Der Minister. Schreiben der Stadtwerke Bochum Netz GmbH vom (Zuschrift

Transkript

1 für Wirtschaft ndustrie, Mittelstand und Handwerk des Landes Nordrhein-Westfalen Der Minister Ministerium für Wirtschaft, Energie, ndustrie, Mittelstand und Handwerk des Landes Nordrhein-Westfalen, 4090 Düsseldorf Frau Präsidentin des Landtags Nord rhein-westfalen Carina Gödecke Platz des Landtags 4022 Düsseldorf LANDTAG NORDRHEN-WESTFALEN 6. WAHLPERODE VORLAGE 6/335. August 205 Seite von Aktenzeichen (bei Antwort bitte angeben) VB Telefon Novellierung der Anreizregulierungsverordnung Schreiben der Stadtwerke Bochum Netz GmbH vom (Zuschrift 6/753 A 8) Sehr geehrte Frau Präsidentin, anliegend übersende ich die in der 5. Sitzung des Ausschusses für Wirtschaft, Energie! ndustrie, Mittelstand und Handwerk am (TOP 3) zugesagte Stellungnahme zu der o.g. Zuschrift der Stadtwerke Bochum Netz GmbH mit der Bitte um Weiterleitung an die Mitglieder des Ausschusses. Dienstsitz: Berger Allee Düsseldod Telefon Telefax poststelle@mweimh.nrw.de Öffentliche Verkehrsmittel: Straßenbahnlinien704, 709, 79 bis Haltestelle Poststraße

2

3 Stellungnahme des Ministeriums für Wirtschaft, Energie, ndustrie, Mittelstand und Handwerk des Landes Nordrhein-Westfalen zum Schreiben der -Stadtwerke Bochum Netz GmbH vom "Bundeswirt.. schaftsministeriumgefährdet nvestitionen in Energienetze" (Zuschrift 6/753 A 8) Die leitungsgebundene Energieversorgung mit Strom und Gas besteht aus drei Sparten: Erzeugung, Transport und Vertrieb. Anders als die Sparten "Erzeugung" und "Vertrieb", die inzwischen durch wettbewerbliehe Bedingungen geprägt sind, bildet die Sparte "Transport", d.h. der Betrieb von Energieversorgungsnetzen, ein natürli- ches Monopol. Um auch in dieser Sparte ein wettb~werbliches System zu simulieren, verfolgt die Anreizregulierung das Ziel, die Netzbetreiber durch wirtschaftliche Anreize zu einem- möglichst effizienten Netzbetrieb anzuhalten und so für diskriminierungsfreie und möglichst niedrige Netzentgelte zu sorgen. Dies geschieht dergestalt, dass den Netzbetreibern von den Regulierungsbehörden in einem Fünf-Jahres Rhythmus (Regulierungsperiode) auf der Basis unternehmensindividueller Prüfungen ihrer Kostensituationen unter Berücksichtigung ebenfalls unternehmensindividueller Effizienzwerte, die die Bundesnetzagentur im Rahmen eines bundesweiten Benchmarkings (Effizienzvergleich) ermittelt, jährliche Erlösobergrenzen vorgegeben werden. Sie sollen den Netzbetreibern einen auskömmlichen, aber auch effizienten Netzbetrieb ermöglichen, einschließlich notwendiger nvestitionen sowie einer angemessenen Verzinsung auf das von ihnen eingebrachte Kapital. Zweck -der Anreizregulierung ist - anders als in der Zuschrift der Stadtwerke Bochum Netz GmbH anklingt -- hingegen nicht, den Stadtwerken eine (möglichst hohe) Gewinnabführu~g zur Quersubventionierung kommunaler Haushalte zu ermöglichen. n ihrer gegenwärtigen Form ist die Anreizregulierung, jedenfalls was die Verteilnetzebene angeht, primär auf den Erhalt bestehender Energieversorgungsnetze angelegt. Der Ansatz von Abschreibungen für technische Betriebsanlagen in der Kostenprüfung ermöglicht den Ersatz von alten und abgeschriebenen Netzanlagen durch

4 2 neue, auch darüber hinausgehende nvestitionen für Aufrüstungen oder Erweiterungen von Netzen können in gewissem Umfang d'~rch den sog. Erweiterungsfaktor ( 0 ARegV) in der Erlösobergrenze abgebildet werden. Hierbei handelt es sich jedoch um ein pauschalierendes nstrument, das anhand von Veränderungen bestimmter Parameter der Versorgungsaufgabe eines Netzbetreibers (z. B. versorgte Fläche, Zahl der Anschlusspunkte, Jahreshöchstlast des Netzes u.ä.) Aufschläge auf die Erlösobergrenze ermöglicht. Hierbei bleibt außer Betracht, ob die erwähnten Veränderungen der Versorgungsaufgabe tatsächlich,und in welchem Umfang Kostensteigerungen beim Netzbetreiber bedeuten. Dies führt häufig dazu, dass tatsächliche Kostensteigerungen des Netzbetreibers durch die 'im Erweiterungsfaktor berücksich-, tigten Parameter nur unzureichend in seiner Erlösobergrenze abgebildet werden (Kostenunterdeckung), ebenso oft aber auch zu einem Aufschlag auf die Erlösobergrenze, weil die im Erweiterungsfaktor berücksichtigten Parameter zu einer höheren Erlösobergrenzensteigerung führen als die tatsächliche Kostenveränderung ausmacht (Kostenüberdeckung). Mit einigem Recht wird der Erweiterungsfaktor deshalb als relativ zielungenaues nstrument betrachtet. Aus der Zweckbestimmung des Erweiterungsfaktors,wird bereits deutlich, dass er weder dazu bestimmt noch dazu geeignet ist, größere nvestitionsbedarfe von Netzbetreibern aufzufangen, die sich aus der Energiewende ergeben. Völlig zu Recht weist die Stadtwerke Bochum Netz GmbH in ihrer Zuschrift darauf hin, dass der Löwenanteil der Erneuerbaren Energien nicht auf der Hochspannungsebene, sondern auf den Mittel- und Niederspannungsebenen an, die Elektrizitätsversorgungsnetze angeschlossen werden. Bei allen Diskussionen um den Ausbau der Hoch- und Höchstspännungsnetze darf deshalb nicht übersehen werden, dass ein Großteil des für die Energiewende erforderlichen Netzausbaus (sowohl Leitungsbau als auch Ertüchtigung von Umspannanlagen und Netiknoten) auf den Verteilnet:?:ebenen stattfinden muss. Die vorliegenden Verteilnetzstudien ~okumentieren dies eindrucksvoll. Die Bundesnetzagentur hat vor diesem Hintergrund im vergangenen Jahr eine umfassende Evaluierung der Anreizregulierung durchgeführt, die durch mehrere Workshops unter Beteiligung der Länder, der Wissenschaft und betroffener Wirtschaftskreise begleitet wurde. Anfang 205 hat sie dem Bundeswirtschaftsministerium ihren "Moderne Verteilnetze für Deutschland" (Verteilernetzstudie) vom , erstellt im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie (BMWi); NRW-Verteilnetzstudie vom

5 3 Evaluierungsbericht mit Vorschlägen zur weiteren Ausgestaltung vorgelegt. Auf seiner Grundlage hat das Bundeswirtschaftsministerium in einem Eckpunkte-Papier vom seine Vorstellungen zur Anpassung des Regulierungsrahmens moderne Verteilnetze durch Veränderungen an nvestitionsbedingungen, Effizienzanreizen und Verfahrensformen veröffentlicht. Hierauf bezieht sich die Zuschrift der Stadtwerke Bochum Netz GmbH. Dem Schreinen ist darin zuzustimmen, dass das Eckpunkte-Papier des Bundeswirtschaftsministeriums in der Fachwelt durchweg mit einer gewissen Ernüchterung aufgenommen worden ist, insbesondere vor dem Hintergrund des geschilderten, aufwändigen Evaluierungsprozesses im vergangenen Jahr. Denn es soll im Wesentlichen an dem bisherigen System der Anreizregulierung festgehalten, lediglich an einigen Stelischrauben sollen Nachjustierungen vorgenommen werden, teilweise aber auch zum Nachteil der Netzbetreiber ("ARegV 2.0"). Demgegenüber plädieren die Länder überwiegend für weitreichendere Änderungen, insbesondere zum Thema der zeitnahen Refinanzierung von nvestitionskosten. n ihrem Schwerpunkt thematisiert die Zuschrift diesen derzeitigen Zeitverzug beim Rückfluss von nvestitionskosten, daneben werden folgende Punkte angesprochen: Wegfall eines Sicherungsmechanismus im Benchmarkingverfahren ("Best of four") Eigenkapital-Verzinsung Genereller sektoraler Produktivitätsfaktor Personalzusatzkosten Hierzu im Einzelnen: Zeitverzug beim Rückfluss von nvestitionen Schwerpunkte in dem Eckpunktepapier des BMWi sind die Verbesserung der nvestitionsbedingungen durch Beseitigung von Zeitverzug und passgenauere Reinvestitionsmöglichkeiten. Das BMWi schlägt vor, den zielungenauen Erweiterungsfaktor präziser auszurichten und darüber hinaus besonders geforderten/belasteten Vertei- ernetzen den Zugang zu sogenannten nvestitionsmaßnahmen ( 23 ARegV) zur projektspezifischen Genehmigung von zusätzlichen Erlösen, die ohne Zeitverzug

6 4 vereinnahmt werden können, zu ermöglichen. Derartige nvestitionsmaßnahmen stehen derzeit nur der Übertragungs- und FernleitunQ.snetzebene offen, der Verteilnetzebene nur in Ausnahmefällen. Zudem soll geprüft werden, ob und wie Anpassungen für zeitnähere nvestitionen in innovative und intelligente Netze notwendig sind. Zur Vermeidung von nvestitionszurückhaltung soll das nvestitionsverhalten fortlaufend beobachtet werden. Ein gravierendes Manko der Vorschläge des BMWi ist, dass die vorgeschlagenen Maßnahmen nicht von allen Netzbetreibern in Ans'pruch genommen werden können, weil sie die dafür erforderlichen Bedingungen in aller Regel nicht erfüllen, selbst bei einer vom BMWi vorgeschlagenen Öffnung des nstruments der nvestitionsmaßnahme für die Verteilernetzbetreiber. Kriterien zur Bestimmung solcher Netzbetreiber, die in den Genuss dieses Refinanzierungsinstrument kommen können, sind bislang nicht in Sicht, willkürliche Abgrenzungen, etwa durch Schwellenwerte sind zu befürchten. Auch eine bislang nicht näher beschriebene Verbesserung des Erweiterungsfaktors hilft wegen der zu erwartenden Verk~mplizierung eines bereits verwaltungsaufwändigen nstruments nicht weiter. Es bliebe damit für die Mehrheit der Verteilnetzbetreiber bei einem Zeitverzug für die Rüqkführung der getätigten nvestitionen, die erst im Rahmen der alle fünf Jahre durchzuführenden Kostenprüfung geltend gemacht werden können. Die Vorschläge des BMWi, die Anreizregulierung,mit Hilfe von nvestitionsmaßnahmen und Erweiterungsfaktor fortzuentwickeln, werden u.a. deshalb von allen Landesregulierungsbehörden, Verbänden und Verteilnetzbetreibern kritisch gesehen. Von Seiten der Landesregulierungsbehörden wurden darüber hinaus alternative und aus betriebswirtschaftlicher Sicht wesentlich sinnvollere Modelle vorgeschlagen: ein regelmäßiger Kapitalkostenabgleich oder - als weniger scharfe Form - das Modell der nvestitionskostendifferenz (KD). Bei beiden Modellen werden im Grunde jährlich die sich aus dem Anlagevermögen ergebenden Kapitalkosten mit dem Vorjahr verglichen. Die sich ergebende Differenz wird daraufhin' unmittelbar Erlösobergrenzen erhöhend oder mindernd berücksichtigt. Es kommt daher zu keinem Zeitverzug für die, finanzielle Rückführung durchgeführter nvestitionen. Während ein reiner Kapitalkostenabgleich eine Berechnung ohne Bestandsschutz darstellt, bleiben beim KD Modell pauschale Sockelbeträge aus Abschreibungen erhalten. Seide Modelle sind

7 5 geeignet, die zeitnahe Rückführung von nvestitionskosten für die dringend erforderliche Ertüchtigung der Verteilnetze großstädtischer Netzbetreiber zu ermöglichen. Die Wirtschaftsministerkonferenz hat hierzu am 7/8. Juni 205 einen einstimmigen Beschluss gefasst. stellt für die Verteilnetzebene Defizite im regulatorischen Rahmen fest, welche die nvestitionen in den Netzerhalt und in die Netzerweiterung behindern und den Anforderungen der beschleunigten Energiewende nicht gewachsen sind. Kosten für Erweiterungs-, Umstrukturierungs- und Ersatzinvestitionen müssten im nteresse einer erfolgreichen Umsetzung der beschleunigten Energiewende und zur Verhinderung von nvestitionshemmnissen auch während des Laufes einer Regulierungsperiode der Anreizregulierung ohne Zeitversatz in der kalenderjährlichen Erlös,Obergrenze berücksichtigt werden. Gefordert wird ein kapitalorientierter Mechanismus für alle Betreiber von Strom- und Gasverteilernetzen, einheitlich für die Teilnehmer des Regelverfahrens und für die Teilnehmer des vereinfachten Verfahrens der Anreizregulierung, möglichst "unternehmensscharf', ohne Zeitversatz sowie mit möglichst geringem regulatorischem Aufwand. Ein Kapitalkostenabgleich bzw. das KO-Modell trägt dazu bei, die ausufernden Bürokratiekosten für aufwändig zu prüfende nvestiti~nsmaßnahmen und Erweiterungsfaktoranträge einzudämmen. Die Gefahr ausufernder Kosten durch die zeitnahe Berücksichtigung von nvestitionen in den Erlösobergrenzen fällt im Verhältnis dazu weniger ins Gewicht, da im Abstand von jeweils fünf Jahren die Gesamtkosten der Netzbetreiber geprüft und neffizienzen von den Erlösobergrenzen abgezogen werden. Wegfan eines Sicherungsmechanismus im Benchmarkingverfahren Bei der Einführung der Anreizregulierung wurde entschieden, vier individuelle Effizienzwerte unter Verwendung von jeweils zwei Effizienzvergleichsmethoden ("Oata Envelopment Analysis (OEA)" und "Strategie Frontier Analysis (SFA)") und zwei verschiedenen Kostenansätzen (tatsächliche Kosten und Vergleichskosten) zu berechnen. Der beste dieser vier ermittelten Effizienzwerte ("Best of four") wurde für die Festsetzung der Erlösobergrenzen verwendet und wirkt mit Ausnahme einer OO%igen Effizienz grundsätzlich erlösobergrenzensenkend. Mit dieser "Best of four" Lösung wurde sichergestellt, dass etwaige Unsicherheiten in einem bundesweit wir-

8 6 kenden Effizienzvergleich kompensiert werden. U.'a. deswegen hat der Effizienzvergleich höchstrichterlichen Überprüfungen standgehalten. Ein Ergebnis des Evaluierungsberichtes der Bundesnetzagentur ist, dass der Effizienzvergleich inzwischen robust genug sei, weshalb im Vergleich zur bisherigen "Best-of-four"-Lösung die Bildung eines Durchschnittseffizienzwertes vorgeschlagen wird. Diese Anpassung der aktuellen Methodik hätte jedoch zwei wesentliche Nachteile: Zum einen würden die Effizienzwerte aufgrund der hohen Schwankungsbreite der vier Effizienzwerte bei vielen Netzbetreibern erheblich sinken (insb. das DE~ Verfahren weist eine erhebliche Schwankungsbreite bei den Effizienzwerten auf), mit entsprechenden Auswirkungen auf die Erlösobergrenzen. Zum anderen würde ein inzwischen gerichtlich abgesichertes Verfahren, das gerade wegen seiner "Best of four"-systematik keinen Netzbetreiber überfordert, neuerlichen Angriffen ausgesetzt mit unkalkulierbaren Folgen für die Bestandskraft kommender Erlösobergrenzenbescheide. Für die in die Zuständigkeit der Landesregulierungsbehörde Nordrhein-Westfalen (LRegB NRW) fallenden Netzbetreiber wären allein aus einer Modifikation der Berechnungssystematik auf Grundlage der aktuell vorliegenden Daten. erheblich sinkende Effizienzwerte die Folge. Die LRegB NRW wie auch die Mehrheit der übrigen Landesregulierun_gsbehörd~n halten daher die vom BMWi vorgeschlagene Berechnungsmethodik für bedenklich, weil mit ihr vermeidbare Risiken eingegangen werden. Eigenkapital-Verz insung Die Netzbetreiber erhalten für das von hnen eingesetzte betriebsnotwendige Eigenkapital eine Verzinsung auf gesetzlicher Berechnungsgrundlage. Für Neuanlagen, ergibt sich diese aus einer über zehn Jahre ermittelten Durchschnittsverzinsung zuzüglich eines angemessenen Zuschlags zur Abdeckung netzbetriebsspezifischer unternehmerischer Wagnisse. Die derzeitigen Renditen quasi-risikofreier festverzinslicher Wertpapiere liegen auf. einem historisch einmalig niedrigen Niveau. Die.Durchschnittsbildung auf Basis der le~zten zehn Jahre führt daher zu einer entsprechend niedrigen Verzinsung des Ei-

9 7 genkapitals. Für Hochzinsphasen ergibt sich demg,egenüber entsprechend hohe Verzinsung. Die Einbeziehung von Zinssätzen der letzten zehn Jahre hat dabei den Vorteil, dass die Verzinsung keinen starken Schwankungen unterliegt. Finanzierung von nvestitionen unter den aktuellen Konditionen relativ günstig möglich ist und sich die regulierungsseitige Eigenkapitalverzinsung wie auch die aktuellen Marktkonditionen für Unternehmenskredite einander entsprechen sollten, kann die diesbezügliche Klage der Verteilnetzbetreiber nicht nachvollzogen werden. Genereller sektoraler Produktivitätsfaktor Die mit dem generellen sektoralen Produktivitätsfaktor verbundene Maßgabe an die Netzbetreiber, jährlich um einen'vordefinierten Prozentsatz effizienter zu werden, war zur Abschmelzung bestehender Monopolrenditen Wichtig und richtig. Nach Abschluss zweier Regulierungsperioden sollte dieser Prozess jedoch abgeschlossen sein, denn der generelle sektorale Produktivitätsfaktor wird am Ende der 2. Regulierungsperiode, im Strom eine Abschmelzung von ca. 40/0 ausgemacht haben (,25% p.a. in der. Regulierungsperiode,,50% p.a. in der 2. Regulierungsperiode). Für die dritte Regulierungsperiode, die bei Gas im, Jahr 208 und bei Strom im Jahr 209 beginnt, ist verordnungsseitig die weitere Berücksichtigung eines Produktivitätsfaktors vorgesehen. Da sich das BMWi bislang nicht zum Produktivitätsfaktor geäußert hat, ist in der Tat damit zu rechnen, dass die Erlösobergrenzen auch in der dritten Regulierungsperiode entsprechend weiter gekürzt werden sollen. Aus Sicht der LRegB NRW ist die Beibehaltung eines generellen sektoralen Produktivitätsfaktors nicht weiter erforderlich, da bereits in den ersten beiden Regulierungsperioden ein erheblicher Beitrag zur Abschöpfung der Monopolrenditen geleistet wurde. Personalzusatzkosten Ein von der Anreizregulierungsverordnung vorgegebener Katalog sogenannter "dauerhaft nicht beeinflussbarer Kostenanteile" sorgt dafür, dass erhebliche Teile der Personalkosten in Form von Personalzusatzkosten (kurz: PZK) dem Effizienzvergleich entzogen werden und damit ohne Senkungspfad in die Erlösobergrenze einfließen. Es ist offensichtlich, dass im Falle vergleichbarer Gesamtkosten Netzbetrei-

10 8 ber mit hohen Personalzusatzkosten effizienter erscheinen, als sie es tatsächlich sind. 'Diese Regelung bedeutet auch eine Ungleichbehandlung von Mitarbeitern bei verschiedenen Netzbetreibern, je nachdem wie viel PZK der Netzbetreiber geltend machen kann. Die Bundesnetzagentur hat in ihrem Evaluierungsbericht vorgeschlagen, die PZK gänzlich als beeinflussbar zu definieren. Dies wäre ~in gangbarer Weg, die derzeit erhebliche Ungleichbehandlung zwischen Netzbetreibern mit unterschiedlichen PZK aufzuheben. Die Einbindung der PZK in den Effizienzvergleich würde sehr gut aufzeigen, wie ineffizient und damit teuer sie gegenüber dem Letztverbraucher sind. Derzeit werden die Netzbetreiber diskriminiert, die auf solche Sonderleistungen verzichten oder sie nicht geltend machen (können). Es darf für die Effizienz eines Netzbetreibers grundsätzlich regulatorisch keinen Unterschied machen, ob ein Mitarbeiter ein kleines Grundgehalt mit hohen Personalzusatzkosten oder ein großes Grundgehalt mit kleinen Personalzusatzkosten bezieht. Die Gesamtkosten sind die gleichen und sie sind alle am Ende vom Letztverbraucher zu bezahlen. Der alternative Vorschlag der Bundesnetzagent~r, einen einheitlichen pauschalen Prozentsatz für PZK zu finden, würde das Problem der Diskriminierung von personalkosteneffizienten Netzbetreibern abmildern, aber nicht vollständig entschärfen. Es ist anzumerken, dass PZK nur für beim Netzbetreiber angestellte Mitarbeiter in der Erlösobergrenze berücksichtigungsfähig sind. Personalzusatzkosten, die z.b. im Rahmen von Dienstleistungsverträgen mit Mutter-. oder Tochtergesellschaften oder bei.drittunternehmen anfallen, bleiben außer Betracht. Der Versuch zweier nordrhein-westfälischer Netzbetreiber, diese von den Regulierungsbehörden bundesweit einheitlich angewendete Regelung gerichtlich anzugreifen, konnte von der LRegB NRW vor dem Oberlandesgericht Düsseldorf erfolgreich abgewehrt werden. Die Thematik ist in der Rechtsbeschwerdeinstanz beim BGH anhängig, sein Entscheidung hierzu bleibt abzuwarten.

11 9 Zusammenfassung Zu den Themen Benchmarking"Best-of-four", Zeitverzug/lnvestitionskostendifferenz und Produktivitätsfaktor teilt die Landesregierung die Auffassung der Netzbetreiber, die die Stadtwe-rke Bochum Netz GmbH in ihrer Zuschrift dokumentiert hat. Hinsichtlich der Höhe der Eigenkapitalverzinsung und der Berücksichtigung von Personalzusatzkosten bleibt abzuwarten, ob das BMWi Vorschläge zu einer möglichen Modifikation vorlegt und wie diese inhaltlich ausgestaltet sein werden. Bislang liegt noch kein Entwurf einer Änderungsverordnung vor, vielmehr werden die Diskussionen u.a. zu den oben dargestellten Themen nach wie vor intensiv geführt. Die Landesregierung bringt sich hier in geeigneter Weise ein, um' einerseits die nvestitionsfähigkeit der nordrhein-westfälischen Netzbetreiber zu erhalten und weiter zu steigern, ohne auf der anderen Seite die Angemessenheit der Netzkosten, di'e von allen privaten wie gewerblichen Letztverbrauchern aufgebracht werden müssen, aus dem Blick zu verlieren.