Dr. Andy Groth. Kommunalrechtliche Experimentierklauseln

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Nikolas Schulze
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1 Dr. Andy Groth Kommunalrechtliche Experimentierklauseln Kiel 2005

2 Inhaltsver^eichnìs Vorwort VII IX Einfuhrung 1 A. Problemstellung und Ziele der Bearbeitung 1 B. Gang der Bearbeitung 2 1. Teil: Grundlagen und Bestand kommunalrechtlicher Experimentierklauseln 5 A. Definition der kommunalrechtlichen Experimentierklausel 5 I. Der Begriff "Experimentìerklausel" 5 1. Experiment a) Das Experiment in den Naturwissenschaften 6 b) Das Experiment in den Sozialwissenschaften 6 e) Experiment als Rechtsbegriff 7 2. Klausel 8 3. Definition und Typisierung 8 IL Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten mit experimenteller Zielsetzung Experimentalgesetze Gesetzgebungsexperimente 12 a) Modellversuch 12 b) Praxistest 13 e) Verwaltungsplanspiel 13 d) Vollformalisierte Modellsimulation 13 III. Experimentierklausel als Rechts- und Gesetzesbegriff im Bereich des Kommunalrechts 14 B. Entstehungsvoraussetzungen und -grùnde fur kommunalrechtliche Experimentierklauseln 18 I. Grundlagen Die kommunale Selbstverwaltung als Gegenstand kommunalrechtlicher Experimentierklauseln 19 a) Definition und Funktion der (kommunalen) Selbstverwaltung 19 b) Verfassungsrechtliche Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung der kommunalen Selbstverwaltung 23 aa) Art. 28 Abs. 2 GG 23 bb) Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG 26 IX

3 cc) Art. 28 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GG 27 dd) Art. 109 Abs. 2 und 3 GG 29 e) Besonderheiten bezùglich der Gemeindeverbànde Verwaltungsorganisation der Kommunen Kommunales Haushaltsrecht 36 a) Tatsàchliche Lage und Entwicklung der kommunalen Haushalte 37 b) Rechtlicher Rahmen fur die kommunale Haushaltssteuerung 38 aa) Einfachgesetzliche Regelungen 38 bb) Untergesetzliche Regelungen Wirtschaftliche Betàtigung der Kommunen 41 a) Tatsàchliche Bedeutung 42 b) Rechtliche Determinanten 43 IL Das Nette SteuerungsmodeU'im Kommunalrecht Friihere Verwaltungsreformen Auslàndische Vorbilder fur die Reform der kommunalen Selbstverwaltung im Sinne eines New Public Management Der Reformprozess in Deutschland, insbesondere das Neue Steuerungsmodell Grenzen und Hindernisse des Neuen Steuerungsmodells im bestehenden Kommunalrecht 51 a) Kommunales Organisationsrecht 51 b) Kommunales Haushaltsrecht 53 aa) Budgetierung 54 bb) Produktorientierte Haushalte 55 cc) Kosten- und Leistungsrechnung 56 e) Recht der wirtschaftlichen Betàtigung 57 d) Ergebnis Zusammenfassung 57 III. Experimentierklauseln in anderen Rechtsgebieten Allgemeines Verwaltungsrecht 58 a) 133 Abs. 4 GO LSA 59 b) Kommunalisierungsmodellgesetz NW 59 e) Standardòffnungsgesetz M-V 60 d) 25 a LVwG SH Haushaltsrecht Sozialrecht 63 a) Sozialhilfe, b) Sozialversicherung Schulrecht Hochschulrecht Gerichtsorganisatìonsrecht Ergebnis 71 X

4 C. Die kommunalrechtlichen Experimentierklauseln der einzelnen Bundeslànder im Vergleich 72 I. Die Regelungen im Einzelnen Baden-Wùrttemberg Bayern Brandenburg Bremen Hessen Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thùringen 99 IL Systematisierung Regelungsebene Regelungsziel Regelungsadressat Regelungsinstrument Regelungsgegenstand Berichts- und Kontrollpflichten Ergebnis 104 III. Tabellarischer Uberblick 106 D. Die kommunalrechtlichen Experimentierklauseln in der Praxis 107 I. Erteilte Befreiungen 107 IL Inhalt und Umfang der Befreiungen 109 III. Nebenbestimmungen 110 IV. Parlamentarische Anfragen zu den Experimentierklauseln Ili 2. Teil: Verfassungsrechtlicher Bestand der Experimentierklauseln 113 A. Einfuhrende Fragestellungen 113 I. Legitimitat und Legitimation 113 IL Lockerung der Verfassungsbindung? 114 III. ErhòhteRechtfertigungsanforderungen 115 B. Rechtsstaats- und Demokratieprinzip 115 I. Der Grundsatz allgemeiner rechtsstaatlicher Bestimmtheit Inhaltliche Reichweite des Bestimmtheitsgrundsatzes 115 XI

5 2. Experimentierklauseln und rechtsstaatliche Bestimmtheitsanforderungen 120 a) Bestimmtheit und finale Normstruktur 120 b) Bestimmtheit einzelner unbestimmter Rechtsbegriffe 120 aa) "Neue Steuerungsmodelle" und "neue Modelle der Steuerung" 121 bb) "Weiterentwicklung der kommunalen Selbstverwaltung" 124 cc) "Weitereinwicklung der wirtschaftlichen Betàtigung und der privatwirtschaftlichen Beteiligung der Gemeinden" 128 dd) "Neue Formen der Haushaltswirtschaft" 129 ee) "Grenzùberschreitende kommunale Zusammenarbeit" ff) "Haushaltsrechdiche Vorschriften" 131 gg) "Organisationsrechtliche Vorschriften" 133 hh) "Gemeindewirtschaftsrechtliche Vorschriften" 134 ii) "Grundsàtzliche Erfullung des Gesetzesauftrags" 135 jj) Ergebnis 136 e) Spezielle Bestimmtheitsanforderungen an die Verordnungsermàchtigung des 126 Abs. 1 Satz 2-4 GO NW 137 IL Der Grundsatz der Rechtsklarheit 138 III. Vorrang des Gesetzes und GesetzmàBigkeit des Verwaltungshandelns als Auspràgung des Rechtsstaatsprinzips Inhalt und Reichweite des Vorrangs des Gesetzes Experimentierklauseln und Vorrang des Gesetzes 145 IV. Vorbehalt des Gesetzes- und Parlamentsvorbehalt als Auspràgungen von Rechtsstaats- und Demokratieprinzip Umfang und Reichweite des Vorbehalts des Gesetzes 147 a) Grundrechtliche Gesetzesvorbehalte 147 b) Organisationsrechtlich-institutionelle Gesetzesvorbehalte 147 e) Allgemeiner Vorbehalt des Gesetzes Vom Vorbehalt des Gesetzes zum Parlamentsvorbehalt Umfang und Reichweite des Parlamentsvorbehalts VerstoB der Experimentierklauseln gegen den Parlamentsvorbehalt 152 a) Der Meinungsstand in der Literatur 152 aa) Herrschende Meinung 152 bb)kritik 153 b) Eigener Ansatz 154 aa) Betroffenheit von Grundréchten Dritter im Bereich wirtschaftlicher Betàtigung der Gemeinden 155 bb) Betroffenheit des Selbstverwaltungsrechts anderer Gemeinden 162 cc) Betroffenheit des institutionellen Gesetzesvorbehalts 164 dd) Betroffenheit wesentlicher Verfassungsentscheidungen im Bereich des Haushaltsrechts 168 XII

6 ee) Ergebnis 169 V. Der Grundsatz der Gewaltenteilung oder Funktionentrennung 169 VI. Der Grundsatz der VerhàltnismaBigkeit 173 VII. Der Grundsatz der Systemgerechtigkek 176 C. Bundesstaatsprinzip 177 D. Ergebnis der verfassungsrechtlichen Untersuchung 179 I. Befund Verfassungsrechtlich unbedenkliche Experimentierklauseln Verfassungswidrige Experimentierklauseln 180 IL Heilungsmòglichkeiten fur gegenwartig verfassungswidrige Experimentierklauseln Begrenzung des gegenstàndlichen Anwendungsbereichs Implementierung gesetzlicher Berichts- und Kontrollpflichten VerfassungsgemàBheit bei experimentalgesetzlicher Ausgestaltung? Teil: Rechtspolitische Implikationen und Ausblick 185 A. Tendenz zu umfangreicherem Einsatz von Freistellungsund Experimentierklauseki 185 B. Kritische Wurdigung dieses Prozesses 185 I. Bedenken gegen eine generelle Ofmungsklausel 186 IL Schwàchen der bestehenden kommunalrechtlichen Experimentierklauseln aus rechtspolitischer Sicht 187 III. Rechtspolitisch wùnschenswerte Verbesserungen Implementierung von Berichtspflichten gegenùber demparlament Experimentalgesetzliche Ausgestaltung der Experimentierklauseln Umsetzungsprognose 192 C. Verfassungsrechtliche Kritik am Neuen SteuerungsmodeUselbst 192 Thesenhafte Zusammenfassung der Erkenntnisse.195 Literaturverzeichnis 199 Anhang * Stichwortverzeichnis 229 XIII

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