GUTACHTEN. zu den technischen und regulatorischen Aspekten von NGN / Voice over IP (VoIP) im Zusammenhang mit der Erbringung von Mehrwertdiensten

Transkript

1 GUTACHTEN zu den technischen und regulatorischen Aspekten von NGN / Voice over IP (VoIP) im Zusammenhang mit der Erbringung von Mehrwertdiensten im Auftrag von FST e.v. und VATM e.v. von: Dr. Peter Schmitz Dipl. Ing. Wolfgang Reichl Dr. Ernst-Olav Ruhle Dr. Marc Schütze Jens Eckhardt Claudia Schlipp Düsseldorf, JUCONOMY Consulting AG und JUCONOMY Rechtsanwälte Graf-Recke-Str. 82, D Düsseldorf Parkring 10/1/10, A-1010 Wien, Österreich Tel: (Fax: -33) schmitz@juconomy.com

2 Executive Summary 1 (A.) Ziel des Gutachtens / Vorgehensweise Auftraggeber des Gutachtens sind die Verbände FST e.v. und VATM e.v. mit besonderer Unterstützung durch die Mitgliedsunternehmen Next ID GmbH, dtms Deutsche Telefon- und Marketing Services GmbH, IN-telegence GmbH & Co. KG und Telegate AG. Die Deutsche Telekom AG hat als Mitglied des FST e.v. klarstellend um Hinweis gebeten, dass sie das Gutachten nicht unterstützt hat und es insofern nicht die Auffassung der Deutschen Telekom AG wiedergibt. Ziel des Gutachtens ist es, die technischen und regulatorischen Anforderungen an die Einführung des Next Generation Networks (NGN) speziell im Zusammenhang mit der Erbringung von Mehrwertdiensten (MWD) zu identifizieren und Lösungsansätze zur Umsetzung aufzuzeigen. Das Gutachten soll sowohl den Abschlussbericht der Projektgruppe der Bundesnetzagentur (BNetzA) als auch die allgemeine NGN-Diskussion um spezifische Anforderungen der Auskunfts- und MWD-Anbieter ergänzen. Das Gutachten setzt sich mit generellen Aspekten der Einführung von NGN, schwerpunktmäßig aber mit mehrwertdienstespezifischen Anforderungen auseinander. (B.) Feststellungen / Schlussfolgerungen (1.) Allgemeine Aspekte im Zusammenhang mit der Einführung von NGN Der NGN-Abschlussbericht der Projektgruppe der BNetzA ist in Bezug auf die Migration von Mehrwertdiensten unzureichend, da die Thematik entgegen den Erwartungen gänzlich ausgeklammert wurde. Die im Rahmen des Abschlussberichts angelegten allgemeinen Grundsätze implizieren für den Bereich der Mehrwertdienste ein Regulierungs-Abwägungsdefizit. Durch die faktische 1 Ausführlichere Zusammenfassung siehe S. 12 ff. 2

3 Abhängigkeit der Wettbewerber vom Ausbau des NGN eines Unternehmens erfolgt eine vielen Zielen des TKG widersprechende bindende Vorgabe für alle Wettbewerber, einschließlich der MWD-Anbieter, deren Interessen im Abschlussbericht nicht einmal thematisiert werden. Ohne verbindliche Vorgabe technischer und rechtlicher Rahmenbedingungen in Bezug auf die Erbringung von MWD im NGN droht den am Markt tätigen MWD-Anbietern eine erhebliche Wettbewerbsbehinderung unter Verstoß gegen die Regulierungsziele des TKG und des europäischen TK-Rechtsrahmens sowie ein signifikanter Rückfall hinter den heute im PSTN erreichten Standard bei der QoS, im Wettbewerb und Verbraucherschutz. (2.) Technologieneutrale und wettbewerbsfördernde Regulierung sowie Planungssicherheit Nach 1 TKG besteht das Ziel, durch technologieneutrale Regulierung den Wettbewerb im Bereich der Telekommunikation und leistungsfähige Telekommunikationsinfrastrukturen zu fördern und flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistung zu gewährleisten. Alle regulatorischen Maßnahmen sind deshalb umfassend diesem Ziel verpflichtet und bei der Abwägung der weiteren Regulierungsziele zu berücksichtigen, ohne dass einseitig eine bestimmte Technologie (NGN oder PSTN) gefördert wird. Jede Änderung von Anzahl, Lokation und Kosten der Zusammenschaltungsprodukte hat wesentlichen Einfluss auf die Business Modelle der TNB und VNB und birgt die Gefahr sog. stranded investments. Da NGN-Zusammenschaltung auf IP Basis stattfindet, sind zudem neue Investitionen in die erforderliche Technik wie insbesondere Gateways und Session Border Controller erforderlich. Für die Planung der zukünftigen Netzgestaltung und Investitionen in die aktuelle PSTN-Technik und die zukünftige NGN-Technik bedarf es somit der Kenntnis, wie die zukünftige PSTN- und NGN-Zusammenschaltung geregelt ist. Nach dem Abschlussbericht ergibt sich für alle Marktteilnehmer außer jenem, der nach dem Abschlussbericht faktisch den Ausbau vorgeben darf, für die zukünftige Migration in ein NGN eine Planungs- und Investitionsunsicherheit. Nur wenn ein zeitlich ausreichender und sicher vorhersehbarer Migrationszeitraum besteht, können unangemessene stranded investments und Wettbewerbsnachteile vermieden werden. (3.) Erreichbarkeit und Abrechenbarkeit von Mehrwertdiensten im Rahmen eines NGN-Zusammenschaltungsregimes Das teils diskutierte Bill & Keep -Regime ist im NGN sowie bei VoIP-Diensten wirtschaftlich ungeeignet, eine Abrechnung von Mehrwertdiensten zwischen den beteiligten Netzbetreibern 3

4 und dem Mehrwertdiensteanbieter sowie dem Nutzer zu bewirken und stellt eine Gefahr für die Abrechnung von Mehrwertdiensten dar. Um ausreichend sichere Rahmenbedingungen für eine technologieneutrale Netzzusammenschaltung einschließlich einer ausreichend langen Interoperabilität zwischen PSTN und NGN sowie der entsprechenden Ende-zu-Ende-Kommunikation sicherzustellen, gebietet die Migration der Mehrwertdienste in ein NGN-Umfeld gemäß 16, 18 Abs. 1 TKG sowie der ZugangsRiLi ein initiatives Eingreifen der BNetzA vor Einführung eines flächendeckenden NGN-Umbaus. Missbrauchspotential besteht zurzeit absehbar in einem NGN vor allem bei der Identifizierung und der Authentifizierung der Teilnehmer sowie der Abrechnung von Diensten gegenüber dem Teilnehmer. Um die Anschlussidentifizierung weiterhin als sicheres Identifikationsmerkmal nutzen zu können, sollten die erforderlichen technischen Rahmenparameter geschaffen und umgesetzt werden. Dies sind: Aufnahme der Verpflichtungen zur Übergabe von sicheren Anschlussidentifikationsmerkmalen in Zusammenschaltungsvereinbarungen Einführung von begleitenden Schutzmaßnahmen zur Sicherung der Nutzeridentifikation wie z.b. dem ONIP Verpflichtung der Netzbetreiber, die Nutzeridentifikation nur nach vorhergehender Prüfung aufzusetzen Kennzeichnung der Ursprungsnetze. (4.) Quality of Service (QoS) für hochwertige Mehrwertdienste im NGN Aus Verbraucherschutzgesichtspunkten besteht eine besondere Herausforderung darin, mindestens die im PSTN erreichte QoS einer Sprachverbindung bei der Erbringung von MWD im NGN zu erhalten sowie die im NGN grundsätzlich mögliche höhere QoS und Bandbreite gesichert nutzbar zu machen. Es sind Maßnahmen zu treffen, die gewährleisten, dass die erforderliche QoS aus Sicht des Verbrauchers im NGN Ende-zu-Ende und transparent verbindlich innerhalb aller an der Verbindung beteiligten Netze zur Verfügung gestellt wird. Folgende Maßnahmen werden hierfür als sinnvoll erachtet: Insbesondere die Frage der Vertragsverhältnisse bei MWD in einem NGN bzgl. einer QoS- Beauftragung sollte vor der Markteinführung von NGN transparent und aus Sicht der Kunden mit dem erforderlichen Verbraucherschutz geklärt werden. 4

5 Darüber hinaus sollte eine allgemeine Informationspflicht für Diensteanbieter gegenüber der BNetzA in 45n TKG wie folgt konkretisiert werden: o ob eine und ggf. welche zugesagte QoS angeboten wird o ob diese auf Abruf skalierbar ist o und ob der Dienst zur Nutzung von Mehrwertdiensten tauglich ist. Gleiches gilt für die Möglichkeit zum Monitoring und zur Überprüfung der QoS (insbesondere auf Sprachqualität, Bandbreite, Geschwindigkeit der Kommunikation). Ferner sollten verbindliche Rahmenbedingungen für alle an der Verbindung beteiligten Netze geschaffen werden: o Standardisiertes Angebot von QoS-Klassen o Möglichkeit für Diensteanbieter, die QoS-Klassen in Abhängigkeit vom Dienst anzufordern und auch während der Verbindung dynamisch zu verändern o Abrechenbarkeit von skalierter QoS - auch über Netzgrenzen hinweg (5.) Anforderungen an einen wirksamen Verbraucherschutz im NGN Auch im Zusammenhang mit der Gewährleistung der Verbraucherschutzbestimmungen der 43a ff und 66a ff TKG im NGN besteht die Herausforderung darin, das heutige Schutzniveau zu erhalten und sicherzustellen, dass die für das PSTN geltenden Vorschriften im Ergebnis weiterhin Anwendung finden und ihre verbraucherschützende Funktion auch im NGN erfüllen. Der Gesetzgeber sollte die Regelungen im TKG deshalb frühzeitig auf ihre Technologieneutralität und ihre Anwendbarkeit insbesondere auf die spezifischen Missbrauchsmöglichkeiten im NGN überprüfen. Gleiches gilt für die Nutzung von Mehrwertdiensten über VoInternet, soweit diese die Erreichbarkeit von Mehrwertdiensten ermöglichen. Die Kunden- und Verbraucherschutzvorschriften des TKG sind nicht umfassend technologieneutral angelegt und gehen weitgehend vom heutigen PSTN-Standard aus. Einzelne Vorschriften der 43a ff und 66a ff TKG werden ihre verbraucherschützende Funktion im NGN nicht ohne gesetzliche Anpassung erfüllen können. Ohne die Umsetzung dieser Maßnahmen droht der Verbraucherschutz hinter das bislang im PSTN erreichte Niveau zurück zu fallen. Außerdem droht den am Markt tätigen Mehrwertdiensteanbietern eine erhebliche Wettbewerbsbehinderung unter Verstoß gegen die Regulierungsziele des TKG und des europäischen TK-Rechtsrahmens sowie ein signifikanter Rückfall hinter den heute im PSTN erreichten Standard, welcher den Wettbewerb auf diesem Markt sichert. 5

6 (6.) Spezifische Anforderungen zur Sicherstellung der Erbringung von Auskunftsdiensten Im Interesse der Verbraucher und Auskunftsdiensteanbieter gilt es durch regulatorische Maßnahmen sicher zu stellen, dass sämtliche Rufnummern oder sonstigen Adressierungsmerkmale auch im NGN sowie im VoInternet beauskunftbar bleiben. Hierzu könnten die gesetzlichen Vorschriften, die derzeit den Begriff Rufnummer zum Gegenstand haben, entsprechend modifiziert werden. Um sicherzustellen, dass der Auskunftsdienst als Universaldienst auch künftig erbracht werden kann, ist der Kreis der Verpflichteten im Sinne des 47 TKG, die Zugang zu den Auskunftsdaten gewähren müssen, auf alle Unternehmen auszudehnen, die in irgendeiner Form im NGN-Umfeld oder im VoInternet Rufnummern oder sonstige Adressierungsmerkmale an Endnutzer vergeben. (C.) Konkrete Handlungsempfehlungen Die BNetzA sollte ihre Regulierungsaufgabe im Zusammenhang mit der Migration von PSTN / MWD in ein NGN aktiv wahrnehmen und sich nicht auf die Rolle als Beobachterin beschränken. Sie sollte den angebotenen Dialog mit dem Markt unter ausdrücklicher Einbeziehung der MWD vor der flächendeckenden Einführung von NGN führen und kurzfristig einen konkreten Maßnahmenkatalog in Form eines Eckpunktepapiers unter ausdrücklicher Berücksichtigung der spezifischen Anforderungen der Auskunfts- und MWD-Anbieter vorlegen. Hierbei darf nicht einseitig eine bestimmte Technologie (PSTN oder NGN) ohne Abwägung der Auswirkungen auf den Wettbewerb gefördert werden. Die BNetzA sollte allen marktbeteiligten Unternehmen und Interessenvertretungen gleichberechtigt die Möglichkeit zur Beteiligung bei der Erarbeitung der NGN- Rahmenbedingungen geben. Vor einer Einführung eines flächendeckenden NGN sind die erforderlichen Rahmenbedingungen sicherzustellen, damit Mehrwertdienste aus allen Netzen erreichbar sind und abgerechnet werden können. Die erforderliche QoS für das Angebot von Mehrwertdiensten ist durch geeignete Regelungen bzw. Standardisierung netzübergreifend sicher zu stellen. Der Gesetzgeber sollte die Verbraucherschutzbestimmungen im TKG frühzeitig auf ihre Technologieneutralität überprüfen und ggf. einzelne Vorschriften an die speziellen 6

7 Missbrauchsmöglichkeiten im NGN anpassen. Hierzu bietet die vorliegende Studie konkrete Anhaltspunkte. Es sind die erforderlichen gesetzgeberischen und regulatorischen Rahmenbedingungen zu schaffen, damit die im NGN zukünftig geltenden Adressierungsmerkmale beauskunftbar bleiben. 7

8 Inhalt A. GUTACHTENAUFTRAG UND SUMMARY Ziel des Gutachtens / Vorgehensweise Feststellungen Schlussfolgerungen / Fazit der Gesamtuntersuchung Konkrete Handlungsempfehlungen...20 B. GUTACHTEN Bedeutung und Markt der Mehrwertdienste Auskunfts- und Mehrwertdienste Umsatz und Nutzen für den Verbraucher und für Unternehmen VNB/SP Aktuelle Regulierungsziele und Analyse des Ist-Standes Technologieneutrale Regulierung zur Wettbewerbsförderung Regulatorische Zielvorgabe Aktuelle Umsetzung und Wettbewerbsentwicklung Rolle des Teilnehmernetzbetreibers (TNB) Rolle des VNB/SP Rolle des Plattform-Anbieters MWD-Anbieter Erreichbarkeit von Mehrwertdiensten Zielvorgabe der Interoperabilität und Ende-zu-Ende-Verfügbarkeit Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben Nationale Regelungen in 16, 18 TKG Einbeziehung von Auskunfts- und telekommunikationsgestützten Diensten Interoperabilität und Erreichbarkeit im PSTN umgesetzt Investitions- und Planungssicherheit Regulatorische Zielvorgabe zu nachhaltigem Wettbewerb Ausgleich mit dem Ziel zur Förderung von effizienten Netzstrukturen und Innovation Pflicht zu aktiven Regulierungsmaßnahmen Bisherige Umsetzung im PSTN Quality of Service Einführung und regulatorische Grundlagen

9 Technische Grundlagen Aktuelle Umsetzung in der Praxis Abrechenbarkeit der Mehrwertdienste und Vorleistungen Regulatorische Zielvorgabe Anforderungen der Anbieter Freie und dynamische Tarifierbarkeit Zugangsfreiheit ohne Registrierung der Kunden Aktuelle Umsetzung Identifikation der Nutzer anhand eindeutiger Merkmale Regulatorische Vorgabe Aktuelle Umsetzung Anforderungen der Anbieter Erforderliche Identifizierbarkeit aktuell umgesetzt Sicherheits- und Missbrauchsvorbeugung in allen Netzen Regulatorische Zielsetzung Technische Schutzmaßnahmen Störungs- bzw. Missbrauchsbekämpfung Aktuelle Umsetzung Verbraucherschutz unabhängig von Ursprungs- und Zielnetz Regulatorische Zielsetzung Vorgaben der Anbieter Aktuelle Umsetzung Vorgabe des BGH Zugang zu den Teilnehmerdaten für Auskunftsdiensteanbieter Regulatorische Vorgabe Zugangsanspruch und Auskunftserteilung Auskunftsgegenstand ( Nummer bzw. Rufnummer oder Name) Aktuelle Umsetzung Fazit Technisch-wirtschaftliche und rechtliche Änderungen durch NGN Keine technologieneutrale und wettbewerbsfördernde Regulierung Keine Investitions- und Planungssicherheit Unsichere Rahmenbedingungen laut Abschlussbericht Änderung der Zusammenschaltungspunkte Unklarer Migrationszeitraum Übergangszeitraum mit Interoperabilität zwischen NGN und PSTN Auswirkungen auf den Wettbewerb und das Angebot von Mehrwertdiensten: Fazit Ende-zu-Ende-Verfügbarkeit zwischen PSTN und NGN

10 Einschränkung gem. Abschlussbericht Abwägungskontrolle Abwägungsdefizit bez. Ende-zu-Ende-Verfügbarkeit Abwägungsfehlgebrauch hinsichtlich der Wettbewerbsförderung Abwägungsfehlgebrauch bez. Anreiz zu effizienten Investitionen Abwägungsfehlgebrauch bez. effizienter Netznutzung Abwägungsdefizit bez. des Zusammenwirkens der Faktoren Fazit: vollständiger Abwägungsfehlgebrauch und Widersprüchlichkeit Quality of Service Abschlussbericht der BNetzA und aktuelle Praxis Nicht-NGN-Dienste auf Best-Effort-Basis NGN-Dienste Mögliche QoS nicht sichergestellt Identifikation der Teilnehmer im NGN Abschlussbericht Evaluierung der Identifizierungsmöglichkeiten Keine Identifizierungssicherheit Abrechenbarkeit der Mehrwertdienste im NGN Bill & Keep gem. BNetzA-Studie und dessen Ungeeignetheit Bezahlsysteme für second Bill IP-Billing Keine einheitliche registrierungsfreie Rechnungsstellung Verbraucherschutzbedingungen gem. TKG Bestehende gesetzliche Regelungen zum Kundenschutz bei Diensten im NGN Kein ausreichender Verbraucherschutz im NGN Datenschutz ( TKG) Öffentliche Sicherheit ( TKG) Notruf Technische Schutzmaßnahmen Anpassungsbedarf Überwachung der Telekommunikation Anwendung der aktuellen Regelungen auf Dienste im NGN Erheblicher Anpassungsbedarf der gesetzlichen Bestimmungen Auskunftserteilung an Bedarfsträger Anwendung der aktuellen Regelungen im NGN Anpassungsbedarf Zusammenfassung nachteilige und ungeklärte Auswirkung des NGN auf Mehrwertdienste

11 4. Lösungsansätze Einführung Technologieneutrale und aktive Regulierung mit Abwägung aller Regulierungsziele BNetzA Gesetzgebung Technologieneutrale Sicherstellung der Interoperabilität und Ende-zu-Ende- Kommunikation sowie von Zugang und Netzzusammenschaltung Planungs- und Investitionssicherheit durch ausreichenden Migrationspfad VoInternet und NGN für MWD mit ausreichender QoS QoS als Nutzungsvoraussetzung Ausreichende Information der Kunden seitens der Anbieter Sicherstellung der Identifizierung und Abrechenbarkeit Anpassung der Verbraucherschutzbestimmungen Zugang zu Teilnehmerdaten klärungsbedürftig Evaluierung von Datenschutz, Überwachung und Sicherheit Eindeutige und transparente Ausgestaltung der Vertragsverhältnisse inkl. Hinweis auf QoS Zusammenfassung C. VERZEICHNISSE Glossar Definitionen Literaturverzeichnis Abbildungen

12 A. Gutachtenauftrag und Summary 1. Ziel des Gutachtens / Vorgehensweise Auftraggeber des Gutachtens sind die Verbände FST e.v. und VATM e.v. Besonders unterstützt wurde das Gutachten durch die Unternehmen Next ID GmbH, dtms Deutsche Telefon- und Marketing Services GmbH, IN-telegence GmbH & Co. KG und Telegate AG. Die Deutsche Telekom AG hat als Mitglied des FST e.v. klarstellend um Hinweis gebeten, dass sie das Gutachten nicht unterstützt hat und es insofern nicht die Auffassung der Deutschen Telekom AG wiedergibt. Ziel des Gutachtens ist es, die technischen und regulatorischen Anforderungen an die Einführung des Next Generation Networks (NGN) im Zusammenhang mit der Erbringung von Mehrwertdiensten 2 (MWD) zu identifizieren und Lösungsansätze zur Umsetzung aufzuzeigen. Hierbei soll das Gutachten der Ergänzung des Abschlussberichts der Projektgruppe der Bundesnetzagentur (BNetzA) dienen sowie den von der BNetzA angebotenen Dialog zur Einführung von NGN speziell bezogen auf die Erbringung von MWD unterstützen. Vor dem Hintergrund, dass NGN noch nicht flächendeckend eingeführt wurde und die Rahmenbedingungen zur Erbringung von MWD im NGN insoweit noch nicht feststehen, beschäftigt sich das Gutachten einführend mit generellen regulatorischen Anforderungen im Zusammenhang mit der Einführung von NGN schwerpunktmäßig aber mit mehrwertdienstespezifischen Aspekten Grundlage der Untersuchung ist u.a. der Abschlussbericht der Projektgruppe der BNetzA. 2 Soweit nicht anders differenziert, umfasst der Begriff der Mehrwertdienste in diesem Gutachten auch die Auskunftsdienste unter einer 118-Rufnummer. 12

13 2. Feststellungen (1.) Allgemeine Aspekte im Zusammenhang mit der Einführung von NGN NGN umfasst im Sinne des Abschlussberichtes begrifflich einerseits ein auf der Internet- Protokoll-Familie aufsetzendes Kernnetz (backbone) als auch den Zugang des Endkunden zu den im NGN erreichbaren Diensten mit Breitbandfähigkeit und gesicherter QoS. NGN wird im allgemeinen Sprachgebrauch auch als Voice-over-NGN (VoNGN) bezeichnet. Auch bei Voice over Internet oder Internettelefonie (VoInternet) bauen die Netze und die Übertragung auf der Internet-Protokoll-Familie auf. Der Unterschied liegt darin, dass bei VoInternet nach bisherigem Standard keine gesicherte QoS oder Bandbreite zur Verfügung gestellt wird, sondern die Dienste nur auf sog. Best-effort-Basis angeboten werden. Der NGN-Abschlussbericht der Projektgruppe der BNetzA ist in Bezug auf die Migration der Netztechnik von PST auf NGN bezüglich der Erbringung und Nutzung von Mehrwertdiensten im NGN unzureichend, da die Mehrwertdienste entgegen ihrer wirtschaftlichen Bedeutung und ihrem Nutzen gänzlich ausgeklammert wurden (siehe u.a. S. 94). Die im Rahmen des Abschlussberichts angelegten allgemeinen Grundsätze bezüglich der Einführung eines flächendeckenden NGN implizieren für den Bereich der Mehrwertdienste ein Regulierungs-Abwägungsdefizit und eine widersprüchliche Argumentation (siehe S. 74 ff.). Dem marktbeherrschenden Unternehmen im Festnetzbereich wird einerseits das Recht eingeräumt, den Umbau zum NGN und die Ablösung des PSTN anhand ihres eigenen Netzumbaus und nach eigenem Ermessen für alle Netzbetreiber vorzugeben. Andererseits wird ausgeführt, dass ein konkreter Migrationspfad mangels ausreichend sicherer Erkenntnis der Technik und Marktwirkung durch die BNetzA für das marktbeherrschende Unternehmen und die Wettbewerber nicht vorgegeben werden könne. Durch die faktische Abhängigkeit der Wettbewerber vom Ausbau des NGN eines Unternehmens erfolgt diesbezüglich eine bindende Vorgabe für alle Wettbewerber inklusive der Mehrwertdiensteanbieter, wobei deren Interessen im Abschlussbericht nicht ansatzweise thematisiert werden. 13

14 (2.) Technologieneutrale und wettbewerbsfördernde Regulierung sowie Planungssicherheit Nach 1 TKG besteht das Ziel, durch technologieneutrale Regulierung den Wettbewerb im Bereich der Telekommunikation und leistungsfähige Telekommunikationsinfrastrukturen zu fördern und flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistung zu gewährleisten. Diese Zielsetzung ist über Einzelbestimmungen des TKG sowie die Regulierungsmaßnahmen zu verwirklichen. Alle regulatorischen Maßnahmen sind deshalb umfassend diesem Ziel verpflichtet und bei der Abwägung der weiteren Regulierungsziele zu berücksichtigen, ohne dass einseitig eine bestimmte Technologie (NGN oder PSTN) gefördert wird. Die bisherigen Zugangsvermittler zu den Mehrwertdiensten haben ihre Businessmodelle auf die unterschiedlichen Zusammenschaltungsebenen im PSTN abgestimmt und eine entsprechende Anzahl von Zusammenschaltungspunkten erschlossen. Jede Änderung von Anzahl, Lokation und Kosten der Zusammenschaltungsprodukte hat wesentlichen Einfluss auf die Business Modelle der TNB und VNB und birgt die Gefahr sog. stranded investments (siehe S. 70 f.). Da NGN-Zusammenschaltung auf IP-Basis stattfindet, sind zudem neue Investitionen in die erforderliche Technik wie insbesondere Gateways und Session Border Controller erforderlich. Für die Planung der zukünftigen Netzgestaltung und Investitionen in die aktuelle PSTN-Technik und die zukünftige NGN-Technik bedarf es somit der Kenntnis, wie die zukünftige PSTN- und NGN-Zusammenschaltung geregelt ist (siehe S. 66 ff.). (3.) Erreichbarkeit und Abrechenbarkeit von Mehrwertdiensten im Rahmen eines NGN-Zusammenschaltungsregimes Die grundsätzlich technologieneutralen Zugangsansprüche auf Netzzusammenschaltung und Abrechnung dürfen nicht unangemessen eingeschränkt oder unabgewogen von einer bestimmten Technologie abhängig gemacht werden. Sonst wäre auch die zu gewährleistende Erreichbarkeit der Mehrwertdienste aus allen Netzen ( Ende-zu-Ende-Verfügbarkeit ) zum Nachteil der Verbraucher und Anbieter der Mehrwertdienste eingeschränkt (siehe S. 33 ff.). Die erforderliche Dauer der Interoperabilität zwischen NGN und PSTN beträgt zumindest weitere 5 Jahre ( Migrationszeitraum ). Der genaue Zeitrahmen ist aktiv durch die BNetzA zu bestimmen (siehe S. 103 ff.). Das teils diskutierte Bill & Keep -Regime ist im NGN sowie bei VoIP-Diensten wirtschaftlich ungeeignet, eine Abrechnung von Mehrwertdiensten zwischen den beteiligten Netzbetreibern und dem Mehrwertdiensteanbieter sowie dem Nutzer zu bewirken (S. 83 f.). Ohne gesicherte Abrechenbarkeit ist das Angebot von Mehrwertdiensten generell in Gefahr (S. 83 ff.). 14

15 (4.) Quality of Service (QoS) für hochwertige Mehrwertdienste im NGN Die besondere Herausforderung besteht darin, die im PSTN erreichte QoS einer Sprachverbindung auch im NGN zu erhalten sowie die im NGN grundsätzlich mögliche höhere QoS und Bandbreite gesichert nutzbar zu machen (siehe S. 77 ff.). Insbesondere aus Verbraucherschutzgesichtspunkten ist zu gewährleisten, dass mindestens die QoS für eine Sprachverbindung im NGN, die nicht im selben Netz terminiert, sondern über mehrere unterschiedliche Netze geführt werden kann, erhalten bleibt. Für neuere sehr hochwertige Dienste muss darüber hinaus gesichert und auf Abruf eine höhere QoS über die Netzgrenzen hinweg nutzbar werden. Die Ende-zu-Ende-QoS kann im NGN nicht mehr alleine vom Zugangsnetzbetreiber gewährleistet werden, weil Steuerfunktionen für die Transport- und Diensteebene getrennt wurden (vgl. S. 79). Die Gewährleistung, der Ausbau und die Skalierung von QoS sind auch für die Weiterentwicklung von Auskunfts- und Mehrwertdiensten unabdingbar. Zurzeit fehlen allerdings die erforderlichen Vorgaben, wie diese QoS verbindlich innerhalb aller an der Verbindung beteiligten Netze sichergestellt werden kann (vgl. S. 82 f.). (5.) Anforderungen an einen wirksamen Verbraucherschutz im NGN Die Kunden- und Verbraucherschutzvorschriften des TKG sind nicht umfassend technologieneutral angelegt und gehen weitgehend vom heutigen PSTN-Standard aus (siehe S 88 ff.). Für bestimmte Fragestellungen wie Rechnungsstellung und Reklamationswesen, Regelungen zu Kurzwahldiensten, den Regeln wegen Rufnummernmissbrauch usw. weist das heutige TKG für das NGN Lücken auf (Siehe S. 91). Insbesondere einzelne Vorschriften der 43a ff und 66a ff TKG werden ihre verbraucherschützende Funktion in einem NGN voraussichtlich nicht ohne Änderung der Vorschriften erfüllen können (vgl. S. 91 f). (6.) Spezifische Anforderungen zur Sicherstellung der Erbringung von Auskunftsdiensten Es gilt durch gesetzgeberische oder regulatorische Maßnahmen sicherzustellen, dass die zukünftig im NGN sowie im VoInternet verwendeten Rufnummern oder sonstigen Adressierungsmerkmale beauskunftbar sind. Im Interesse der Verbraucher und 15

16 Auskunftsdiensteanbieter müssen die gesetzlichen Vorschriften, die derzeit den Begriff Rufnummer zum Gegenstand haben, entsprechend modifiziert werden, um zu gewährleisten, dass sämtliche Rufnummern oder sonstige Adressierungsmerkmale auch künftig beauskunftbar bleiben (siehe S. 111). Der Kreis der Verpflichteten im Sinne des 47 TKG, die Zugang zu den Auskunftsdaten gewähren müssen, ist auf alle Unternehmen auszudehnen, die in irgendeiner Form im NGN- Umfeld oder VoInternet Rufnummern oder sonstige Adressierungsmerkmale an Endnutzer vergeben, um sicherzustellen, dass der Auskunftsdienst als Universaldienst auch künftig erbracht werden kann (siehe S. 111). 3. Schlussfolgerungen / Fazit der Gesamtuntersuchung (1.) Allgemeine Aspekte Die BNetzA sollte ihre Regulierungsaufgabe im Zusammenhang mit der Migration von PSTN / Mehrwertdiensten in ein NGN aktiv wahrnehmen und sich nicht auf die Rolle als Beobachterin beschränken. Hierbei darf nicht einseitig eine bestimmte Technologie (PSTN oder NGN) ohne Abwägung der Auswirkungen auf den Wettbewerb gefördert werden (siehe S. 98). Ohne die verbindliche Vorgabe der technischen und rechtlichen Rahmenbedingungen in Bezug auf die Erbringung von Mehrwertdiensten im NGN durch die BNetzA und den Gesetzgeber droht den am Markt tätigen Mehrwertdiensteanbietern eine erhebliche Wettbewerbsbehinderung unter Verstoß gegen die Regulierungsziele des TKG und des europäischen TK-Rechtsrahmens sowie ein signifikanter Rückfall hinter den heute im PSTN erreichten Standard, welcher den Wettbewerb auf diesem Markt sichert (siehe S. 98). (2.) Technologieneutrale und wettbewerbsfördernde Regulierung sowie Planungssicherheit Nach dem Abschlussbericht ergibt sich für alle Marktteilnehmer außer jenem, das nach dem Abschlussbericht faktisch den Ausbau vorgeben darf, für die zukünftige Migration in ein NGN eine Planungs- und Investitionsunsicherheit (siehe S. 66 ff.). Nur wenn ein zeitlich ausreichender und sicher vorhersehbarer Migrationszeitraum besteht, können unangemessene stranded investments und Wettbewerbsnachteile vermieden werden (siehe S. 103). 16

17 (3.) Erreichbarkeit und Abrechenbarkeit von Mehrwertdiensten im Rahmen eines NGN-Zusammenschaltungsregimes Die BNetzA sollte unter Fortentwicklung des Abschlussberichts und unter Berücksichtigung der zwischenzeitlich gewonnenen Erkenntnisse das bereits in Aussicht gestellte Eckpunktepapier 3 vorlegen, welches die Rahmenbedingungen für die zukünftigen, verbindlichen Standardangebote der verpflichteten Unternehmen enthält und das Angebot von Mehrwertdiensten umfasst (siehe S. 97). Ergänzend hierzu sollte sie ein eigenes Eckpunktepapier für die Migration der MWD in ein NGN-Zusammenschaltungsregime vorlegen und soweit erforderlich - die Ergänzung der Standardvertragsangebote zur Netzzusammenschaltung vornehmen (siehe S. 97 f.). Um ausreichend sichere Rahmenbedingungen für eine technologieneutrale Netzzusammenschaltung einschließlich einer ausreichend langen Interoperabilität zwischen PSTN und NGN sowie der entsprechenden Ende-zu-Ende-Kommunikation (S. 33 ff.) sicherzustellen, gebietet die Migration der Mehrwertdienste in ein NGN-Umfeld gemäß 16, 18 Abs. 1 TKG sowie der ZugangsRiLi ein initiatives Eingreifen der BNetzA vor Einführung eines flächendeckenden NGN-Umbaus (siehe S. 98 f.). Die BNetzA sollte im Rahmen der Zugangsregulierung insbesondere sorgen o für die erforderlichen Rahmenbedingungen der NGN-Zusammenschaltung (z.b. Zahl der Übergabepunkte), o für die Abrechenbarkeit der Mehrwertdienste unabhängig von der Art des zugrunde liegenden Abrechnungsverfahrens, o für die netzübergreifende und technologieunabhängige Regulierung der Ansprüche auf Zugang zur Abrechnung von Mehrwertdiensten nach 21 Abs. 2 Nr. 7 TKG in einem NGN (siehe S. 99 ff.), o für die Sicherstellung sonstiger Zugangsansprüche (insbesondere Netzzugang) und somit für die flächendeckende Erreichbarkeit von Mehrwertdiensten, o für eine technologieneutrale und aktive Regulierung mit den Zielen von Interoperabilität und Ende-zu-Ende-Kommunikation. Es müssen die erforderlichen technischen Rahmenparameter geschaffen und umgesetzt werden, um die Anschlussidentifizierung, die zukünftig im NGN für Adressierung und Routing genutzt wird, weiterhin als sicheres Identifikationsmerkmal für die Abrechnung nutzen zu können (S. 107 ff.). Dies sind: 3 Siehe Tätigkeitsbericht BNetzA 2007, S. 46 f,

18 o Aufnahme der Verpflichtungen zur Übergabe von sicheren Anschlussidentifikationsmerkmalen in Zusammenschaltungsvereinbarungen o Einführung von begleitenden Schutzmaßnahmen zur Sicherung der Nutzeridentifikation wie z.b. dem ONIP. o Verpflichtung der Netzbetreiber, die Nutzeridentifikation nur nach vorhergehender Prüfung aufzusetzen. o Kennzeichnung der Ursprungsnetze (S. 107 ff.) Der Abrechnungsgrundsatz Bill & Keep ist jedenfalls bei der Abrechnung von Mehrwertdiensten zu vermeiden. Diese vereinfachte Abrechnungslösung ist nur für die reine Vermittlung von Telekommunikationsleistungen geeignet (S. 83). Bill & Keep liefert für die Abrechnung der über Mehrwertdienste zu vergütenden Dienstleistung, die vor allem auf dienstespezifische und datenspezifische Entgelte abstellen muss, keinen Beitrag (siehe S. 83 ff.). (4.) Quality of Service für hochwertige Mehrwertdienste im NGN Für die Erbringung von MWD im NGN sind Maßnahmen zu treffen, die gewährleisten, dass die erforderliche QoS aus Sicht der Nutzer Ende-zu-Ende und transparent zur Verfügung gestellt ist (siehe S. 106 ff.). Hierbei sollte die Frage der Vertragsverhältnisse bei Mehrwertdiensten in einem NGN insbesondere bzgl. einer QoS-Beauftragung vor der Markteinführung von NGN transparent und aus Sicht der Kunden mit dem erforderlichen Verbraucherschutz geklärt werden (vgl. S. 106 ff.). Die BNetzA muss hierbei zusätzlich für die erforderliche Standardisierung zur Gewährleistung der erforderlichen QoS und der Abrechenbarkeit der Mehrwertdienste sorgen (vgl. S. 106 und 107). Anderenfalls würde Verbrauchervertrauen enttäuscht, und es bestünde eine Irreführungsgefahr. Hierdurch würden auch die Vorgaben aus Art. 11 UniversaldienstRiLi verletzt. Es sollte deshalb eine Verpflichtung vorgesehen werden, die erforderlichen QoS-Parameter, die Rückschluss auf die vom Kunden erfahrene bzw. wahrgenommene Sprach- bzw. Verbindungsqualität zulassen, an die BNetzA periodisch zu melden. Gleiches gilt für die Möglichkeit zum Monitoring und zur Überprüfung der QoS (insbesondere auf Sprachqualität, Bandbreite, Geschwindigkeit der Kommunikation). Es wird deshalb vorgeschlagen (vgl. S 107), eine allgemeine Informationspflicht für Diensteanbieter in 45n TKG zu konkretisieren: o ob eine und welche zugesagte QoS angeboten wird o ob diese auf Abruf skalierbar ist 18

19 o und ob der Dienst zur Nutzung von Mehrwertdiensten tauglich ist. Um eine für die Weiterentwicklung von Auskunfts- und Mehrwertdiensten ausreichende, standardisierte QoS bei der Nutzung von NGN zu ermöglichen, sind insbesondere folgende Rahmenbedingungen verbindlich innerhalb aller an der Verbindung beteiligten Netze zu schaffen (vgl. S. 106): o Standardisiertes Angebot von QoS Klassen o Möglichkeit für Diensteanbieter, die QoS-Klassen in Abhängigkeit vom Dienst anzufordern und auch während der Verbindung dynamisch zu verändern o Abrechenbarkeit von skalierten QoS - auch über Netzgrenzen hinweg VoInternet und NGN sind zur Realisierung von Mehrwertdiensten deshalb insgesamt nur zuzulassen, wenn die erforderliche QoS für hochwertige Mehrwertdienste sichergestellt ist. Anderenfalls würde der Markt zum Nachteil für die Verbraucher und Anbieter gravierenden Schaden nehmen (vgl. S. 106) und Kunden- und Umsatzverluste auf Seiten der Mehrtwertdiensteanbieter entstehen. (5.) Anforderungen an einen wirksamen Verbraucherschutz im NGN und bei VoInternet Das heutige Verbraucherschutzniveau bei in einem NGN erreichbaren Mehrwertdiensten ist zu erhalten und sicherzustellen, dass die für das PSTN geltenden Vorschriften im Ergebnis weiterhin Anwendung finden und ihre verbraucherschützende Funktion auch im NGN erfüllen. Gleiches gilt für die Nutzung von Mehrwertdiensten über VoInternet, soweit diese die Erreichbarkeit von Mehrwertdiensten ermöglichen sollten. VoInternet sollte nur zugelassen werden, wenn das gleiche Verbraucherschutzniveau wie es im TKG für das PSTN derzeit gilt, gewährleistet ist (siehe S. 110). Der Gesetzgeber sollte die Verbraucherschutzbestimmungen im TKG deshalb frühzeitig auf ihre Technologieneutralität und ihre Anwendbarkeit insbesondere auf die spezifischen Missbrauchsmöglichkeiten im NGN oder bei VoInternet überprüfen und entsprechend anpassen. Anpassungsbedarf kann sich insbesondere bei allen Bestimmungen ergeben, die auf Rufnummerngassen, Kurzwahlen und das bisherige Abrechnungsregime abstellen. Insbesondere auch die bestehenden technischen Kundenschutzvorschriften (z.b. EVN, Abrechnungs- und Netzprüfung etc.) sind vor dem Hintergrund der technischen Anwendbarkeit auf NGN zu überprüfen. 19

20 (6.) Spezifische Anforderungen zur Sicherstellung der Erbringung von Auskunftsdiensten Um die Erbringung von Auskunftsdiensten im NGN sowie VoInternet zu gewährleisten, ist es aus Gründen der Klarstellung und zur Vermeidung von Unsicherheiten erforderlich, die maßgeblichen Vorschriften des TKG entsprechend anzupassen, um sicherzustellen, dass sämtliche Rufnummern und sonstigen Adressierungsmerkmale im NGN auch künftig beauskunftbar sind (siehe S. 111). Hierzu könnten die gesetzlichen Vorschriften, die derzeit den Begriff Rufnummer zum Gegenstand haben, entsprechend modifiziert und insbesondere der Kreis der Verpflichteten, die Zugang zu den Auskunftsdaten gewähren müssen, entsprechend spezifiziert werden. 4. Konkrete Handlungsempfehlungen Vor der flächendeckenden Einführung von NGN sollte die BNetzA den von ihr angebotenen Dialog unter ausdrücklicher Einbeziehung der MWD fortführen. Die BNetzA sollte ihre Regulierungsaufgabe im Zusammenhang mit der Migration von PSTN / MWD in ein NGN aktiv wahrnehmen und sich nicht auf die Rolle als Beobachterin beschränken (vgl. S. 98). Vor diesem Hintergrund sollte sie kurzfristig einen konkreten Maßnahmenkatalog in Form eines Eckpunktepapiers vorlegen, der auch Aspekte der Erbringung von Dienstleistungen im NGN unter ausdrücklicher Berücksichtigung der spezifischen Anforderungen der Auskunfts- und MWD-Anbieter berücksichtigt. Hierbei sollte ggf. für marktbeteiligte Unternehmen und Interessenvertretungen die Möglichkeit zu konstruktiver Diskussion und Einbringung von Änderungsvorschlägen den Maßnahmenkatalog betreffend bestehen. Die BNetzA sollte allen marktbeteiligten Unternehmen und Interessenvertretungen gleichberechtigt die Möglichkeit zur Beteiligung bei der Erarbeitung der NGN- Rahmenbedingungen geben. Vor einer Einführung eines flächendeckenden NGN sind die erforderlichen Rahmenbedingungen sicherzustellen, damit Mehrwertdienste aus allen Netzen erreichbar sind und abgerechnet werden können (siehe S. 100 und S. 107). Die erforderliche QoS für das Angebot von Mehrwertdiensten ist durch geeignete Regelungen bzw. Standardisierung netzübergreifend sicher zu stellen (siehe S. 106). Der Gesetzgeber sollte die Verbraucherschutzbestimmungen im TKG frühzeitig auf ihre Technologieneutralität überprüfen und ggf. einzelne Vorschriften an die speziellen 20

21 Missbrauchsmöglichkeiten im NGN anpassen. Hierzu bietet die vorliegende Studie konkrete Anhaltspunkte (siehe S. 110). Es sind die erforderlichen gesetzgeberischen und regulatorischen Rahmenbedingungen zu schaffen, damit die im NGN zukünftig geltenden Adressierungsmerkmale beauskunftbar bleiben (siehe S. 111). Es ist ein zeitlich ausreichender und sicher vorhersehbarer Migrationszeitraum zu definieren, um unangemessene stranded investments und Wettbewerbsnachteile zu vermeiden (siehe S. 103). 21

22 B. GUTACHTEN 1. Bedeutung und Markt der Mehrwertdienste Bislang sind die Mehrwertdienste (inklusive der Auskunftsdienste) insbesondere im herkömmlichen PSTN umgesetzt und haben nach einem Einbruch 2003 verursacht durch den Dialermissbrauch eine starke Nachfrage und insgesamt hohe Akzeptanz bei Verbrauchern und Unternehmen erreicht. Die Mehrwertdienste werden bislang netzseitig durch die Verbindungsnetzbetreiber (VNB) realisiert, und ihre Abrechenbarkeit wird in Zusammenarbeit mit den Teilnehmernetzbetreibern (TNB) gewährleistet. Die Dienste selbst werden durch die Mehrwertdiensteanbieter (auch als Service Provider bezeichnet) angeboten. Das aktuelle Angebot von Mehrwertdiensten gewährleistet auf Basis mehrerer Anpassungen der spezifischen Verbraucherschutzvorschriften im Telekommunikationsgesetz (TKG) 4 und der Telekommunikationskundenschutzverordnung a. F. (TKV a. F.) 5, die Erreichbarkeit und Abrechenbarkeit der Dienste aus der Mehrzahl aller Netze sowie wirtschaftliche und rechtliche Rahmenbedingungen, die zu einem Gesamtmarkt von beträchtlicher Größenordnung geführt haben. Absolut verlässliche Zahlen zur Marktgröße liegen aufgrund von Abgrenzungsschwierigkeiten nicht vor; die verfügbaren Quellen weisen erhebliche Unterschiede auf (siehe hierzu unten). Auf Seiten der Anbieter ist eine Vielzahl von Unternehmen in verschiedenen Rollen beteiligt, die insgesamt die Angebots- und Wettbewerbsvielfalt gewährleisten. Im folgenden Kapitel wird die Bedeutung der Mehrwertdienste für die Verbraucher und die Volkswirtschaft deutlich. Die Rollen der Anbieter und die Sicherstellung der Funktionen werden von der Entwicklung zu VoIP 6 in unterschiedlichem Maß beeinflusst werden. 7 4 Telekommunikationsgesetz vom , zuletzt geändert durch das TKGÄndG vom Durch das TKGÄndG vom wurde die TKV außer Kraft gesetzt. Die Kundenschutzvorschriften wurden durch das TKGÄndG vom in das TKG überführt, 43a ff sowie 66a ff TKG. 6 VoIP wird in dieser Studie synonym mit IP-Telefonie verwendet (siehe WTPF 2001). 7 Die Umsetzung der VoIP Technologie kann in den Ausprägungen VoInternet und VoNGN erfolgen. 22

23 1.1. Auskunfts- und Mehrwertdienste Umsatz und Nutzen für den Verbraucher und für Unternehmen Charakteristikum der Auskunfts- und Mehrwertdienste ist, das sie neben den originären Übertragungsleistungen in elektronischen Kommunikationsnetzen Zusatzleistungen (einen Mehrwert ) umfassen. Die Erbringung der zusätzlichen Dienstleistungen ist untrennbar an die Nutzung der TK-Infrastruktur gekoppelt. Für die zukünftige Entwicklung des Marktes für Auskunfts- und Mehrwertdienste werden im Markt insbesondere die folgenden fünf kritischen Erfolgsfaktoren als relevant erachtet: 8 Missbrauchsvermeidung, Imagesteigerung, Sicherstellung der Abrechenbarkeit, Diskriminierungsfreier Marktzugang und Schaffung von Rechtssicherheit. Auskunfts- und Mehrwertdienste stellen einen innovativen und aufstrebenden Markt dar. Im Zusammenhang mit der technologischen Entwicklung zu NGN gilt es, die erweiterten Möglichkeiten der Multimedia-Kommunikation für Auskunfts- und Mehrwertdienste zu erschließen. Dazu muss unter Berücksichtigung der bestehenden Strukturen ein stabiler Rahmen geschaffen werden, um die technischen Möglichkeiten zum Nutzen der Verbraucher und der Wirtschaft bestmöglich umsetzen zu können. Absolut verlässliche Zahlen zur Marktgröße liegen aufgrund von Abgrenzungsschwierigkeiten nicht vor bzw. die Quellen weisen deutliche Unterschiede auf. 8 Vgl. WIK/Cullen

24 Die Mehrwertdienste umfassen neben den sogenannten Entertainmentdiensten zahlreiche Informations- und Kommunikationsangebote von Wirtschaftsunternehmen. Der Umsatz mit Mehrwertdiensten wird in Deutschland auf ca. 1,07 Milliarden geschätzt 9. Hieraus resultieren viele Arbeitsplätze, ohne dass dies genau vorliegend spezifiziert werden kann. Ein Indikator können ggf. die Arbeitsplätze in den sog. Call Centern sein. Allein in Deutschland gibt es derzeit ca Call Center, in denen ca Menschen beschäftigt sind. In den letzten 30 Monaten gab es etwa Neueinstellungen, für das laufende Jahr erwartet das Forum für Call Center einen Zuwachs von Arbeitsplätzen. Das deutet auf eine nachhaltige Nachfrage nach Mehrwertdiensten hin, die damit in effizienter Art und Weise Marktbedürfnisse befriedigen. Interaktive TV-Sender, deren Geschäftsmodell auf 0137-MABEZ Rufnummern basiert, werden als die erfolgreichste Neueinführung eines Medien-Geschäftsmodells seit mehr als zehn Jahren im deutschen Markt bezeichnet 10. Ein weiteres Beispiel für die Einführung neuer Angebote im Markt ist das Angebot von Klingeltönen über Mehrwertdienste. In der folgenden Abbildung ist die Entwicklung der Mehrwertdienste in Deutschland dargestellt. Seit 2005 steigerten die Wettbewerber ihre Verkehrsminuten über alle Mehrwertdienstegassen gerechnet jährlich um fast 10 % im Vergleich zum Vorjahr Quelle: Dialog-Consult/VATM, Der Deutsche TK-Markt. 10 Siehe 11 Quelle: Dialog-Consult/VATM, Der Deutsche TK-Markt. 24

25 Abbildung 1: Entwicklung des Marktes für Mehrwertdienste 12 Die Umsätze sind insgesamt leicht gestiegen, während sie am Auskunftsmarkt durch die Konkurrenz durch die Internet-Auskunft leicht rückläufig sind. 12 Quelle und Grafik: Dialog-Consult/VATM, Der Deutsche TK-Markt. 25

26 Insgesamt wird deutlich, dass es sich bei der Branche für Mehrwert- und Auskunftsdienste um eine Wachstumsbranche und einen bedeutenden Wirtschaftsfaktor in Deutschland handelt. Aus der Höhe der Umsätze und der Entwicklung der Dienste lässt sich eine hohe Akzeptanz und Nutzung der Dienste durch die Nachfrager herleiten. Diese Gruppe der Nachfrager wird sowohl durch die privaten Verbraucher als auch durch gewerbliche Nutzer gebildet. Dieser Umsatz repräsentiert auch den Nutzen für Unternehmen. Dieser Nutzen ist nicht allein auf die Anbieter von Mehrwertdiensten und die beteiligten TK-Netzbetreiber beschränkt. Die Umsätze sind nur durch Investitionen in Technik, Personal, Werbung und beratende Dienstleistungen möglich. Auf diese Weise profitiert die Volkswirtschaft insgesamt (vor- und nachgelagerte Produktionsstufen). 26

27 1.2. VNB/SP Bislang gewährleisten die Verbindungsnetzbetreiber, welche die Mehrwertdiensterufnummern in ihren Verbindungsnetzen realisieren (VNB/SP), die Erreichbarkeit und die Abrechenbarkeit der Dienste sowie die Reklamationsbearbeitung bei Endkundeneinwendungen. Die Erreichbarkeit aus allen Netzen sowie die Vielzahl der Anbieter sichern zum Vorteil der Volkswirtschaft den Wettbewerb und sorgen für technische Innovation. Der Marktanteil der Wettbewerber insgesamt liegt bezogen auf die Telefondienstleistungen im Festnetz bei ca. 45 %. Die o.g. Studie der Projektgruppe Rahmenbedingungen der Zusammenschaltung IPbasierter Netze sieht die Rolle von Verbindungsnetzbetreibern in der bisher bekannten Form nicht mehr vor. Dies leitet sich daraus ab, dass der Abschlussbericht Überlegungen enthält, in Zukunft ohne die für die VNB-Auswahl entscheidende Zusammenschaltungsleistung T- Com B auszukommen. Dies kann Details sind dazu nicht beschrieben auch auf die Realisierung von Mehrwertdiensten über VNB/SP Auswirkungen haben. 13 Zusammenschaltungsvereinbarung zwischen Interconnection-Partner (ICP) und Deutsche Telekom (Netzzusammenschaltung), Allgemeine Grundsätze zu Teil 2 und Teil 3, Stand:

28 2. Aktuelle Regulierungsziele und Analyse des Ist-Standes Die Erbringung von Telekommunikationsdienstleistungen und der Einsatz von Telekommunikationsinfrastrukturen ist sowohl auf europäischer Ebene durch EU-Richtlinien als auch auf nationaler Ebene durch die Bestimmungen des TKG und anderer hierzu erlassener Vorschriften reguliert (vgl. 1 Abs. 1 TKG). Nachfolgend werden die wichtigsten Regulierungsziele im Überblick beschrieben, die bei dem Einsatz einer Telekommunikationsinfrastruktur, wie sie durch ein PSTN oder ein NGN gebildet wird, anwendbar sind. Die Darstellung berücksichtigt insbesondere auch die Ziele, die für die Erbringung von Mehrwertdiensten relevant sind. Die Regelungen des TKG und die maßgeblichen EU-Vorschriften zur Telekommunikation finden auch insoweit Anwendung, als im Internet oder auf Basis von VoIP (VoInternet) Telekommunikationsdienste angeboten werden. Die vorgenannten Bestimmungen knüpfen ihren persönlichen Anwendungsbereich an die Merkmale TK-Diensteanbieter bzw. Betreiber von Telekommunikationsanlagen, die dem Erbringen von Telekommunikationsdiensten für die Öffentlichkeit dienen. Es wird allerdings zum Teil in der juristischen Fachliteratur bestritten, dass bei reinen VoInternet-Diensten, wie z.b. Skype, ein Telekommunikationsdienst im Sinne von 3 Nr. 24 TKG vorliegt. Grund sei, dass in dieser Ausprägung des Voice over IP nicht von einem Dienst, der ganz oder überwiegend in der Übertragung von Signalen über Telekommunikationsnetze besteht, auszugehen sei. Denn es mangele an der Kontrolle über die Signalübertragung 14. Bei einem VoNGN bestehen auch nach dieser Ansicht allerdings keine diesbezüglichen Zweifel, da eine Kontrolle der Signalübertragung gewährleistet ist 15. Die BNetzA vertritt ebenfalls die Auffassung, dass auch VoInternet-Dienste, wie z.b. Skype, einen Telekommunikationsdienst für die Öffentlichkeit anbieten und damit dem TK- 14 So z.b. Martini/von Zimmermann CR 2007, 368 ff; Martini/von Zimmermann CR 2007, 427 ff: a.a. BNetzA, Eckpunkte der regulatorischen Behandlung von VoIP vom , S Martini/von Zimmermann CR 2007, 368 ff. 28

29 Regulierungsregime unterfallen. Dieser Ansicht, welche die überwiegende Meinung 16 bildet, ist zuzustimmen. Dass es sich bei einem reinen VoIP-Dienst, wie z.b. Skype, mangels Kontrolle über die Signalübertragung nicht um einen Telekommunikationsdienst handelt, überzeugt nicht. Dies lässt auch außer Acht, dass der Begriff der Telekommunikation technologieneutral formuliert ist. Tatsächlich kommt es im Rahmen einer funktionalen Betrachtung nur darauf an, ob der Anbieter eine Übertragung von Nachrichten vornimmt. Der Bereich der Übertragung von Nachrichten und damit die Telekommunikation umfasst alle Vorgänge, die ohne nach Inhalt zu unterscheiden und anwendungsdiensteunabhängig ausschließlich die Übertragung der Nachrichten und die Verständigung zwischen Sender und Empfänger regeln. Der Begriff der Telekommunikation umfasst anders ausgedrückt alle Übertragungsvorgänge, bei denen die Kommunikationsnetze ihre anwendungsdienstespezifische Natur verlieren und sich anwendungsunabhängig als multifunktionale Übertragungswege für gleichartige Nutzsignale, Abstraktion von physischen Details, darstellen 17. Hierbei ist anerkannt, dass der TK-Anbieter nicht selbst alle erforderlichen Funktionen zur Nachrichtenübertragung einschließlich Adressierung bzw. Routing erbringen muss, sondern seine Funktionshoheit bzw. Funktionsherrschaft zur Steuerung dieser Nachrichtenübertragung ausreicht 18. Es ist deshalb für die Annahme eines Telekommunikationsdienstes auch nicht erforderlich, dass der TK-Anbieter die Durchleitung oder Übertragung der Nachricht selbst vornimmt. Telekommunikationsdienst und Netzbetrieb können auseinanderfallen 19. VoInternet-Dienste wie z.b. Skype besitzen die Funktionsherrschaft, um den Vorgang der Nachrichtenübertragung zumindest einzuleiten, zu steuern und insgesamt über Auf- oder Abbau der Verbindung zu entscheiden 20. Diese Dienste vermitteln zumindest den 16 Vgl. nur Raabe/Dinger/Harstenstein, K&R Beihefter 01/07, S. 10, BNetzA, Eckpunkte der regulatorischen Behandlung von VoIP vom , S. 5; Spindler/Schmitz/Geis-Schmitz, TDDSG, 1, Rn Vgl. bereits zum TKG 1996 Schmitz, TDDSG, S. 75 m.w.n. So auch Raabe/Dinger/Harstenstein, K&R Beihefter 01/07, S Piepenbrock/Attendorn, Beck scher-tkg-komm., 3. Aufl. 2006, 16 TKG Rn. 24, So auch ausdrücklich Raabe/Dinger/Harstenstein, K&R Beihefter 01/07, S. 10; Piepenbrock/Attendorn, Beck scher-tkg-komm., 3. Aufl. 2006, 16 TKG Rn. 24, Vgl. zur Technik und Funktion sowie zur Einordnung ausführlich Raabe/Dinger/Harstenstein, K&R Beihefter 01/07, S.5 ff. 29