt aber die Bereitstellung weiterer Dienste und den Anschluss aller Kommunen voraus. Sowohl die Anschlusspflicht als auch die Anschlussbedingungen sind noch offen. Hier ist aus Sicht der kommunalen IT-Dienstleister der Gesetzgeber bzw. das zuständige Ministerium gefordert, verlässliche Rahmenbedingungen zu schaffen, damit eine durchgängige, sichere, vertrauenswürdige und vor allem auch wirtschaftliche Behörden-Behörden-Kommunikation aufgebaut werden kann. Im Sinne einer zügigen und wirtschaftlichen Umsetzung soll- 5

6 te daher der IT-Kooperationsrat Empfehlungen aussprechen, welches Kommunikationsverfahren anstelle des papiergebunden Schriftverkehrs ( ohne Verschlüsselung über DOI (bzw. das Nachfolgenetz), über das Internet mit Verschlüsselung oder D ) bzw. für die Kommunikation mit Online-Anwendungen (OSCI- Transport, SSL, VPN, etc.) zur elektronischen Kommunikation zwischen den Behörden des Landes und der Kommunen bevorzugt genutzt werden soll, sofern nicht Fachgesetze ein bestimmtes Verfahren vorschreiben. Der KDN-Dachverband ist bereit, die Klärung der offenen Fragen und die Umsetzung des E-Government-Gesetzes NRW in enger Abstimmung mit den kommunalen Spitzenverbänden zu unterstützen. 2. Empfehlungen zu einzelnen Regelungen 1 Geltungsbereich In der Bestimmung des Geltungsbereichs werden insbesondere in den Abs. 3 und 4 zahlreiche Ausnahmen zugelassen. Für die Kommunen und ihre IT-Dienstleister bedeuten diese Ausnahmen Sonderlösungen und damit Mehraufwände bei der Umsetzung des Gesetzes. Daher regt der KDN-Dachverband an, diese Ausnahmetatbestände erneut und kritisch zu überprüfen und die Ausnahmetatbestände zu reduzieren. 3 Elektronischer Zugang zur Verwaltung 3 (1) mit Ende-zu-Ende-Verschlüsselung Mit 3 Abs. 1 werden Behörden verpflichtet, eine Möglichkeit zur sicheren Kommunikation per zu eröffnen und dazu ein Verschlüsselungsverfahren anzubieten. Die Vertraulichkeit der Kommunikation ist eine zentrale Anforderung des Datenschutzes und fördert die Akzeptanz der elektronischen Kommunikation mit der Verwaltung. Bisher blieb die verschlüsselte Kommunikation mit der Verwaltung die Ausnahme und auf Einzelfälle beschränkt. Dementsprechend sind Infrastrukturen zur Schlüs- 6

7 selerzeugung bzw. Schlüssel- und Zertifikatsverwaltung in der Regel erst aufzubauen. Hier kann die in 5 vorgeschlagene Einführung eines Servicekonto.NRW für externe Kommunikationspartner zur Vereinfachung des Verfahrens beitragen. Zur Umsetzung der Regelung ist der Verweis in der Begründung zum Gesetzesentwurf auf die technische Richtlinie TR hervorzuheben, nach der eine Endezu-Ende-Verschlüsselung zum Schutz der Sicherheit kommunaler IT-Infrastrukturen lediglich bis zu einem zentralen Mail-Gateway (elektronische Poststelle) gefordert ist und nicht bis zum Arbeitsplatz realisiert werden muss. 3 (2) D 3 Abs. 2 verpflichtet alle auch kommunale Behörden, ein D -Konto einzurichten. Die Verpflichtung zum Bereitstellen eines D -Zugangs wird im Sinne einer durchgängigen Verwaltungspraxis in Bund, Land und Kommunen befürwortet. Die Eröffnung eines D -Zugangs ersetzt nicht die Verpflichtung, einen - Zugang mit Verschlüsselungsverfahren (vgl. 3 Abs. 1) bereit zu stellen. Es handelt sich um eine zusätzliche Verpflichtung für Behörden. In der Begründung wird betont, dass damit die elektronische Kommunikation im Land vorangetrieben werden soll. In die Evaluation zur Umsetzung des E-Government-Gesetzes (vgl. 26 Abs. 3) sollte die Erhebung der Nutzung der verschiedenen Zugangskanäle mit aufgenommen werden. 3 (3) Elektronische Identitätsfeststellung 3 Abs. 3 verpflichtet alle Behörden, ein Verfahren zum elektronischen Identitätsnachweis nach 18 des Personalausweisgesetzes vom 18. Juni 2009 oder nach 78 Abs. 5 des Aufenthaltsgesetzes vom 25. Februar 2008 anzubieten. Der KDN begrüßt die Verpflichtung zur Einführung eines elektronischen Verfahrens zum Nachweis der Identität von Personen. Für die rechtssichere, durchgängige elekt- 7

8 ronische Bearbeitung von Verwaltungsvorgängen ist der Nachweis der Identität einer Person eine notwendige Bedingung. Neben der Vertrauenswürdigkeit ist aus Sicht der Bürgerinnen und Bürger eine einfache Bedienung und der leichte Zugriff mit den verfügbaren elektronischen Geräten ein wichtiges Nutzungskriterium. Öffnung der zulässigen Verfahren zur persönlichen Identifikation um funktional äquivalente elektronische Verfahren Der elektronische Identitätsnachweis nach 18 des Personalausweisgesetzes bzw. nach 78 Abs. 5 des Aufenthaltsgesetzes schränkt die Identifikationsmöglichkeit auf natürliche Personen mit deutscher Staatsangehörigkeit bzw. mit einer Aufenthaltserlaubnis im Bundesgebiet ein. Es fehlen bislang noch rechtlich zugelassene elektronische Verfahren zum elektronischen Nachweis der Handlungsvollmacht für natürliche und juristische Personen zur Vertretung in Verwaltungsverfahren oder zur elektronischen Identifikation von EU-Bürgerinnen und EU-Bürgern. Erst wenn zeitnah auch dafür entsprechende Verfahren zur Verfügung stehen, wird eine flächendeckende Einführung elektronischer Verwaltungsverfahren möglich sein. Da der elektronische Identitätsnachweis nach dem Personalausweisgesetz bzw. dem Aufenthaltsgesetz den möglichen Anwendungsbereich zur Identifizierung in Verwaltungsverfahren nicht vollständig abdeckt, die bereits in Kraft getretene EU-Richtlinie eidas die Bereitstellung weiterer Verfahren bis 2017 schon jetzt verpflichtend fordert und der informationstechnische Fortschritt die Entwicklung und Einführung weiterer Verfahren zur elektronischen Identifikation erwarten lässt, sprechen sich die kommunalen IT-Dienstleister dafür aus, zusätzlich zur verpflichtenden Einführung einer elektronischen Nachweisfunktion nach dem Personalausweisgesetz und dem Aufenthaltsgesetz auch die Möglichkeit zu eröffnen, funktional äquivalente Identifikations- und die Schriftform ersetzende elektronische Verfahren einsetzen zu können. So ist geplant, dass mit dem Servicekonto.NRW technische und organisatorische Anforderungen realisiert werden (Einrichtung durch eine Behörde mit persönlicher Identifikation vor Ort, Zwei-Faktor-Authentifizierung bei der Benutzung, etc.), mit de- 8

9 nen die Identifikation von Personen in Verwaltungsverfahren auf einem vergleichbaren Vertrauensniveau erfüllt wird wie mit den vorgesehenen Identifikationsverfahren. Daher schlägt der KDN vor, die Aufzählung der Identifikationsverfahren in 3 Abs. 3 um einen Passus zu ergänzen, der auch funktional äquivalente Identifikationsverfahren zulässt: (3) Die Behörde bietet in Verwaltungsverfahren, in denen sie die Identität einer Person aufgrund einer Rechtsvorschrift festzustellen hat oder aus anderen Gründen eine Identifizierung für notwendig erachtet, einen Identifikationsnachweis nach 18 Personalausweisgesetz... oder nach 78 Absatz 5 des Aufenthaltsgesetzes... oder ein funktional äquivalentes, durch Gesetz oder Verordnung zugelassenes, vertrauenswürdiges Identifikationsverfahren an. Die Liste der Verordnungsermächtigungen zur Umsetzung des E-Government- Gesetzes in 23 wäre um eine neue Ziffer 3 zu erweitern: 3. (neu) die für den elektronischen Nachweis der Identität einer Person zulässigen Identifikationsverfahren nach 3 Abs. 3 sowie die Einführung von Benutzerkonten nach 5 Rechtssicherheit für das Bereitstellen elektronischer Identifikationsdienste in interkommunaler Zusammenarbeit schaffen. In der praktischen Umsetzung stößt die vorgesehene Verpflichtung zum Angebot eines elektronischen Identifizierungsdienstes nach dem Personalausweisgesetz bzw. dem Aufenthaltsgesetz für Gemeinden und für Gemeindeverbände insbesondere mit Blick auf die Möglichkeiten zur interkommunalen Kooperation auf erhebliche rechtliche Hindernisse. Kommunen, die den elektronischen Personalausweis zur Identifizierung bei der Nutzung von Online-Services einsetzen wollen, müssen bei der Vergabestelle für Berechtigungszertifikate (VfB) beim Bundesverwaltungsamt (BVA) eine Erlaubnis bean- 9

10 tragen, aus der hervorgeht, welche personen- und ausweisbezogenen Daten aus dem Personalausweis ausgelesen werden sollen. Mit dieser Erlaubnis kann sich die Kommune das Berechtigungszertifikat bei einem Anbieter beschaffen. Um ein Zertifikat zu erhalten, müssen der Zweck der Datenerhebung und die Datenkategorien, die für den jeweiligen Dienst ausgelesen werden sollen, angegeben und begründet werden. Außerdem ist eine Darstellung der Geschäftsprozesse notwendig, für die Erlaubnisse beantragt werden. Nach dem Personalausweisgesetz kann einer Kommune oder einem sie betreuenden IT-Dienstleister nur dann ein Zertifikat ausgestellt werden, wenn die Nutzung der eid-funktion zur Wahrnehmung einer eigenen Aufgabe benötigt wird und keine Datenverarbeitung im Auftrag stattfindet. Aufgrund dieser Regelung ergeben sich sowohl Restriktionen für IT-Zweckverbände als gemeinsame IT-Dienstleister für mehrere Gemeinden bzw. Gemeindeverbände als auch für die interkommunale Kooperation insgesamt. Das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GKG NRW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1979, zuletzt geändert mit Gesetz vom 3. Februar 2015 (GV.NRW. S. 204), erlaubt zwar Gemeinden und Gemeindeverbänden, Aufgaben, zu deren Wahrnehmung sie berechtigt und verpflichtet sind, gemeinsam wahrzunehmen (Art. 1 Abs 1). Doch 3 Abs. 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) in der Neufassung vom 14. Juli 1994, zuletzt geändert mit Gesetz vom 3. Februar 2015, beschränkt die Übertragung von Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung auf Gemeinden und schließt eine Übertragung auf Gemeindeverbände aus. Folglich hat die Vergabestelle für Berechtigungszertifikate beim Bundesverwaltungsamt IT-Zweckverbänden in Nordrhein-Westfalen ein Zertifikat zur Nutzung der eid- Funktion zunächst nur unter der Bedingung genehmigt, dass es nicht zur Bearbeitung im Zusammenhang mit Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung eingesetzt wird. Damit waren aber praktisch die für kommunale IT-Zweckverbände wichtigsten Anwendungsfälle, in denen eine Nutzung der elektronischen Identifikationsfunktion 10

11 des neuen Personalausweises stattfinden könnte, von der elektronischen Unterstützung ausgeschlossen. Im Einvernehmen mit dem Ministerium des Innern und für Kommunales (MIK) und dem Datenschutzbeauftragtem des Landes Nordrhein-Westfalen hat die Vergabestelle im BVA mittlerweile entschieden, dass einem IT-Zweckverband, der von seinen Mitgliedskommunen die Aufgabe zur Einführung und zum Betrieb eines Bürgerportals bzw. von Bürgerkonten übertragen bekommen hat, zur Erfüllung dieser Aufgaben ein Berechtigungszertifikat erteilt werden kann. Insoweit wurde für IT- Zweckverbände und ihre Mitglieder eine Interimslösung gefunden. Mit einer Ergänzung von 3 Abs. 3 zur Übertragbarkeit dieser Aufgabe könnte für IT- Zweckverbände eine größere Rechtssicherheit geschaffen werden. Darüber hinaus schafft erst eine generelle Regelung zur Möglichkeit der Aufgabenübertragung eine rechtliche Grundlage, dass elektronische Identifikationsdienste auch in interkommunaler Zusammenarbeit zentral und landesweit für alle Kommunen angeboten bzw. auch landesweite, kommunal-staatliche Diensteangebote zu diesem Zweck bereitgestellt werden könnten. Das Einsparpotential durch die zentrale Bereitstellung von Identifikationsdiensten ist durchaus nennenswert. Für 396 kommunale Gebietskörperschaften können bei einem zentralen Diensteangebot nicht nur die Kosten für die Mehrfachbeschaffung von Berechtigungszertifikaten je angeschlossener Kommune in Höhe von ca jährlich eingespart werden. Hinzu kommen die Synergien bei Einrichtungs-, Einführungs- und Betriebsaufwänden. Für Betriebsaufwände sind pro kommunaler Installation zu veranschlagen. Das Land schätzt für die Bereitstellung eines zentralen Dienstes Sachkosten von und Personalkosten von p.a. (Begründung zum egovg NRW S. 22). Um Rechtssicherheit für die Bereitstellung elektronischer Identifikationsdienste nach dem Personalausweisgesetz bzw. dem Aufenthaltsgesetz Rechtssicherheit zu schaffen und die wirtschaftlichen Vorteile einer zentralen Bereitstellung als landesweiter 11

12 Dienst der interkommunalen Zusammenarbeit zu ermöglichen, schlägt der KDN vor, 3 Abs. 3 um den Satz zu ergänzen: Die Bereitstellung und der Betrieb von IT-Infrastrukturkomponenten und Anwendungen zum elektronischen Nachweis der Identität in Verwaltungsverfahren können zur behördenübergreifenden Nutzung auf einen gemeinsamen IT- Diensteanbieter übertragen werden, der die Aufgabe in eigener datenschutzrechtlichen Verantwortlichkeit wahrnimmt. Mit Einwilligung der betroffenen Person können ihre Stammdaten zur Verwendung in anderen E-Government- Anwendungen verarbeitet werden. Sollte eine Zuständigkeitsregel für die Übertragung der Aufgabe notwendig sein, müssten die Regelungen in 3 Abs. 3 bzw. ggf. in 23 entsprechend ergänzt werden. 4 Elektronische Kommunikation mit Bürgern/Unternehmen Die in 4 Abs. 1 geregelte konkludente Zugangseröffnung des Bürgers gegenüber der Verwaltung zur Antwort auf dem von ihm gewählten Kommunikationsweg schafft Rechtssicherheit und vereinfacht die Kommunikation im Verwaltungsverfahren. Die Verwendung von offenen, standardisierten Formaten bei der Übermittlung von Dateien stellt keine entscheidende Restriktion dar, solange Dateien im PDF- oder PDF/A-Format übermittelt werden. Zusätzliche Aufwände entstehen, wenn reine Text-Dokumente übermittelt werden sollen. Hier wäre eine wünschenswerte Klarstellung, dass die Zugangseröffnung auch die verwendeten Dateiformate umfasst. In Bezug auf die Kommunikation mit externen Kommunikationspartnern hebt die Begründung zu 4 hervor, dass die Behörde bei der Wahl des Rückkanals auch ein angemessenes Vertrauensniveau zu wählen hat (S. 42). Hierzu wären eindeutige Regelungen in den Fachgesetzen bzw. -verordnungen über das zu wählende Vertrauensniveaus wünschenswert, damit gegenüber Fachverfahrensherstellern auch eindeutige Vorgaben zur Wahl des Ausgangskanals gemacht werden können. 12

13 5 Elektronische Verwaltungsverfahren 5 fordert auch von Kommunen, dass die Durchführung von Verwaltungsverfahren mit Bürgerinnen und Bürgern oder Unternehmen auch auf elektronischen Weg angeboten werden soll. Die Begründung zum Gesetz konkretisiert, dass mit der elektronischen Durchführung vor allem gemeint ist, dass die gesamte Kommunikation im Außenverhältnis während eines Verwaltungsverfahrens auf Verlangen des Betroffenen elektronisch möglich sein soll. Die Ausgestaltung als Soll-Vorschrift lässt begründete Ausnahmen zu und es wird eine Übergangsfrist von 4 Jahren eingeräumt. Da der weitaus überwiegende Teil der Verwaltungskontakte auf der kommunalen Ebene stattfindet und die Zahl der betroffenen Verwaltungsverfahren um ein Vielfaches höher ist als beim Land und beim Bund, sind von dieser Regelung überwiegend Kommunen betroffen. Zumindest in der Begründung sollte auf den elektronischen Empfang und Versand von Rechnungen bzw. Zahlungsaufforderungen durch die Einrichtungen des Landes und der Kommunen als ein wichtiger Anwendungsfall für die in 5 geforderte, obligatorische Durchführung von Verwaltungsverfahren auf elektronischem Weg hingewiesen werden. Auch nach der Richtlinie 2014/55/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 wird der elektronische Empfang und die Versendung von Rechnungen ab 2019 zwingend vorgeschrieben. Um nicht für jedes einzelne Verwaltungsverfahren jeweils mit hohem Aufwand spezielle bzw. singuläre, in das Verfahren integrierte Identifikationsdienste realisieren zu müssen, wird aus Gründen der Wirtschaftlichkeit und Nutzerfreundlichkeit die Einrichtung eines Servicekontos (Benutzerkonto, Unternehmenskonto) empfohlen. Ein Servicekonto ist ein Benutzerkonto, das alle Dienste zur Identifikation und Authentifizierung in Verbindung mit Mehrwertdiensten zur Verfügung stellt. Es handelt sich um einen standardisierten, zentral bereit gestellten, webbasierten Dienst, der aus einem beliebigen elektronischen Verwaltungsverfahren heraus aufrufbar ist, um eine Person zu identifizieren. Ein Servicekonto soll die Einrichtung spezieller Identifizierungskomponenten in elektronischen Verwaltungsverfahren überflüssig machen. 13

14 Der KDN empfiehlt daher, 5 zu ergänzen um den Satz: Dazu bietet die Behörde für externe Kommunikationspartner ein Benutzerkonto an, mit dem der sichere Datenaustausch und bei Bedarf die Identifikation von Personen aus beliebigen elektronischen Verwaltungsverfahren heraus an einer Stelle standardisiert und benutzerfreundlich möglich sind. Eine entsprechende Ermächtigung zur Umsetzung auf dem Verordnungsweg kann mit der neu eingefügten Ziffer 3 zu 3 Abs. 3 geregelt werden (vgl. S. 9). 6 Information zu Behörden in öffentlich zugänglichen Netzen Bürgerinnen und Bürger wissen häufig nicht, welche Behörden für welche Verwaltungsleistungen zuständig und ob Angebote elektronisch verfügbar sind. Deshalb ist die Veröffentlichungspflicht von Informationen zu Behörden ( 6 Abs. 1) sowie zu den auf elektronischem Weg angebotenen Dienstleistungen ( 6 Abs. 2) sinnvoll, weil sie die Auffindbarkeit und Nutzung von elektronischen Verwaltungsdienstleistungen erleichtert. Zur Umsetzung der Verpflichtung aus 6 wäre es aus Sicht der kommunalen IT- Dienstleister aus wirtschaftlichen und redaktionellen Gründen wünschenswert, wenn beim Land alle Verwaltungsleistungen des Landes und des Bundes auf Basis eines möglichst bundeseinheitlichen Standards in einem Leistungskatalog (LeiKa) veröffentlicht würden, wie er auf Grundlage von Beschlüssen des KoopA ADV Ende 2008 eingerichtet und seit dem Übergang als Anwendung im IT-Planungsrat weitergeführt wird. Solche Leistungsbeschreibungen sind auch schon erfolgreich für den 115- Verbund umgesetzt worden. Dies würde Doppelaufwand bei der Erfassung vermeiden und hätte zudem den Vorteil, dass die Leistungen einheitlich und rechtssicher beschrieben würden. Durch die Einrichtung einer Landesredaktion würde der redaktionelle Aufwand für die Aufbereitung der Informationen bei höherer Qualität für alle Beteiligten deutlich gemindert. 14

15 Es wird daher empfohlen, 6 Abs. 2 zu ergänzen: Das Land NRW stellt rechtsverbindliche Leistungsbeschreibungen zur Verfügung. Dazu wird eine Landesredaktion eingerichtet. 8 Nachweise Die Möglichkeit, in elektronischen Verwaltungsverfahren Nachweise auch elektronisch einzureichen, dient der Verfahrensvereinfachung und mindert den Aufwand. Daher wird die Regelung in 8 Abs. 1 positiv bewertet. Dass mit Einwilligung der oder des Verfahrensbeteiligten die zuständige Behörde erforderliche Nachweise bei der ausstellenden Behörde quasi im Rahmen einer elektronischen Amtshilfe unmittelbar anfordern kann, entlastet Verfahrensbeteiligte und kann Verwaltungsverfahren vereinfachen und beschleunigen, verursacht aber auch zusätzlichen Aufwand bei den zuständigen Behörden. Als Kann-Bestimmung bleibt es allerdings im Ermessen der Behörde, ob sie dieses Angebot macht. Im Sinne der Verwaltungsvereinfachung sollte möglichst auf Bundesebene (IT-Planungsrat) vereinbart werden, welche Kommunikationsverfahren dazu zwischen Behörden verbindlich genutzt werden sollen. 9 Elektronische Aktenführung 9 Abs. 1 ermöglicht es auch Kommunen, Akten ausschließlich elektronisch zu führen und trägt damit zur Rechtssicherheit in Bezug auf die Einführung entsprechender Verfahren auch im kommunalen Bereich bei. Gerade die Einführung von elektronischen Akten in Verwaltungsverfahren mit hohen Fallzahlen und großem Aktenvolumen birgt aufgrund der möglichen Einsparung von Raum- und Lagerflächen sowie Automatisierungsoptionen ein hohes Wirtschaftlichkeitspotential, das angesichts der demographischen Entwicklung und vor dem Hintergrund eines erkennbaren Fachkräftemangels dringend und rechtzeitig erschlossen werden sollte. 15

16 10 Übertragen und Vernichten des Papieroriginals Für die Wirtschaftlichkeit der Einführung elektronischer Akten ist die Möglichkeit zum rechtssicheren Scannen von Unterlagen ( 10 Abs. 1) und zum Vernichten der Papierdokumente nach der elektronischen Übertragung ( 10 Abs. 2) eine notwendige Bedingung. 10 schafft dafür die rechtliche Grundlage, sofern die Umwandlung in ein digitales Dokument nach dem Stand der Technik die Übereinstimmung zwischen Papierdokument und Digitalisat sicherstellt (S. 52). In der Begründung zum Gesetz wird als Beispiel für den Stand der Technik aus die Technische Richtlinie Rechtssicheres ersetzendes Scannen (TR-RESISCAN) verwiesen. Diese stellt bekanntermaßen sehr hohe Anforderungen an die Überprüfung der Übereinstimmung von Original und Digitalisat. Hier ist aus Sicht der kommunalen Anwender eine Präzisierung notwendig, wie sie beispielsweise in dem Hinweis gegeben wird, dass zur Sicherstellung der Übereinstimmung mit dem Papieroriginal... eine vollständige Sichtprüfung aller Digitalisate nicht erforderlich ist (S. 52) Das Ziel kann nur sein, eine Effizienzsteigerung beim Scan-Prozess ohne den Verlust von Beweiswerten zu haben. Der aktuellen Kritik an der TR Resiscan in Bezug auf überzogene Anforderungen an die Qualitätssicherung sollte in einer klarstellenden Verordnung des Landes gemäß 23 Abs. 2 Ziffer 5 Rechnung getragen werden. 13 Akteneinsicht Die analog zum E-Government-Gesetz des Bundes aufgenommene Regelung zur Akteneinsicht mit den Möglichkeiten, elektronische Dokumente am Bildschirm wiederzugeben, elektronische Dokumente zu übermitteln oder den elektronischen Zugriff auf den Inhalt der Akten zu geben, eröffnet neue und ggf. wirtschaftlichere Optionen zur Gewährung des Rechts auf Akteneinsicht. 16

17 14 Elektronische Behördenkommunikation und Datenaustausch 14 verpflichtet Behörden, die schriftliche Kommunikation untereinander elektronisch auf sicheren Übertragungswegen zu führen. Außerdem verpflichtet 14 Abs. 1 Satz 2 Behörden, die elektronische Akten führen, diese auch elektronisch auszutauschen. Bis spätestens zum 1. Januar 2022 sind Gemeinden und Gemeindeverbände verpflichtet, den Aktenaustausch mit den Behörden des Landes, insbesondere den Aufsichtsbehörden, auf elektronischem Weg zu führen. Zur Umsetzung der in 14 geforderten elektronischen Kommunikation zwischen Behörden fehlt es aus Sicht der kommunalen IT-Dienstleister an verbindlichen Vorgaben in Bezug auf die zu nutzenden elektronischen Netze, Protokolle, Verfahren und Standards. Hier ist der Gesetzgeber bzw. das zuständige Ministerium gefordert, auf dem Verordnungsweg verlässliche Rahmenbedingungen zu schaffen, damit eine durchgängige, sichere, vertrauenswürdige und vor allem auch wirtschaftliche Umsetzung zügig möglich wird. Dafür reicht die in 23 Abs. 2 Ziffer 7 auf den elektronischen Aktenaustausch eingegrenzte Verordnungsermächtigung nicht aus. Sie muss auf alle in 14 angesprochenen Kommunikationsverfahren ausgeweitet werden, einschließlich einer Regelung zu den Anschlussbedingungen und Anschlusskriterien für die zu nutzenden Verwaltungsnetze. Die Verpflichtung der Kommunen zur elektronischen Behördenkommunikation und zum elektronischen Datenaustausch bedingt eine Klärung dieser Fragen. 16 Anforderungen an das Bereitstellen von Daten In Bezug auf die Anforderungen an das Bereitstellen von Daten wird auf die Überlegungen und Festlegungen im Entwurf zum Eckpunktepapier zum Open Government Pakt für NRW verwiesen. 17

18 21 IT-Kooperationsrat NRW Die Einrichtung eines IT-Kooperationsrats wird ausdrücklich unterstützt mit dem Ziel, dass in einer immer stärker vernetzten Welt Kooperation, Abstimmung und Koordination in der Informationstechnik zwingend erforderlich sind. Dies gilt auch und besonders für das Verhältnis von Land und Gemeinden und Gemeindeverbänden. (S. 64) Damit die Ziele und Verbesserungspotentiale des E-Government-Gesetzes ausgeschöpft und umgesetzt werden können, sollten Gesetzentwürfe einer Prüfung auf E- Government-Tauglichkeit unterzogen werden. Ziel der Prüfung sollte sein, frühzeitig vermeidbare rechtliche Hindernisse für die informationstechnische Umsetzung zu erkennen (wie z.b. doppelte Datenabfragen oder Medienbrüche) und für die Einführung und Anwendung elektronischer Verwaltungsverfahren Regelungslücken zu identifizieren. Eine Überprüfung auf E-Government-Tauglichkeit sollte dazu beitragen, eine rechtliche Grundlage zu schaffen, mit der ein gezielter und effektiver Einsatz der Informationstechnik möglich wird, um die Administrierbarkeit von Verwaltungsverfahren zu erleichtern und Vollzugslasten bei Bürgerinnen und Bürgern sowie Unternehmen präventiv zu vermeiden. In diesem Zusammenhang sind auch die zu diesen Gesetzesvorhaben vorgelegten Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zu bewerten und die Aufwände und Nutzen zu den vorgesehenen elektronischen Verfahren zu prüfen. Der IT-Kooperationsrat sollte die Möglichkeit haben, zu solchen Gesetzesvorhaben eine Empfehlung zur Umsetzung mit Informations- und Kommunikationstechnik abzugeben, deren Vollzug Ebenen übergreifend bzw. im Wesentlichen bei den Kommunen liegt. Bisher sind im Gesetz solche Empfehlungen des Kooperationsrates auf Themen, Beschlussvorschläge und Umsetzungsregelungen des IT-Planungsrates, auf die Weiterentwicklung von IT-Strategien und deren Umsetzungsplanung im Land und den Kommunen, auf landespezifische Informationssicherheits- und Interoperabilitätsstandards sowie auf Kommunikations- und Zahlungsverfahren beschränkt ( 21 Abs. 3). Dazu ist in 21 Abs. 4 eine neue Ziffer 4 einzufügen: 18

19 (4) Der IT-Kooperationsrat spricht Empfehlungen aus insbesondere zu (neu) Gesetzesvorhaben, die von dem für Informationstechnik zuständigen Ministerium dem IT-Kooperationsrat vorgelegt werden, um die vorgesehenen Maßnahmen zur Umsetzung im Verwaltungsvollzug unter Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnik zu bewerten. 23 Verordnungsermächtigung und Verwaltungsvorschriften Um eine möglichst durchgängige und einheitliche Anwendung von E-Government- Verfahren auch im kommunalen Bereich bzw. zwischen Land und Kommunen zu erreichen, sollte das für kommunale Angelegenheiten zuständige Ministerium ermächtigt werden, eine durch einstimmiges Votum im Kooperationsrat verabschiedete Empfehlung für eine zur Umsetzung des Gesetzes erforderliche Verwaltungsvorschrift zu technischen und organisatorischen Rahmenbedingungen des IT-Einsatzes auch für den Geltungsbereich der Gemeinden und Gemeindeverbände zu erlassen. Auf diese Weise können in kommunaler Selbstverwaltung zustande gekommene Entscheidungen auch für den kommunalen Bereich landesweite Verbindlichkeit erlangen. Es wird daher empfohlen, 3 durch einen neuen Absatz 3 zu erweitern: (3) Das für kommunale Angelegenheiten zuständige Ministerium wird ermächtigt, im Einvernehmen mit der Ministerpräsidentin oder dem Ministerpräsidenten eine durch einstimmiges Votum im Kooperationsrat verabschiedete Empfehlung für eine zur Umsetzung des Gesetzes erforderliche Verwaltungsvorschrift zu technischen und organisatorischen Rahmenbedingungen für den Einsatz der Informationstechnik in den Gemeinden und Gemeindeverbänden zu erlassen. 24 Landesbetrieb IT.NRW Der KDN nimmt zustimmend zur Kenntnis, dass im Rahmen des Wettbewerbs- und Vergaberechts der Landesbetrieb IT.NRW zur Durchführung des Gesetzes auch 19

20 Dienstleistungen für Gemeinden und Gemeindeverbände übernehmen kann, soweit hierdurch die Erfüllung seiner Aufgaben und Aufträge nicht beeinträchtigt ist. Umgekehrt nehmen die kommunalen IT-Dienstleister zur Kenntnis, dass in der Begründung zu 24 auch ein Weg aufgezeigt wird, dass auch Stellen außerhalb der Landesverwaltung grundsätzlich beauftragt werden können, wenn IT.NRW die Aufgaben nicht wirtschaftlicher erbringen kann oder Aufträge ablehnt. Die Möglichkeit zur gegenseitigen Beauftragung eröffnet Chancen zu einer engeren Zusammenarbeit der IT-Dienstleister des Landes und der Kommunen in der Umsetzung des E-Government-Gesetzes etwa in der Einführung und dem Betrieb von Verfahren zur elektronischen Identifikation oder von elektronischen Bezahlverfahren. 25 Überprüfung von Rechtsvorschriften Der KDN schlägt vor, die Überprüfung der Rechtsverordnungen nicht nur auf Schriftformerfordernisse und die Pflicht zum persönlichen Erscheinen zu beschränken. In die Überprüfung sollten alle Formvorschriften aufgenommen werden, die die Einführung elektronischer Verwaltungsverfahren behindern können wie z.b. auch die Vorschriften zur Vorlage eines Originals oder einer beglaubigten Abschrift (vgl. 8) oder die zum Aufbewahren von Papierdokumenten (vgl. 9). Hilfreich wäre ebenfalls, wenn die Überprüfung der Rechtsvorschriften dazu genutzt werden könnte, für die jeweiligen Verwaltungsverfahren Festlegungen in Bezug auf die zu wählenden Kommunikationskanäle, Formate und Vertrauensniveaus in der elektronischen Kommunikation mit externen Kommunikationspartnern zu treffen (vgl. Anmerkung zu 4). Es wäre wünschenswert, wenn die Überprüfung der Rechtsvorschriften analog zum Projekt des Bundes durch eine entsprechende Anwendung zur Normenübersicht transparent gemacht würde (vgl. ). 20