Anhörung der Bund-Länder-AG Plattformregulierung

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1 Anhörung der Bund-Länder-AG Plattformregulierung Juli 2015 USER14\Entwber\Medienrecht\Position_PFR_Juli2015_final.docx Vorbemerkung Im Unterschied zu anderen Themen der Bund-Länder-Kommission kann bei der Plattformregulierung auf ein bestehendes Regelwerk aufgesetzt werden. Sollen die Bestimmungen zur Vielfaltssicherung ihre bisherige auch präventive Funktion behalten, so muss angesichts der Zusammenführung von Rundfunkund Internettechnologien bei Geräten und Diensten eine Aktualisierung und Anpassung der Regelungen des Rundfunkstaatsvertrages (auch im Zusammenspiel mit der Plattformsatzung der Landesmedienanstalten) erfolgen. Mit einer Anpassung der Plattformregulierung ist nicht notwendigerweise ein Mehr an Regulierung oder eine Vorabregulierung verbunden. Bezogen auf den Rundfunk im Allgemeinen sieht das BVerfG in seiner aktuellen Entscheidung den Gesetzgeber weiterhin in einer (präventiven) Ausgestaltungspflicht. Der Gesetzgeber sollte daher eingehend prüfen, welche Bereiche reguliert werden müssen, wie die Aufsichtspraxis in den vergangenen Jahren funktioniert hat und wo dringender Handlungsbedarf besteht. Während die analoge Welt durch Kapazitätsknappheiten geprägt war, ist in der digitalen Welt zunehmend die Frage ausschlaggebend, ob ein Inhalt in der Masse von Angeboten gefunden werden kann. Um eine potenzielle Gefährdung der Meinungsvielfalt auszuschließen, müssen Überlegungen angestellt werden, wie vielfaltssichernde Instrumente und Must-Carry-Vorgaben in einem konvergenten Umfeld weiterentwickelt werden können. Sichergestellt werden müssen auch angesichts neuer Formen von Kapazitätsengpässen der Zugang von AV- Anbietern und Hörfunk zu Plattformen und aus Nutzersicht die Auffindbarkeit von AV-Inhalten und Hörfunkangeboten auf einer Plattform, um eine ausreichende Vielfalt an Anbietern und Angeboten verfügbar zu machen. Da in einzelnen Bundesländern die Debatte über die digitale Nutzung des analogen TV-Kabels begonnen hat, müssen während des Transformationsprozesses Bestimmungen zum Schutz der Sender vor sukzessiven Abschmelzungen ( Tod auf Raten ) und massiven Reichweitenverlusten eingehalten werden.

2 Zusammenfassung: Anwendungsbereich Ausgangspunkt ist der heutige Plattformbegriff des Rundfunkstaatsvertrages (RStV) Künftig sollte keine zwingende Anknüpfung an den Zugang zur Infrastruktur, sondern vielmehr an den Grundsatz erfolgen: Wer AV- Angebote auch von Dritten bündelt, muss Zugang und Auffindbarkeit gewährleisten Die Regulierungstiefe sollte abgestuft und bei kapazitätsknappen Plattformen intensiver sein, indem dort auch Belegungsvorgaben zugunsten der Anbieter- und Angebotsvielfalt vorgesehen werden; in nicht kapazitätsknappen Bereichen kommt der Auffindbarkeit besondere Bedeutung zu Signalintegrität Der Schutz des Signals ist zu wahren und z.b. durch eine Anpassung des Veränderungs- und Vermarktungsverbotes umzusetzen besonders in Fällen, in denen das Programm ohne Zustimmung des AV-Anbieters mit anderen Inhalten, z. B. Werbung, überblendet oder skaliert wird Transparenz Die Transparenz soll insbesondere im Fall von Angebots- und Programmlisten z. B. bei EPGs erhöht werden; dies gilt auch bei Empfehlungssystemen, deren Einsatz an Bedeutung gewinnt Entscheidungen zu Listungen und Funktionsmechanismen sind anzuzeigen; es gilt das Prinzip der ex-post-kontrolle Radio Für Radio muss es auf digitalen Plattformen Übertragungsverpflichtungen zugunsten der nach Landesrecht zugelassenen Programme und Angebote geben, wie dies für den analogen Hörfunk in den Landesmediengesetzen vorgesehen ist 2/16

3 Fragenkatalog: Komplex A: Wie stellt sich die Verbreitung von bzw. der Zugang zu meinungsrelevanten Dienste dar? 1. Welche Verbreitungswege gibt es für meinungsrelevante Inhalte, namentlich Rundfunk und vergleichbare Telemedien? Hier sind zunächst Kabel, Satellit, Terrestrik und IP-TV/DSL-TV zu nennen. Daneben tritt die Verbreitung über das offene Internet, z.t. auch als Web-TV bezeichnet. Die Verbreitungswege werden i.d.r. über unterschiedliche Endgeräte oder untechnisch gesprochen Plattformen und Benutzeroberflächen auf Endgeräten eröffnet. Zur non-linearen Verbreitung siehe auch unter 3. Nach unserem Verständnis grenzt sich die Plattformregulierung für meinungsrelevante Inhalte, namentlich Rundfunk und vergleichbare Telemedien, zur Frage der Intermediär-Regulierung dadurch ab, dass dort auch reine Telemedien umfasst werden. Eine Schnittmenge zur Plattformregulierung liegt vor, wenn und soweit über Intermediäre auch Inhalte zugänglich gemacht werden, die bislang unter die Plattformregulierung fallen. Bei Intermediären liegen regelmäßig keine begrenzten Kapazitäten vor. 2. Was sind derzeit und aus Ihrer Sicht perspektivisch die Hauptverbreitungswege für Rundfunk und vergleichbare Telemedien? Wir verweisen hierzu auf die Daten des Digitalisierungsberichts der Medienanstalten, nach dem Kabel und Satellit bei etwa 46 Prozent gleichauf liegen, IP-TV derzeit bei ca. fünf Prozent Der Begriff der vergleichbaren Telemedien ist für die dahinter liegenden Angebote nicht genau definiert. Soweit hier die Mediatheken der Sender erfasst sind, finden sich ebenfalls Hinweise im Digitalisierungsbericht. Eine genaue Aufschlüsselung nach Übertragungswegen liegt hier nicht vor. Sofern die Frage auch auf die künftige Verteilung von linearer und non-linearer Nutzung abzielt, prognostiziert der VPRT eine positive Entwicklung der audiovisuellen Angebotsvielfalt, besonders auch im mobilen Bereich. Die bisherige Entwicklung hat gezeigt, dass die Steigerungen bei den non-linearen Ausspielformen nicht zulasten der Entwicklung linearer Angebote gehen müssen, die ebenfalls positiv verläuft. Es ist damit zu rechnen, dass die Hauptverbreitungswege für Rundfunk und vergleichbare Telemedien auch perspektivisch erhalten bleiben. IP-TV wird weiter an Bedeutung gewinnen. Zudem ist mit einem Anstieg der non-linearen Nutzung der Inhalte zu rechnen. 3/16

4 3. Welche Arten von Diensten gibt es, die maßgeblich die Bündelung und Verbreitung meinungsrelevanter Inhalte, namentlich Rundfunk und vergleichbare Telemedien, sei es mittelbar oder unmittelbar, zum Gegenstand haben (Übertragungswege, Übertragungstechniken, Inhalteportale, App- Portale auf Endgeräten etc.)? Was sind Charakteristika der Geschäftsmodelle? Die relevanten Übertragungswege wurden bereits unter A 1. aufgeführt. Der Begriff der Übertragungstechniken umfasst insbesondere die Übertragung über die Rundfunkstandards sowie das I(P)-Protokoll. Hinzu kommen Plattformen nach der bisherigen Systematik des RStV und der Plattformsatzung der Medienanstalten (= Plattformen, privilegierte Plattformen und Programmplattformen). Inhalte- und App-Portale können zudem u. a. über Endgeräte-Hersteller wie z. B. bei Smart TV oder über Mobilfunkhersteller (abhängig vom Betriebssystem) erreicht bzw. genutzt werden. Der Zugang zum Internet erfolgt oft browserbasiert. Eine umfassende Übersicht gibt der Digitalisierungsbericht, insbesondere ab Seite 55 ff. Die Geschäftsmodelle sind vielfältig. Neben die Geschäftsmodelle der Sendeunternehmen, die sich nach wie vor von der Werbevermarktung über unterschiedliche Pay- und Abo-Modelle erstrecken, treten eigene Geschäftsmodelle der Plattform-, Endgeräte- und Diensteanbieter, die den Zugang zu den jeweiligen Inhalten vermitteln. Hier sind im non-linearen Bereich unterschiedliche Bezahlmodelle bei VOD (SVOD, TVOD, AVOD) oder OTT (VOD, Streaming) denkbar. Ebenfalls besteht für Dritte wie z. B. Diensteanbieter über Smart-TV die Möglichkeit, für die Platzierung in EPGs, auf Benutzeroberflächen oder in Inhalte- Portalen neue Refinanzierungsmodelle, die von der Wertschöpfung der Inhalteanbieter unabhängig sind, aufzusetzen. Einen wichtigen Bereich der Refinanzierung betrifft letztlich die Gewinnung von Nutzungsdaten, die dann eigenständig kapitalisiert werden können. Wer als Plattform den Zugang zu Rundfunk und vergleichbaren Telemedien vermittelt und dabei in der Lage ist, die Nutzungsgewohnheiten zu erfassen, greift in den Finanzierungskreislauf ein. Zudem werden der Einsatz von personalisierten Suchsystemen und die Zusammenstellung von Programmtipps unter eigenständiger Auswertung der Metadaten an Bedeutung bei der Suche und Auffindbarkeit von Inhalten zunehmen und eine vergleichbare Bedeutung für die Vielfalt und Auffindbarkeit einnehmen wie die Listung. Hier ist zu bedenken, dass diese Fälle oft unabhängig von der Wertschöpfung des jeweiligen (Rundfunk-)Inhaltes erfolgen und damit die Refinanzierungsmöglichkeiten zulasten der Sendeunternehmen verschieben. 4. Wie erfolgt die Auswahl von verfügbaren Inhalten? Welchen Einfluss haben die verschiedenen Akteure der Wertschöpfungskette (Infrastrukturanbieter, Gerätehersteller, OTT-Anbieter etc.) hierbei? 4/16

5 Grundsätzlich kann der Betreiber einer Plattform oder eines Angebotes seine Plattform und die Navigationsmöglichkeiten in seinem Dienst heute weitgehend frei gestalten, Verpflichtungen ergeben sich lediglich auf Basis der bestehenden Plattformregulierung aus den 52 ff. RStV (siehe unter A 7.) Zu den Konstellationen des bislang bekannten, klassischen Plattformbetriebs (Auswahl über Programmlisten, EPGs, Programmpakete) treten neue Akteure, die über die Auswahl von Inhalten (mit)entscheiden: Smart TV-Portale: Endgerätehersteller, Anbieter einer Benutzeroberfläche Mobilfunkportale: Mobilfunkbetreiber Plattformen und OTT-Streaming: Plattform- und OTT-Anbieter Aggregierende Apps, die den Zugang zu mehreren Programmangeboten vermitteln: App-Anbieter. Die jeweiligen Anbieter können ein Bottleneck beim Zugang zu den Angeboten bilden, wenn sie Einfluss auf die Auswahl der Inhalte nehmen. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass sich die Zahl der Schnittstellen, über die man auf einem Angebot zu den Inhalten gelangen kann, deutlich erhöht hat. Darüber hinaus spielen neuerdings Empfehlungssysteme und personalisierte Suche eine wichtigere Rolle bei der Nutzung und Auswahl von audiovisuellen Inhalten. 5. (Inwiefern) Haben Anbieter von Diensten, die maßgeblich die Bündelung und Verbreitung meinungsrelevanter Inhalte zum Gegenstand haben, Einfluss auf den Inhalt angebotener Rundfunkprogramme bzw. vergleichbarer Telemedien? Plattformen und Anbieter von Diensten haben keinen direkten Einfluss auf den Inhalt von Rundfunkprogrammen oder vergleichbaren Telemedien. Bislang bestehen vereinzelt Einschränkungen der Auswahl von Inhalten auf einer Plattform. Auf Basis des geltenden RStV werden netzgebundene Kabelplattformen reguliert und einem Belegungsregime nach RStV sowie nach (analogem) Landesrecht unterstellt. Programmplattformen und privilegierte Plattformen werden nach den differenzierten Vorgaben der Plattformsatzung abgestuft reguliert. Darüber hinaus sind Plattformbetreiber schon heute in der Belegung ihrer Kapazitäten frei. 6. Welche (ergänzenden) Dienste sind mit der Verbreitung von Rundfunk und vergleichbaren Telemedien verbunden (Navigatoren, EPGs, Angebote im HbbTV etc.)? Wie sind sie ausgestaltet? Von wem werden sie angeboten? HbbTV-Dienste sind Angebote des Senders, die meist eine Kombination von linearen und non-linearen Angeboten darstellen. Teletext-/Digitaltextdienste 5/16

6 werden ebenfalls als sendereigenes Angebot mit den Rundfunksignalen verbreitet. Auch EPGs können als sendereigene Angebote ausgestaltet sein. EPGs und (aggregierende) Apps werden in der Regel von Dritten angeboten. Ebenso werden Navigatoren regelmäßig durch Dritte bereitgestellt. Ein wichtiger Fall von mit dem Sendesignal verbreiteten Informationen sind auch Metadaten zum Programm (Bsp. Informationen zur Sendung), die sowohl in sendereigenen Angeboten als auch z. B. durch EPGs Dritter verwendet werden. 7. Wie erfolgen die Selektion (auch bei Empfehlungen) und die Präsentation von Angeboten? Welchen Einfluss haben die verschiedenen Akteure der Wertschöpfungskette (Infrastrukturanbieter, Gerätehersteller, OTT- Anbieter etc.) hierbei? Solange dieser Bereich nicht über die Plattformregulierung erfasst wird was aktuell außerhalb der netzgebundenen Plattformen im Kabel der Fall ist wird die Selektion und die Präsentation nach Maßgabe des jeweiligen Anbieters einer Plattform vorgenommen. Beim Einfluss sind unterschiedliche Fallkonstellationen zu unterscheiden: Infrastrukturanbieter entscheiden über den Zugang zu den Kapazitäten an sich sowie über die Inhalte in den jeweils von ihnen zusammengestellten Programm- und Angebotspaketen. Gerätehersteller nehmen insbesondere bei Smart-TV-Geräten stärkeren Einfluss auf den Auswahlprozess, da eigene Auswahloberflächen vor das (lineare) Programmangebot geschaltet werden. OTT-Anbieter sind in der Regel selbst auf Zugang zur Infrastruktur oder zu Auswahloberflächen Dritter angewiesen. Allerdings können OTT- Anbieter je nach Angebotsstruktur auch selbst den Zugang zu einem aggregierten Gesamtangebot kontrollieren, soweit sie auch die Inhalte Dritter zugänglich machen. Bislang ist ein Plattformanbieter auf Basis des RStV an die sog. Must Carry- Verpflichtungen ( 52 b RStV) gebunden, d. h. bzgl. bestimmter Inhalte und Angebote besteht eine Transportverpflichtung. Zusätzlich gelten die Bestimmungen zur technischen Zugangsfreiheit ( 52 c RStV) und Entgeltregulierung ( 52 d RStV). Die Ausgestaltung des Angebots obliegt regelmäßig wirtschaftlichen Erwägungen: Der Plattformbetreiber ist an größtmöglicher Attraktivität seines Angebots für den Nutzer interessiert. Nach dieser Maßgabe wählt er Content aus und schließt hierzu einzelvertragliche Regelungen mit dem jeweiligen Inhalteanbieter. Die Erfolgsaussichten für den Inhalteanbieter, auf einer Plattform stattzufinden, steigen, wenn er über attraktiven Content bzw. attraktive Marken verfügt, einen speziellen Inhalt vorweisen kann (Bsp. Sparten- und Nischenangebote) oder der Plattformbetreiber auf sonstige Weise davon profitiert, dass er den Content auf die Plattform nimmt. 6/16

7 8. (Inwieweit) Erfolgt eine Bindung des Nutzers an bestimmte Dienste, etwa durch spezielle Geräte, langfristige Verträge o.ä.? Hier sind unterschiedliche Voraussetzungen gegeben. Während bei den klassischen Kabelplattformen regelmäßig unmittelbare Verträge mit dem Endkunden über eine bestimmte Laufzeit geschlossen werden, sind TV-Endgeräte nicht mit Laufzeitenverträgen gekoppelt. Im Bereich des Mobilfunks ist es dagegen übliche Praxis, mobile Endgeräte mit Diensteverträgen zu koppeln. Der Verkauf von TV-Geräten, speziell Smart-TV, erfolgt im höherpreisigen Segment, so dass der Nutzer aufgrund der hohen Anschaffungskosten i.d.r. über lange Zeit an das erworbene Gerät gebunden ist. Selbst bei potenzieller Wahlfreiheit der Endgeräte besteht somit keine wirkliche Wahlfreiheit für das Diensteangebot (EPG, Navigation), da dieses für den Nutzer beim Kauf des Gerätes nicht entscheidend ist. Bei mobilen Geräten ist die Auswahl des Internetbrowsers durch den Anbieter des Endgerätes und/oder der Set-Top-Box vorinstalliert und damit proprietär, wobei z.t. über Apps weitere Browser heruntergeladen werden können. 9. (Inwiefern) Können aus Ihrer Sicht Verbreitungswege und -dienste vom Nutzer als substituierbar angesehen werden? Dies ist abhängig von der jeweiligen Konstellation. In zahlreichen Fällen ist jedoch bei Rundfunkinhalten faktisch keine Wechselmöglichkeit gegeben. Bei den Übertragungswegen bestehen Gebietsmonopole innerhalb der einzelnen Wege. Aufgrund baulicher Vorgaben, Versorgungsleistungen, vertraglicher Vorbindung o. ä. sind somit nicht alle Übertragungswege in allen Haushalten gleichermaßen empfangbar, sodass eine Substitutionsmöglichkeit entfällt. Mit dem Aufkommen von IP-TV hat sich der Wettbewerb zwischen den Übertragungswegen verbessert. Allerdings ist aus Sicht des nachfragenden Senders zu beachten, dass bei einmalig getroffener Auswahlentscheidung durch den Haushalt nur noch die Möglichkeit besteht, den Zuschauer/Zuhörer über die gewählte Infrastruktur zu erreichen. Im Falle der Rundfunkübertragungswege besteht insoweit also keine Ersetzungsmöglichkeit. Der Sender muss eine Einigung mit dem relevanten Infrastrukturanbieter finden, um den Kunden in diesem Haushalt erreichen zu können. Das reine Vorhandensein eines offenen Internetbrowsers auf Rundfunkempfangsgeräten trifft noch keine Aussage über die Substituierbarkeit des Rundfunkangebots, da insbesondere die linearen Angebote der Sender regelmäßig nicht im offenen Internet angeboten werden. 7/16

8 10. Welche Entwicklungen hin zu zukünftigen Diensteformen bzw. Geschäftsmodellen sind aus Ihrer Sicht bereits absehbar? Die Nutzung von (linearem) Rundfunk und vergleichbaren Telemedien erfolgt absehbar zu großen Teilen auf den bekannten Übertragungswegen. Im nonlinearen wird der Zugang zu den Endgeräten verstärkt auch über OTT-Dienste, Apps o.ä. möglich. Bezogen auf die Präsentation und Anordnung von Inhalten und Programmen auf Plattformen wird es insbesondere im Bereich der Empfehlungs- und Vorschlagssyteme Weiterentwicklungen geben, die persönliche Nutzungspräferenzen mit Elementen allgemeiner Empirie und künstlicher Intelligenz kombinieren werden, um eine Auswahlpräferenz zu erstellen. Der VPRT hat aktuelle Entwicklungen unlängst gemeinsam mit den Medienanstalten und der Deutschen TV-Plattform präsentiert. Die jeweiligen Anbieter gestalten Benutzerführung und Suche der Angebote sehr unterschiedlich. Während bei einem Anbieter die senderbezogene Suche im Vordergrund steht, setzen andere Anbieter an einer genrebezogenen Programmsuche oder Programmempfehlung an. Die Auswertung der von den Sendern angelieferten Metadaten erfolgt dabei meistens über einen dritten Anbieter. Die Anbieter und ihr Mechanismus sind für die Sender dabei nicht transparent. Es empfiehlt sich, die unterschiedlichen Fallgestaltungen (Zugang und Auswahl bzw. Präsentation linearer und non-linearer Programmangebote, Such- und Auswahlmechanismen, Empfehlungssyteme) differenziert zu betrachten und daraus abgestufte Überlegungen für die Regulierung abzuleiten. 8/16

9 Komplex B: Welche Problemlagen ergeben sich aus Komplex A? 1. (Inwieweit) Ergeben sich aus Ihrer Sicht Gefährdungslagen für die Gewährleistung der Meinungsvielfalt, insbesondere mit Blick auf a. die Verbreitung, b. den Zugang, c. die Auffindbarkeit und d. die Verwertung relevanter Inhalte (bspw. Fragen der Bündelung, des Entgelts oder der Präsentation)? Neben der klassischen Frequenzknappheit sind auch zukünftig noch Engpässe in Betracht zu ziehen. Eine flächendeckende Verbreitung von HD, die Steigerung der Bildqualität auf Ultra HD/4k oder mehr individualisierte Nutzung erfordern zukünftig höhere Bandbreiten. Durch die Digitalisierung hat sich die Verbreitungs- und Zugangssituation deutlich entspannt, jedoch bleiben die Ressourcen auf bestimmten Verbreitungswegen, insbesondere auch in geschlossenen Netzen, faktisch endlich bzw. limitiert. Bei den Problemlagen sind die oben beschriebenen Fallkonstellationen zu unterscheiden. Durch die zunehmende Bedeutung der IP-Übertragung, das Nebeneinander verschiedener Übertragungstechnologien und der Möglichkeit des Zugangs zu Inhalten über das offene Internet hat sich das Inhalteangebot insgesamt stark vergrößert. Je weniger Kapazitätsengpässe also im Netz oder in einem Gesamtangebot bestehen, desto eher ist der Aspekt der Auffindbarkeit relevant. Die Vermittlung des Zugangs zur Infrastruktur ist bei der Plattformregulierung daher nicht mehr der allein entscheidende Faktor. Vergleichbare Auswahlhürden entstehen können, auch ohne den Netzzugang zu kontrollieren. Die Bündelung von Angeboten Dritter zu bestimmten Paketen kann ebenfalls selbst bei grundsätzlich unbeschränkter physischer Kapazität die faktische Vielfaltsauswahl einschränken. Hier muss der jeweilige konkrete Einzelfall betrachtet werden. Entgelte müssen diskriminierungsfrei und chancengleich verstanden im Sinne der grundsätzlichen Möglichkeit des Zugangs auch für kleinere Angebote ausgestaltet sein. 2. Welche ergänzenden Problemstellungen ergeben sich aus Ihrer Sicht gegebenenfalls aufgrund der Möglichkeit der zeitgleichen Nutzung verschiedener Übertragungswege auf demselben Endgerät (Smart-TV)? Auf Smart-TV-Geräten können sich Problemstellungen daraus ergeben, dass unterschiedliche Regulierungsregimes aufeinandertreffen und die Integrität der Programmsignale beeinträchtigt wird. Dies ist dann der Fall, wenn (lineare) Programminhalte überblendet, ganz oder teilweise skaliert oder anderweitig beeinträchtigt werden. Ein besonders anschaulicher Fall liegt vor, wenn ein als Rundfunksignal hoch reguliertes TV-Programm, das deutlichen Einschränkungen 9/16

10 bei der Werbefinanzierung unterliegt, von technisch unabhängig verbreiteten Internetdiensten überlagert wird und damit der Initiator der Werbeüberblendung wirtschaftlich die ins Programm und dessen Reichweite getätigten Investitionen des Programmveranstalters ausnutzt. Mit Hilfe neuer Technologien bieten Plattformbetreiber auch kontextsensitive Dienste wie Social Media oder Zusatzinformationen an, die dem Nutzer parallel und automatisiert zusätzlich zu einem laufenden Inhalt eingeblendet werden oder über dem Inhalt liegen. Ein redaktionell verantwortlicher Inhalteanbieter trägt die rechtliche Verantwortung für die von ihm abgebildeten Inhalte. Ein Diensteanbieter/Plattformbetreiber mit kontextsensitiven automatisiert eingeblendeten Inhalten tut dieses nach heutiger Rechtslage nicht. 3. Ergeben sich aus Ihrer Sicht sonstige Problemstellungen mit Blick auf neue Dienste bzw. Techniken? Ein Bereich betrifft die Übernahme und Auswertung von Metadaten, die mit dem Programmangebot angeboten werden. Für den Fall, dass ein Sender diese Daten zur Verfügung stellt, sollten diese mit übernommen werden. Gerade bei sensiblen und aktuellen Programminformationen (Verschiebungen, Programmaustausch, Programmänderung) besteht sonst die Gefahr, dass Zuschauer und Nutzer auf vom Plattform- oder Endgeräteanbieter generierte Daten zurückgreifen müssen, die ggf. veraltet sind. Gegenüber dem Zuschauer wird allerdings regelmäßig der Sender als Verantwortlicher für diese Informationen angesehen, sodass es zu Beschwerden kommen kann. Nicht transparent ist für die Sender zudem, ob und wie Metadaten ausgewertet und bei der Zusammenstellung von Programmempfehlungen oder einer genrebasierten Programmsuche berücksichtigt werden. Wie beschrieben setzen zahlreiche Programmplattformen auf eine personalisierte Suche oder Programmsuche statt Sendersuche, die Schlagwortsuchen und Vorschläge anbietet. Diese Suchkriterien ergänzen bereits heute die Suche nach einem Sender, sind aber in ihren Mechanismen intransparent. Im Bereich der mobilen Verbreitung von Programminhalten fehlen derzeit einheitliche Standards für die Aufbereitung der Inhalte auf Plattformen. Für die Sender ist die Aufbereitung für den jeweiligen Dienst oder das betroffene Endgerät bzw. das Programmieren einer spezifischen App sehr aufwändig. 10/16

11 Komplex C (Regulierung): Was sind sinnvolle Regulierungsansätze angesichts der in Komplex B aufgezeigten Problemstellungen? 1. Welche Regulierungsziele sollten aus Ihrer Sicht grundsätzlich angestrebt werden? Plattformregulierung sollte in erster Linie eine Sicherung der Angebots- und Anbietervielfalt sowie (technische) Zugangsfreiheit gewährleisten. Hier kommt dem Gesetzgeber eine aktive Rolle zur präventiven Gewährung des Rechtsrahmens zu. Beeinträchtigungen der Vielfalt sollten nicht erst nach deren Eintritt korrigiert, sondern schon im Vorwege verhindert werden. Beugt der Rechtsrahmen einer entsprechenden Vielfaltsgefährdung durch ein Instrumentarium vor, so kann die Ausgestaltung des Verfahrens im Wege einer nachträglichen Missbrauchsaufsicht vorgenommen werden, wie dies auch heute im Rahmen der Kabelbelegung der Fall ist. Für Rundfunkanbieter ist die Erreichbarkeit der Zuschauer, Zuhörer und Nutzer der zentrale Aspekt ihrer Refinanzierung. Ein fairer Wettbewerb um die Aufmerksamkeit der Rezipienten darf nicht dadurch beeinträchtigt werden, dass der Endkunde audiovisuelle Medieninhalte überhaupt nicht zur Auswahl erhält. Wenn seitens des Regulierers nach wie vor die Auffassung besteht, dass bestimmten Diensten wie derzeit Rundfunk und vergleichbaren Telemedien (v. a. Mediatheken) eine besondere Rolle zukommt, so muss auch sichergestellt sein, dass diese Angebote vom Zuschauer/Zuhörer/Nutzer gefunden werden können. Rundfunk und vergleichbare Telemedien leisten einen besonderen Beitrag zu einer funktionsfähigen öffentlichen Gesellschaft sowie zur Meinungsbildung. Daher muss das bestehende System der Plattformregulierung mit Blick auf den positiven Gestaltungsauftrag der Rundfunkordnung zur Vielfaltssicherung (Angebots- und Anbietervielfalt) und der grundrechtlich geschützten Interessen der AVMD-Anbieter evaluiert werden. Bei der Umsetzung ist eine Verzahnung der Regelungsbereiche der Infrastrukturund Inhalteregulierung erforderlich. Dies gilt besonders für den künftigen EU- Rechtsrahmen, der schon heute vereinzelt Querverbindungen vorsieht (Bsp. Universaldienstrichtlinie). Eine konkrete Umsetzung der Vielfaltssicherung erfolgt auf nationaler Ebene, eine zusätzliche Öffnungsklausel im europäischen Recht (AVMD) wäre wünschenswert. Der nationale Gesetzgeber ist schon heute in der Lage, entsprechende Maßnahmen anzugehen. 2. Welche Dienste sollten aus Ihrer Sicht regulatorisch gleich bzw. unterschiedlich behandelt werden? Was sind sinnvolle Anknüpfungspunkte? Wir verstehen Dienste im Sinne der Frage als Plattform oder Oberfläche, die die Auswahl über ein Angebot regelt. Zunächst sollte wie im Rahmen der Bund-Länder-Kommission angelegt zwischen Plattformregulierung und Intermediärregulierung unterschieden werden. 11/16

12 Die Themen Plattformregulierung und Regulierung von Intermediären weisen zwar Teilidentitäten auf, sind aber getrennt zu betrachten. Dies sagt nichts über die Relevanz der beiden Bereiche zueinander aus, sondern ist auf den unterschiedlichen Einstieg in die Regulierung zurückzuführen ist (RStV: Rundfunk und vergleichbare Telemedien; Intermediäre: jegliche Inhalte, also auch reine Telemedien). Eine Schnittmenge liegt dann vor, wenn und soweit über Intermediäre auch (Rundfunk-)Inhalte zugänglich gemacht werden, die bislang unter die Plattformregulierung fallen. Bei Intermediären bestehen regelmäßig keine begrenzten Kapazitäten. Hier sollten insbesondere die Voraussetzungen für Transparenz, Diskriminierungsfreiheit sowie gegen eine Bevorzugung eigener Angebote vorgesehen werden. Nachfolgend werden ausschließlich Fragen der Plattformregulierung adressiert. Bei Plattformen sollte ein technologieneutraler Ansatz gewählt werden, da die Technologie für die Frage möglicher Diskriminierungen keine Rolle (mehr) spielt. Schon heute wählt die Plattformsatzung der Medienanstalten einen differenzierten Ansatz, der auch sog. privilegierte und Programmplattformen erfasst mit unterschiedlicher Regulierungs- und Verpflichtungsintensität. Es sollte der Grundsatz gelten: Wer Angebote auch von Dritten bündelt, muss Zugang und Auffindbarkeit gewährleisten. Bereits heute werden auch Kategorien wie Benutzeroberflächen, erster Zugriff o.ä. von den Medienanstalten betrachtet. Anknüpfungspunkt für den Anwendungsbereich könnte daher folgende Formulierung sein: Wer AV-Inhalte auch von Dritten mit dem Ziel zusammenfasst, diese als Gesamtangebot zugänglich zu machen oder wer über die unmittelbare Auswahl der Zusammenfassung entscheidet [ ] Soweit AV-Inhalte Dritter gebündelt werden, müssen Zugang und Auffindbarkeit diskriminierungsfrei sichergestellt werden. Eine grundsätzliche Definition sollte wegen der Rechtsklarheit im Gesetz erfolgen, eine Auslegung durch die Medienanstalten aber möglich bleiben. Eine abgestufte Regulierung bietet sich weiterhin an: Die Plattformregulierung muss als Instrument zur Abwehr potenzieller Vielfaltsgefährdung grundsätzlich zur Verfügung stehen, eine Ausübung erfolgt dann nur im Bedarfsfall. Die Regulierungsintensität richtet sich nach den Gefährdungslagen bzw. weiterhin nach Kapazitätsengpässen, wobei neben der klassischen Frequenzknappheit auch neue Formen der Knappheit in Betracht zu ziehen sind (Bsp. neue Übertragungstechnologien). In diesen Fällen muss auch weiterhin eine Vielfaltsauswahl gegeben sein. Dies beinhaltet Zugangsvorgaben zur Diskriminierungsfreiheit, vor allem aber auch mittelbare Vielfaltssicherung wie z. B. durch Körbchen- oder Genrevorgaben. Nur auf diesem Wege kann weiterhin neben der Angebotsauch die Anbietervielfalt abgesichert werden (Bsp. Drittelregelung im RStV). Bei nicht kapazitätsknappen Plattformen ist der Grundsatz der Diskriminierungsfreiheit entscheidend. Zusätzlich sind Regelungen zur strukturellen Auffindbarkeit (Vorhalten von mehreren Sortierkriterien, z. B. Suchfunktion, Al- 12/16

13 phabet, Genres) und zur besonderen Auffindbarkeit (gesellschaftlich gewünschte Angebote) vorzusehen. Die Art und Weise der konkreten Umsetzung der Vorgaben kann dem Plattformanbieter überlassen bleiben. 3. Welche Inhalteangebote sollten aus Ihrer Sicht regulatorisch gleich bzw. unterschiedlich behandelt werden? Was sind sinnvolle Anknüpfungspunkte (bisherige Unterscheidung etwa nach linear, non-linear)? (Inwiefern) Bedarf es Privilegierungen von Inhalten bzw. Angeboten und woran sollten sie geknüpft werden? Im Rahmen der Plattformregulierung sollten in erster Linie audiovisuelle Inhalte betrachtet werden. Ausgehend vom bisherigen Anwendungsbereich (Rundfunk und vergleichbare Telemedien) wird voraussichtlich auf der europäischen Ebene der Begriff des audiovisuellen Mediendienstes künftig die Grundlage einer Regulierung bilden. Die Differenzierung zwischen linear und non-linear wird perspektivisch nicht mehr die entscheidende Rolle spielen. Zu einem künftigen Regulierungsmodell hat der VPRT Vorschläge für eine konvergente Anpassung vorgelegt. Dies soll nachstehend nicht vertieft werden, da diese Debatte in erster Linie in der AVMD-Arbeitsgruppe der Bund-Länder-Kommission stattfinden wird. Für die Plattformregulierung wird zunächst vom Status Quo (Rundfunk und vergleichbare Telemedien) ausgegangen unter der Prämisse, dass sich der Anwendungsbereich künftig auf AV-Mediendienste erstreckt. Die Betrachtung erfolgt dabei angebotsbezogen (ggf. mit linearen und non-linearen Bestandteilen inkl. programmbegleitender Dienste). Die Angebote, die heute unter die Vielfaltsregulierung fallen (Must Carry und Non Must Carry), bestimmen sich künftig nach dem Eintritt in ein freiwilliges Regulierungsregime (Opt-In) und decken dabei neben den Angeboten mit besonderem publizistischen Mehrwert vor allem die Angebots- und Anbietervielfalt der heutigen Non Must Carry-Angebote in Rundfunk und vergleichbaren Telemedien (Außenpluralismus) ab. Für Rundfunk und vergleichbare Telemedien muss in Ergänzung zu den bisherigen Vorgaben der 52 b bis d RStV auf Plattformen die Auffindbarkeit berücksichtigt werden. Neben dem Zugang ist die Auffindbarkeit in EPGs und Navigatoren von existentieller Bedeutung. Im Zuge dessen ist das heutige Must Carry / Non Must Carry zu einem Must Be Found weiterzuentwickeln. Dies stellt insoweit keine Neuerung zur heutigen Vielfaltregulierung dar. Nach dem VPRT-Regulierungsmodell wird zwischen struktureller (Angebots- /Anbietervielfalt, Mehrlistenprinzip, Genrebildung) und besonderer (Public Value-Angebote) Auffindbarkeit unterschieden. Die konkrete Konfiguration und Gestaltung der Auffindbarkeitsvorgaben sollte den Plattformbetreibern vorbehalten bleiben. Die Medienanstalten kontrollieren (ex post) die Einhaltung der entsprechenden Vorgaben. 13/16

14 In kapazitätsknappen Bereichen sind auch weiterhin eine diskriminierungsfreie Zugangs- sowie eine Vielfaltsregulierung zugunsten der Angebots- und Anbietervielfalt erforderlich, in nicht kapazitätsknappen Bereichen kommt der Auffindbarkeit besondere Bedeutung zu. Neben der klassischen, physischen Kapazitätsknappheit können neue Entwicklungen auch zu Engpasssituationen führen, die weiterhin eine Vielfaltauswahl erforderlich machen. Hierunter fallen z. B. kapazitätsintensive Verbreitungsstandards ( HD als das neue `analog ) oder die Allokation von Rundfunkkapazitäten an Nicht-Rundfunk-/IP-Dienste sowie Konditionen beim Zugang zu Basispaketen. Hier ist Diskriminierungsfreiheit sicherzustellen. In den beschriebenen Fällen sollte daher weiterhin eine dem 52 b RStV vergleichbare Regelung vorgesehen werden, z. B. durch Bildung von Körbchen /Genres. Neben der Angebotsvielfalt kommt zum Schutz kleinerer und neuer Sparten-AVMD-Anbieter der Anbietervielfalt eine sehr wichtige Bedeutung zu und sollte als eigenständiges Kriterium bei der Belegung bzw. Auswahl Berücksichtigung finden. Ein Must Offer von Inhalten ggü. Plattformbetreibern ist abzulehnen, da es die Exklusivität von Inhalten einschränkt. Exklusivität fördert den Wettbewerb der Plattformen untereinander. Eine Angebotspflicht kollidiert mit den vertraglichen Verpflichtungen beim Rechteerwerb und stellt einen Versuch dar, in das originäre Geschäftsmodell der Sendeunternehmen regulatorisch einzugreifen. Im USamerikanischen Vorbild einer solchen Regelung richtet sich diese nicht gegen die Inhalteanbieter, sondern betrachtet den Wettbewerb zwischen konkurrierenden Plattformen. Dort spielt auch die vertikale Integration eine große Rolle, die nicht in eine Pauschalforderung gegen Inhalteanbieter umgedeutet werden darf, die ohnehin ein maximales Interesse an der Verbreitung ihrer Programme und Angebote haben. Die im derzeitigen Recht geltenden Regelungen zur Transparenz sollten vereinfachte Anzeigeverfahren vorsehen, die gleichzeitig mehr Einblick in Entscheidungen der Aufsicht zur Listung von Programmen und Zugänglichmachung der Inhalte verschaffen. Erste Ansätze wurden durch die Medienanstalten bereits umgesetzt. Die von Umlistungen betroffenen Sender sollten nicht erst über die Zuschauerservice-Hotline von ihrer Umpositionierung erfahren. Auch hier gilt das Prinzip der ex-post-kontrolle. AVMD-Anbieter sollten eine generelle Beschwerdemöglichkeit erhalten. Radio verdient im Zusammenhang mit der Plattformregulierung eine besondere Betrachtung, da bislang für Privatradio nur unzureichende Zugangs- und Verbreitungsregelungen auf übergeordneter Länderebene (RStV) getroffen wurden. Dies muss bei einer Aktualisierung künftig berücksichtigt werden. Für Radio muss es im RStV Übertragungsverpflichtungen zugunsten der nach Landesrecht zugelassenen Programme und Angebote geben, wie dies für den analogen Hörfunk in den Landesmediengesetzen vorgesehen ist. 14/16

15 4. (Inwieweit) Sehen Sie ein Erfordernis, das Erscheinungsbild von Inhalten auf dem Bildschirm regulatorisch zu erfassen? Sehen Sie notwendige regulatorische Anforderungen für den Second Screen? Ein Schutz des Sendesignals ist insbesondere in den Fällen, in denen das Programm ohne Zustimmung des AV-Anbieters mit anderen Inhalten, z. B. Werbung, überblendet oder skaliert wird, erforderlich. Dies kann vergleichbar dem heute schon existierenden Veränderungs- und Vermarktungsverbot ( 52 a Abs. 3 RStV) vorgesehen werden, das gegen Entbündelung oder andere inhaltliche Veränderungen schützt. Dieses Veränderungs- und Vermarktungsverbot müsste um den Schutz gegen Überblendungen oder Overlays erweitert werden, es sei denn, der AVMD-Anbieter erteilt seine Zustimmung oder der Nutzer veranlasst die Überblendungen z. B. durch Dienste der Individualkommunikation oder über Gerätefunktionen ausschließlich selbst. Eine exemplarische Regelung zum Schutz vor Überblendung besteht im flämischen Recht. Der Second Screen sollte nur insoweit erfasst werden, dass dort die Dienste der Sender zum Programm/Angebot diskriminierungsfrei abgebildet werden. 5. Inwieweit ist insofern der bestehende Rechtsrahmen aus Ihrer Sicht sinnvoll bzw. anzupassen? Plattformen sind heute nicht mehr an Netze gebunden. Endgeräte, virtuelle Plattformen und andere inhalte-bündelnde Dienste können aber ebenso Gatekeeper sein. Diese veränderte Mediensituation eröffnet den Nutzern grundsätzlich ein Mehr an Wahlfreiheit bzgl. seiner Mediennutzung. Auf Seiten der Inhalteanbieter aber ist festzustellen, dass die Vielfaltssicherung weiterhin ein Kernziel von Medienregulierung ist. Daraufhin, müssen die Instrumente auf etwaige neue Gefährdungslagen überprüft und entsprechend angepasst und weiterentwickelt werden. Das beinhaltet nicht eine grundsätzliche Forderung nach mehr Regulierung. So kann insbesondere die Art der Umsetzung der Regulierung verstärkt auf eine Missbrauchskontrolle (ex post) gelegt werden. Es bedarf einer technologieneutralen Anpassung der Plattformregulierung unter Berücksichtigung der Bedeutung des AV-Inhaltes für die öffentliche Meinungsbildung sowie Angebots- und Anbietervielfalt. Insgesamt ergeben sich insbesondere vier Handlungsfelder: Adressat der Regulierung (dazu oben C 2) Zugang und Auffindbarkeit (dazu oben C 3) Signalintegrität (dazu oben C 4) sowie Verfahren (dazu oben C 3) Die in diesem Zusammenhang erforderlichen Regulierungsmaßnahmen werden oben eingehend erörtert. 15/16

16 Der in diesem Zusammenhang häufig erbrachte Hinweis, es bedürfe keiner erweiterten Plattformregulierung, wenn es einen Zugang zum offenen Internet gibt und somit der Nutzer alle Angebote verfügbar hat, vermag in dieser einfachen Schlussfolgerung nicht zu überzeugen. Es handelt sich zumindest derzeit noch um unterschiedliche Angebotswelten. Nicht alle Rundfunkprogramme sind zudem automatisch linear und in Echtzeit online abrufbar, was u. a. mit Lizenzfragen zusammenhängt. Die Ablehnung von zusätzlicher Regulierung wird häufig auch damit begründet, dass ein Wettbewerb der Endgeräte gewollt sei und am Gerät mehrere Schnittstellen verfügbar sind. Sicherlich ist Wettbewerb zu begrüßen. Angesichts der Preisstruktur von z. B. Smart TVs besteht jedoch kein wirklicher Wettbewerb bei der Navigation oder Programmführung. Es ist nicht davon auszugehen, dass sich der Verbraucher sein Endgerät nach dem EPG oder dem App-Portal auswählt. Die ebenfalls eingewandten Argumente - einer möglichen Beeinträchtigung des EU-weiten Binnenmarktes durch technische Vorgaben sowie - des nicht möglichen Zugriffs insbesondere auf außereuropäische Geräte greifen aus Sicht des VPRT nicht, da die meisten Endgerätehersteller eine deutsche Niederlassung haben, von der aus die Programmierung der Software gesteuert bzw. vorgenommen wird. Die Navigationseigenschaften sowie die Anordnung und Listung der Angebote weisen meist nationale Bezüge auf und werden daher auch aus dem betroffenen Markt gesteuert. Vielfaltssicherung und individuelle Vertragsfreiheit müssen gewährleistet bleiben, gerade wenn ein ausgewogener und teilweise nachträglicher Regulierungsansatz gewählt wird. Ein weiterer Punkt der Vielfaltssicherung (auf Länderebene) betrifft den Migrationsprozess der Kabelinfrastruktur, die heute bereits von der Plattformregulierung erfasst ist. Da in einzelnen Bundesländern die Debatte über die digitale Nutzung des analogen Kabels begonnen hat, müssen während des Transformationsprozesses Bestimmungen zum Schutz der Sender vor sukzessiven Abschmelzungen ( Tod auf Raten ) und massiven Reichweitenverlusten eingehalten werden. 16/16