Beantwortung der Interpellation betreffend Standort und Immissionen neuer Natel-Antennen, eingereicht von Gemeinderat D.

Transkript

1 Winterthur, 14. Juli 1999 Nr. 99/023 An den Grossen Gemeinderat Winterthur Beantwortung der Interpellation betreffend Standort und Immissionen neuer Natel-Antennen, eingereicht von Gemeinderat D. Kläy (FDP) Gemeinderat Dieter Kläy (FDP) reichte am 1. März 1999 namens der FDP eine Interpellation ein, die von 32 Gemeinderätinnen und Gemeinderäten mitunterzeichnet wurde. Sie hat folgenden Wortlaut: "In nächster Zeit werden gesamtschweizerisch rund 2'500 neue Natel-Sende- und Empfangsantennen installiert. Die Netzbetreiber von Mobiltelefonen suchen nach Antennenstandorten. Dabei treten Fragen betreffend Vorschriften, Standort-Optimierung, Immissionen, Landschaftsschutz, gesundheitlicher Folgen uam. auf. Bezüglich der Stadt Winterthur stellen sich folgende Fragen: 1. Wieviele Anbieter betreiben in Winterthur und Umgebung Mobilfunkantennen und wieviele diesbezügliche Anfragen sind eingegangen bzw. hängig? 2. Wer übernimmt innerhalb der Verwaltung zwecks Optimierung die Koordination im Zusammenhang mit der Abklärung von Antennenstandorten und dem Aufstellen von entsprechenden Stationen? 3. Wer ist verantwortlich für die Zuweisung bzw. Bewilligung der Antennenstandorte auf Stadtgebiet? 4. Werden Standortanträge öffentlich ausgeschrieben? Wenn nein, warum nicht? 5. Welche Vorschriften bzw. Auflagen gelten beim Aufstellen von Mobilfunkantennen? 6. Welche Standorte sieht der Stadtrat als geeignet bzw. weniger geeignet an? Werden ästhetische und städtebauliche Aspekte in die Beurteilung der Standorte einbezogen? 7. Wie schätzt der Stadtrat damit zusammenhängende Risiken (z.b. elektromagnetische Immissionen, gesundheitliche Risiken durch Zunahme und Verdichtung drahtloser Kommunikation, Landschaftsschutz uam.) ein? 8. Gibt es in Bezug auf Elektrosmog Vorschriften? Welche Grenzwerte existieren und wie sollen sie allenfalls kontrolliert werden?" Der Stadtrat äussert sich zu dieser Interpellation wie folgt: 1. a) Am 1. Januar 1998 ist das neue Fernmeldegesetz in Kraft getreten, das im Fernmeldewesen den aktuellen Liberalisierungs- und Deregulierungsbestrebungen in weiten Teilen Rechnung trug. Damit wurde im Mobilfunkbereich die Grundlage geschaffen, um das Monopol der Swisscom zu brechen. Am erhielten neben der Swisscom zwei der fünf Bewerber um eine Mobilfunkkonzession, die Firmen diax und Orange, den Zuschlag. Seither ist der Mobilfunkmarkt mehr und mehr in die öffentliche Diskussion geraten. Anders aber, als es sich die Eidgenössische Kommunikationskommission (ComCom) vorgestellt hat. Die ComCom war nach ihrem Entscheid davon überzeugt, dass diax und Orange den Wettbewerb am schnellsten, wirksamsten und nachhaltigsten beleben würden.

2 2 In der aktuellen Diskussion ist aber weniger von der Belebung des Wettbewerbs und von den günstigeren Preisen beim mobilen Telefonieren die Rede als vielmehr von den negativen Folgen der Liberalisierung. Die Stichworte lauten Antennendschungel und Elektrosmog. Flächendeckende Versorgung mit einem qualitativ hochwertigen Mobilfunknetz Schutz des Orts- und Landschaftsbildes Schutz vor nichtionisierender Strahlung Zielkonflikte in der Mobilfunktelefonie: Eine schwierige Interessenabwägung für Gesetzgeber und Vollzugsorgane Die Swisscom konnte weiterhin von ihrer Monopolstellung profitieren, monatlich gewann sie rund 50'000 neue Handy-Kunden dazu, inzwischen telefonieren über zwei Millionen Kunden auf dem Mobilfunknetz der Swisscom. Als erster der Konkurrenten setzte diax ihr Mobilfunknetz kurz vor Weihnachten bekanntlich mit grossen Problemen - in Betrieb. Orange wollte Ende April 1999 mit ihrem Netz starten, musste den Sendestart aber vorderhand auf Anfang Juli verschieben. In diesem hart umkämpften Umfeld hat sich in der Bevölkerung Widerstand formiert, der sich - naturgemäss - vor allem gegen die neuen Anbieter diax und Orange richtet, da die Swisscom einen grossen Teil der Installationen bereits erstellt hat. b) Mobilfunk ist nicht nur in Winterthur ein Thema: In der Stadt Zürich reichte Gemeinderat H. Sörensen, FDP, am eine Interpellation mit ähnlichem Inhalt ein. Am wurde in der Stadt Schaffhausen ebenfalls eine Interpellation zum Thema Mobilfunk lanciert, Urheberin war die Grossstadtratsfraktion der SP. Auf Bundesebene sind die parlamentarischen Vorstösse Strahm ( ), Teuscher ( ) und Gonseth ( ) zu nennen. Nationalrätin F. Teuscher, Grüne Partei, hat den Bundesrat in einem Postulat gebeten, er solle prüfen, durch welche gezielte und sofortige Massnahmen der Schutz der Bevölkerung vor chronischer Belastung durch nichtionisierende Strahlung (Elektrosmog) vorangetrieben werden könne. In diesem Zusammenhang solle er abklären, wie das im Umweltschutzgesetz festgeschriebene Vorsorgeprinzip (Art. 11 Abs. 2 USG) besser umzusetzen sei. Im Dezember 1998 richtete Nationalrat Hegetschweiler eine Interpellation mit ähnlichem Inhalt wie die hier zu Beantwortende an den Bundesrat, der sie am beantwortete. c) Die verschiedenen parlamentarischen Vorstösse zeigen auf, dass der Mobilfunk von der Legislative zunehmend als Problem wahrgenommen wird und seitens der Exekutive ein Handlungsbedarf besteht. Der Stadtrat versucht in seiner Antwort, den Handlungsbedarf zu umreissen und Lösungsansätze aufzuzeigen.

3 3 2. a) Die ComCom hat am den Firmen diax mobile und Orange Communications AG eine Mobilfunkkonzession erteilt, der Swisscom AG steht bereits von Gesetzes wegen ein Anspruch auf eine Mobilfunkkonzession zu (Art. 66 des eidg. Fernmeldegesetzes). Damit die Unternehmen die vorgeschriebene (fast) flächendeckende Versorgung erreichen können, sind gesamtschweizerisch rund 7'000 bis 9'000 Mobilfunkantennen (alle drei Betreiber zusammen) aufzustellen. Die Swisscom verfügte Ende 1998 bereits über 2'500 Antennenstandorte. Orange rechnet mit einem Bedarf von 2'400 Antennenstandorte für die notwendige Abdeckung. diax will bis Ende dieses Jahres rund 1'000 Antennen in Betrieb nehmen. b) Würden die Antennen des heutigen Mobilfunknetzes nach Bevölkerungszahl "gleichmässig" über die Schweiz verteilt, müsste die Stadt Winterthur - mit einem Anteil an der Schweizer Bevölkerung von 1.3% - mit 100 bis 150 Antennen rechnen. Der Stadtrat von Zürich geht, wie er in der Antwort auf die Interpellation Sörensen betreffend Mobilfunknetze schreibt, für die Stadt Zürich von rund 600 Antennen aus. 3. a) Die Errichtung von Antennenanlagen stösst mehr und mehr auf Widerstand. Der Stadtrat nimmt die Besorgnis der Bevölkerung ernst. Er ist sich der Probleme rund um den Mobilfunk bewusst und hat sich die notwendigen (und bis dato verfügbaren) Entscheidungsgrundlagen beschafft. Bereits am 3. Februar 1999 hat der Vorsteher des Departements Bau das Baupolizeiamt beauftragt, eine Gesamtübersicht über alle Antennen auf Stadtgebiet zu erstellen. b) Auf Bundesebene soll eine Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung erlassen werden. Bundesrat Leuenberger schickte am einen Entwurf in die Vernehmlassung, die bis Mitte Mai gedauert hat. Die Verordnung wird voraussichtlich noch in diesem Jahr in Kraft gesetzt. Die Vernehmlassung hat zu kontroversen Ergebnissen geführt. Für die Wirtschaft schiessen die geplanten Grenzwerte massiv über das Ziel hinaus, während sie in den Augen der Umweltverbände und der Arbeitnehmervertreter zu tief angesetzt sind. 4. a) Trotz der sich stellenden Probleme ist der Stadtrat aber überzeugt, dass die Winterthurer Behörden den Wettbewerb nicht behindern sollen, indem sie Bewilligungen verweigern oder verzögern, wenn Unsicherheiten über die Auswirkungen der Sendeantennen bestehen. Ein solches Vorgehen würde die Swisscom, die über ein funktionierendes Netz verfügt, gegenüber den Neuen unrechtmässig bevorzugen. b) Der Stadtrat hält sich an folgende Leitlinien: 1. Der Betrieb des Mobilfunks darf keine schädlichen oder lästigen Auswirkungen auf die Menschen haben. Die Immissionen sind soweit technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar zu vermindern. 2. Es ist sicherzustellen, dass auf dem Winterthurer Stadtgebiet mobil telefoniert werden kann und zwar mit diax, Orange oder Swisscom. Die Bewilligungserteilung für Mobilfunkantennen darf den Wettbewerb im Mobilfunk nicht beeinträchtigen. 3. Die Winterthurer Behörden begegnen der aktuellen Unsicherheit beim Elektrosmog durch die Intensivierung ihrer Informationsbemühungen. Das Bewilligungsverfahren wird transparent gestaltet, die Mitwirkungsrechte der Bevölkerung sind zu gewährleisten.

4 4 c) Der Stadtrat hat folgende Massnahmen beschlossen: 1. Die im Anzeigeverfahren bewilligten Antennen werden nachträglich amtlich publiziert, damit die Mitwirkungsrechte wahrgenommen werden können (s. Frage 4). 2. Es ist geplant, eine Informationsveranstaltung zum Thema "Mobilfunk und dessen Auswirkungen" durchzuführen. Das Baupolizeiamt ist mit der Vorbereitung beauftragt worden. 5. Zu den Fragen im einzelnen: Frage 1: Wieviele Anbieter betreiben in Winterthur und Umgebung Mobilfunkantennen und wieviele diesbezügliche Anfragen sind eingegangen bzw. hängig? Drei Firmen haben eine Konzession für ein landesweites digitales Mobilfunknetz auf der Basis des GSM-Standards (= Global System for Mobile Telecommunications = weltweit wichtigster und weitverbreitetster Standard der Mobiltelefonie) erhalten. Swisscom und diax betreiben ihr Mobilfunknetz bereits, Orange wird seinen Betrieb voraussichtlich im Juli aufnehmen. Bis zum 31. Mai 1999 sind beim Baupolizeiamt Winterthur 32 Gesuche für die Erstellung von Mobilfunkantennen eingegangen, 29 wurden bewilligt, 3 sind noch hängig. Davon entfielen knapp die Hälfte auf die Swisscom, die andere Hälfte verteilt sich auf die Firmen diax und Orange. Zur Zeit steht gemäss Bundesamt für Kommunikation keine neue Mobilfunkkonzession in Aussicht, die dafür notwendigen Frequenzen sind nicht vorhanden. Zu berücksichtigen ist allerdings, dass mit der neuen UMTS-Technologie (= Universal Mobile Telecommunication System) ab 2002 wieder zusätzliche Mobilfunkbetreiber auf den Markt kommen werden. Die Vorbereitungen für die Ausschreibung der Konzessionen auf der Basis des neuen Standards laufen. Frage 2: Wer übernimmt innerhalb der Verwaltung zwecks Optimierung die Koordination im Zusammenhang mit der Abklärung von Antennenstandorten und dem Aufstellen von entsprechenden Stationen? Im Kanton Zürich gibt es im Gegensatz zu anderen Kantonen (Aargau, Innerschweizer Kantone) keine Stelle, die die Erstellung der Mobilfunkantennen koordiniert. Beispielsweise hat das Raumplanungsamt des Kantons Uri alle 20 Urner Gemeinden angewiesen, die Baugesuche für Mobilfunkantennen an die kantonale Koordinationsstelle zu senden. Der Zürcher Regierungsrat hat in Beantwortung einer Anfrage aus dem Kantonsrat festgehalten, dass ein Antennenkonzept nicht vorgesehen sei. Weiter hat er ausgeführt, dass die Koordinationsbemühungen unter Zeitdruck oft zu kurz kämen. In der vom Regierungsrat am 5. Mai 1999 beschlossenen Revision der Bauverfahrensverordnung (Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2000) ist eine kantonale Kompetenz für Mobilfunkanlagen nicht vorgesehen. Im Kanton Zürich werden die Antennenstandorte im normalen Baubewilligungsverfahren "koordiniert" und bewilligt. Da die meisten Antennen innerhalb der Bauzonen errichtet werden, sind

5 5 für die Bewilligungserteilung die Gemeinden zuständig ( 318 PBG), da davon ausgegangen wird, dass Mobilfunkantennen in der Bauzone zonenkonform sind (Verwaltungsgericht ZH vom in: BEZ 1998 Nr. 21). Die bundesrechtlich vorgeschriebene Koordination ist auf Stufe Gemeinde angesichts des forschen Tempos in der Telekommunikationsbranche fast unmöglich. Die drei Mobilfunkanbieter standen Koordinationsversuchen der Behörden bisher unter dem Hinweis auf ihr Geschäftsgeheimnis meist ablehnend gegenüber. Frage 3: Wer ist verantwortlich für die Zuweisung bzw. Bewilligung der Antennenstandorte auf Stadtgebiet? Die Bewilligungen im ordentlichen Verfahren werden bei Einstimmigkeit der Mitglieder vom Bauausschuss, diejenigen im Anzeigeverfahren vom Bauinspektor erteilt. Bisher (Stand Ende Mai 1999) wurden fünf Antennen im ordentlichen Verfahren und 24 im Anzeigeverfahren bewilligt. Die hängigen drei Baugesuche werden, wie alle neuen Gesuche, im ordentlichen Verfahren behandelt. Antennen können nur dann im Anzeigeverfahren bewilligt werden, wenn das Bauvorhaben von untergeordneter Bedeutung ist und keine zu Rekurs oder Beschwerde berechtigenden Interessen Dritter beeinträchtigt werden ( 325 Abs. 1 PBG und 13 Abs. 1 Bauverfahrensordnung). Das Bauvorhaben gilt im Anzeigeverfahren als bewilligt, wenn die zuständigen Behörden innert 30 Tagen keine andere Anordnung treffen ( 13 Abs. 2 Bauverfahrensordnung). Diese Praxis war bis in den Frühling 1999 bei den Bewilligungsbehörden allgemein üblich. Da die Erstellung der Mobilfunkantennen in jüngster Zeit zu teilweise heftigem Widerstand in der Bevölkerung geführt hat, wurde die bisherige Praxis aufgegeben. Alle Baugesuche werden nunmehr öffentlich ausgeschrieben und im ordentlichen Verfahren geprüft. Zum ersten Teil der Frage "Zuweisung der Standorte" ist zu bemerken, dass die Stadt keine Standorte zuweist, vielmehr planen die Mobilfunkbetreiber ihr Netz selbständig. Sie suchen die für sie günstigen Standorte und versuchen, diese rechtlich zu sichern. Für besonders geeignete Standorte werden jährliche Platzmieten von aktuell bis über Fr. 10'000.- bezahlt. Frage 4: Werden Standortanträge öffentlich ausgeschrieben? Wenn nein, warum nicht? Diejenigen Antennen, die im ordentlichen Verfahren geprüft werden, werden ausgesteckt ( 311 Abs. 1 PBG) und öffentlich bekannt gemacht ( 314 Abs. 1 PBG). Gleichzeitig mit der Bekanntmachung werden die Gesuchsunterlagen während 20 Tagen öffentlich aufgelegt ( 314 Abs. 4 PBG). "Beim Anzeigeverfahren entfallen die Aussteckung und die öffentliche Bekanntmachung." ( 13 Abs. 2 Bauverfahrensverordnung). 24 Baugesuche für Antennen wurden im Anzeigeverfahren behandelt, d.h. nicht amtlich publiziert und aufgelegt, weil das Baupolizeiamt - wie auch viele andere Gemeinden und insbesondere auch die Stadt Zürich - diese Antennen als Bauvorhaben von untergeordneter Bedeutung beurteilte und demnach auch keine zu Rekurs und Beschwerde berechtigenden Interessen Dritter beeinträchtigt sah. Wie bereits erwähnt werden alle im Anzeigeverfahren erteilten Bewilligungen nachträglich förmlich eröffnet d.h. amtlich publiziert, damit die interessierten Personen ihre Verfahrensrechte wahren können. Wer sich in seinen Rechten beeinträchtigt sieht, kann die baurechtliche Bewilligung verlangen und (nachträglich) Rekurs erheben.

6 6 Seit anfangs März werden alle Baugesuche für Antennen öffentlich bekannt gemacht und die Gesuchsunterlagen aufgelegt. Frage 5: Welche Vorschriften bzw. Auflagen gelten beim Aufstellen von Mobilfunkantennen? Alle Mobilfunkantennen bedürfen einer Baubewilligung. Eine Baubewilligung kann nur erteilt werden, wenn die zuständige Behörde feststellt, dass dem Vorhaben keine eidgenössischen, kantonalen oder kommunalen Bauvorschriften entgegenstehen. Zu den Bauvorschriften gehört insbesondere auch das eidgenössische Umweltschutzgesetz (USG), das bezweckt, "Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen [zu] schützen" (Art. 1 Abs. 1 USG). "Im Sinne der Vorsorge sind Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig zu begrenzen." (Vorsorgeprinzip, Art. 1 Abs. 2 USG). Den zuständigen Behörden in den Kantonen und Gemeinden wurde empfohlen, den Entwurf der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung "bereits heute als vorläufige Beurteilungsgrundlage für die Immissionen nichtionisierender Strahlung anzuwenden. Bei Gesuchen für neue Mobiltelefon-Sender sollte insbesondere die Standortfrage im Hinblick auf betroffene Wohngebiete sorgfältig geprüft werden. Angesichts des offenen Ausgangs der Vernehmlassung erscheint es angezeigt, dass die Behörden bei der Erteilung von Baubewilligungen für neue Mobiltelefon-Sender in diesem Sinne eine gewisse Zurückhaltung üben und Bewilligungen vorläufig nur unter Vorbehalten erteilen." (Aus der Einladung von Bundesrat Leuenberger zur Vernehmlassung betr. Verordnung zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung, ). Die Mobilfunkbetreiber bestätigen zwar jeweils in ihren Baugesuchen, dass die provisorischen BUWAL-Richtlinien eingehalten werden. Sie übernehmen mit dieser "Selbstdeklaration" die Verantwortung für die Einhaltung der Grenzwerte. Diese Lösung entspricht im Prinzip dem System der im zürcherischen Baurecht für verschiedene Sachgebiete eingeführten "Privaten Kontrolle". Dem Baupolizeiamt fehlen die notwendigen Fachkenntnisse und Messgeräte, um die Einhaltung der Strahlungsrichtlinien selbst zu überprüfen. Für Stichproben müssen externe Fachleute beigezogen werden. Frage 6: Welche Standorte sieht der Stadtrat als geeignet bzw. weniger geeignet an? Werden ästhetische und städtebauliche Aspekte in die Beurteilung der Standorte einbezogen? In Kern- und Schutzzonen sowie auf Einzelschutzobjekten wurden und werden keine Antennen bewilligt. Diese Bewilligungspraxis trägt ästhetischen und städtebaulichen Aspekten Rechnung. Auf Grund des rasanten Fortschritts der Technik und der Verdichtung der Mobilfunknetze mit Antennen kleinerer Leistung werden in Zukunft ästhetische Probleme an Bedeutung verlieren, da die Geräte so gebaut werden können, dass sie vom durchschnittlichen Bürger nicht als Antennen erkannt werden. Im Anzeigeverfahren wurden i.d.r. nur Antennen auf Flachdächern bewilligt. Diejenigen Antennen, die auf dem Boden erstellt werden, wurden ins ordentliche Verfahren verwiesen, weil dort die städtebaulichen Aspekte heikler sind.

7 7 Frage 7: Wie schätzt der Stadtrat damit zusammenhängende Risiken (z.b. elektromagnetische Immissionen, gesundheitliche Risiken durch Zunahme und Verdichtung drahtloser Kommunikation, Landschaftsschutz uam.) ein? Die gesundheitlichen Risiken, die aus dem Mobilfunk resultieren, sind schwierig einzuschätzen. Die Aussagen der Experten sind nicht eindeutig, wie auch den Erläuterungen zum Vernehmlassungsentwurf der NIS-Verordnung zu entnehmen ist. Der Bundesrat geht in seiner Antwort vom auf die Interpellation Hegetschweiler davon aus, dass ein gesundheitliches Risiko der Bevölkerung nicht anzunehmen sei. Der Stadtrat stellt fest, dass es bisher an gesicherten Informationen über die schädlichen Auswirkungen des Elektrosmogs fehlt. Solange dieser Zustand anhält, können Baugesuche für Mobilfunkantennen nicht grundsätzlich verweigert werden. Eine solche Haltung hiesse den Fortschritt generell zu verhindern. Er lässt die Unsicherheit in Bezug auf die gesundheitlichen Folgen allerdings nicht unbeachtet. Die Baubewilligungen werden mit der Auflage ergänzt, dass die Antennen solange betrieben werden können, wie sie den jeweils geltenden Richtlinien entsprechen. Werden die Richtlinien des Bundes verschärft, wird die Stadt Winterthur verlangen, dass sämtliche Antennen den neuen Vorschriften angepasst werden, wobei zu berücksichtigen ist, dass der Entwurf der NIS-Verordnung für die bestehenden Anlagen grosszügige Anpassungsfristen vorsieht. Frage 8: Gibt es in Bezug auf Elektrosmog Vorschriften? Welche Grenzwerte existieren und wie sollen sie allenfalls kontrolliert werden? In der Stadt Winterthur werden die erwähnten provisorischen Richtlinien des Bundes angewendet. Diese stützen sich auf die Richtlinien der internationalen Strahlenschutzvereinigung (= IRPA) sowie der WHO/ICNIRP (World Health Organisation/International Commission on Non- Ionizing Radiation Protection; die ICNIRP hat die Tätigkeiten der IRPA 1992 übernommen und führt sie weiter). Diese Richtlinien berücksichtigen die neusten wissenschaftlichen Erkenntnisse. Der Entwurf der Verordnung schlägt einen Freihaltebereich rund um die Antennen vor, ausserhalb des Freihaltebereichs wurden die Grenzwerte auf 10% des von der WHO/ICNIRP empfohlenen Grenzwertes festgesetzt. Die Kontrolle basiert einerseits auf der Selbstdeklaration der Antennenbetreiber und der rechnerischen Überprüfung, ob mit den angegebenen Werten die Richtwerte eingehalten sind, andererseits auf Kontrollmessungen. Bisher wurden allerdings keine Kontrollmessungen durchgeführt, da deren Aussagekraft nach Meinung von Fachleuten gering ist. Die Berichterstattung im Grossen Gemeinderat ist dem Vorsteher des Departementes Bau übertragen. Vor dem Stadtrat Der Vizepräsident Vogt Der Stadtschreiber Saile

8 - Plan Standorte Mobilfunk-Antennenanlagen - Liste Standorte Mobilfunk-Antennenanlagen 8