Information des KAIO über die freihändige Vergabe von Aufträgen für Netzwerkdienstleistungen an Connectis AG

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1 Finanzdirektion des Kantons Bern Direction des finances du canton de Berne Amt für Informatik und Organisation Office d'informatique et d'organisation Information des KAIO über die freihändige Vergabe von Aufträgen für Netzwerkdienstleistungen an Connectis AG Connectis AG erhielt nach einer öffentlichen Ausschreibung des Amtes für Informatik und Organisation des Kantons Bern (KAIO) im Jahr 2010 den Zuschlag für den Betrieb des kantonalen Weitbereichsnetzes (BE-WAN). Die Ausschreibung sah vor, wie dies in der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (ÖBV) geregelt ist, dass Folgeaufträge zum Ausbau der Dienstleistungen freihändig (also ohne neue Ausschreibung) an die Zuschlagsempfängerin vergeben werden können. Mit Publikation vom 7. Mai 2014 im Amtsblatt des Kantons Bern (Beilage) hat das KAIO wie gesetzlich vorgeschrieben darüber informiert, dass es Connectis AG im freihändigen Verfahren mit Aufträgen über den Ausbau der Netzwerkinfrastruktur der kantonalen Verwaltung beauftragt hat. In einem am 15. Mai 2014 erschienenen Artikel in der Zeitung Der Bund wurde dieser Entscheid aus verschiedenen Gesichtspunkten kritisch hinterfragt. Das KAIO informiert daher über seine Antworten auf die Fragen, die in diesem Zusammenhang aufgeworfen wurden. 1. Welches Volumen hatte der ausgeschriebene Auftrag vom Herbst 2010 an Connectis? Connectis erhielt den Zuschlag für den von ihr offerierten Betriebspreis von rund CHF 25.8 Millionen für fünf Jahre, auf der Grundlage des damals ausgeschriebenen Mengengerüsts. 2. Von welchen Ausbau- und Betriebskosten für die Vereinheitlichung der Netzwerk- Dienstleistungen in der Kantonsverwaltung ging man damals insgesamt aus? Diese jetzt eingeleitete Vereinheitlichung war damals noch nicht geplant. Die im Jahr 2009 begonnene Planung der Ausschreibung erfolgte nämlich unter anderen technischen und organisatorischen Voraussetzungen als denen, die heute gelten. Damals hatte sich das KAIO am Informatikeinsatzkonzept 2007 des Regierungsrates zu orientieren, das aufgrund eines damals gefällten Entscheides der politischen Behörden das Modell der koordinierten Dezentralisierung der Informatik vorgab. Dies bedeutete für die Netzwerke namentlich, dass das KAIO nur einen Teil davon betrieb, nämlich das Weitbereichsnetzwerk der Kantonsverwaltung BE-WAN, während die anderen Netzwerke, etwa das Mittelbereichsnetz der kantonalen Schulen (MANSekII) und die lokalen Netzwerke (LAN) der einzelnen Behörden, von den einzelnen Direktionen betrieben wurden. Inzwischen hat sich einiges geändert. Die immer höhere Komplexität und die steigenden Anforderungen im Netzwerkbereich haben viele Direktionen dazu bewogen, den Netzwerkbetrieb an das KAIO als Fachamt abzutreten. Auch auf politischer Ebene scheint nun nicht zuletzt als Folge der vom Parlament in Auftrag gegebenen und vor kurzem abgeschlossenen unabhängigen Prüfung der Informatik (UPI) Konsens darüber zu herrschen, dass Leistungen der ICT-Grundversorgung am wirtschaftlichsten aus einer Hand erbracht werden. Das KAIO führt daher eine Reihe von Transformationsprojekten durch, mit denen dezentrale Netzwerke (und andere dezentrale ICT-Leistungen, wie Drucker- und Arbeitsplatzsysteme) in zentrale Dienstleistungen des KAIO überführt werden. Diese politischen Führungsentscheide waren

2 aber in dem Zeitpunkt, in dem die Ausschreibung geplant wurde, erst als Möglichkeit absehbar. Die Ausschreibung enthielt daher ausdrücklich die in der Publikation erwähnte und nun in Anspruch genommene Option auf freihändige Folgeaufträge, um auf erweiterte Anforderungen wie diejenigen, die nun an das KAIO gestellt werden, zeitnah und ohne einen jahrelangen neuen Ausschreibungsprozess reagieren zu können. Diese Möglichkeit war in den Ausschreibungsunterlagen für alle Interessenten transparent ersichtlich und ihnen bestens bekannt. 3. Wie hoch sind die effektiven Kosten für die Vereinheitlichung der Netzwerk-Dienstleistungen nun insgesamt? Die aktuelle Kostensituation ergibt sich aus der Publikation vom 7. Mai Wie hoch die Kosten für die Vereinheitlichung aller Netzwerke der Verwaltung ausfallen werden, kann zurzeit noch nicht mit Sicherheit gesagt werden, weil uns die entsprechenden Aufträge noch nicht von allen Direktionen erteilt wurden. Bis zur Umsetzung der in der UPI empfohlenen Massnahmen hat das KAIO noch keinen Auftrag, alle ICT-Grundversorgungsdienstleistungen für die ganze Verwaltung zu erbringen, und kann daher im Rahmen des noch gültigen Modells der koordinierten Dezentralisierung nur in dem Umfang tätig werden, wie es von den einzelnen Direktionen beauftragt wird. 4. Warum kann man die Netzwerkdienstleistungen im Verlauf der nächsten Jahre gemäss Publikation wieder öffentlich ausschreiben, aber zum jetzigen Zeitpunkt offenbar nicht? Die Ausschreibung der Netzwerkdienstleistungen der Kantonsverwaltung ist ein sehr aufwändiges Grossprojekt, weil gemäss den Vorschriften des öffentlichen Beschaffungsrechts ein detailliertes Pflichtenheft erstellt werden muss und Verhandlungen über die eingereichten Angebote verboten sind. Die Kosten einer solchen Ausschreibung und des entsprechenden Transformationsprojekts belaufen sich auf mehrere hunderttausend Franken. Dazu kommt, dass gerade der Netzwerkbereich einem starken Wandel unterliegt, weil sich die eingesetzten Technologien rasch verändern (etwa durch den Wechsel auf den neuen Netzwerkstandard IPv6) und die Anforderungen der Benutzer immer rascher steigen. Durch technologische Trends wie E-Government, virtualisierte Arbeitsplätze, IP-Telefonie, Videotelefonie und allgemein zunehmende Datenmengen nehmen die Anforderungen an die Verfügbarkeit und Kapazität der Netzwerke stets zu, ebenso wie die Abhängigkeit der Verwaltung von den Netzwerken. Die Anforderungen an eine öffentliche Ausschreibung müssen daher sehr sorgfältig und detailliert erhoben und dokumentiert werden. Über die dafür nötigen Grundlagen verfügen wir erst, sobald wir die bisher dezentralen, qualitativ und quantitativ sehr unterschiedlichen Verwaltungsnetze technisch und organisatorisch vereinheitlicht haben und damit erst in der Lage sind, die Ausgangslage und die Anforderungen der nächsten Jahre zu beurteilen und zu formulieren. Würden wir schon heute eine Ausschreibung starten, obwohl wir die Ausgangslage und die Anforderungen erst in Teilen verstehen, wäre das Risiko zu hoch, dass wir zu hohe oder falsche Anforderungen stellen, und damit zu Lasten der Steuerzahlenden zu viel bezahlen, oder zu tiefe oder falsche Anforderungen stellen, und damit Ausfälle oder Verzögerungen bei der Nutzung der ICT-Infrastruktur riskieren, die auf dem Netzwerk aufbaut, und damit die korrekte Erfüllung vieler wichtiger Staatsaufgaben gefährden. Dieses Risiko können wir nicht eingehen. Wir haben uns daher dazu entschlossen, zuerst mit unserem bisherigen Outsourcingpartner Connectis die heterogene Netzwerklandschaft zu vereinheitlichen Seite 2 von 4

3 und dann auf der Basis einer einheitlichen, transparenten Ausgangslage den Betrieb der Netzwerke neu auszuschreiben. Wir müssen auch darauf Rücksicht nehmen, dass der Netzwerkbetrieb im Jahr 2010 für eine Zeitdauer von zunächst fünf Jahren ausgeschrieben wurde und der Vertrag mit Connectis dementsprechend diese Mindestlaufzeit vorsieht. Eine solche Mindestlaufzeit wird bei Outsourcinggeschäften dieser Grössenordnung vorgesehen, weil sie substanzielle Investitionen durch den Outsourcingpartner erfordern. Ein wirtschaftlich attraktives Angebot ist daher nur zu erwarten, wenn die Anbieter die Sicherheit haben, diese Investitionen auch amortisieren zu können. 5. Ist die freihändige Vergabe kein schlechtes Signal an den Markt? Wird der Auftragnehmer das System so ausgestalten, dass auch eine andere Firma den Betrieb reibungslos übernehmen könnte? Die Transition eines komplexen ICT-Systems zu einem allfälligen neuen Betreiber ist immer mit wesentlichen Risiken behaftet, etwa betreffend Kosten, Dokumentation, Zeit und Schnittstellen. Diese Risiken bestehen aber bei jeder Neuausschreibung dieser Grössenordnung, unabhängig davon, ob die hier diskutierten Erweiterungen der Dienstleistung erfolgt sind o- der nicht. Daher sieht der Vertrag des KAIO mit Connectis Bestimmungen vor, die dieses Risiko reduzieren sollen, namentlich umfangreiche Dokumentationspflichten, die Orientierung an Standards und detaillierte Pflichten des Anbieters bei einer Vertragsbeendigung. Durch die jetzt laufende Vereinheitlichung der kantonalen Netzwerke und der den Endbenutzern angebotenen Dienstleistungen werden im Gegenteil erst die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass die Ausgangslage und die Anforderungen für die nächste Ausschreibung klar dokumentiert werden können. 6. Hätte der Kanton nicht Geld sparen können, wenn er die hier diskutierten Aufträge öffentlich ausgeschrieben hätte? Nein. Es ist nicht auszuschliessen, dass die öffentliche Ausschreibung der einzelnen, von den Kunden des KAIO zu unterschiedlichen Zeitpunkten bestellten Zusatzleistungen auch günstigere Angebote als dasjenige von Connectis ergeben hätte. Es ist aber wenig wahrscheinlich, da die Einzelleistungen ein je viel geringeres Auftragsvolumen betreffen als der Connectis in der Ausschreibung zugeschlagene Gesamtauftrag. Konkurrenzanbieter könnten daher tendenziell weniger Skaleneffekte realisieren und würden daher voraussichtlich eher schlechtere Konditionen offerieren als die in der Ausschreibung des Gesamtauftrags erzielten. Selbst wenn aber günstigere Angebote eingegangen wären, wäre es für den Kanton nicht wirtschaftlich gewesen, diese anzunehmen. Denn dies hätte zur Folge gehabt, dass die einzelnen kantonalen Netzwerke weiterhin von unterschiedlichen Unternehmen mit unterschiedlichen Technologien, Methoden, Konditionen und Ansprechpartnern betrieben würden. Auch wenn der Kanton bereit gewesen wäre, die in der Publikation genannten, damit verbundenen betrieblichen Risiken und Nachteile einzugehen, könnte das auch von der UPI vorgegebene Ziel der Vereinheitlichung der ICT-Grundversorgung und damit die Realisierung wesentlicher Einsparungen mit diesem Vorgehen nicht erreicht werden. Das Netzwerk ist das Rückgrat der ganzen Informatik. Ohne ein in der ganzen Verwaltung einheitliches, überall gleich leistungsfähiges und verlässliches Netzwerk kann das KAIO keine gesamtstaatlich einheitlichen ICT-Grundversorgungsdienstleistungen entwickeln und anbieten, die alle auf dem Netzwerk aufsetzen und immer höhere Anforderungen daran stellen, wie etwa IP- Telefonie, Druckdienstleistungen, Geschäftsverwaltungs- und Archivlösungen, oder virtuali- Seite 3 von 4

4 sierte und mobile Computerarbeitsplätze. Die laufende, jetzt notwendigerweise freihändig vergebene Vereinheitlichung der kantonalen Netzwerke ist damit nicht nur die Voraussetzung für die Realisierung von Einsparungen bei der späteren Neuausschreibung des Gesamtauftrags für den Netzwerkbetrieb, sondern auch die Voraussetzung für die Realisierung von Einsparungen durch die Einführung anderer einheitlicher ICT-Grundversorgungslösungen, und damit für die Umsetzung der Empfehlungen der UPI. Weitere Auskünfte erteilt: Beat Jakob, Leiter des KAIO, Tel , Beilage: Publikation vom 7. Mai 2014 im Amtsblatt des Kantons Bern Seite 4 von 4

5 Öffentliche Beschaffungen Freihändige Verfahren oberhalb der Schwellenwerte Projekttitel der Beschaffung: Folgeaufträge für den Betrieb des Datennetzwerks der Kantonsverwaltung (BE-WAN) und damit verbundene Dienstleistungen Siehe für das Forum zum Fragenstellen und den eventuellen Bezug der Ausschreibungsunterlagen. 1. Auftraggeber 1.1 Offizieller Name und Adresse des Auftraggebers: Bedarfsstelle/Vergabestelle: Amt für Informatik und Organisation des Kantons Bern. Beschaffungsstelle/Organisator: Amt für Informatik und Organisation des Kantons Bern, Daniel Leuenberger, Wildhainweg 9, 3001 Bern, Schweiz, Telefon , URL direktion/organisation/kaio.html. 1.2 Art des Auftraggebers: Kanton. 1.3 Verfahrensart: Freihändiges Verfahren. 1.4 Auftragsart: Dienstleistungsauftrag. 1.5 Gemäss GATT/WTO-Abkommen bzw. Staatsvertrag: Ja. 2. Beschaffungsobjekt 2.1 Projekttitel der Beschaffung: Folgeaufträge für den Betrieb des Datennetzwerks der Kantonsverwaltung (BE-WAN) und damit verbundene Dienstleistungen. 2.2 Dienstleistungskategorie CPC: [7] Datenverarbeitung und verbundene Tätigkeiten. 2.3 Gemeinschaftsvokabular: CPV: IT-Dienste: Beratung, Software-Entwicklung, Internet und Hilfestellung. 3. Zuschlagsentscheid 3.2 Berücksichtigte Anbieter: Connectis AG, Freiburgstrasse 251, 3018 Bern, Schweiz. Für Angaben zum Preis siehe Ziffer 3.3 unten. 3.3 Begründung des Zuschlagsentscheides: Das Amt für Informatik und Organisation des Kantons Bern (KAIO) hat im Herbst 2010 den Auftrag für den Betrieb des Datennetzwerks der Kantonsverwaltung (BE-WAN) und damit verbundene Dienstleistungen öffentlich ausgeschrieben. Den Zuschlag erhielt Connectis AG. In den Ausschreibungsunterlagen hielt das KAIO fest: «Ein Ausbau der Lösung, verbunden mit weiteren Lieferungen und Dienstleistungen, ist zu einem späteren Zeitpunkt geplant. Mögliche Folgeaufträge beziehen sich auf den Grundauftrag und es wird dafür gemäss Artikel 7 Buchstabe g ÖBV eine freihändige Vergabe vorgesehen.»: Mit dieser Publikation gibt das KAIO gemäss der Vorschrift von Artikel 6 Absatz 2 ÖBG bekannt, dass es im Rahmen der fortschreitenden Zentralisierung und Harmonisierung der ICT-Grundversorgung der Kantonsverwaltung einschliesslich der Netzwerkdienstleistungen Folgeaufträge dieser Art freihändig an Connectis vergeben hat. Dies betrifft im Einzelnen: 1. Ausbau des WAN-Produkts des KAIO (BE-WAN): 1.1 Projekt- und Migrationskosten MANSekII- Schulen einmalig: Fr Projekt- und Migrationskosten SaBEWAN- Schulen einmalig: Fr Zusätzliche Betriebskosten infolge der Projekte MANSekII-Schulen und SaBEWAN- Schulen wiederkehrend aktuell p. a: Fr Zusätzliche Betriebskosten für Leistungsausbau und Hardwareersatz (zusätzliche Standorte, höhere Bandbreite, Servicequalität und Verfügbarkeit gemäss Kundenbedürfnissen): Hardwareersatz: Zusätzliche Betriebskosten, Stand 2014 wiederkehrend p. a.: Fr Leistungsausbau: Zusätzliche Betriebskosten, Stand 2014 wiederkehrend p. a.: Fr : 2. Ablösung dezentraler lokaler Netzwerke durch das LAN-Produkt des KAIO (BE-LAN): 2.1 Projekt- und Migrationskosten: Fr Wiederkehrende Kosten aktuell p. a.: Fr Gemäss Artikel 7 Absatz 3 Buchstabe g der Verordnung vom 16. Oktober 2002 über das öffentliche Beschaffungswesen (ÖBV, BSG ) kann ein Auftrag freihändig vergeben werden, wenn der Auftraggeber einen neuen Auftrag vergibt, der sich auf einen Grundauftrag bezieht, der im offenen, selektiven oder Einladungsverfahren vergeben worden ist und bei dem die Möglichkeit einer freihändigen Vergabe in den Ausschreibungsunterlagen enthalten war. Diese Voraussetzungen sind, wie eingangs dargelegt wurde, vorliegend erfüllt. Zudem kann ein Auftrag gemäss Artikel 7 Absatz 3 Buchstabe c und g auch freihändig vergeben werden, wenn aufgrund der technischen Besonderheiten des Auftrags nur ein Anbieter in Frage kommt, oder wenn Ersatz, Ergänzung oder Erweiterung bereits erbrachter Leistungen der ursprünglichen Anbieterin oder dem ursprünglichen Anbieter vergeben werden müssen, weil einzig dadurch die Austauschbarkeit mit schon vorhandenem Material oder die Kontinuität der Dienstleistungen gewährleistet ist. Dies ist hier der Fall, weil der oben umschriebene Ausbau der Netzwerkdienstleistungen der Kantonsverwaltung nicht von einem anderen Unternehmen als dem bisherigen Full- Outsourcingpartner und Betreiber des BE-WAN, Connectis AG, erbracht werden kann. Selbst soweit eine Leistungserbringung durch Dritte technisch möglich wäre, würde sie derart viele Schnittstellen, Abgrenzungsfragen und administrativen sowie organisatorischen Mehraufwand mit sich bringen, dass die sich daraus ergebenden Betriebs-, Projekt- und Terminrisiken vor dem Hintergrund der enormen Komplexität der (soweit hier relevant noch teils dezentralen) kantonalen Netzwerkinfrastruktur unüberschaubar hoch wären. Wegen der Abhängigkeit der Kantonsverwaltung (und damit der Erfüllung sehr vieler Staatsaufgaben) von dem ständigen reibungslosen Funktionieren dieser Infrastruktur wären diese Risiken nicht tragbar. Die freihändige Vergabe der hier publizierten Aufträge ist aus diesen Gründen zulässig. Das KAIO beabsichtigt indes, die gesamten Netzwerkdienstleistungen der Kantonsverwaltung nach dem Abschluss ihrer laufenden Vereinheitlichung im Verlauf der nächsten Jahre erneut öffentlich auszuschreiben. 4. Andere Informationen 4.2 Datum des Zuschlags: 7. Mai Sonstige Angaben: Das Feld «Datum des Zuschlags» gibt das Datum der Publikation an. Die Aufträge wurden zu verschiedenen Zeitpunkten seit dem Zuschlag im Jahr 2011 vergeben. 4.5 Rechtsmittelbelehrung: Dieser Entscheid zur freihändigen Vergabe kann innert zehn Tagen seit der Publikation im Amtsblatt des Kantons Bern mit Beschwerde bei der: Finanzdirektion des Kantons Bern, Münsterplatz 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Beschwerde muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten. Diese Publikation und greifbare Beweismittel sind beizulegen. 407