Deutschland-Online-Vorhaben IT-Umsetzung der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie. Projektbericht

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1 Deutschland-Online-Vorhaben IT-Umsetzung der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie Projektbericht Stand:

2 Vorbemerkung Der vorliegende Projektbericht wird von den Federführern des Projekts Deutschland-Online Dienstleistungsrichtlinie, dem Land Baden-Württemberg (vertreten durch das Innenministerium Baden- Württemberg) und dem Land Schleswig-Holstein (vertreten durch das schleswig-holsteinische Finanzministerium) vorgelegt. Der Projektbericht wurde vom Projektteam Dienstleistungsrichtlinie nach einer Vielzahl von Arbeitsgruppensitzungen mit Teilnehmern aus der Kommunal-, Landes- und Bundesverwaltung, Mitgliedern der KoopA-AG Technische Umsetzung der DL-RL und der Kammern erstellt. Der überwiegende Teil der Inhalte dieses Projektberichtes wurde dort diskutiert und entwickelt. Alle Vorschläge werden offen zur Diskussion gestellt. Sie sollen den zentralen Akteuren auf Ebene des Bundes, der Länder, der Kommunen und der Kammern als Handlungsempfehlung für eine zukunftweisende Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie dienen. Seite 2 von 178

3 Inhaltsverzeichnis Vorbemerkung... 2 Vorworte... 7 Leseanleitung... 8 Zusammenfassung... 9 A. Einführung I. Zielsetzung und zentrale Inhalte der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie II. Auftrag des Projekts III. Projektorganisation Projektgremien und -arbeitsgruppen Projektpartnerschaften Wissenschaftliche Begleitprojekte IV. Rahmenbedingungen für die IT-Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie Europäische Faktoren Nationale Faktoren Bewertung B. Strategischer Gesamtansatz und Stufenkonzept für die Umsetzung I. Grundannahmen II. Umsetzungsstufen Umsetzungsstufe 1 ( 1:1-Umsetzung ) Umsetzungsstufe 1+ (optionale Umsetzung) Umsetzungsstufe 2 (vollwertige E-Government-Lösung) C. Recht, Organisation und Prozesse Kurzüberblick I. Rechtliche Anforderungen an die IT-Umsetzung der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie Rechtliche Vorgaben der Dienstleistungsrichtlinie zur elektronischen Verfahrensabwicklung Aktenführung beim Einheitlichen Ansprechpartner Datenschutzrechtliche Fragen und Vorgaben im Zusammenhang mit der elektronischen Verfahrensabwicklung Zugang/Zustellung von Dokumenten bei elektronischer Verfahrensabwicklung Authentifizierung/elektronische Signatur Anerkennung elektronischer Dokumente aus anderen Mitgliedstaaten im nationalen Verwaltungsverfahren Gegenseitige Anerkennung von Genehmigungen Verbindlichkeit technischer und fachlicher Standards Gebühreneinzug und Gebührenvorschüsse Haftung II. Organisatorischer Rahmen: Verortungsmodelle für den EA Anstaltsmodell (öffentlich-rechtliche Anstalt als Rechtsträger, ein EA pro Land) Mittelbehördenmodell (Land als Rechtsträger, ein oder mehrere EA pro Land) Seite 3 von 178

4 3. Kommunalmodell (Kreise/Kreisfreie Städte als Rechtsträger, mehrere EA pro Land) Kammermodell (Kammern als Rechtsträger, ein oder mehr EA pro Land) Kooperationsmodell (Kammern und Kommunen als Kooperationspartner, mehrere EA pro Land) 50 III. Prozesswissen IV. Kernelemente einer Verfahrensabwicklung über den Einheitlichen Ansprechpartner aus Verwaltungssicht Informationsverfahren V. Prozessmodellierung Kernprozesse des Einheitlichen Ansprechpartners Auswirkungen der DL-RL auf bestehende Ist-Prozesse anhand von Beispielsprozessen Auswirkungen auf bestehende Verwaltungsprozesse Zusammenfassung der Erkenntnisse / Empfehlungen D. Vorschläge für die Umsetzung der Informationspflichten und der elektronischen Verfahrensabwicklung Kurzüberblick I. Ausgangsituation Regelungen der Dienstleistungsrichtlinie Leistungsumfang bestehender Informations- und Serviceangebote II. Aufgabenstellung und Lösungsansatz Aufgabenstellung Lösungsansatz: Föderatives Informationsmanagement III. Informations- und Servicemodul für den einheitlichen Ansprechpartner (EA-Modul) Struktur des EA-Moduls Zugang zu Informations- und Serviceangeboten IV. Kooperationsmodell für ein föderatives Informationsmanagement Gremien- und Arbeitsstrukturen Umsetzung und Finanzierung E. IT-Umsetzung Kurzüberblick I. Anforderungen an eine IT-Architektur Informationsbereitstellung und Aufbau einer Wissensbasis Integration von Fachdatenbanken und Informationssystemen Integration von Fachverfahren und Diensten Prozessabbildung Generelle Anforderungen an die IT-Systeme II. Stufenweise Umsetzung Interoperabilität im föderativen Kontext Stufe 1: Umsetzung der IT-Mindestanforderungen Stufe 1+: Optionale Erweiterungen der IT-Mindestanforderungen Stufe 2: Ausblick III. Standards und Technologien Seite 4 von 178

5 1. Interoperabilitätsebenen SAGA OSCI Transport DOL Vorhaben Secure Access to Federated E-Justice/E-Government (SAFE) DOL Vorhaben Standardisierung (XÖV Standards) Deutsches Verwaltungsdiensteverzeichnis (DVDV) Standardisierungsfelder aus Sicht der IT-Infrastruktur IV. Verfügbare/Integrierbare Systeme und Dienste DOL Verbund der E-Government-Portale sowie Zuständigkeitsfinder Bundesvorhaben Bürgerportale (D ) Dokumentenspeicher Bundesvorhaben elektronischer Personalausweis (epa) Anwendungen auf Basis OSCI Content Management System (CMS)/Government Site Builder (GSB) BundOnline-Basiskomponente Virtuelle Poststelle Formularserver (FMS) Dienst Zahlungsverkehrsplattform (E-Payment) Dienst Langzeitarchivierung ArchiSafe Infrastruktur: V-PKI F. Handlungsempfehlungen für zuständige Stellen und Träger des Einheitlichen Ansprechpartners Kurzüberblick I. Sicherheit Sicherheit ausreichend im SOA-Design berücksichtigen Neuen Schutzbedarf ermitteln IT-Infrastruktur schützen Kommunikation und Zugriff auf Daten sichern Regeln des Datenschutzes berücksichtigen IT-Sicherheitsmanagement Schulung und Sensibilisierung von Mitarbeitern II. Allgemeine Kommunikation Verbindliche Kommunikationsstandards und Austauschformate festlegen Frühzeitige Migration zu einer strukturierten Kommunikation Existierende etablierte Kommunikationssysteme evaluieren und neue Technologien prüfen Kommunikation effizienter gestalten durch Nutzung zentraler Informationssysteme III. Gestaltung von Informationsportalen Vollständige und verständliche Informationen bereitstellen Auf nutzerfreundliche Gestaltung und Bedienung achten Antragsabwicklung mit elektronischen Formularen und Diensten optimieren Stufenweise Migration zu einem föderierten Informationsmanagement Seite 5 von 178

6 5. Zentrales SOA Informationsportal für die öffentliche Verwaltung aufbauen Einsatz von aktuellen Portaltechnologien prüfen IV. Speicherung von Daten Konsistenz von Daten sichern Verwaltungsvorgänge ausreichend dokumentieren und Daten archivieren Verwaltung von Identitäten und Zugriffsrechten effizient gestalten V. Prozessmanagement Geschäftsprozesse modellieren und beschreiben Frühzeitige Umsetzung einfacher Workflows Möglichkeiten zur Orchestrierung von Diensten prüfen VI. Nutzung von externen Diensten Nutzung über standardisierte Schnittstellen Gemeinsame Nutzung von Diensten G. Weiteres Vorgehen I. Fortführung des Vorhabens II. Vorlage an die Regierungschefs von Bund und Ländern Danksagung Abkürzungsverzeichnis Glossar Abbildungsverzeichnis Anlagenverzeichnis Seite 6 von 178

7 Vorworte (Werden noch erstellt) Finanzminister Wiegard, Schleswig-Holstein Innenminister Rech, Baden-Württemberg Staatssekretär Dr. Bernhard Beus, Bundesministerium des Inneren Seite 7 von 178

8 Leseanleitung Dieser Abschnitt soll dem schnellen Leser einen kurzen Überblick über die wesentlichen Inhalte und die Struktur des Projektberichts geben. In der Zusammenfassung werden die wesentlichen Inhalte und Botschaften des Projektberichtes für den Leser, der sich in kurzer Zeit einen Gesamtüberblick verschaffen möchte, kurz und knapp dargestellt. Im Kapitel A Einführung werden die Projektziele, die Projektbeteiligten, die gewählte Vorgehensweise sowie die nationalen und europäischen Rahmenbedingungen für die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie dargestellt. Im Kapitel B Strategischer Gesamtansatz und Stufenkonzept für die Umsetzung wird der für die IT- Umsetzung vorgeschlagene strategische. Gesamtansatz - insbesondere die Vorschläge zum stufenweisen Vorgehen - erläutert Auf dieser Grundlage werden im Kapitel C Recht, Organisation und Prozesse zunächst grundlegende rechtliche Fragestellungen im Zusammenhang mit der IT-Umsetzung der DL-RL sowie die konkreten rechtlichen Anforderungen an die IT-Umsetzung der DL-RL betrachtet. Danach werden auf der Basis der möglichen Verortungsmodelle für den Einheitlichen Ansprechpartner die neuen Kernprozesse im Dreieck zwischen Dienstleistungserbringer, Einheitlichen Ansprechpartner und zuständigen Stellen dargestellt. Kapitel D Vorschläge für die Umsetzung der Informationspflichten und der elektronischen Verfahrensabwicklung wird beschrieben, wie ein länderübergreifendes Wissensmanagement ( Föderatives Informationsmanagement ) aufgebaut werden könnte. Ein wichtiges Ziel ist dabei die gemeinsame Nutzung vorhandener oder noch aufzubauender Wissensbasen. Bei den Vorschlägen finden die umfangreichen Informationspflichten, die aus der DL-RL resultieren, besondere Berücksichtigung. Daran schließt sich in Kapitel E IT-Umsetzung ein Vorschlag für eine Zielarchitektur einer weiterführenden Umsetzung der DL-RL (Stufe 2) an. In diesem Kapitel wird anhand der beschriebenen IT- Funktionalitäten nochmals und detaillierter das vorgeschlagene Stufenmodell erläutert. Die beschriebenen IT-Funktionalitäten werden den einzelnen Umsetzungsstufen zugeordnet. Im Kapitel F Handlungsempfehlungen werden die Umsetzungsvorschläge des Projekts für Umsetzungsverantwortliche in den Ländern, Kommunen und Kammern zusammengefasst. Kapitel G enthält die Vorschläge der Federführer zur Fortführung des Projekts und einen Beschlussvorschlag zur Vorlage des Projektberichts an die Regierungsschefs des Bundes und der Länder. Am Anfang der umfangreichen Kapitel C, D und E gibt jeweils ein Kurzüberblick eine erste Orientierung über die Kernaussagen des Kapitels. Seite 8 von 178

9 Zusammenfassung Die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt - EG-Dienstleistungsrichtlinie (DL-RL) ist am 28. Dezember 2006 in Kraft getreten. Sie ist innerhalb von drei Jahren in nationales Recht umzusetzen sowie in der nationalen Verwaltungspraxis zu implementieren. Wesentliches Ziel der Richtlinie ist es, den Binnenmarkt auch im Bereich des Dienstleistungssektors zu realisieren und daher die Hürden für die Ansiedlung von Unternehmen sowie die Aufnahme und Ausübung von Dienstleistungen in anderen Mitgliedsstaaten abzubauen, die in behördlichen Genehmigungs- und Zulassungsverfahren bestehen. Die zentralen Kernanforderungen der DL-RL mit IT-Bezug sind a) die Bereitstellung von Informationen, z.b. im Internet, und b) die elektronische Verfahrensabwicklung. Die Ergebnisse des Deutschland-Online Projektes zur IT-Umsetzung der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie sollen den Verantwortlichen in Bund, Ländern, Kommunen und Kammern Unterstützung und inhaltliche Anleitung beim Aufbau der organisatorischen und technischen Strukturen für die Einheitlichen Ansprechpartner (EA) und die zuständigen Stellen (ZS) geben. Der vorliegene Projektbericht ist der Ministerpräsidentenkonferenz und der Bundeskanzlerin vorzulegen. Er unterbreitet Vorschläge zu den Punkten strategisches Vorgehen, Recht, Organisation und Prozesse sowie IT-Umsetzung und zeigt Lösungsansätze für mögliche Probleme auf. Alle Vorschläge werden offen zur Diskussion gestellt und dienen letztendlich den zentralen Akteuren auf Ebene des Bundes, der Länder, der Kommunen und der Kammern als Handlungsempfehlung, es bleibt ihnen unbenommen, ihren eigenen Weg zu verfolgen. In jedem Fall ist allerdings im nationalen und EU-weiten Kontext auf Interoperabilität zu achten, damit zumindest zwischen den Dienstleistungserbringern und den EA bzw. zuständigen Verwaltungsstellen die elektronische Kommunikation gewährleistet ist. Der Projektbericht enthält aus diesem Grunde eine Reihe von länderübergreifend gültigen Handlungsempfehlungen und Vorschlägen. Die Federführer schlagen vor diesem Hintergrund vor, dass das Deutschland-Online Projekt Dienstleistungsrichtlinie die weitere IT-Umsetzung der Richtlinie durch die Länder bis Ende 2009 begleitet. Die Wirtschaftsministerkonferenz der Länder hat bei ihrer Sitzung Anfang Juni 2007 (Beschluss der Wirtschaftsministerkonferenz am 4./5. Juni 2007 in Eisenach) einstimmig bekräftigt, dass die Umsetzung der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie entschlossen dazu genutzt werden muss, Erleichterungen im Dienstleistungsbereich zu erzielen und servicefreundliche Verwaltungsstrukturen in Deutschland zu stärken. Hiervon sollen nach dem Willen der Landeswirtschaftsminister in- und ausländische Dienstleister profitieren. Unter Effizienzgesichtspunkten und um ein stimmiges System für die Dienstleister zu erreichen, streben die Länder unter Berücksichtigung föderaler Strukturen weitestgehend einheitliche Umsetzungslösungen an. Ob dies langfristig gelingt, wird von dem ernsthaften Bemühen um gemeinsame Absprachen zwischen den Verwaltungsebenen abhängen. Das Projekt wurde unter Federführung der Länder Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein sowie unter Mitwirkung der Kommunalen Spitzenverbände und der Kammerorganisationen durchgeführt. Daneben erfolgte eine enge Zusammenarbeit mit dem Bund sowie dem Bund-Länder-Ausschuss Dienstleistungswirtschaft, dem die Gesamtkoordinierung der Umsetzung der DL-RL obliegt. Um die deutsche IT-Branche möglichst eng einzubinden und auch wissenschaftliches Know-how zu nutzen, wurden ein Projektforum Wirtschaft und ein Projektforum Wissenschaft initiiert. Grundlegender Gedanke war dabei, dass die Umsetzung der DL-RL im europäischen Wettbewerb als nationale Aufgabe verstanden werden muss, an der alle relevanten Akteure und Wissensträger beteiligt werden sollen. Zahlreiche Unternehmen und Verbände aus der IT-Branche haben sich über das Projektforum Wirtschaft als Projektpartner auf eigene Kosten in das Vorhaben eingebracht und eigenverantwortete Lösungsvorschläge zur Umsetzung der DL-RL erarbeitet. Das Projekt wurde von fünf wissenschaftlichen Vorhaben begleitet, die entweder eigenständige Forschungsberichte erstellt und/oder Zuarbeiten für einzelne Themenfelder des Projektberichts geleistet haben. Seite 9 von 178

10 Der Projektbericht behandelt die rechtlichen, organisatorischen und prozessualen Anforderungen an die IT- Umsetzung und unterbreitet Vorschläge zur verteilten Informationsbereitstellung in Verwaltungsportalen sowie für ein grundlegendes Architekturmodell ( Blaupause ). Dabei wird dem föderalen Verwaltungsaufbau Deutschlands Rechnung getragen. Der Bericht baut auf den Arbeiten der zuständigen Gremien, insbesondere der Bund-Länder-Umsetzungs- AG der Wirtschaftsministerkonferenz und den Arbeiten zur Fortentwicklung des Verwaltungsverfahrensrechts, des Gebührenrechts und soweit es zum jetzigen Zeitpunkt bereits möglich war des Fachrechts auf. Das im Projektbericht vorgeschlagene Konzept zur IT-Umsetzung ist pragmatisch ausgerichtet und geht zunächst von einer 1:1-Umsetzung aus. Es erlaubt jedoch, in einer späteren Ausbaustufe, vollständig medienbruchfreie Geschäftsprozesse sowohl im Verhältnis Wirtschaft zu Verwaltung als auch im Verhältnis Verwaltung zu Verwaltung (einschl. Kammern) zu verwirklichen. Mit diesem Ansatz wird der Ausbau von E- Government in Deutschland unterstützt, eine wirtschaftlich notwendige Synergie zwischen den verschiedenen Deutschland-Online Vorhaben sowie eine Nutzung der Ergebnisse für das Projekt D 115 ermöglicht. Vor diesem Hintergrund wird ein stufenweises Konzept 1 vorgeschlagen, das zwischen obligatorischen- und optionalen Aufgaben unterscheidet. Es berücksichtigt die heute in Ländern, Kommunen und Kammern eingesetzten IT-Lösungen als Grundlage für die IT-Umsetzung der DL-RL und zielt darauf ab, möglichst keine neuen (eigenständigen) Portale oder andere Infrastrukturen aufzubauen. So wird vorgeschlagen, eine homogene Informations- und Servicelandschaft unter Ausschöpfung von Synergiepotenzialen bereitzustellen. Hierzu wurde ein zentral-dezentrales Föderatives Informationsmanagement zur Beibehaltung des Prinzips der dezentralen Verantwortlichkeiten entwickelt. Stufe 1: Umsetzung der IT-Mindestanforderungen bis Ende 2009 ( 1:1 Umsetzung ). Erfüllung der Informationspflichten mit dezentralen Mitteln; elektronische Verfahrensabwicklung zwischen DL und EA bzw. DL und ZB, Mailkommunikation zwischen EA und ZS. Ziel ist es, im ersten Umsetzungsschritt den Informationspflichten zu genügen und E-Government-Services an der Schnittstelle zum Kunden der Verwaltung (Front Office) zu realisieren. Damit wird den Anforderungen der DL-RL voll Rechnung getragen. Wie die deutsche Verwaltung intern zusammen arbeitet, wird in der DL-RL nicht vorgegeben. Ländern, Kommunen und Kammern ist frei gestellt, dauerhaft auf dieser Stufe zu arbeiten. Stufe 1+: Umsetzung der IT-Mindestanforderungen plus optionale Funktionen (je nach Ausgangsvoraussetzung bei den betreffenden Gebietskörperschaften) bis Ende Stufe 1+ stellt den (fließenden) Übergang von Stufe 1 zu Stufe 2 dar. Stufe 1+ ist abhängig von den jeweiligen technischen und organisatorischen Möglichkeiten in den betreffenden Verwaltungs- bzw. Kammerbereichen und variiert demzufolge stark. In Bezug auf die Informationspflichten werden erste standardisierte Informationen- und Serviceangebote zentral zur Verfügung gestellt und dezentral genutzt. Stufe 2: Vollständig medienbruchfreie Geschäftsprozesse 2010 ff. (Umsetzungshorizont fünf bis acht Jahre); zusätzlich Aufbau eines zentralen Informationsproviders (Informationsdatenbank) mit umfassenden Informationsangebot: Inhalte können automatisiert in dezentrale Portale übernommen werden. Wirtschaft und Wissenschaft aber auch Verwaltungen, die besonders wirtschaftliche und integrierte Lösungen anstreben, weisen darauf hin, dass weitergehende Überlegungen in Richtung einer medienbruchfeien Verfahrensabwicklung anzustellen sind. Diesen Überlegungen trägt der Projektbe- 1 Ausführlich beschrieben in Kapitel B. Strategischer Gesamtansatz und Stufenkonzept Seite 10 von 178

11 richt mit der Beschreibung einer medienbruchfreien Verfahrensabwicklung auch zwischen den beteiligten Verwaltungsebenen Rechnung. Eine solche medienbruchfreie elektronische Verfahrensabwicklung mit Prozessoptimierung inkl. eines erweiterten Einsatzes von Informationstechnik im Back Office und Integration der E- Government-Services kann erst ab 2011ff. zunächst bei den quantitativ und qualitativ wichtigsten Leistungen realisiert werden. Im Bericht werden dazu Optimierungspotenziale aufgezeigt, um die Ziele einer bestmöglichen Serviceorientierung und Wirtschaftlichkeit der angestrebten Lösung erreichen zu können. Anschließend wird beschrieben, welche Schlussfolgerungen sich aus der übergeordneten Aufgabenstellung ergeben, einheitliche Umsetzungslösungen zu realisieren und dadurch servicefreundliche Verwaltungsstrukturen zu stärken. Im Bericht werden außerdem die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Umsetzung der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie einschließlich der bisher bekannten organisatorischen Ansätze für die Gestaltung des EA dargestellt. Darüber hinaus werden die mit der Verfahrensabwicklung über den EA verbundenen neuen Verwaltungsprozesse - die sog. Kernprozesse des EA - beschrieben. Anhand von beispielhaften Prozessmodellen wird aufgezeigt, welche Auswirkungen die Verfahrensabwicklung über den EA auf die bestehenden Geschäftsprozesse der Verwaltung hat. Ziel ist es, konkrete Handlungsanleitungen für die Umsetzung der neuen Kernprozesse des EA zu geben. Dafür sind diese als Soll-Prozesse im Detail beschrieben und dargestellt, eine ausführliche Darstellung findet sich im Anhang. Aus den Bestimmungen der DL-RL ergibt sich zum einen die Pflicht, dienstleistungsspezifische Informationen elektronisch zur Verfügung zu stellen. Zum anderen werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Möglichkeit zur elektronischen Abwicklung von Verwaltungsverfahren, die die Aufnahme oder Ausübung von Dienstleistungen betreffen, zu schaffen. Der Dienstleister kann dabei wählen, ob er sich selbst wie bisher an die verschiedenen zuständigen Behörden oder aber einen neu zu schaffenden Einheitlichen Ansprechpartner (EA), der dann seinerseits die zuständigen Behörden einbindet, wenden möchte. Im Projektbericht werden die konkreten rechtlichen Vorgaben der DL-RL bezüglich der elektronischen Verfahrensabwicklung eindeutig identifiziert. Damit wird klar, in welchem Umfang der EA ebenso wie die nach wie vor zuständigen Fachbehörden künftig verpflichtet sind, die Möglichkeit einer elektronischen Verfahrensabwicklung zu schaffen. Aus der elektronischen Verfahrensabwicklung einerseits und der Stellung des EA als Verfahrensmittler andererseits ergeben sich verschiedene rechtliche Fragestellungen, die sich zum Teil noch nicht abschließend beantworten lassen. So wird beispielsweise letztlich auf europäischer Ebene geklärt werden müssen, welches Niveau für elektronische Signaturen angestrebt werden soll. Derzeit ist die grenzüberschreitende Verwendbarkeit der qualifizierten elektronischen Signatur nicht hinreichend gewährleistet. Zudem wird zu entscheiden sein, mit welchen IT-Lösungen die Anforderungen, die rechtlich an die Bekanntgabe oder Zustellung von Verwaltungsakten zu stellen sind, am besten zu erfüllen sind. Der Einsatz von gesicherten persönlichen Postfächern - sog. Dokumentenspeichern -, in denen Dokumente sicher abgelegt und von Berechtigten eingesehen werden können, wäre eine mögliche Lösung, wird aber im Inland erst aufgebaut. Die Herstellung der Kommunikationsfähigkeit zwischen den EA und den zuständigen Behörden über die Grenzen der Mitgliedstaaten hinweg ist aus Sicht der EU-Kommission und auch des Projektes eine Kernaufgabe, die gelöst werden muss, um bei der Umsetzung der DL-RL effiziente Verfahrensabläufe zu realisieren. Aber auch innerhalb der Länder sowie länderübergreifend muss eine effiziente Kommunikation zwischen den EA und den Fachbehörden gewährleistet sein. Gerade die in der DL-RL geregelte Genehmigungsfiktion erfordert eine schnelle und reibungslose Verfahrensabwicklung auch in den Fällen, bei denen Behörden unterschiedlicher Träger in das Verfahren einzubinden sind. Da sich zu diesem Zweck die elektronische Kommunikation zwischen den beteiligten Stellen praktisch aufdrängt, bedarf es verbindlicher Standards für die elektronische Kommunikation. Der Bericht zeigt auf, wie die Interoperabilität rechtlich hergestellt werden kann. Seite 11 von 178

12 In anderen Bereichen lassen sich aus Sicht des Projektes bereits klare Aussagen treffen: Der EA ist nicht nur Erfüllungsgehilfe der zuständigen Fachbehörden, sondern nimmt als Verfahrensmittler originäre eigene Aufgaben wahr. Daraus folgt beispielsweise, dass der EA zur Führung von - idealerweise elektronischen - Akten verpflichtet ist. Darüber hinaus werden beim EA auch personenbezogene Daten anfallen. Die Befugnis zur Erhebung und Speicherung dieser Daten wird durch das Aufgabenspektrum des EA begrenzt. Vor dem Hintergrund des gegenwärtigen Diskussionsstandes über die unterschiedlichen Verortungsoptionen wird deutlich, dass in den Ländern unterschiedliche Organisationsmodelle für den EA realisiert werden. Da die Ergebnisse von Genehmigungsverfahren nach den Vorgaben der DL-RL im Grundsatz bundesweit gelten sollen und vergleichbare Anforderungen nicht doppelt geprüft werden dürfen, wird es erforderlich sein, dass die verschiedenen EA Kenntnis von anderen Genehmigungsverfahren erhalten können. Hierzu stellt das Projekt die Einrichtung eines elektronischen Verfahrensregisters zur Diskussion. In dieses Register sollen Grunddaten aller Antragsverfahren aufgenommen werden, damit ließen sich auch sachlich parallele Verfahren koordinieren sowie Informationen über konkrete Verfahrensstände gewinnen. Eine rationelle Verfahrensabwicklung über den EA setzt voraus, dass dem EA bekannt ist, welche konkreten Verwaltungsprozesse für ein bestimmtes Genehmigungsverfahren in Gang gesetzt werden müssen. Um beim EA das erforderliche Prozesswissen vorzuhalten, kommt ein Prozessregister in Betracht, in dem in abstrakter Form Modelle aller relevanten Verwaltungsprozesse verfügbar sind. Für die komplexe Bereitstellung der Informationen hat das Projekt ein Konzept für ein Föderatives Informationsmanagement entwickelt. Dieses sieht vor, durch übergreifende Koordination von Aktivitäten die Informations- und Servicelandschaft zu homogenisieren und einheitliche Lösungen (Regelungen und Standards) zu realisieren. Dabei sollen die Stärken der jeweiligen Akteure genutzt werden. Die Vorteile und Anreize des föderativen Informationsmanagements ergeben sich für Kammer-, Behörden- und Gebietskörperschaftsportale hauptsächlich aus dem Content-Syndication-Prinzip: Inhalte eines zentralen Providers (Quellsystem) können über Schnittstellen in dezentrale Portale (Zielsystem) integriert werden, redundante Inhalte und inkonsistente Informationen werden dadurch vermieden. Mit diesem Konzept sollen dezentrale Kompetenzen und zentrale Serviceangebote verzahnt und Netzwerke durch Nutzung zentral-dezentraler Strukturen aufgebaut werden Zur Umsetzung wird ein standardisiertes Informations- und Servicemodul für den EA vorgeschlagen. Es umfasst sowohl Informations- wie auch Transaktionsfunktionen und sollte stufenweise ausgebaut werden. Es besteht im Wesentlichen aus einem zentralen Informations- und Servicesystem, das in dezentrale Portale integriert werden kann sowie den dezentralen Informationen und Serviceangeboten einer regionalen Einheit. Zusätzlich sind Verlinkungen auf Informations- und Serviceangebote anderer Portale vorgesehen. Der Zugang aus den EU-Mitgliedstaaten soll über ein nationales Einstiegsportal erfolgen, das die zukünftigen EA-Portale auf Länder- bzw. regionaler Ebene erschließt bzw. vernetzt. Für die koordinierte Erstellung und Pflege eines übergreifenden Informations- und Serviceangebots, das in Form des EA-Moduls den Einheitlichen Ansprechpartnern zur Verfügung gestellt wird, wird ein Kooperationsmodell empfohlen, das der Zuständigkeitsordnung des deutschen Verwaltungssystems Rechnung trägt. Hierzu wurden Vorschläge für die Gremien- und Arbeitsstruktur erarbeitet, die sich an die Organisation für den Aufbau und Betrieb des EU-Portals YourEurope anlehnen. Zur Umsetzung und Finanzierung solcher Kooperationsmodelle werden in Deutschland bestehende beispielhafte Strukturen als Referenzmodelle erörtert. Da die Entwicklung von E-Government-Applikationen in den Ländern unterschiedlich weit vorangeschritten ist und häufig alternative Systemlösungen in Betracht kommen, kann ein einheitliches Umsetzungspaket für die Einrichtung der EA nicht definiert werden. Demnach lassen sich die Umsetzungskosten derzeit nicht beziffern. Für die IT-Umsetzung wird die stufenweise Einführung serviceorientierter IT-Funktionen vorgeschlagen. Die hierfür notwendigen Architekturkomponenten werden beschrieben. Dieser strategische Ansatz erlaubt insbesondere auch die integrative Zusammenführung von bestehenden E-Government-Anwendungen der Länder, Kommunen und Kammern in einem grundsätzlich deutschlandweit nutzbaren Gesamtkonzept. Die beschriebenen Architekturkomponenten sollen sicherstellen dass, Seite 12 von 178

13 die notwendigen Informationen geeignet für alle Betroffenen bereitgestellt werden können, Fachdatenbanken und Informationssysteme der unterschiedlichen Verwaltungsebenen in eine umfassende Wissensbasis integriert werden können, unterschiedlichste Fachverfahren und Dienste in eine Gesamtinfrastruktur integriert werden können, die Geschäftsprozesse im Rahmen der DL-RL für eine medienbruchfreie Bearbeitung abgebildet werden können sowie den notwendigen Anforderungen z.b. an Datenschutz, Datensicherheit, Vertraulichkeit, Integrität und Benutzerfreundlichkeit Rechnung getragen werden kann. Als grundlegendes Architekturkonzept wird der Ansatz einer serviceorientierten Architektur (SOA) verfolgt, der von einer losen Kopplung der einzubindenden Einzelsysteme - ggfs. über einen sogenannten Informationsbus ausgeht. Zusätzlich berücksichtigt der Ansatz zentrale Komponenten und für die Einbindung von Drittsystemen entsprechende Schnittstellen- und Adaptertechnologien. Vor dem Hintergrund des föderalen Verwaltungsaufbaus in Deutschland können damit die bestehenden unterschiedlichen Informationssysteme und Fachverfahren geeignet miteinander verknüpft und die Interoperabilität zwischen diesen sichergestellt werden. Da das Gesamtsystem nur stufenweise ausgebaut werden kann, ist von Beginn an die Offenheit des Systems für den Ausbau in weiteren Stufen zu berücksichtigen. Im Bericht wird ferner das Thema Standards und Technologien behandelt, dass für die technischen Umsetzung des Gesamtsystems von erheblicher Bedeutung ist. Der Schwerpunkt liegt hierbei in der Nutzung möglichst offener Standards, um sicherzustellen, dass eine Vielzahl unterschiedlicher Anwendungen und Produkte miteinander kommunizieren und Daten austauschen können. Unterschieden wird dabei zwischen organisatorischer Interoperabilität (wann und warum werden bestimmte Daten ausgetauscht), semantischer Interoperabilität (die Kommunikationspartner interpretieren die auszutauschenden Daten in gleicher Weise) und technischer Interoperabilität (Festlegung der Übertragungswege und Protokolle). Hierzu wird auf bereits bestehende Initiativen und Projekte hingewiesen, deren Ergebnisse für den Aufbau des Gesamtsystems genutzt werden können und sollen. Vor diesem Hintergrund werden die wichtigsten Standardisierungsfelder aus Sicht der IT-Infrastruktur systematisch dargestellt und darauf hingewiesen, in welcher Ausbaustufe sie zum Tragen kommen. Es wird darauf verwiesen, dass regionale Implementierungen auch den Anforderungen eines zukünftig EU-weiten Interoperabilitätsrahmenwerks entsprechen müssen. Weiterhin werden bereits verfügbare und integrierbare Systeme und Dienste berücksichtigt, die in der deutschen Verwaltung zum Einsatz kommen oder für den Einsatz derzeit entwickelt werden. Wesentliche Handlungsempfehlungen für die Umsetzungsverantwortlichen der DL-RL werden am Ende des Berichtes nochmals zusammengefasst. Der Projektbericht wird mit einem Vorschlag zur Fortführung des Projekts sowie einer Beschlussempfehlung für die Vorlage des Projektberichts an die Regierungschefs des Bundes und der Länder abgeschlossen. Seite 13 von 178

14 A. Einführung I. Zielsetzung und zentrale Inhalte der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie Die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt - EG-Dienstleistungsrichtlinie (DL-RL 2) ist am 28. Dezember 2006 in Kraft getreten. Sie ist innerhalb von drei Jahren in nationales Recht umzusetzen sowie in der nationalen Verwaltungspraxis zu implementieren. Wesentliches Ziel der Richtlinie ist es, den Binnenmarkt auch im Bereich des Dienstleistungssektors zu realisieren und daher die Hürden für die Ansiedlung von Unternehmen sowie die Aufnahme und Ausübung von grenzüberschreitenden Dienstleistungen, die in behördlichen Genehmigungs- und Zulassungsverfahren bestehen, abzubauen. Zentrale Inhalte der Richtlinie sind die Pflicht zur Einrichtung sog. einheitlicher Ansprechpartner (Art. 6 DL- RL) über die die Dienstleister alle für die Aufnahme und Ausübung ihrer Tätigkeit relevanten Informationen abfragen und die notwendigen Verfahren und Formalitäten abwickeln können. Außerdem gehören dazu der Anspruch der Dienstleistungserbringer auf vollständige elektronische Verfahrensabwicklung (Art. 8 DL-RL), die Genehmigungsfiktion bei Nichteinhaltung der vom deutschen Gesetzgeber zu regelnden Fristen für Genehmigungsverfahren (Art. 13 Abs. 4 DL-RL) sowie die weitreichenden Vorschriften über die europäische Amtshilfe (Art. 28 ff. DL-RL) aller Genehmigungsbehörden in einem europäischen Behördennetz (Art. 32 DL-RL) auf der Basis einer europaweiten Datenbank, dem sog. Internal Market Information System (IMI, Art. 34 DL-RL). Entscheidend ist aber im Hinblick auf die Aufgabenstellung des Deutschland-Online- Vorhabens Dienstleistungsrichtlinie, dass alle Verfahren und Formalitäten, die die Aufnahme oder die Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit betreffen, problemlos aus der Ferne und elektronisch über den Einheitlichen Ansprechpartner (EA) oder die zuständige Stellen 3 abzuwickeln sein müssen. Damit müssen alle mit Aufgaben der Wirtschaftsüberwachung betrauten Behörden in einem europaweiten elektronischen Behördennetzwerk zusammenarbeiten. Diesen gemeinschaftsrechtlich verpflichtenden Vorgaben genügt die deutsche Verwaltung derzeit nicht: Eine einzige, einheitliche Anlaufstelle für Genehmigungsverfahren existiert ebenso wenig wie die für den Dienstleistungserbringer durchgängige medienbruchfreie Abwicklung von wirtschaftsrelevanten Genehmigungsverfahren. Vor allem die nun vorgegebene elektronische Abwicklung von wirtschaftsrelevanten Genehmigungsverfahren wirft in einem föderalen Verwaltungssystem neben den bereits bekannten verwaltungspraktischen Schwierigkeiten erhebliche rechtliche Probleme auf, die bis Ende 2009 einer Lösung bedürfen. II. Auftrag des Projekts Da mit der DL-RL erstmals eine rechtliche Vorgabe zur Realisierung von E-Government-Anwendungen existiert, die aufgrund des Anwendungsvorrangs des Europäischen Gemeinschaftsrechts zudem dem nationalen Recht vorgeht, wurde in der Ministerpräsidentenkonferenz mit der Bundeskanzlerin vom 14. Juni 2007 die Erweiterung des Aktionsplans Deutschland-Online um das Vorhaben Nationale IT-Umsetzung der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie beschlossen. Der vorliegende Projektbericht wurde auf der Grundlage dieses Beschlusses erstellt. Der Beschluss lautet wie folgt: 4 Die Bundeskanzlerin und die Regierungschefs der Länder fassen folgenden Beschluss: IT-Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie Die Bundeskanzlerin und die Regierungschefs der Länder begrüßen den Vorschlag des Arbeitskreises der E-Government-Staatssekretäre für ein Vorhaben IT-Umsetzung der EU-Dienstleis- 2 Amtsblatt der Europäischen Union 376/36 vom 27. Dezember Genehmigungs- und Anzeigebehörden sowie Kammern 4 Protokoll über die Ergebnisse der Besprechung der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefs der Länder am 14. Juni 2007 in Berlin Seite 14 von 178

15 tungsrichtlinie unter Federführung Baden-Württembergs und Schleswig-Holsteins sowie unter Beteiligung des Bundes und des Deutschen Landkreistages und fassen folgenden Beschluss: Der am 22. Juni 2006 beschlossene Aktionsplan Deutschland-Online wird um folgendes prioritäre Vorhaben ergänzt: 3 d) Nationale IT-Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie (Federführung Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein): Die EU-Dienstleistungsrichtlinie enthält erstmals eine Vorgabe an die Mitgliedstaaten, eine elektronische Abwicklung von wirtschaftsrelevanten Genehmigungsverfahren zu realisieren (E- Government-Anwendungen wie z.b. Gewerbeanzeige). Ziel des Vorhabens ist es, ein Modell ( Blaupause ) für die IT-Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie zu entwickeln und zu erproben. Dies soll bis Mitte 2008 nach Erarbeitung des abgestimmten Pflichtenheftes erfolgen. Dabei sind die infrastrukturellen Anforderungen auf nationaler Ebene und im europaweiten Kontext zu definieren, die erforderliche IT-Unterstützung für die medienbruchfreie Verfahrensabwicklung zu beschreiben, eine geeignete IT-Architektur zu entwickeln sowie technische Standards (insbes. im Hinblick auf Schnittstellen) vorzuschlagen. Die Projektbeteiligten werden dabei die technischen Anforderungen hersteller- und produktneutral entwickeln. Darüber hinaus werden die rechtlichen und organisatorischen Anforderungen aufgezeigt, die aus der elektronischen Verfahrensabwicklung resultieren. Die Federführung des Projekts übernehmen die Länder Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein unter Mitwirkung des Deutschen Landkreistages. Den Kammern soll eine Mitwirkung angeboten werden. Dabei erfolgt eine enge Zusammenarbeit mit dem Bund und dem von der Wirtschaftsministerkonferenz eingesetzten Bund-Länder-Ausschuss Dienstleistungswirtschaft, dem weiterhin die Entwicklung eines Gesamtkonzepts zur Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie und einer entsprechenden Meilensteinplanung obliegt. Der Deutsche Landkreistag wirkte stellvertretend für die drei kommunalen Spitzenverbände im Projekt mit. Die Kammern haben die angebotene Mitwirkung angenommen und waren durch den Deutschen Industrieund Handelskammertag (DIHK) und den Zentralverband des Handwerks (ZDH) ebenfalls im Projekt (Projektlenkungsgruppe) vertreten. Der Bundesverband Freier Berufe (BFB) entsandte Mitglieder in die Arbeitsgruppen des Projekts. Der Projektbericht soll dazu beitragen, dass der europarechtlichen Verpflichtung zur Umsetzung der DL-RL in dem kurzen zur Verfügung stehenden Zeitraum bis Ende 2009 auch tatsächlich nachgekommen werden kann. III. Projektorganisation 1. Projektgremien und -arbeitsgruppen Für die Steuerung des Projektes wurde eine Projektlenkungsgruppe (PLG) eingesetzt. Neben dem den Vertretern der Federführerländer Baden-Württemberg und Schleswig-Holsten sind daran gemäß Projektauftrag folgende Einrichtungen beteiligt: Bundesministerium des Innern, Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände vertreten durch den Deutschen Landkreistag, Deutscher Industrie- und Handelskammertag, sowie Zentralverband des Deutschen Handwerks. Mit der Projektsteuerung haben die Federführerländer einen gemeinsamen Projektleiter beauftragt. Aufgabe des Projektleiters war es auch, das Projekt Dienstleistungsrichtlinie - insbesondere durch Vorträge - in der Fachöffentlichkeit, sowie den Abstimmungsgremien des Bundes und der EU-Kommission zu vertreten. Wichtig für den erfolgreichen Aufbau der notwendigen interoperablen IT-Infrastruktur für die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie ist, dass, Länder, Kommunen und Kammern kooperieren, unabhängig davon wie die Verortungsentscheidungen zum EA in den Ländern ausgefallen sind oder ausfallen werden. Das Projekt hat deshalb einen Umsetzungsansatz entwickelt, der drei Leitsätzen folgt: Seite 15 von 178

16 Partizipativ: Die zentralen Akteure der Verwaltungsebenen Bund, Länder und Kommunen und die Kammern werden in die Projektarbeit aktiv eingebunden; außerdem werden Wissenschaft und IT- Wirtschaft am Vorhaben beteiligt. Integrativ: Ergebnisse aus anderen E-Government-Projekten, v. a. aus dem Aktionsplan Deutschland-Online werden aufgegriffen und in den Lösungsansatz für die Umsetzung der DL-RL integriert. Es werden Umsetzungsvorschläge gemacht, die bestehende IT-Lösungen in den Ländern und auch bei Kommunen und Kammern berücksichtigen. Iterativ: Lösungen aus einem Guss in einem Anlauf sind bei diesem komplexem Vorhaben unmöglich. Lösungsansätze müssen deshalb dem SOA-Prinzip folgen und immer wieder überprüft und neuen Erkenntnissen und Entwicklungen angepasst werden. Auf Grundlage dieses Projektverständnisses wurden von der PLG drei Arbeitsgruppen eingesetzt: Die AG 1 Recht, Organisation und Prozesse hat sich einerseits mit der Frage befasst, welche rechtlichen Rahmenbedingungen für eine IT-Umsetzung zwingend notwendig sind; anderseits wurden von AG 1 die für die Umsetzung der DL-RL notwendigen Kernprozesse im Dreieck zwischen Dienstleistungserbringer, Einheitlichem Ansprechpartner und zuständigen Stellen aufgezeigt. Hierzu wurden von AG 1 zwei Unterarbeitsgruppen gebildet: Die UAG Recht und die UAG Prozesse. Die AG 2 Portale hat unter Berücksichtigung bestehender Informationsangebote Vorschläge für abgestimmte Portalstrukturen und deren Vernetzung erarbeitet. Das entwickelte Kooperationsmodell steht unter dem Begriff Föderatives Informationsmanagement. Die AG 3 IT-Architektur hat die technischen Anforderungen für die Umsetzung der DL-RL definiert und dabei auch strategische Aspekte mit berücksichtigt. Durch die Empfehlung von Standards soll gewährleistet werden, dass die sich abzeichnenden unterschiedlichen IT-Lösungen im nationalen und europaweiten Kontext die notwendige Interoperabilität aufweisen. Bei der Besetzung der Arbeitsgruppen wurde auf eine Einbindung aller relevanten Gruppierungen geachtet. Neben Vertretern der beiden Bundesministerien BMI und BMWi haben sich Vertreter der Länder, der Kommunen und der Kammerorganisationen intensiv an den Arbeitsgruppen beteiligt. Außerdem erfolgte eine inhaltliche und personelle Verzahnung mit dem Projekt Technische Umsetzung der DL-RL des Kooperationsausschusses Automatisierte Datenverarbeitung (KoopA-ADV) von Bund, Ländern und Kommunen. Die Zusammensetzung der PLG und der Arbeitsgruppen ist aus Anlage A 1 ersichtlich. 2. Projektpartnerschaften Die Umsetzung der DL-RL muss im europäischen Wettbewerb als nationale Aufgabe verstanden werden: Um die deutsche IT-Branche und bei dieser Herausforderung möglichst eng einzubinden und auch wissenschaftliches Know-how zu nutzen, wurden ein Projektforum Wirtschaft und ein Projektforum Wissenschaft initiiert. Den Unternehmen aus der IT-Branche sowie öffentlich-rechtlichen IT-Dienstleistern wurde angeboten, sich als Projektpartner in das Vorhaben einzubringen. Der IT-Branche wird damit ein Forum gegeben, sich eng mit der Verwaltung auszutauschen, um so - hersteller- und produktübergreifend - eine gemeinsame Lösungsstrategie zu entwickeln. Im Wissenschaftsforum, tauschen sich die an Deutschland-Online beteiligen wissenschaftlichen Einrichtungen aus, um ihre Arbeit zu verzahnen. Gefragt ist dabei eine praxisorientierte Sicht, die schnellen Nutzen verspricht. Die IT-Umsetzung der DL-RL ist sowohl rechtlich und organisatorisch als auch technisch komplex. Viele Verwaltungen werden deshalb voraussichtlich Unterstützung von externen Partnern benötigen. Um den Verwaltungen Orientierung anzubieten, wurde den Projektpartnern die Möglichkeit gegeben, ihre Überle- Seite 16 von 178

17 gungen, Konzeptionen oder Lösungsansätze in einem eigenständig erstellten Beitrag im Anhang zum diesem Projektbericht zu beschreiben. Die Projektpartner mussten sich bereit erklären, den jeweiligen Stand ihrer Arbeitsergebnisse in einer publizierbaren Form, die keine fremden Rechte verletzt und zum Zeitpunkt der Übergabe die beschriebenen Sachverhalte vollständig und korrekt wiedergibt, zur Verfügung zu stellen Projektpartner konnten sich nach ihrer Benennung als Partner des Deutschland-Online-Projekts "IT- Umsetzung der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie" präsentieren und dafür ein spezielles Partnerlogo verwenden. Sie mussten dabei allerdings darauf hinweisen, dass sie einen eigenständigen, d.h. selbstverantworteten Beitrag zur IT-Umsetzung der DL-RL leisten. Abb. 1: Partnerlogo Die Projektpartner haben ihre Beiträge vollständig selbst finanziert. Eine Verpflichtung der öffentlichen Verwaltung zur Abnahme von Produkten oder Leistungen von Projektpartnern sowie ein Mitfinanzierungsanspruch sind durch die Projektpartnerschaft nicht entstanden. Die Einrichtung der Projektforen hat sich bewährt. Die IT-Branche nimmt das Angebot, sich mit der Verwaltung auszutauschen gut an. Die Verzahnung der wissenschaftlichen Begleitprojekte wird durch das Wissenschaftsforum gefördert und führt zur eigenständigen Kooperation zwischen den Akteuren. Bis Ende Juli 2008 ist das Wirtschaftsforum auf mehr als 40 Partner angewachsen. Darunter sind kleinere Firmen und öffentliche IT-Dienstleister ebenso vertreten wie DAX-Unternehmen. Die jeweiligen Interessenverbände BITKOM (Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und neue Medien e.v.) und Vitako (Bundes-Arbeitsgemeinschaft der Kommunalen IT-Dienstleister e.v) haben sich ebenfalls am Projektforum beteiligt. Der Branchenverband BITKOM hat in seiner Stellungnahme vom 20. März 2008 (vgl. Anlage A 2) Empfehlungen zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie erarbeitet. Diese Empfehlungen wurden - soweit möglich- bei der Erstellung dieses Projektberichts berücksichtigt. Die von den Wissenschafts- und Wirtschaftspartnern des Vorhabens erstellten Berichte sind diesem Projektbericht in einem Anhang beigefügt. Eine Übersicht über die erstellten Partnerbeiträge gibt Anlage A Wissenschaftliche Begleitprojekte 3.1 Forschungs- und Entwicklungsprojekte des Vorhabens Zur wissenschaftlichen Begleitung und praktischen Unterstützung des DOL-Projektes Dienstleistungsrichtlinie wurden drei Forschungs- und Entwicklungsprojekte aufgesetzt. a) Universität Mannheim: Forschungsprojekt Europäische Dienstleistungsrichtlinie Wissenschaftliche Gesamtverantwortung: Prof. Dr. Daniel Veit, Dieter Schwarz Stiftungslehrstuhl für ABWL und Wirtschaftsinformatik, Universität Mannheim Laufzeit/Förderumfang: , zwei wissenschaftliche Mitarbeiter Finanzierung: BMI / Land BW Zielsetzung und Untersuchungsansatz

18 Ziel des Projektes ist die Begleitung einer workflow-basierten Umsetzung der europäischen Dienstleistungsrichtlinie, welche die betriebswirtschaftlichen Fragestellungen, die rechtlichen Rahmenbedingungen und die IT-Anforderungen der Richtlinie bei einer hohen Akzeptanz der vorgeschlagenen Einsatzmöglichkeiten umfasst. Erreichte Meilensteine / Zwischenergebnisse Im Rahmen einer ersten empirischen Studie (vgl. Anlage B 1) wurde untersucht, inwieweit die benötigten IT Anwendungen für die Dienstleistungsrichtlinie zentral (a) entwickelt und (b) betrieben werden können. Die Umfrage richtete sich bundesweit an alle Landkreise, sowie an alle Kammern der Industrie- und Handelskammer und der Handwerkskammer. In einer zweiten Studie (vgl. Anlage B 2) wurden aus rechtlicher Sicht vier zentrale Fragestellungen untersucht, die sich bei der Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie ergeben. Diese beziehen sich (a) auf die Notwendigkeit eines E-Government Gesetzes für den Einheitlichen Ansprechpartner (EA), (b) den Umgang mit ausländischen elektronischen Dokumenten, (c) Archivierungsvorgaben für den EA und (d) Anforderungen zum Betrieb eines elektronischen Dokumentenspeichers. Beide Studien können auch über die Webseite des Forschungsprojektes 5 abgerufen werden. Weiteres Vorgehen Im Rahmen weiterer Studien soll untersucht werden, inwiefern die Zusammenarbeit von Behörden durch die in der Studie aufgezeigten Möglichkeiten zur zentralen Entwicklung von Anwendungen, unter Berücksichtigung der geltenden Datenschutzbestimmungen, und durch den Einsatz von Standards verbessert werden kann. b) Humboldt Universität zu Berlin: Erstellung einer Prozessblaupause für die IT-Umsetzung der europäischen Dienstleistungsrichtlinie Wissenschaftliche Gesamtverantwortung: Prof. Oliver Günther, Institut für Wirtschaftsinformatik der Humboldt Universität zu Berlin Laufzeit / Förderumfang: Februar bis September 2008; drei wissenschaftliche Mitarbeiter Finanzierung: BMI, Land BW, Kommunales Bildungswerk e. V. Berlin Zielsetzung und Untersuchungsansatz: Ziel des Forschungsvorhabens ist die Entwicklung eines Prozessmodells, welches unter Berücksichtigung der rechtlichen Vorgaben der DL-RL die Kern-Prozesse des Einheitlichen Ansprechpartners beschreibt (Informationseinholung, Antragsstellung und Kooperation). Darüber hinaus wurde auch formuliert, wie die derzeit bestehenden Ist-Verwaltungsprozesse mit diesen neuen Geschäftsprozessen verzahnt werden können. Das Vorhaben liefert wichtige Erkenntnisse darüber, welche Prozesse ausgehend vom ersten Kontakt eines Dienstleistungserbringers mit einem EA / einer Behörde bis hin zur Abwicklung eines gestellten Antrages notwendig sind, wie diese Prozesse optimal auszugestalten sind, wie derzeit bestehende Ist-Verwaltungsprozesse zu verändern sind, um sie mit den Prozessen des EA zu integrieren. Weiterhin werden aus prozessualer Sicht Empfehlungen für die IT-Umsetzung der DL-RL gegeben sowie derzeit noch offene rechtliche, technische und organisatorische Problemstellungen aufgezeigt. Im Rahmen dieses Forschungsprojektes wurden für die Modellierung der Prozesse Ereignisgesteuerte Prozessketten (epk) in Verbindung mit ARIS 6 verwendet. Erreichte Meilensteine / Ergebnisse Das ARIS Toolset ist ein Software-Werkzeug der deutschen Firma IDS Scheer AG zum Erstellen, Pflegen und Optimieren von Geschäftsprozessen, das auf dem ARIS-Konzept (Architektur integrierter Informationssysteme) basiert. Seite 18 von 178

19 Modellierung und Beschreibung der Kernprozesse Informationseinholung, Antragsstellung und Kooperation Modellierung und Beschreibung beispielhafter bestehender Verwaltungsprozesse und deren Verknüpfung mit den Kernprozessen und damit Anpassung bis zur untersten Stufe ( T-Stiche ) Ableitung der funktional notwendigen IT-Unterstützung dieser Prozesse Identifikation von Alternativen und Problemfeldern bei der IT-Unterstützung der Prozesse Die prozessualen Beschreibungen dieses Forschungsvorhabens wurden in der UAG Prozesse diskutiert und im Kapitel C. V. in den Projektbericht übernommen. Eine ausführliche Darstellung und Erläuterung der modellierten Prozesse befindet sich in der Anlage A 6. Der Abschlussbericht des Forschungsvorhabens wurde am veröffentlicht, er kann über die Website des Forschungsvorhabens 7 abgerufen werden, er ist zudem als Anlage B 3 beigefügt. c) Hasso-Plattner-Institut der Universität Potsdam: IT-Dienste-Atlas zur Umsetzung der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie Wissenschaftliche Gesamtverantwortung: Prof. Dr.-Ing. Werner Zorn Laufzeit/Förderumfang: 1. Januar Dezember Der Förderumfang umfasst zwei Wissenschaftler (inkl. Projektleitung) und derzeit eine studentische Hilfskraft. Finanzierung: BMI / Land BW Zielsetzung und Untersuchungsansatz Das Forschungsvorhaben IT-Dienste-Atlas zur Umsetzung der Europäischen-Dienstleistungsrichtlinie (DL- RL) führt eine Bestandsaufnahme (Ist-Analyse) der vorhandenen IT-Infrastruktur bei den von der DL-RL betroffenen öffentlichen und privaten Akteuren auf verschiedenen Verwaltungsebenen (Land, Regierungspräsidium, Stadt, Landkreis, Kommune) durch. Das Projekt dient der Unterstützung anderer Projektgruppen, sowie Kommunen und Länder bei der IT-Umsetzung der DL-RL. Das Forschungsprojekt zielt darauf ab eine beispielhafte Herangehensweise zur IT-Umsetzung der DL-RL in unterschiedlichen Gebietskörperschaften (Berlin, Brandenburg, Baden-Württemberg) zu beschreiben. Diese Beschreibung liefert eine Anleitung bei der IT-Umsetzung der DL-RL in der Verwaltung und klärt mögliche Fragen in Bezug auf die Integration existierender IT-Systeme, die IT-Infrastruktur und IT-Architektur. Hierbei werden mögliche Migrationspfade stufenweise, von Ist- zu Sollstruktur (EA und EA-System) beschrieben. Erreichte Meilensteine / Zwischenergebnisse / Weiteres Vorgehen Nach eingehender Untersuchung der ersten Fallstudie Berlin (vgl. Anlage B 4) wird die Untersuchung der IT-Infrastrukturen auf andere Bundesländer und größere Kommunen ausgeweitet. Die bisher gesammelten Ergebnisse aus Berlin, der Entwurf von Migrationspfaden und der EA-Vision werden parallel verfeinert. Die Untersuchung von möglichen EA-Modulen z.b. Dialog-Server, CRM, Workflow Management System und anderer Module wird vertieft. In diesem Rahmen werden auch die E-Government Projekte des Bundes, z.b. die Einer für alle (EfA) Angebote des Bundes, genauer untersucht. Gleichzeitig wird die erste Version des IT-Dienste-Atlas vorgestellt, angereichert, und verfeinert werden. 3.2 Weitere wissenschaftliche Projekt im Kontext des DOL-Vorhabens Dienstleistungsrichtlinie a) ERCIS (European Research Center for Information Systems), Universität Münster in Zusammenarbeit mit der PICTURE GmbH, Münster 1) - PICTURE@DOL Laufzeit/Förderumfang: Mai bis Juli 2008, 25 Tagewerke Förderumfang Finanzierung: Land Schleswig-Holstein 7 Seite 19 von 178

20 Zielsetzung und Untersuchungsansatz: Unabhängig von der Verortungsentscheidung des einheitlichen Ansprechpartners im Rahmen der Umsetzung der DL-RL und unabhängig von der technischen Realisierung müssen die fachlichen Abläufe der an den relevanten Prozessen beteiligten Akteure erfasst und beschrieben werden. Im Projekt wurde der Prozess Gewerbeanzeige unter Berücksichtigung der künftigen EA-Prozesse auf Basis der PICTURE- Methode modelliert. Die Untersuchung konzentrierte sich bei der Modellierung auf den Kern der Gewerbeanzeige, berücksichtigte aber insbesondere die neuen Prozessabläufe unter Einbindung der EA. Anhand der Prozessbeschreibungen zu unterschiedlichen Fallbeispielen wurden offene Fragen identifiziert, die im Rahmen der Umsetzung der DL-RL aufgegriffen und beantwortet werden sollten. Die prozessualen Beschreibungen dieses Forschungsvorhabens sind dem Projektbericht in Anlage A 7 beigefügt. Das Projekt ist abgeschlossen. Die komplette Studie des Forschungsvorhabens ist dem Projektbericht als Anlage B 5 beigefügt. e) Lorenz-von-Stein-Institut Das Lorenz-von-Stein-Institut für Verwaltungswissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel hat im Auftrag des Finanzministeriums Schleswig-Holstein die rechtlichen Anforderungen an die IT- Umsetzung der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie analysiert. Die Studie des Instituts ist dem Projektbericht als Anlage B 6 beigefügt. 3.3 Einbeziehung der Forschungsergebnisse in den Projektbericht Die eigenverantwortlich erstellten Forschungsergebnisse der wissenschaftlichen Begleitprojekte sind diesem Projektbericht im Anlagenteil B beigefügt. Sie wurden nicht in den Arbeitsgruppen des Projektes diskutiert und abgestimmt. Die in den Anlagen A 6 und A 7 enthaltenen Prozessmodellierungen der Humboldt Universität und von ERCIS sind Ergebnisse der gemeinsamen Arbeit der UAG Prozesse und der beiden Forschungsvorhaben. IV. Rahmenbedingungen für die IT-Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie Die Rahmenbedingungen für die Umsetzung der DL-RL sind durch nationale sowie durch europäische Faktoren geprägt, die unmittelbaren Einfluss auf die Umsetzungsaktivitäten haben. 1. Europäische Faktoren Der Verwaltungsaufbau und die IT-Landschaft der Mitgliedsstaaten (MS) sind sehr unterschiedlich ausgeprägt. Dadurch sind unterschiedliche Ausgangsvoraussetzungen gegeben, die zudem mit einem divergierenden Aufgabenverständnis verbunden sind. Aus diesem Grunde hat die Europäische Kommission (EU- KOM) ein Umsetzungshandbuch (vgl. Anlage A 8) 8 herausgegeben, das die Regelungen der DL-RL präzisiert und den Mitgliedsstaaten Orientierung bei ihren Umsetzungsbemühungen geben soll. Dennoch ist eine einheitliche europäische Umsetzungsstrategie bisher nicht zu erkennen. Die Zusammenarbeit der MS mit der EU-KOM findet im Wesentlichen in einer Expertengruppe zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtline unter der Federführung der Generaldirektion Binnenmarkt und Dienstleistungen (Internal Market/DG Services) statt. Die Sitzungen der Expertengruppe werden gemeinsam mit der Generaldirektion INFSO (Information Society) und der Generaldirektion DIGIT (Informatics/IDABC) organisiert. Die gemeinsamen Veranstaltungen der beteiligten Generaldirektionen sind sehr begrüßenswert, allerdings ist festzustellen, dass der Umsetzungshorizont der Dienstleistungsrichtlinie und die Planungen der Generaldirektionen INFSO und DIGIT etwa zur Bereitstellung wichtiger europäischer Interoperabilitätslösungen in den Bereichen E-Identity und Signatur im Vorfeld offensichtlich nicht aufeinander abgestimmt 8 Download unter: Seite 20 von 178

21 wurden. Die hierfür gestarteten Projekte 9 werden erst für einen Zeitraum nach 2010 verwertbare Ergebnisse liefern. Aus diesem Grund muss an diesen wichtigen Bereichen für die Umsetzung der DL-RL bis Ende 2009 z.t. auf Übergangslösungen zurückgegriffen werden. Die Europäische Kommission hat im Rahmen des EU ICT Policy Support Programme (ICT PSP) ein 7 Millionen EURO Projekt über weitergehende Implementierungen der DL-RL ausgeschrieben (Large Scale Pilot) 10. Die Ausschreibung richtet sich direkt an die EU-Mitgliedsstaaten und endet am 9. September Das Projekt gliedert sich in sechs unterschiedliche Arbeitspakete (sog. Work-Packages) und zielt darauf ab, aufbauend auf den nationalen Umsetzungen der Mitgliedsstaaten zur DL-RL, Interoperabilität der Lösungen im europäischen Kontext herzustellen Nationale Faktoren Die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie ist ein komplexer Prozess mit einer Vielzahl von Beteiligten auf allen staatlichen Ebenen. Eine zentrale Umsetzungsrolle kommt in vielen Bereichen vor allem den Ländern zu. Dies gilt insbesondere für die notwendigen verwaltungsorganisatorischen Maßnahmen wie die Einführung "Einheitlicher Ansprechpartner", die Nutzung des europäischen Amtshilfesystems IMI (außer National Contact Point) und die IT-Umsetzung (außer deutschlandweite Erschließungstechniken). Die Bundesregierung koordiniert diesen Prozess zwischen den Ländern und gegenüber der Europäischen Kommission, ist dabei jedoch an die im föderalen System bestehenden verfassungsrechtlichen Grenzen gebunden. Aus diesem Arbeitszusammenhang heraus ist es zwar gelungen, ein länderübergreifendes Aufgabenprofil für den EA abzustimmen und Verortungsmöglichkeiten zu definieren, die Lösungsstrategien der Länder differieren aber erheblich. Es zeichnet sich ab, dass sich eine heterogene EA-Landschaft herausbildet. Die technischen und organisatorischen Herausforderungen, die sich hieraus ergeben, müssen bewältigt werden. Im Kontext von Deutschland-Online wurde mehrfach die zersplitterte IT-Infrastruktur der deutschen Verwaltung problematisiert. Mit DOL-Standardisierung und DOL-Infrastruktur (DOI) wurden Projekte aufgesetzt, die strategisch diesem strukturellen Mangel entgegen wirken sollen. Für die Umsetzung der DL-RL sind bei der behörden- und verwaltungsebenenübergreifenden Zusammenarbeit jedoch schnell greifende Standards erforderlich, die Interoperabilität gewährleisten. Dieser Umstand erschwert nicht nur die Umsetzung auf nationaler Ebene, sondern auch im europäischen Kontext. Die Komplexität notwendiger technischer Lösungen für die Umsetzung der DL-RL ist ganz wesentlich von den Ergebnissen des Normenscreening und dem Katalog der einzubeziehenden Genehmigungen abhängig. Wenn etwa die rechtlichen Vorgaben für die (elektronische) Verfahrensabwicklung vereinfacht werden, hat dies Auswirkungen auf die IT-Anforderungen. Gleichwohl kann die Umsetzung in den Ländern angesichts der knappen Frist nicht auf die Ergebnisse des Normenscreenings warten. Bei der IT-Umsetzung der DL-RL muss deshalb dem bestehenden Rechtsrahmen Rechnung getragen werden. 3. Bewertung Vor dem Hintergrund der europäischen und nationalen Rahmenbedingungen muss die ohnehin sehr knapp bemessene Umsetzungsfrist für die DL-RL von nur drei Jahren sehr kritisch bewertet werden. Der Erfahrungsaustausch auf europäischer Ebene zeigt, dass einige MS deutliche Schwierigkeiten haben, die notwendigen Umsetzungsmaßnahmen einzuleiten und voranzutreiben. Deutschland liegt mit seinen Umsetzungsaktivitäten vergleichsweise weit vorne, es kristallisieren sich aber im föderalen Staatsaufbau sehr unterschiedliche Lösungen heraus. Vielerorts stehen die konkreten organisatorisch-technischen Umset- 9 Das Projekt PEPPOL (Pan European Public Procurement Online) hat zum Ziel, die elektronische Kommunikation zwischen Lieferanten und den öffentlichen Auftraggebern voranzutreiben und europaweit zu vereinheitlichen. Jedes Unternehmen in Europa soll mit jedem öffentlichen Auftraggeber in jedem EU-Mitgliedsstaat auf der Basis standardisierter Verfahren elektronisch kommunizieren können. In diesem Zusammenhang sollen auch die europäischen Signaturlösungen interoperabel gemacht werden ( das Projekt Stork beschäftig sich mit der mitgliedsstaatenübergreifenden Interoperabilität im Bereich E- Identity ( Die sechs vorgesehenen Arbeitspakete gliedern sich voraussichtlich in folgende Bereiche: WP 1: Content-Syndication, WP 2: edocuments, WP 3: Interoperable delivery, WP 4: Services directory, WP 5: Experiment with Professions und ein spezielles WP: Administration and Management of the pilot. Deutschland beabsichtigt sich insbesondere für die Themen Interoperable delivery und Services Directory zu engagagieren. Seite 21 von 178

22 zungsmaßnahmen noch am Anfang, so dass noch die Chance besteht, durch eine übergreifende Koordination weitgehend einheitliche Umsetzungslösungen im Sinne der Wirtschaftsministerkonferenz 12 herzustellen. 12 Vgl. Kapitel B.I. Seite 22 von 178

23 B. Strategischer Gesamtansatz und Stufenkonzept für die Umsetzung I. Grundannahmen Die Wirtschaftsministerkonferenz der Länder hat bei ihrer Sitzung Anfang Juni 2007 (Beschluss der Wirtschaftsministerkonferenz am 4./5. Juni 2007 in Eisenach) einstimmig bekräftigt, dass die Umsetzung der DL-RL entschlossen dazu genutzt werden muss, Erleichterungen im Dienstleistungsbereich zu erzielen und servicefreundliche Verwaltungsstrukturen in Deutschland zu stärken. Hiervon sollen nach dem Willen der Landeswirtschaftsminister in- und ausländische Dienstleister profitieren. Aus Effizienzgesichtspunkten und um ein stimmiges System für die Dienstleister zu erreichen, streben die Länder unter Berücksichtigung der föderalen Strukturen weitestgehend einheitliche Umsetzungslösungen an. 13 Ob dies langfristig gelingt, wird von dem ernsthaften Bemühen um gemeinsame Absprachen zwischen den Verwaltungsebenen abhängen. Die Zuständigkeit für die Umsetzung der DL-RL liegt im Wesentlichen bei den Ländern. Diese setzen den rechtlichen und organisatorischen Rahmen für die Umsetzung der DL-RL in ihrem Verantwortungsbereich. Die wesentliche Last bei der operativen Umsetzung tragen aber vor allem die zahlreichen Einrichtungen, die als Einheitlicher Ansprechpartner fungieren werden oder im Sinne der Richtlinie als zuständige Stelle für die fachliche Aufgabenwahrnehmung zuständig sind. Alle betroffenen Einrichtungen bzw. Träger werden ihr Informations- und Serviceangebot überprüfen und anpassen müssen. Aus Sicht der Dienstleistungserbringer im Sinne der DL-RL, und hier insbesondere der Unternehmensgründer, die sich in kurzer Zeit mit einer Vielzahl von Formalitäten bei der Realisierung ihres Vorhabens konfrontiert sehen, muss die Einleitung relevanter Verfahren und Formalitäten leicht möglich sein, was eine möglichst intuitive Strukturierung und Verknüpfung von Informationsangeboten und Funktionalitäten zur elektronischen Verfahrensabwicklung erfordert. Anders ausgedrückt, für Unternehmer und freiberufliche Leistungserbringer als Dienstleister im Sinne der Richtlinie erscheint es im Interesse einer schnellen Abwicklung von Verfahren und Formalitäten zweckmäßig, die Bereiche der Informationsbereitstellung und der elektronischen Verfahrensabwicklung miteinander zu verknüpfen. Die elektronische Verfahrensabwicklung kann damit im Interesse einer benutzerfreundlichen Ausgestaltung nicht allein als IT-Aufgabe betrachtet werden, sondern ist mit Informationsangeboten zu koppeln. Beispielsweise sind Formulare und Eingabemasken in der Regel erläuterungsbedürftig. Generell gilt: Ob bei einer Existenzgründung oder im Rahmen einer konkreten Dienstleistungserbringung, ein Unternehmer oder freiberuflicher Leistungserbringer benötigt zunächst Informationen darüber, welche Verfahren und Formalitäten in seinem konkreten Fall zu beachten sind. Ist eine entsprechende Bereitstellung von Informationen erfolgt, sollte die elektronische Verfahrensabwicklung mit möglichst kurzer Zeitverzögerung erfolgen können. Das Konzept zur IT-Umsetzung der DL-RL trägt diesen Anforderungen Rechnung und ist pragmatisch ausgerichtet und geht von einer 1:1-Umsetzung aus. Es zielt jedoch darauf, in einer späteren Ausbaustufe, vollständig medienbruchfreie Geschäftsprozesse sowohl im Verhältnis Wirtschaft zu Verwaltung als auch im Verhältnis Verwaltung zu Verwaltung (einschl. Kammern) zu ermöglichen., Von besonderer Bedeutung ist dabei, dass sich die für die Umsetzung der DL-RL auf- bzw. ausgebauten E-Government-Infrastrukturen auch für andere Online-Angebote der Verwaltung nutzen lassen. Daher kann mit einer so verstandenen IT-Umsetzung der DL-RL der weitere Ausbau des E-Government in Deutschland insgesamt forciert werden 14. Dies setzt aber einen strategischen Ansatz voraus, der über die Erfüllung der Mindestanforderungen der DL-RL hinausblickt und vollständig medienbruchfreie Geschäftsprozesse ins Visier nimmt. Um dieses strategische Ziel zu erreichen, reicht es nicht aus, sich allein auf die Lösung der IT-Aufgaben (Anwendungen und Dienste, IT-Infrastruktur) zu konzentrieren. Vielmehr muss ein ganzheitlicher Lö- 13 Internetseite des BMWi: Europa/dienstleistungsrichtlinie,did= html 14 Dieses Verständnis liegt auch einigen Umsetzungsprojekten in den Ländern zugrunde, in denen die DL-RL als Treiber für E- Government betrachtet wird. Seite 23 von 178

24 sungsansatz verfolgt werden. So sind bei der Entwicklung einer Umsetzungsstrategie auch und vor allem die Dimensionen Organisation, Prozesse und Wissensmanagement zu berücksichtigen. Die Einflussfaktoren auf diese Gestaltungsbereicher unterliegen ständigen Veränderungen. So wandeln sich beispielsweise die rechtlichen Rahmenbedingungen, bzw. die politischen Zielvorgeben oder technische Innovationen eröffnen neue Möglichkeiten. Die Umsetzung der DL-RL muss diesen permanenten Transformationsprozess der öffentlichen Verwaltung berücksichtigen, um auch zukünftige Veränderungen der Rahmenbedingungen antizipieren zu können. Das Wechselspiel der Einflussfaktoren veranschaulicht Abb. 2. Abb. 2: Transformationsrahmenwerk für die strategische Umsetzung der DL-RL Vor diesem Hintergrund wird für die IT-Umsetzung der DL-RL ein Stufenkonzept vorgeschlagen, dass dem unmittelbaren Umsetzungszwang der DL-RL ( 1:1-Umsetzung ) ebenso Rechnung trägt, als auch politischen Zielen, wie z.b. der Umsetzung der id2010-strategie 15 der Bundesregierung. Stufe 1: Umsetzung der IT-Mindestanforderungen bis Ende 2009 ( 1:1 Umsetzung ). Erfüllung der Informationspflichten mit dezentralen Mitteln; elektronische Verfahrensabwicklung zwischen DL und EA bzw. DL und ZS, Mailkommunikation zwischen EA und ZS. Stufe 1+: Umsetzung der IT-Mindestanforderungen plus optionale Funktionen (je nach Ausgangsvoraussetzung bei den betreffenden Gebietskörperschaften) bis Ende Stufe 1+ stellt den (fließenden) Übergang von Stufe 1 zu Stufe 2 dar. Stufe 1+ ist abhängig von den jeweiligen technischen und organisatorischen Möglichkeiten in den betreffenden Verwaltungs- bzw. Kammerbereichen und variiert demzufolge stark. In Bezug auf die Informationspflichten werden erste standardisierte Informationen- und Serviceangebote zentral zur Verfügung gestellt und dezentral genutzt. Stufe 2: Vollständig medienbruchfreie Geschäftsprozesse 2010 ff. (Umsetzungshorizont fünf bis acht Jahre); zusätzlich Aufbau eines zentralen Informationsproviders (Informationsdatenbank) mit umfassenden Informationsangebot: Inhalte können automatisiert in dezentrale Portale übernommen werden Seite 24 von 178

25 Ziel ist es, in einem ersten Umsetzungsschritt in Stufe 1 den Informationspflichten der Richtlinie zu genügen und erforderliche E-Government-Services an der Schnittstelle zwischen EA und Dienstleistungserbringer zu realisieren. Da bei der technischen Umsetzung der Vorgaben zur elektronischen Verfahrensabwicklung der Entwicklungsstand in den Ländern zu berücksichtigen ist, der teilweise über die Erfordernisse der Richtlinie hinausgeht, werden für die IT-Rahmeninfrastruktur darüber hinaus teilweise Meilensteine definiert, die als Stufe 1+ in einer ersten Umsetzungsphase realisiert werden sollten, aber nicht mehr den Umsetzungserfordernissen entsprechen (optionale Umsetzungsschritte). Die Stufe 2 zielt auf einen optimierten Lösungsansatz unter den Gesichtspunkten der Effizienz und Effektivität. Hierbei geht es um die medienbruchfreie elektronische Verfahrensabwicklung mit Prozessoptimierungen inkl. eines erweiterten Einsatzes von Informationstechnik in der Zusammenarbeit zwischen EA und den zuständigen Stellen sowie um die Integration von E-Government-Services. Zudem wird vorgeschlagen Stufe 2 zunächst bei den quantitativ und qualitativ wichtigsten Leistungen zu realisieren. Für die IT-Umsetzung der DL-RL wird als Zielarchitektur eine serviceorientierte IT-Referenzarchitektur vorgeschlagen 16, die einen weichen Einstieg auf verschiedenen Stufen (je nach individueller Ausgangslage) ermöglicht. Das Konzept einer service-orientierten Architektur (SOA) verfolgt das Ziel, einzubindende und unterschiedlich technologisch ausgearbeitete Einzelsysteme über einen sogenannten Informationsbus mittels loser Kopplung zu ermöglichen, zusätzlich zentrale Komponenten als allgemein nutzbare Dienste bereitzustellen und für die Einbindung von Drittsystemen entsprechende Schnittstellen- und Adaptertechnologien zu berücksichtigen. Vor dem Hintergrund des föderalen Verwaltungsaufbaus in Deutschland können damit die bestehenden unterschiedlichen Informationssysteme und Fachverfahren geeignet miteinander verknüpft und die Interoperabilität zwischen diesen sichergestellt werden. Der Vorteil des SOA-Ansatzes liegt in der Nutzung der einzelnen IT-Komponenten als Dienste. Über die interne Informationsverarbeitung eines Dienstes sind keine Informationen notwendig. Wichtig ist zu wissen, welches Ergebnis bei einer Anfrage an den Dienst zur weiteren Verwendung zu erwarten ist. Das als Dienst angebundene System muss somit nicht verändert werden, notwendig ist nur der Aufbau der passenden Schnittstelle zur gewollten Dienstnutzung. Da das Gesamtsystem nur stufenweise ausgebaut werden kann, ist von Beginn an die Offenheit des Systems für den Ausbau der weiteren Stufen zu berücksichtigen. Hierfür eignet sich der SOA-Ansatz in besonderer Weise, da er nicht von einer starren Architektur ausgeht, sondern die dienstebasierte Erweiterung, d.h. Anbindung weiterer Systeme als Services, zum Prinzip hat. Dieser strategische Ansatz erlaubt insbesondere auch die integrative Zusammenführung ( Orchestrierung ) von bestehenden E-Government-Anwendungen bzw. Lösungsansätzen der Länder, Kommunen und Kammern in einem grundsätzlich deutschlandweit nutzbaren Gesamtkonzept. So fand aus dem Projekt heraus eine enge Zusammenarbeit mit den bestehenden DOL- und KoopA-Projekten statt, um thematische Schnittstellen ausloten und ggf. konzeptionell berücksichtigen zu können. Die folgende Abbildung verdeutlicht beispielhaft den Integrationsansatz des DOL-Projektes Dienstleistungsrichtlinie und die möglichen Synergiefelder, die bei der Umsetzung der DL-RL in den Ländern geprüft werden sollten. 16 im Einzelnen hierzu unter Kapitel E. Seite 25 von 178

26 Abb. 3: IT-Umsetzung DL-RL und mögliche Schnittmengen zu anderen E-Governmentprojekten Ein Synergiefeld, das bei der Umsetzung der DL-RL in den Ländern besonders geprüft werden sollte, besteht zwischen dem Projekt "Einheitliche Behördenrufnummer - D115" und der Umsetzung der DL-RL. Beide Projekte haben ähnliche Zielsetzungen im Hinblick auf einen erleichterten Zugang zur Verwaltung für Bürger bzw. Unternehmen/Dienstleister. Weiter verfolgen beide die Behandlung der Verfahren über eine Anlaufstelle (Prinzip des One-Stop-Governments). Unterschiede gibt es hinsichtlich der Zielgruppen (D115: Bürger und Wirtschaft in Deutschland; DL-RL: Dienstleister aus Deutschland und anderen EU-Ländern). Schnittstellen bestehen beispielsweise bei der Mehrkanalfähigkeit, d. h., dass die Bürger bzw. die Unternehmen/Dienstleister "die Verwaltung" persönlich, schriftlich, telefonisch und elektronisch kontaktieren können. Auch für die Erreichbarkeit des EA etwa liegen Synergien mit D115 nahe. Schließlich liegt es in den Bereichen Wissensmanagement, Zuständigkeitsfindung und Fallmanagement nicht zuletzt aus Wirtschaftlichkeitsgründen nahe, IT-Infrastrukturen Infrastrukturen aufzubauen, die sowohl von D115 als auch im Rahmen der DL-RL genutzt werden können. II. Umsetzungsstufen Auf der Grundlage des im vorangegangen Kapitel erläuterten Stufenkonzeptes müssen (Stufe 1) bzw. sollten (Stufen 1+ und 2) die Einheitlichen Ansprechpartner und die zuständigen Stellen die folgenden Dienste und Funktionalitäten bereitstellen 17 : 1. Umsetzungsstufe 1 ( 1:1-Umsetzung ) a) Einheitliche Ansprechpartner Der Einheitliche Ansprechpartner muss in der Stufe 1 nach den Vorgaben der DL-RL folgendes bereitstellen: Der EA muss Informationen über die einzelnen Genehmigungsverfahren und im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen zu beachtenden Formalitäten entsprechend den Anforderungen der DL-RL (insbes. aktuell, einfach, verständlich, vollständig und verbindlich) anbieten. Man wird IT- 17 An dieser Stelle wird ein erster Überblick über die notwendigen Dienste und Funktionalitäten gegeben. Im Kapitel E. IT- Umsetzung werden die Stufen und die ihnen zugeordneten Dienste und Funktionen im Detail dargestellt.

27 Lösungen anbieten müssen, die zu den jeweiligen Dienstleistungen und Genehmigungen (bzw. Anzeigen) die Rechtsgrundlage, die Formulare, die inhaltliche Beschreibung und die zuständigen Behörden mit Kontaktdaten erschließen. Der EA muss elektronisch erreichbar sein, damit die Dienstleistungserbringer die erforderlichen Verfahren und Formalitäten via Internet einleiten und abwickeln können. Der EA muss die Daten der Dienstleistungserbringer sichern, aufbewahren und bei Bedarf (z.b. Anfrage eines anderen EA, einer zuständigen Stelle, zusätzlicher Wunsch des Dienstleistungserbringers, Datenschutzanfrage zu den gespeicherten Daten etc.) weiter verwenden können 18. b) Zuständige Stellen Die zuständigen Stellen müssen in der Stufe 1 zwecks Erfüllung der Verpflichtungen aus der Richtlinie folgende Aufgaben leisten: Alle zuständige Stellen, deren öffentliche Verwaltungsdienstleistungen vom Anwendungsbereich der Richtlinie umfasst sind, müssen diesbezüglich Informationen über das Internet bereit stellen und Vollständigkeit, Aktualität, Verständlichkeit sowie Verbindlichkeit als wesentliche Anforderungen gewährleisten. Die Kommunikation ist unter Beachtung des Erfordernisses eines Multi-Kanal-Zugangs zu gewährleisten, d.h. neben postalischem Wege und Telekommunikation auch via . Die zuständigen Stellen müssen folglich elektronisch erreichbar sein, damit die Dienstleister die Verwaltungsdienste auch vollständig elektronisch wahrnehmen können. Außerdem müssen sie elektronische Bescheide selbst erstellen, in Empfang nehmen und prüfen können. c) Verhältnis zwischen EA und zuständigen Stellen Die Richtlinie schreibt nicht vor, wie der EA mit den zuständigen Stellen zusammenarbeitet. Es wird allerdings zur Vermeidung von Medienbrüchen empfohlen, dem Stand der Technik entsprechend, schon in Stufe 1 zumindest eine einfache Mail-Lösung für die Zusammenarbeit zwischen EA und ZS einzusetzen. 2. Umsetzungsstufe 1+ (optionale Umsetzung) Stufe 1 + stellt die Umsetzung der IT-Mindestanforderungen plus optionale Funktionen bis Ende 2009 dar. Stufe 1+ ist abhängig von den jeweiligen technischen Ausgangsvoraussetzungen und Ausbaumöglichkeiten bei den betreffenden Gebietskörperschaften bzw. Kammerbereichen und variiert demzufolge stark. Die örtliche Vielfalt ist konzeptionell im Detail nicht darstellbar. a) Einheitliche Ansprechpartner Es wird empfohlen, dass der EA die im Rahmen seiner Aktenführungspflicht anfallenden Daten des DL- Erbringers möglichst frühzeitig elektronisch speichert. Desweiteren wird der Einsatz eines - in der ersten Stufe einfachen - Monitoring-Systems oder Workflows zu einem möglichst frühen Zeitpunkt empfohlen. Der EA muss einen Überblick über die Anträge behalten, für die er zuständig ist, zu jedem Zeitpunkt den Gesamtstatus eines Antrages sowie aller Teilanträge kennen und er muss auf die Nichteinhaltung der Genehmigungsfristen hinweisen können sowie jederzeit über den Status der von ihm betreuten Vorgänge Auskunft geben Vgl. Ausführungen zur Aktenführungsplicht unter C.I Ein Fallmanagementsystem wird grds. erst für Stufe 2 empfohlen (vgl. E.II.4.5). Zumindest für den Fall einer landesweit bereitgestellten IT-Lösung wird der Einsatz eines Fallmanagmentsystems allerdings schon in Stufe 1 oder 1+ notwendig werden. Die ZS sollen in diesem Fall verpflichtet werden, entweder das Fallmanagementsytem des Landes- bzw. EA-Portals sein oder ein eigenes, das über eine Schnittstelle (OSCI/XDienstleistung) angebunden werden kann. Seite 27 von 178

28 3. Umsetzungsstufe 2 (vollwertige E-Government-Lösung) Auch wenn eine 1:1-Umsetzung für eine Erfüllung der Umsetzungsverpflichtung der Richtlinie ausreichend ist, so stellt sie doch perspektivisch keine sachgerechte E-Government-Lösung dar. Zielsetzung muss letztlich eine vollständig medienbruchfreie Abwicklung aller relevanten Geschäftsprozesse sowohl im Verhältnis von Wirtschaft zum EA wie auch im Verhältnis vom EA zur Verwaltung und Kammern sein. Da die IT-Umsetzung der Richtlinienvorgaben in unterschiedlichen organisatorischen Verwaltungseinheiten im Landes-, Kommunal- oder Kammerbereich erfolgt, wird es eine Vielzahl von Systemen geben, die von verschiedenen IT-Dienstleistern und Systemintegratoren implementiert werden. Um das Potential von E- Government voll nutzen zu können und effiziente sowie kostengünstige Verwaltungsdienstleistungen zu gewährleisten, ist mittelfristig eine übergreifende Kommunikation und Interaktion der einzelnen Systeme und damit eine vollständig medienbruchfreie Prozessintegration aller geeigneten Geschäftsprozesse das anzustrebende Ziel. Dazu müssen die einzelnen DL-RL-Implementierungen miteinander gekoppelt werden. a) Einheitliche Ansprechpartner Die Einheitlichen Ansprechpartner sollten in der Stufe 2 folgendes bereitstellen: In Stufe 2 sollte der EA im Informationsbereich nicht allein die Basisinformationen abdecken, die nach der Richtlinie zwingend bereitgestellt werden müssen (alle Verfahren und Formalitäten, die für die Aufnahme ihrer Dienstleistungstätigkeiten erforderlich sind), sondern darüber hinaus auch fakultative Inhalte, die aus Sicht der Dienstleister für eine umfassende Informationsbereitstellung zu ihrer konkreten Lebenslage wünschenswert sind. Hierzu zählen insbesondere Informationen im Bereich der Existenzgründungsförderung und -beratung für die Phase des Beginns einer unternehmerischen oder freiberuflichen Betätigung oder auch Weiterqualifizierungsmöglichkeiten im Rahmen der laufenden unternehmerischen/freiberuflichen Betätigung. Form und Inhalte sind im Rahmen des im Kapitel D.IV. beschriebenen Kooperationsmodells festzulegen. b) Zuständige Stellen Die zuständigen Behörden oder sonstigen Stellen sollten in der Stufe 2 folgende Aufgaben erfüllen: In der Stufe 2 gewährleisten die zuständigen Behörden für alle von ihnen betreuten Fachverfahren, dass diesbezügliche Informationen in einer Informationstiefe vorhanden sind, die deutlich über diejenige hinausgeht, die der EA vorhalten muss. Dies bedeutet, dass für Dienstleister Informationen über die gewöhnliche Auslegung und Anwendung der maßgeblichen Anforderungen bereitstehen. Gemäß Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie besteht allein eine Verpflichtung, entsprechende Informationen auf Anfrage zur Verfügung zu stellen. Aus Kosten- und Effizienzgesichtspunkten ist es aber im Ergebnis günstiger, wenn ein Teil des bestehenden Informationsbedürfnisses über das Internet befriedigt wird, da sich somit die Personalbelastung bei den zuständigen Behörden oder sonstigen Stellen reduziert werden kann. Zudem wird die Informationsgüte standardisiert. Die zentrale Bereitstellung spart zudem Kosten. Die größte Herausforderung in Stufe 2 für die zuständigen Stellen ist die medienbruchfreie elektronische Anbindung von (Fach-) Verfahren. Auch hierzu besteht nach der Richtlinie keine Verpflichtung. Die Zielsetzung ist aber logische Konsequenz der Verfahrenseinleitung auf elektronischem Wege über den EA mittels Verwendung von Meta-Formularen, da hier alle für die Fachverfahren erforderlichen Datensätze generiert werden können. Medienbrüche bedeuten eine Verfahrensverlangsamung, hybride Aktenführung und damit eine kostenmäßige Mehrbelastung. Diese Ineffizienzen lassen sich nur durch eine weitestgehend elektronische Abwicklung von Kernprozessen beseitigen. c) Verhältnis zwischen EA und zuständigen Stellen Im Bereich der IT-Rahmeninfrastruktur ist in der Stufe 2 durch den EA sicherzustellen, dass nicht allein im Verhältnis zum Dienstleister alle relevanten Verfahren und Formalitäten auf elektronischem Wege, z. B. über Meta-Formulare, abgewickelt werden können, sondern auch im Verhältnis zu den zuständigen Stellen eine medienbruchfreie elektronische Verfahrensabwicklung gewährleistet ist. Dies bedeutet u.a., dass der EA über ein elektronisches Fallmanagement verfügen muss und eine technische Anbindung der zuständi- Seite 28 von 178

29 gen Stellen realisiert ist. Die hierfür erforderlichen Basiskomponenten und näheren technischen Spezifikationen finden sich in Kapitel E. IT-Umsetzung. In der nachfolgenden Abbildung wird das vorgeschlagene Stufenkonzept grafisch dargestellt: Abb. 4: Stufenkonzept für die IT-Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie Seite 29 von 178

30 C. Recht, Organisation und Prozesse Kurzüberblick Aus den Bestimmungen der DL-RL ergibt sich zum einen die Pflicht, dienstleistungsspezifische Informationen elektronisch zur Verfügung zu stellen. Zum anderen werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Möglichkeit zur elektronischen Abwicklung von Verwaltungsverfahren, die die Aufnahme oder Ausübung von Dienstleistungen betreffen, zu schaffen. Der Dienstleister kann dabei wählen, ob er sich selbst wie bisher an die verschiedenen zuständigen Behörden oder aber einen neu zu schaffenden Einheitlichen Ansprechpartner (EA), der dann seinerseits die zuständigen Behörden einbindet, wenden möchte. Gegenstand dieses Kapitels sind die rechtlichen und verfahrenstechnischen Schlussfolgerungen, die aus den Vorgaben der DL-RL ziehen lassen. In diesem Kapitel werden zunächst die rechtlichen Vorgaben der DL-RL bezüglich der elektronischen Verfahrensabwicklung identifiziert. Es folgt eine Erörterung rechtlicher Problemstellungen, die im Zusammenhang mit der IT-Umsetzung der DL-RL auftreten 20. Ergänzend werden die gegenwärtig diskutierten Verortungsoptionen für den EA kurz dargestellt. Das Projekt hatte nicht den Auftrag, eigene Verortungsmodelle zu entwickeln; daher wird aus dem Projekt heraus auch kein bestimmtes Verortungsmodell empfohlen. Abschließend werden die Abläufe künftiger Verwaltungsverfahren unter Berücksichtigung der Vorgaben der DL-RL analysiert. Diese Analyse erfolgt einerseits aus verwaltungspraktischer Sicht und andererseits auf der Grundlage von Prozessmodellierungen. Aus diesen Betrachtungen werden jeweils Empfehlungen hergeleitet. Die Kernaussagen des Kapitels lassen sich wie folgt zusammenfassen: Da der EA Aufgaben der öffentlichen Verwaltung übernimmt, ist er verpflichtet, zu allen Vorgängen lückenlos Akten zu führen. Schon dadurch wird deutlich, dass beim EA personenbezogene Daten erhoben und gespeichert werden. Dies ist grundsätzlich zulässig, soweit es zur Erfüllung der spezifischen Pflichten des EA erforderlich ist. Die mit der Funktion eines Verfahrensmittlers verbundenen Aufgaben sind innerhalb des Projektes als originäre Aufgaben des EA verstanden worden. Hinsichtlich des Zugangs und der Zustellung elektronischer Dokumenten bestehen Unsicherheiten hinsichtlich des Zugangsnachweises. Der Einsatz von gesicherten persönlichen Postfächern - sog. Dokumentenspeichern - ist zwar denkbar; die entsprechende Infrastruktur wird aber im Inland erst aufgebaut. In anderen EU- Mitgliedsstaaten bestehen bereits solche Dienste. Die qualifizierte elektronische Signatur als bisher einziger rechtsgültiger Ersatz für die Schriftform kann im Zusammenhang mit der grenzüberschreitenden elektronischen Verfahrensabwicklung als Hindernis für die grenzüberschreitende Antragstellung wirken. In manchen Mitgliedsstaaten wird auch die fortgeschrittene Signatur akzeptiert, während wieder andere (UK) keine besondere elektronische Signatur fordern. Eine Expertengruppe der Mitgliedsstaaten und der EU-Kommission versucht hier mitgliedsstaatenübergreifende Lösungen zu finden. Elektronische Dokumente von Behörden aus anderen Mitgliedsstaaten sind in der Regel als gültig anzuerkennen. Erteilte Genehmigungen gelten grundsätzlich bundesweit. Gleiche oder vergleichbare Anforderungen dürfen nicht doppelt geprüft werden. Damit eine Behörde sich bei einem Genehmigungsverfahren, in dem bereits vorgreifliche Entscheidungen gefallen sind, unverzüglich informieren kann, wird die Einführung eines elektronischen Verfahrensregisters zur Diskussion gestellt. Eine rationelle Verfahrensabwicklung über den EA setzt voraus, dass dem EA bekannt ist, welche konkreten Verwaltungsprozesse für ein bestimmtes Genehmigungsverfahren in Gang gesetzt werden müssen. Als notwendige Wissensbasis kommt ein Prozessregister in Betracht.. 20 Die Auslegung der einschlägigen Vorschriften der DL-RL und weiterer Rechtsnormen erfolgte durch die UAG Recht des Projektes. Sie stellt die Rechtsauffassung der Federführer und des Projektes Dienstleistungsrichtlinie dar. Seite 30 von 178

31 Die Einführung des EA hat zur Folge, dass neue - für den EA typische - Geschäftsprozesse entstehen. Diese Kernprozesse werden modellhaft dargestellt. Die Auswirkungen der DL-RL auf bestehende Prozesse in der Verwaltung werden anhand von modellierten Beispielprozessen beschrieben. Ziel ist es, mit den Beispielprozessen für die Umsetzung der Kernprozesse eine konkrete Handlungsanleitung zu geben. Die Beispielprozesse werden mit zwei Methoden (ereignisgesteuerte Prozesskette/ePK und Picture-Methode) für unterschiedliche Zielgruppen beschrieben. Die Darstellung der rechtlichen Schlussfolgerungen lässt sich nicht einzelnen Umsetzungsstufen zuordnen. Soweit konkrete Funktionalitäten beschrieben werden, wird jeweils darauf hingewiesen, welche Umsetzungsstufe betroffen ist. I. Rechtliche Anforderungen an die IT-Umsetzung der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie 1. Rechtliche Vorgaben der Dienstleistungsrichtlinie zur elektronischen Verfahrensabwicklung Die Dienstleistungsrichtlinie umfasst zahlreiche Bestimmungen, in denen die Möglichkeit einer elektronischen Verfahrensabwicklung verbindlich vorgeschrieben wird. Diese Bestimmungen sind die rechtlichen Ausgangspunkte für die IT-Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie. Die IT-Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie muss jedoch nicht nur die rechtlich verbindlichen Aussagen zum Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologien berücksichtigen, sondern auch den Richtlinienvorgaben hinreichend Rechnung tragen, mit denen faktisch eine Elektronisierung von Verwaltungshandeln verbunden ist Art. 5 DL-RL: Vereinfachung des Verwaltungsverfahrens Art. 5 Abs. 1 DL-RL erfordert die Vereinfachung des Verwaltungsverfahrens. Damit verbunden ist eine rechtliche Verpflichtung, alle bestehenden Verfahren zu überprüfen. Dies kann zu einer zunehmenden Verbreitung des E-Government führen, da sich IT-Lösungen regelmäßig als Vereinfachung darstellen. Art. 5 Abs. 2 DL-RL betrifft die Vorlage von Zeugnissen bzw. deren Ersetzung durch Formblätter im Zusammenhang mit Transaktionsdienstleistungen. Die Einführung harmonisierter Formblätter in elektronischer Form durch die Kommission ist zwar nicht explizit angesprochen, ergibt sich aber faktisch aus Art. 8 Abs. 1 DL-RL, da die Vorlage von Unterlagen Bestandteil des Verwaltungsverfahrens ist. Gleiches gilt für die Vorlage von Dokumenten nach Art. 5 Abs. 3. DL-RL. Das an die Mitgliedstaaten gerichtete Verbot, Originale oder beglaubigte Kopien zu verlangen, wird durch Art. 8 Abs. 1 DL-RL und die Zugehörigkeit zum Verwaltungsverfahren zu einer rechtlichen Verpflichtung erweitert, elektronische statt verkörperte Unterlagen als gleichwertig zu akzeptieren. 1.2 Art. 6 DL-RL: Einheitliche Ansprechpartner Hinsichtlich der Kommunikation zwischen Bürger und Staat, einschließlich der Transaktionsdienstleistungen, sieht Art. 6 i.v.m. Art. 8 DL-RL eine rechtliche Verpflichtung vor, diese in Gänze also in der von Art. 8 DL-RL beschriebenen Reichweite nach Wahl des Dienstleistungserbringers elektronisch über den Einheitlichen Ansprechpartner oder die zuständige Behörde abzuwickeln. Aus Art. 8 Abs. 1 DL-RL folgt unmittelbar die Verpflichtung zur elektronischen Kommunikation zwischen EA und zuständiger Stelle. Der Wortlaut des Art. 8 Abs. 1 DL-RL ( stellen sicher, dass alle 21 Ausführliche Darstellung in Rechtliche Vorgaben der EU-Dienstleistungsrichtlinie zur elektronischen Verfahrensabwicklung Lorenz-von-Stein Institut für Verwaltungswissenschaften, 2008; Anlage B 6 Seite 31 von 178

32 Verfahren und Formalitäten aus der Ferne und elektronisch über den betreffenden einheitlichen Ansprechpartner oder bei der betreffenden zuständigen Behörde abgewickelt werden können ist hier eindeutig. Nicht von der Verpflichtung zur elektronischen Kommunikation umfasst ist hingegen die behördeninterne Kommunikation innerhalb zuständiger Stellen oder zwischen diesen (behördeninterne Kommunikation). 1.3 Art. 7 DL-RL: Informationsverpflichtung Die Beantwortung dienstleistungsspezifischer Informationsanfragen durch den Einheitlichen Ansprechpartner nach Art. 7 Abs. 1 DL-RL muss sich gemeinschaftsrechtlich verpflichtend (vgl. Art. 7 Abs. 3 DL-RL) elektronisch vollziehen. Der Dienstleistungserbringer muss eine Möglichkeit haben, sich aus dem europäischen Ausland in elektronischer Weise (bspw. über das Internet) zu diesem Zweck an den Einheitlichen Ansprechpartner zu wenden. Gleiches gilt für die Unterstützung der Dienstleistungserbringer bei der Auslegung dienstleistungsspezifischer Normen durch die zuständigen Behörden gemäß Art. 7 Abs. 2 DL-RL. Sowohl Anfrage als auch Antwort müssen ggf. über den Einheitlichen Ansprechpartner elektronisch abgewickelt werden können. Art. 7 Abs. 3 DL-RL gibt dies rechtsverbindlich vor. Aus Art. 7 Abs. 3 DL-RL in Verbindung mit den Verpflichtungen des Einheitlichen Ansprechpartners und der zuständigen Behörden aus Art. 7 Abs. 1 und 2 DL-RL resultiert eine praktische Notwendigkeit zur Vorhaltung (elektronischer) Wissensmanagement-Systeme. Nur so können die Einheitlichen Ansprechpartner ihrer Informationsverpflichtung sachgerecht nachkommen. Die Etablierung derartiger Systeme muss in rechtlicher Hinsicht mit einer Zuweisung der Pflege und Aktualisierungsverantwortung an die unterschiedlichen Akteure einhergehen. 1.4 Art. 8 DL-RL: Elektronische Verfahrensabwicklung Kernbestimmung der IT-Umsetzung ist Art. 8 Abs. 1 DL-RL. Diese gibt die problemlose elektronische Abwicklung aus der Ferne als Zielvorgabe für alle dienstleistungsspezifischen Verwaltungsverfahren rechtsverbindlich vor. Art. 8 Abs. 1 DL-RL gilt nicht nur für die Einheitlichen Ansprechpartner. Eine elektronische Verfahrensabwicklung ist bei den zuständigen Behörden in gleicher Weise rechtlich verbindlich vorzuhalten. Die elektronische Abwicklung ist nur dann problemlos im Sinne des Art. 8 Abs. 1 DL-RL, wenn keine faktischen oder rechtlichen Hindernisse bspw. im Bereich des Datenschutzes oder der Identifizierung und Authentifizierung errichtet werden, die einer Inklusion ausländischer Dienstleistungserbringer entgegenstehen. Elektronische Abwicklung aus der Ferne im Sinne des Art. 8 Abs. 1 DL-RL meint grundsätzlich die Verfügbarkeit der Verwaltungsverfahren im Internet. Die Schaffung elektronischer Terminals bspw. in kommunalen Bürgerbüros erfüllt diese Voraussetzung nicht. Aus der Ferne beschreibt aber auch keine zweite Zugangsalternative dergestalt, dass rechtsverbindliche Verfahrensabwicklung über das Telefon ermöglicht werden muss. Auch nachträgliche Kontrollverfahren werden von Art. 8 Abs. 1 DL-RL erfasst. Dies gilt nicht nur für die Übersendung von Kontrollmitteilungen durch den Dienstleistungserbringer, sondern auch für Versagungs- und Auflagenverfahren. Die zuständige Behörde bzw. der Einheitliche Ansprechpartner darf sich in diesen Fällen jedoch nur auf elektronischem Wege an den DL-Erbringer wenden, wenn dies ausdrücklich oder konkludent gewünscht wurde. Art. 8 Abs. 1 DL-RL verlangt, dass der Dienstleistungserbringer nicht nur alle obligatorischen Verfahrensschritte, sondern auch fakultative Bestandteile des Verwaltungsverfahrens elektronisch abwickeln kann. Neben den fachgesetzlich oder durch die Richtlinie neu etablierten Elementen des Seite 32 von 178

33 Genehmigungsverfahrens sind dies im bisherigen Verständnis des Verwaltungsverfahrens i.s.d. 9 ff. VwVfG vor allem: - Die Antragstellung durch den Dienstleistungserbringer bzw. aufgrund der Einbeziehung von Mitteilungs- und Anzeigeverfahren die Abgabe der jeweiligen Erklärung an den Einheitlichen Ansprechpartner oder die zuständige Behörde. Die Information des Dienstleistungserbringers im Vorfeld ist weder nach nationalem noch europäischem Verständnis Bestandteil des Verwaltungsverfahrens und wird daher nicht von Art. 8 Abs. 1 DL-RL erfasst. Die Verpflichtung zur elektronischen Abwicklung ergibt sich allerdings bereits aus Art. 7 DL-RL. - Die mit der Antragstellung oder der Erfüllung einer Mitteilungs- oder Anzeigepflicht verbundene Vorlage von Dokumenten. Diese Möglichkeit kann sowohl durch die direkte Übersendung, die Nutzung von privat betriebenen Dokumentenspeicher-Systemen oder geschützten behördlichen Sicherheitsbereichen realisiert werden. - Die gesamte Kommunikation während eines Verwaltungsverfahrens. Hierzu gehören Nachfragen seitens der Behörde oder des Dienstleistungserbringers ebenso wie die von Art. 13 Abs. 5 DL-RL vorgeschriebene Empfangsbestätigung oder die Mitteilung über die Vollständigkeit der Unterlagen. - Die Anhörung des Dienstleistungserbringers nach 28 VwVfG bzw. anderen spezialgesetzlichen Vorschriften. - Das gem. 29 VwVfG bestehende Recht zur Akteneinsicht. Damit verbunden wird auch die Weiterentwicklung und -verbreitung der sog. E-Akte einhergehen. - Der Gebühreneinzug, wobei ein solcher durch die vermehrte Nutzung von Internet- Bezahlsystemen, wie sie bereits im ecommerce standardmäßig im Einsatz sind, sichergestellt werden kann. Spezifische Probleme ausgehend von der hoheitlichen Aufgabe bestehen nicht; ggf. jedoch beim Einzug der Gebühren für andere Hoheitsträger durch die Einheitlichen Ansprechpartner. - Ablehnende und stattgebende Bescheide. Art. 8 Abs. 1 DL-RL erfasst hingegen nicht die Beteiligung Dritter gem. 13 VwVfG. Dies gilt sowohl für private Dritte als auch andere Behörden; allerdings kann sich hinsichtlich letztgenannter ein faktischer Zwang zur elektronischen Kommunikation auch für Mitwirkungspflichten aus den Vorgaben der Art. 6, 7 und 28 ff. DL-RL ergeben, zumal für die inner- und transbehördliche Kommunikation ohnehin Infrastrukturen zur elektronischen Abwicklung vorzuhalten sind. Die Ausnahmevorschrift des Art. 8 Abs. 2 DL-RL wird eng auszulegen sein und beschränkt sich auf diejenigen Überprüfungen, bei denen eine elektronische Abwicklung bereits denklogisch ausscheidet. 1.5 Art. 10 Abs. 6 DL-RL: Begründung ablehnender Bescheide Die rechtliche Verpflichtung, die von Art. 10 Abs. 6 DL-RL geforderte Begründung von ablehnenden Bescheiden bzw. Widerrufsverwaltungsakten dem Dienstleistungserbringer in elektronischer Weise zukommen zu lassen, ergibt sich bereits aus Art. 8 Abs. 1 DL-RL. 1.6 Art. 12 Abs. 1 DL-RL: Auswahlverfahren Das von Art. 12 Abs. 1 DL-RL angesprochene transparente Auswahlverfahren in Fällen kontingentierter Genehmigungen ist elektronisch vorzuhalten; zumindest ergibt sich aus Art. 8 Abs. 1 DL-RL die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, eine Partizipation aus der Ferne (und damit im Ergebnis auch elektronisch) zu ermöglichen. Seite 33 von 178

34 1.7 Art. 21 DL-RL: Information der Dienstleistungsempfänger Art. 21 Abs. 1 DL-RL bedeutet eine rechtliche Verpflichtung, Informationen für die Dienstleistungsempfänger in elektronischer Weise zur Verfügung zu stellen. Die Länder legen fest, ob der Einheitliche Ansprechpartner oder eine andere staatliche bzw. private Stelle diese Aufgaben übernehmen soll. Für letzteren Fall ist zu überlegen, wie diesen das beim Einheitlichen Ansprechpartner vorgehaltene Wissensmanagement zur Verfügung gestellt werden kann. Art. 21 Abs. 3 DL-RL erlegt den Stellen, die die Aufgaben nach Art. 21 Abs. 1 DL-RL wahrnehmen, eine Verpflichtung zur Kooperation auf, ohne festzulegen, in welcher Form sich diese vollziehen muss. Allerdings wirken sich Art. 21 Abs. 4 und Art. 28 Abs. 6 DL-RL faktisch dergestalt aus, dass diese Kooperation nur elektronisch sachgerecht zu realisieren sein wird. Art. 21 Abs. 4 DL-RL enthält einen Kompetenztitel zugunsten der Kommission, im Komitologieverfahren nach Art. 40 Abs. 2 DL-RL Standards festzulegen und die Interoperabilität sichernde Maßnahmen auch für das elektronische Verfahren zu ergreifen. 1.8 Art. 28 DL-RL: Europäisches Behördennetzwerk Art. 28 Abs. 6 DL-RL verpflichtet die Mitgliedstaaten, die im Zuge der Überwachung der Dienstleistungserbringer notwendige Kommunikation zwischen den zuständigen Behörden in elektronischer Weise zu ermöglichen. Eigener Anstrengungen der Mitgliedstaaten, diese Verpflichtung durch geeignete IT-Strukturen umzusetzen, bedarf es dabei nicht. Die Kommission stellt das sog. Binnenmarktinformationssystem (Internal Market Information System) eine webbasierte Kommunikationsplattform zur Verfügung. Nach Art. 28 Abs. 7 DL-RL müssen die Behörden der anderen Mitgliedstaaten das Recht erhalten, Einsicht in dienstleistungsspezifische Register zu erhalten. Soweit diese bereits jetzt elektronisch geführt werden, muss auch die grenzüberschreitende Registereinsicht elektronisch ermöglicht werden. Die Vorschrift zwingt nicht zur Schaffung neuer bzw. Elektronisierung bestehender Register; allerdings wird eine solche begünstigt. 1.9 Art. 36 S.2 DL-RL: Aufgaben der Kommission Art. 36 S. 2 DL-RL enthält einen Kompetenztitel zugunsten der Kommission, im Komitologieverfahren nach Art. 40 Abs. 2 DL-RL Standards festzulegen und die Interoperabilität sichernde Maßnahmen für das elektronische Verfahren im Zusammenhang mit der zwischenstaatlichen Behördenkommunikation zu ergreifen. 2. Aktenführung beim Einheitlichen Ansprechpartner 2.1 Grundsätzliche Aktenführungspflicht des Einheitlichen Ansprechpartners Der EA ist verpflichtet, Akten zu führen. Als Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, ist der EA Behörde i.s.d. 1 Abs. 4 (L)VwVfG. Seine Tätigkeiten sind Verwaltungsvorgänge, die dokumentiert werden müssen. Dies gilt unabhängig davon, ob der EA selbst Sachentscheidungen durch Verwaltungsakt treffen kann (z.b. im Falle der Ansiedlung des EA bei einer Fachbehörde) oder ob er als reiner Verfahrensmittler Entscheidungen anderer Verwaltungsträger für den Dienstleistungserbringer bündelt. Die Pflicht zur ordnungsgemäßen Aktenführung ist Grundsatz des rechtsstaatlichen Verfahrens. Ohne dass es einer speziellen gesetzlichen Grundlage bedarf, ergeben sich das Recht und die Pflicht einer Behörde zur schriftlichen und vollständigen Aktenführung aus ihrer jeweiligen Aufgabenzuweisung. Als Teil der vollziehenden Gewalt ist der EA nach Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebunden. Die Pflicht zum Gesetzesvollzug in rechtsstaatlicher Weise ist ohne eine Dokumentation der einzelnen Verwaltungsvorgänge Seite 34 von 178

35 ebenso wenig wahrzunehmen wie eine ordnungsgemäße Durchführung des Verwaltungsverfahrens 22. Dies zeigt insbesondere das Recht des Bürgers auf Akteneinsicht nach 29 (L)VwVfG. Überdies ist eine korrekte Aktenführung für die Durchführung der allgemeinen Aufsicht und der speziellen Rechtskontrolle unerlässlich. Die Dokumentation der Vorgänge, die beim EA ablaufen, beispielsweise Zugang von Dokumenten oder Weiterleitung an die zuständigen Behörden, ist insbesondere wegen der Genehmigungsfiktion bei Nichtbearbeitung eines Genehmigungsantrags oder wegen Haftungsfragen von Bedeutung. Der EA tritt nach außen als eigenständige Organisationseinheit in Erscheinung und nimmt selbstständig Aufgaben war, die ihm gesetzlich zugewiesen sind. Es reicht daher nicht aus, wenn andere Behörden ihre Kontakte und Verwaltungsvorgänge mit dem EA in ihrer Akte dokumentieren. 2.2 Form der Aktenführung Die Akte sollte, muss aber nicht, elektronisch geführt werden. Falls eine elektronische Akte geführt wird, bedarf es eines technischen Kontrollsystems, das den Zugriff auf die Akte auf autorisierte Personen beschränkt und die Veränderungen protokolliert. 2.3 Inhalt der Akte In die zu führenden Akten sind alle Vorgänge aufzunehmen, die für die Tätigkeit des EA wesentlich sind. Hierzu gehören sämtliche schriftlichen Äußerungen aller Beteiligten von Beginn bis zum Ende eines Verfahrens, sofern der EA als Mittler eingeschaltet wird. Auch sonstige Notizen, Mitteilungen und Informationen, die einen sachlichen Bezug zum Verfahrensgegenstand aufweisen, sind zu erfassen. Aufgabe des EA ist zum einen, Dienstleistungserbringer zu informieren und zum anderen ihre Anliegen zu koordinieren. Dabei müssen sämtliche Verfahren und Formalitäten über ihn abgewickelt werden können. Das schließt insbesondere die Entgegennahme und gegebenenfalls die Weiterleitung der gesamten Verfahrenskorrespondenz wie z.b. Anfragen, Anträge, Unterlagen, Erklärungen, Stellungnahmen und Bescheide ein, und dies sowohl in Richtung der zuständigen Behörden als auch in Richtung des Dienstleistungserbringers. Um seiner Aktenführungspflicht nachzukommen, muss der EA dokumentieren, was er von wem erhalten hat und wie er damit verfahren ist. Sofern dem EA die Aufgabe der Evidenzkontrolle auf Vollständigkeit von Anträgen übertragen wird, ist eine Einsichtnahme in die Unterlagen erforderlich, die er vom Dienstleistungserbringer erhält, z.b. Zeugnisse o.ä. Folglich sind auch diese zumindest vorübergehend vollständig zu erfassen, da nur dadurch eine umfassende Nachvollziehbarkeit und Kontrollierbarkeit seiner Tätigkeit gewährleistet ist. Wichtig für die Einhaltung von Fristen oder die Ingangsetzung von Fiktionsfristen, beispielsweise nach 41 Abs. 2 (L)VwVfG, ist außerdem, dass die Vorgänge zeitlich genauestens zuzuordnen sind. Dies gilt insbesondere für den Zeitpunkt des Zugangs von Dokumenten und den Zeitpunkt ihrer Weiterleitung. 2.4 Aufbewahrungspflichten In der Regel existieren innerhalb der Verwaltung Verwaltungsvorschriften für die Aufbewahrung von Verfahrensakten. Für das Land Baden-Württemberg beispielsweise gilt die Gemeinsame Anordnung der Ministerien über die Verwaltung des Schriftguts der Behörden, Dienststellen und sonstigen Einrichtungen des Landes (AnO Schriftgut), vom 22. Dezember 2005, Az.: /95 (IM). Diese bestimmt, dass Schriftgut in der Regel 10 Jahre nach Abschluss der Bearbeitung aufzubewahren ist; allerdings sind unter Umständen kürzere datenschutzrechtliche Fristen für Akten mit personenbezogenen Daten zu beachten. Es existieren darüber hinaus zahlreiche ergänzende Verwaltungsvorschriften der einzelnen Verwaltungsstellen. Der Erlass einer Verwaltungsvorschrift für die Tätigkeit des EA wird empfohlen, da dieser im Verwaltungsverfahren lediglich eine koordinierende Funktion wahrnimmt, im Ergebnis die Entscheidungen aber von den zuständigen Behörden getroffen werden. Diese dokumentieren das Verfahren ebenfalls umfassend. Während die längerfristige Aufbewahrung der Akte z.b. zu einem Genehmigungsverfahren bei der zuständigen 22 Vgl.. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9 Rn. 53 Seite 35 von 178

36 Behörde sinnvoll und erforderlich ist, beschränkt sich die Notwendigkeit der Aktenführung beim EA auf seine unterstützende Mittlertätigkeit. Die Dokumentation erfolgt nicht in erster Linie, um das Zustandekommen einer behördlichen Entscheidung auch viele Jahre später noch nachvollziehen zu können, sondern vor allem, um den Gang des Verfahrens und der über den EA erfolgten Kommunikation sowie die Weiterleitung von Dokumenten abzubilden. Hierfür ist eine kürzere Aufbewahrungsfrist als bei den zuständigen Behörden ausreichend. 3. Datenschutzrechtliche Fragen und Vorgaben im Zusammenhang mit der elektronischen Verfahrensabwicklung Die Pflicht, einerseits Einheitliche Ansprechpartner (EA) zu schaffen und andererseits die elektronische Abwicklung aller Verfahren und Formalitäten zu ermöglichen, kann dazu führen, dass in größerem Umfang als bisher personenbezogene Daten zentral und automatisiert erfasst werden. Den Umgang mit personenbezogenen Daten regeln insbesondere das Bundes- und die Landesdatenschutzgesetze, das TKG, das Telemediengesetz sowie als Spezialregelungen zahlreiche Fachgesetze, z.b. das SGB X. Für die Verfahrensabwicklung über den EA und die Einrichtung auch behördenübergreifender elektronischer Verfahren werden dabei vor allem die Landesdatenschutzgesetze einschlägig sein, die die Datenverarbeitung durch öffentliche Stellen regeln. Die folgende Übersicht legt die für die IT-Umsetzung der DL-RL grundlegenden Vorgaben der Datenschutzgesetze der Länder 23 und des Bundes und sich ergebende Fragen dar 24. Bei der Frage nach dem Ob der Datenverarbeitung gilt der Grundsatz der Erforderlichkeit: Die Erhebung von Daten ist ohne weitere gesetzliche Ermächtigung zulässig, wenn die Kenntnis der Daten für die Aufgabenerfüllung zwingend erforderlich ist ( 13 BDSG/ 11 LDSG SH - speziellere fachgesetzliche Datenschutzregeln gehen ggf. vor). Hinsichtlich des Umfangs ist der Grundsatz der Datensparsamkeit zu berücksichtigen ( 3a BDSG/ 4 LDSG SH). Möglichkeiten der Anonymisierung und Pseudonymisierung sind zu nutzen. Die Ausgestaltung des Datenschutzkonzepts hängt somit in erster Linie von der grundlegenden Entscheidung des Gesetzgebers über den Aufgabenbereich des EA ab. Bei der Frage, ob der EA die Identität des Dienstleisters, seines Vorhabens und den Inhalt seiner Anträge kennen muss, ist zu unterscheiden zwischen der Informationspflicht und der Verfahrensabwicklung durch den EA. Die Informationspflicht lässt sich weitgehend durch ein anonym nutzbares Internetportal sowie bei konkreten Anfragen ohne Preisgabe der Identität des Dienstleisters über anonyme Kommunikation realisieren. Für die Weiterleitung von Anträgen muss der EA die zuständige Behörde identifizieren und daher Art und Inhalt des Vorhabens bzw. Antrags kennen. Überträgt man ihm die Aufgabe Empfangsbestätigungen auszustellen, würde er jedenfalls Kontaktdaten benötigen. Soll er auch Evidenzkontrolle auf Vollständigkeit von Anträgen übernehmen eine verbindliche Beurteilung der Vollständigkeit kann nur die zuständige Behörde treffen ist eine Kenntnisnahme der gesamten Antragsunterlagen erforderlich. Sie ließe sich zeitlich begrenzen auf den Zeitraum vor der Weiterleitung und ohne dauerhafte Speicherung. Auch für die Bekanntgabe von Bescheiden an den Dienstleister muss der EA dessen Kontaktdaten haben. Sollte der EA die Gebührenabrechnung bzw. den -einzug für die zuständigen Behörden übernehmen, müsste er umfangreichere Informationen zum Verfahren haben. Schließlich muss der EA auch für seine Aufgabe, den Dienstleister über den Verfahrensstand zu informieren und gegenüber den zuständigen Behörden auf ordnungsgemäße und zügige Bearbeitung hinzuwirken (Anforderungsprofil des Bund-Länder Ausschusses Dienstleistungswirtschaft, Punkt 1.2., S. 7 und Punkt 3, S. 13), zumindest den Verfahrensgegenstand und den Inhalt bereits getroffener Entscheidungen kennen, wenn auch insoweit nicht sämtliche Antragsunterlagen. 23 Am Beispiel SH, wobei die Landesdatenschutzgesetze hier weitgehend übereinstimmen. 24 Die Arbeitskreise Technik und Verwaltungsmodernisierung der Landes- und des Bundes-Datenschutzbeauftragten haben zur datenschutzkonformen Umsetzung der DL-RL Stellung genommen. Die Stellungnahme ist als Anlage B 8 beigefügt. Seite 36 von 178

37 Eine besondere gesetzliche Ermächtigung oder eine Einwilligung ist hinsichtlich der sog. besonderen personenbezogenen Daten (= sensible Daten wie religiöse oder politische Überzeugungen, Gewerkschaftszugehörigkeit, Gesundheit) erforderlich ( 13 Abs. 2 BDSG/ 11 Abs. 3 LDSG SH). Bei der Abwicklung durch den EA ist insb. an weiterzuleitende Gesundheitsdaten zu denken, z.b. Gesundheitszeugnis eines Gastwirts. Hier müsste noch eine entsprechende Rechtsgrundlage geschaffen werden. Die Speicherung personenbezogener Daten muss erforderlich und zweckgebunden sein ( 14 BDSG/ 13 LDSG SH). Die Löschung von Daten, die nicht mehr benötigt werden, muss sichergestellt sein. Inwieweit und wie lange Daten beim EA gespeichert werden dürfen, hängt ebenfalls von der konkreten (landesrechtlichen) Ausstattung mit Aufgaben ab. Im Rahmen der bereits genannten Pflicht zur Information über den Verfahrensstand und zum Hinwirken auf fristgemäße Bearbeitung ist eine Speicherung jedenfalls von Rahmendaten und jedenfalls bis zur Entscheidung über einen Antrag erforderlich. Aus dem Gebot der Einfachheit von Verfahren und Formalitäten (Art. 5 Abs. 1 DL-RL) lässt sich darüber hinaus herleiten, dass die mehrfache Eingabe identischer Daten in zahlreiche Antragsformulare für den Dienstleister bei elektronischer Abwicklung ein unnötiger Aufwand wäre. Hier dürfte die Verwendung eines elektronischen Stammdatenformulars ( Metaformular ) durch den EA (bzw. die ihn unterstützende IT-Lösung) mit automatisierter Übertragung auf Formulare der zuständigen Behörden geboten sein. Für die Einhaltung von Löschpflichten sollten maßgebliche Zeitpunkte (Ablauf von Rechtsmittelfristen, Haftungsverjährung, andere Aufbewahrungspflichten) zuvor festgelegt und angesichts der Datenmengen automatisiert überwacht werden. Eine Datenspeicherung über den Abschluss eines beim EA abgewickelten Verfahrens hinaus (evtl. zuzüglich Verjährungsfristen für die Haftung) könnte zwar wünschenswert sein, wenn dieser für ein gesamtes Dienstleisterleben auch unabhängig von Ortswechseln zuständig bleibt. Hier spricht jedoch vieles für eine nicht erforderliche Haltung von Daten auf Vorrat. Die Daten früherer Verfahren werden ohnehin von den zuständigen Behörden gespeichert. Von dort kann sie sich der EA, soweit dies später erforderlich wird, übermitteln lassen. Diese Übermittlung erfordert dann aber entweder die Einwilligung des Betroffenen oder eine gesetzliche Grundlage. Neben den vom Dienstleistungserbringer erhobenen Inhaltsdaten fallen auch Protokolldaten über die Zugriffe auf elektronische Dokumente an. Inwieweit die Speicherung von Protokolldaten erforderlich ist und wer Zugriff darauf haben darf, ist festzulegen. Es kann das Bedürfnis bestehen, Bearbeitungsschritte des Antragstellers wie der Verwaltungsmitarbeiter zu bestimmten Zeitpunkten nachzuweisen z.b. für den Beginn der Bearbeitungsfrist/Genehmigungsfiktion, für Haftungsfragen bei Falschauskunft oder Nichtweiterleitung von Dokumenten, aber auch bei Manipulationsverdacht. Das automatisierte Abrufverfahren bzw. die gemeinsame Datenverarbeitung steht unter dem Vorbehalt der Angemessenheit unter Abwägung zwischen Interesse des Betroffenen und behördlicher Aufgabenerfüllung ( 10 BDSG/ 8 LDSG SH), in einigen Ländern muss es durch Rechtsvorschrift zugelassen werden (z.b. 12 Abs. 1 NdsDSG). Von der gemeinsamen Verarbeitung zu unterscheiden ist die Auftragsdatenverarbeitung, bei der eine Stelle Daten, die sie nicht selbst für ihre Tätigkeit benötigt, für eine andere Stelle verarbeitet. In diesem Fall muss die datenverarbeitende Stelle dem Auftraggeber gegenüber weisungsgebunden sein, darf nicht selbst über die Zwecke der Verarbeitung entscheiden und muss einen schriftlichen Vertrag haben. Hat der EA eine eigene Aufgabe, für die er personenbezogene Daten kennen muss, z.b. Evidenzkontrolle auf Vollständigkeit, Fristenüberwachung, Sachstandsmitteilung und Zustellung, so verarbeitet er die Daten zugleich für eigene Zwecke und für die jeweils zuständige Behörde. Eine Auftragsdatenverarbeitung (die bedeuten würde, dass der EA in einem Vertragsverhältnis zu potenziell jeder deutschen Behörde stehen und diesbezüglich auch weisungsgebunden sein müsste) scheidet damit aus. Gemeinsam genutzte Datenbestände des EA und der zuständigen Behörden, z.b. durch die in bisherigen Prototypen vorgesehenen Internet-Portale mit u.a. Dokumenten- und Fallmanagementsystemen, als Alter- Seite 37 von 178

38 native zu der jeweils einzeln durch den EA veranlassten Weitergabe von Anträgen an die zuständigen Behörden können dann als gerechtfertigt betrachtet werden, wenn jede Stelle nur Zugriff auf die jeweils ihre Aufgabenerfüllung betreffenden Bestandteile bekommt und die Zugriffe protokolliert werden. Es besteht die Pflicht zur Unterrichtung über Datenerhebung und diesbezügliche Umstände, 4 Abs. 3 BDSG/ 26 LDSG SH. Es sind angemessene Maßnahmen zur Datensicherheit entsprechend dem Stand der Technik vorzunehmen, 9 BDSG i.v.m. Anlage zu BDSG/ 5 LDSG SH. Insbesondere muss die Verarbeitung von Daten durch Protokollierung überprüfbar sein. 4. Zugang/Zustellung von Dokumenten bei elektronischer Verfahrensabwicklung Aufgrund der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom (ABl. EU Nr. L 376/36) über Dienstleistungen im Binnenmarkt (Dienstleistungsrichtlinie) haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass alle Verfahren und Formalitäten, die die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit betreffen, problemlos aus der Ferne und elektronisch über einen Einheitlichen Ansprechpartner oder bei der zuständigen Behörde abgewickelt werden können (s. Art. 8 DL-RL). Das bedeutet insbesondere, dass die zuständigen Stellen in Deutschland befähigt sein müssen, Verwaltungsverfahren von der Antragstellung bis zu der das Verfahren beendenden Entscheidung häufig in Gestalt von Verwaltungsakten vollständig elektronisch durchzuführen. Neben den technischen Voraussetzungen erwachsen daraus auch erhebliche rechtliche Anforderungen, nicht zuletzt im Hinblick auf die Regelungen über den Zugang und die Zustellung von Verwaltungsakten und anderen Dokumenten in elektronischer Form. Allerdings hat der nationale Gesetzgeber schon durch das zum in Kraft getretene Dritte Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften sowie mit dem Gesetz zur Novellierung des Verwaltungszustellungsrechts vom dafür Sorge getragen, dass in Deutschland Verwaltungsverfahren im Grundsatz vollständig elektronisch durchgeführt werden können. 4.1 Ausgangslage Grundnorm für das elektronische Verwaltungsverfahren in Deutschland ist 3a VwVfG. Dieser bestimmt in Abs. 1, dass die Übermittlung elektronischer Dokumente zulässig ist, soweit der Empfänger hierfür einen Zugang eröffnet. Abs. 2 der Vorschrift regelt, dass eine durch Rechtsvorschrift angeordnete Schriftform durch die elektronische Form ersetzt werden kann. Den Anforderungen an dieses Formerfordernis ist Genüge getan, wenn das Dokument mit einer qualifizierten elektronischen Signatur nach dem Signaturgesetz versehen ist. Abs. 3 enthält Maßgaben für den Fall, dass ein elektronisches Dokument von der Behörde oder dem Bürger nicht gelesen bzw. bearbeitet werden kann. Für Verwaltungsakte bestimmt 37 Abs. 2 VwVfG, dass sie auch elektronisch erlassen werden können. Ist für Verwaltungsakte im materiellen Recht die Schriftform angeordnet, gilt 3a Abs. 2 VwVfG mit der Maßgabe, dass durch Rechtsvorschrift die dauerhafte Überprüfbarkeit der Signatur vorgeschrieben werden kann. Gemäß 41 Abs. 2 VwVfG gilt ein elektronischer Verwaltungsakt am dritten Tage nach der Absendung als bekannt gegeben. Die Behörde hat den Zugang und den Zeitpunkt des Zugangs zu beweisen. Für elektronische Dokumente, die zugestellt werden müssen, gilt 5 Abs. 5 VwZG. Auch die elektronische Zustellung setzt voraus, dass ein Zugang eröffnet ist. Das zuzustellende Dokument ist mit einer qualifizierten elektronischen Signatur zu versehen. Zum Nachweis der Zustellung genügt das mit Datum und Unterschrift des Adressaten versehene Empfangsbekenntnis, das an die Behörde zurückzusenden ist. Das Empfangsbekenntnis kann schriftlich oder elektronisch (auch ohne qualifizierte Signatur) übermittelt werden. Besonderheiten gelten hinsichtlich des Zugangs bzw. der Zustellung von Dokumenten im Ausland. 15 VwVfG schreibt vor, dass ein Beteiligter ohne Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt, Sitz oder Geschäftsleitung im Inland der Behörde auf Verlangen einen Empfangsberechtigten im Inland zu benennen hat. Unterlässt er dies, gilt ein an ihn gerichtetes, elektronisch übermitteltes Dokument am dritten Tage nach der Absendung als zugegangen. Für die Zustellung im Ausland verweist 9 Abs. 1 Nr. 4 VwZG auf 5 Abs. 5 VwZG. Insoweit besteht zwischen der Zustellung im In- und Ausland also kein Unterschied. Seite 38 von 178

39 4.2 Änderungsbedarf Vor diesem Hintergrund ist im Folgenden zu untersuchen, in welcher Hinsicht sich aus der Umsetzung der DL-RL Änderungsbedarfe am geltenden Verwaltungsverfahrens- und zustellungsrecht ergeben soweit Fragen des Zugangs- und der Zustellung von Verwaltungsakten und anderen Dokumenten betroffen sind Grundsätzliche Zulässigkeit elektronischer Kommunikation Gemäß 3a Abs. 1 VwVfG ist Voraussetzung der Zulässigkeit der Übermittlung elektronischer Dokumente die vorangehende Zugangseröffnung durch Bürger und Verwaltung. 3a Abs. 1 VwVfG begründet damit nach allgemeiner Ansicht keine Verpflichtung für die Behörde, den Zugang zur elektronischen Kommunikation zu eröffnen. Diese Einschränkung ist im Anwendungsbereich der DL-RL nicht haltbar: Nach Art. 8 Abs. 1 DL-RL müssen alle Verfahren und Formalitäten im Zusammenhang mit einer Dienstleistungstätigkeit elektronisch abgewickelt werden können. Ausnahmen lässt die Richtlinie nicht zu. Die betreffenden Behörden sind mithin verpflichtet, entsprechende Kommunikationsmöglichkeiten anzubieten. Diesem Erfordernis trägt 71e (ggf. i.v.m. 71a Abs. 2) VwVfG in der Fassung des Bund/Länder-Musterentwurfs für ein Gesetz zur verwaltungsverfahrensrechtlichen Umsetzung der EG-Dienstleistungsrichtlinie (Stand vom ; künftig: VwVfG-E) bereits Rechnung, indem er anordnet, dass Verfahren auf Verlangen elektronisch durchzuführen sind und insoweit nur die Abs. 2 und 3 des 3a VwVfG für unberührt erklärt. Soweit das materielle Recht im Anwendungsbereich der DL-RL die elektronische Kommunikation spezialgesetzlich ausschließen sollte, ist es entsprechend anzupassen Zugangseröffnung durch den Antragsteller Die elektronische Kommunikation zwischen Verwaltung und Bürger setzt voraus, dass auch Letzterer einen Zugang eröffnet hat ( 3a Abs. 1 VwVfG). Der Begriff Zugang stellt auf die objektiv vorhandene technische Kommunikationseinrichtung ab, also z.b. auf die Verfügbarkeit eines elektronischen Postfachs. 25 Eröffnet ist der Zugang, wenn er von dem Inhaber entsprechend gewidmet wird, wenn dieser also seine Bereitschaft erklärt hat, über diesen Zugang mit der Verwaltung zu kommunizieren. Dies kann konkludent oder ausdrücklich geschehen. Bei Gewerbetreibenden wird man schon die Erwähnung einer - Adresse im Briefkopf als entsprechende Widmung ansehen können, während mit Blick auf den Bürger vielfach noch eine ausdrückliche Erklärung für geboten erachtet wird. 26 Ist der Betreffende per an die Behörde herangetreten, wird man allerdings seine Bereitschaft unterstellen können, unter seiner Absenderadresse auch rechtsverbindliche Erklärungen der Behörde entgegen zu nehmen. Das dürfte auch gelten, wenn ein Dienstleister im Sinne von Art. 8 der DL-RL ein seine Tätigkeit betreffendes Verfahren elektronisch abwickeln will und dementsprechend auf elektronischem Wege Kontakt zum Einheitlichen Ansprechpartner oder der zuständigen Behörde aufnimmt Nachweis des Zugangs und Zugangsfiktionen Von der Zugangseröffnung ist die Frage des Nachweises des Zugangs zu unterscheiden: a) Allgemeines Nach allgemeinen Grundsätzen trägt die Beweislast für den Zugang einer Erklärung und dessen Zeitpunkt derjenige, der sich darauf beruft, regelmäßig also der Erklärende. Das gilt auch im Verwaltungsverfahren. Dieser Nachweis kann bei der elektronischen Kommunikation durch bei gängigen -Programmen mögliche Anforderung von Lesebestätigungen geführt werden. Solche automatisch generierten Bestätigungen wird allgemein zumindest ein starker indizieller Beweiswert für den Zugang zuerkannt. 27 Allerdings ist der Versand solcher Lesebestätigungen keineswegs obligatorisch. Auch wenn Absender- und Adressa- 25 Schmitz, Rechtsfragen elektronischer Verwaltungsverfahren, in: Bär/Hohl/Möstl/Müller (Hrsg.), Rechtskonformes egovernment egovernment konformes Recht, 2005, S. 99 (104). 26 Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. (2005), 3a Rn. 10 f. 27 Eingehend Mankowski, Zum Nachweis des Zugangs bei elektronischen Erklärungen, NJW 2004, 1901 ff.; Schmitz, aao, S Seite 39 von 178

40 tenclient untereinander kompatibel sind, hat der Adressat die Möglichkeit, dem Versand generell oder im Einzelfall zu widersprechen. 28 In solchen Fällen kann der Beweis des Zugangs wohl nur über die log files des Servers geführt werden, bei dem das elektronische Postfach betrieben wird. Derartige Nachweisprobleme gibt es indes nicht nur bei der elektronischen Post. Auch der Zugang eines gewöhnlichen Briefs ist in der Regel nur schwer zu beweisen. Soweit durch eine Anzeige, einen Antrag oder die Abgabe einer Willenserklärung eine Frist in Lauf gesetzt wird, innerhalb derer die zuständige Behörde tätig werden muss, sieht 71b Abs. 3 VwVfG-E eine Pflicht zur Ausstellung einer Empfangsbestätigung vor. Ferner soll die Behörde nach 71b Abs. 4 VwVfG-E informieren, wenn ein Antrag oder eine Anzeige unvollständig ist. Durch diese vorgeschlagenen Informationspflichten dürfte sich die Dimension des Problems des Zugangsnachweises, insbesondere für die wichtigsten Unterlagen, deutlich verringern. b) Zugangsfiktionen Hinsichtlich des Zugangs von Verwaltungsakten sind in diesem Zusammenhang allerdings die Regelungen in 41 Abs. 2 VwVfG zu beachten, die bestimmen, dass ein elektronisch übermittelter Verwaltungsakt am dritten Tage nach der Absendung als bekannt gegeben gilt. Will der Adressat diese Fiktion widerlegen, muss er einen atypischen Geschehensablauf substantiiert vortragen. Nur in diesem Fall bleibt es bei der grundsätzlichen Beweislast der Behörde. Für andere elektronische Dokumente, die die Behörde versendet, fehlt es an einer solchen Vorgabe. Da die Fiktionsregelung nach allgemeiner Auffassung nicht analogiefähig ist, kommt es für den Nachweis des Zugangs dieser Unterlagen auf die allgemeinen Beweisregelungen an. Das gilt auch aus Sicht des Bürgers, der den Eingang von elektronischen Dokumenten etwa Anträgen beim Einheitlichen Ansprechpartner oder der zuständigen Behörde nachweisen will. Der vorliegende Entwurf zum VwVfG ändert an dieser Rechtslage nichts, legt der zuständigen Behörde hinsichtlich besonders wichtiger Dokumente aber die Pflicht zur Ausstellung eine Empfangsbestätigung auf ( 71b Abs. 3 VwVfG-E) bzw. begründet eine Informationspflicht im Falle unvollständiger Unterlagen ( 71b Abs. 4 VwVfG-E). c) Zugang im Ausland Besonderheiten gelten, wenn der Empfänger im Ausland ansässig ist. Für diesen Fall schreibt 15 VwVfG vor, dass ein Empfangsbevollmächtigter zu bestellen ist. Verzichtet der Betreffende darauf, gelten für sämtliche an ihn adressierten Dokumente also nicht nur für Verwaltungsakte Zugangsfiktionen. Die Regelung kann in dieser Form keinen Bestand haben, weil die Richtlinie vorschreibt, dass das Verfahren vollständig aus der Ferne abgewickelt werden können muss. Die Verpflichtung, einen Empfangsbevollmächtigten zu bestellen, ist daher gemeinschaftsrechtswidrig und wird folgerichtig in 71b Abs. 6 VwVfG-E außer Kraft gesetzt. Für elektronisch übermittelte Verwaltungsakte bleibt es daher bei der Zugangsfiktion des 41 Abs. 2 VwVfG-E Zustellung Auch mit Blick auf die Zustellung elektronischer Dokumente ist es zunächst erforderlich, dass der Betreffende einen Zugang eröffnet hat ( 5 Abs. 5 VwZG). Insoweit gilt das oben zur Widmung Gesagte entsprechend. Das zuzustellende Dokument muss mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen sein. Der Nachweis der Zustellung ist über ein Empfangsbekenntnis gewährleistet, das ebenfalls elektronisch versendet werden kann. Problematisch stellt sich die Lage insoweit nur dar, wenn der Empfänger die Ausstellung eines Empfangsbekenntnisses verweigert. 28 Siehe Behling, Der Zugang elektronischer Willenserklärungen in modernen Kommunikationssystemen, 2006, S. 73 f. Seite 40 von 178

41 4.2.5 Offene Fragen Ungeachtet der bereits bestehenden Regelungen zum elektronischen Verfahren und der als 41 Abs. 2, 71a ff. VwVfG-E vorgeschlagenen Änderungen stellt sich insbesondere die Frage, wie die Problematik des Nachweises des Zugangs elektronischer Dokumente in befriedigender Weise gelöst werden kann. Im Zusammenhang mit der Umsetzungsstufe 1+ wäre fraglos eine Möglichkeit, den Betroffenen in Bürgerportalen gesicherte elektronische Postfächer als Dokumentenspeicher zur Verfügung zu stellen wie dies bspw. die Bundesgerichte in Gestalt des Elektronischen Gerichts- und Verwaltungspostfachs bereits praktizieren. 29 Allerdings darf man diese Problematik auch nicht überbewerten. Wie bereits erwähnt, gibt es auch im Rahmen der postalischen Übermittlung von Schriftstücken erhebliche Nachweisprobleme, ohne dass daraus ernste Gefahren für eine ordnungsgemäße Verwaltungsführung erwüchsen. Klärungsbedürftig erscheint auch, ob die Verwendung welcher Signaturen verbindlich vorgeschrieben werden darf. Hier wie dort wäre es wünschenswert, wenn es zu gemeinschaftsweit einheitlichen Lösungsansätzen käme. 5. Authentifizierung/elektronische Signatur 5.1 Vorbemerkungen Authentifizierung ist der Vorgang der Überprüfung (Verifikation) einer behaupteten Identität, beispielsweise einer Person. Identifizierung ist der Vorgang, der zum eindeutigen Erkennen einer Person dient. Der rechtliche Rahmen für die Entwicklung in Deutschland ist die EG-Richtlinie 1999/93/EG ( Signaturrichtlinie ). Diese definiert die Vorgaben für die Regelungen elektronischer Signaturen, die durch die Mitgliedstaaten und die anderen Staaten des Europäischen Wirtschaftsraumes in nationalen Gesetzen umgesetzt wurden. In Deutschland ist, aufbauend auf dieser Richtlinie, sowohl ein Gesetz über Rahmenbedingungen für elektronische Signaturen vom 16. Mai 2001 (SigG, BGBl I 2001, 876) wie auch eine Verordnung zur elektronischen Signatur vom 16. November 2001 (SigV, BGBl I 2001, 3074) erlassen und in Kraft getreten. Diese Regelungen haben den Zweck, Rahmenbedingungen für elektronische Signaturen zu schaffen. Ziel ist es, durch die Nutzung elektronischer Signaturen erhöhte Rechtssicherheit für den internetbasierten Geschäftsverkehr (E-Commerce) sowie elektronische Prozesse der öffentlichen Verwaltung (E-Government) zu erhalten. Das Signaturgesetz definiert neben der (einfachen) elektronischen Signatur die fortgeschrittene elektronische Signatur, die erhöhten Anforderungen an die Sicherheit genügen muss, und die qualifizierte elektronische Signatur, eine fortgeschrittene elektronische Signatur, die auf einem qualifizierten Zertifikat beruht und mit einer sicheren Signaturerstellungseinheit (SSEE) erstellt wurde. Dabei soll die Signatur nicht nur der Authentifizierung des Unterzeichners dienen. Neben der Authentizität muss auch die Integrität und Nichtabstreitbarkeit einer Willenserklärung sichergestellt werden, damit durch die elektronische Abwicklung von Prozessen keine zusätzlichen Risiken entstehen. Umfassende Gesetzeskonformität - auch dort, wo ein gesetzliches Schriftformerfordernis vorliegt - bietet ausschließlich die qualifizierte elektronische Signatur wie z.b. in 3 a VwVfG Abs. 2 S. 2 bzw. 126 a BGB. Hierbei ist die Ausgabe eines qualifizierten Personenzertifikats durch ein Trustcenter vorgeschrieben. Diese Anforderungen gelten auch für die Nutzung des Elektronischen Gerichts- und Verwaltungspostfachs (EGVP). 5.2 Schriftformerfordernis im Verwaltungsrecht Grundsätzlich sind Verwaltungsverfahren nach 10 VwVfG nicht an bestimmte Formen gebunden. Allerdings schreiben viele Fachgesetze eine besondere Form - zumeist Schriftform - vor. Bereits die Gewerbeanzeige verlangt z.b. eine Unterschrift. 29 Näheres unter Seite 41 von 178

42 Die Schriftform wird nach 126 a BGB, 3 a Abs.2 S.2 VwVfG, 36 a SGB I und 87 a Abs. 3 S.2 AO durch die qualifizierte elektronische Signatur ersetzt. Für Vereinbarungen, für die nicht die schriftliche Form vorgeschrieben ist, ist es nach 127 BGB nicht notwendig, auf die qualifizierte elektronische Signatur zurückzugreifen. Vielmehr steht es den Vertragspartnern frei, sich auf eine andere Art der Signierung festzusetzen, wodurch auch der Einsatz der fortgeschrittenen oder gar der einfachen digitalen Signatur möglich ist. 5.3 Alternative Lösungsansätze Die oben dargestellten Realisierungsvarianten werfen die Frage auf, welche Art der Signatur im europäischen Kontext Grundlage für eine sichere und arbeitsfähige Kommunikation zwischen den EA und den Nutzern sein kann. Nach 5 Abs. 1 DL-RL werden die Mitgliedsstaaten verpflichtet, die für die Aufnahme und Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit geltenden Verfahren und Formalitäten im Hinblick auf notwendige Verwaltungsvereinfachungen zu überprüfen. Hierbei könnte im Rahmen einer Risikoabwägung auch überprüft werden, ob auf bestehende Schriftformerfordernisse verzichtet werden könnte und damit der Einsatz der qualifizierten Signatur als Ersatz für die Schriftform in vielen Fällen entbehrlich würde. 30 In diesen Fällen wäre dann nur noch für das jeweilige Fachrecht zu klären, welche Anforderungen an die Authentifizierung bzw. Identifizierung von Personen zu stellen wären. Dabei müssen folgende Problemstellungen beachtet werden: In einigen Ländern (Bsp.: Österreich) reicht bereits eine fortgeschrittene elektronische Signatur für einzelne Anwendungen aus; in Deutschland hingegen wird überwiegend eine qualifizierte elektronische Signatur gefordert. Eine fortgeschrittene elektronische Signatur aus Österreich wäre somit bspw. von deutschen Behörden als Schriftformersetzung nicht lesbar. Teilweise können qualifizierte Zertifikate und fortgeschrittene elektronische Signaturen nur natürlichen Personen, teilweise auch Organisationen zugeordnet werden. Die Signaturrichtlinie ist insoweit offen formuliert. Einige Länder lassen nur qualifizierte Signaturen zu, deren Zertifikate von einem akkreditierten Zertifizierungsdiensteanbieter ausgestellt wurden. Die Anforderungen und Verfahren für eine Akkreditierung sind auf nationaler Ebene jedoch sehr unterschiedlich ausgestaltet, so dass der Marktzugang für ausländische Zertifizierungsdiensteanbieter erschwert ist. In diesem Zusammenhang ist Art. 3 Abs. 2 S.2 und Abs. 7 S.2 der Signaturrichtlinie zu beachten, wonach die mit den Akkreditierungssystemen verknüpften Anforderungen nicht diskriminierend sein dürfen. Ferner dürfen zusätzliche Anforderungen für grenzüberschreitende Dienste für den Bürger kein Hindernis darstellen. Signaturanforderungen, die für Dienstleistungserbringer aus anderen Mitgliedstaaten aus rechtlichen oder aber tatsächlichen Gründen schwerer zu erfüllen sind als für inländische Dienstleistungserbringer, sind nicht zulässig. Auf nationaler Ebene käme alternativ in Betracht, dass der deutsche Gesetzgeber bereits fortgeschrittene elektronische Signaturen für ausreichend erachtet, um die Schriftform zu ersetzen. Dies entspricht dem Niveau der Signaturrichtlinie. Zwar spricht diese in Art. 5 Abs.1 a von qualifizierten elektronischen Signaturen, die die Schriftform ersetzen; sie statuiert jedoch kein Verbot, bereits geringere Anforderungen ausreichen zu lassen. Das Signaturniveau der fortgeschrittenen elektronischen Signatur entspricht demjenigen, das in den meisten Ländern Europas anzutreffen ist. Dies verlangt jedoch eine Gesetzesänderung durch den deutschen Gesetzgeber. Zwar erreicht die fortgeschrittene elektronische Signatur nicht den Sicherheitsstandard der qualifizierten elektronischen Signatur. Die fortgeschrittene elektronische Signatur ist jedoch nicht so kompliziert wie die qualifizierte elektronische Signatur. Daneben sollte jedoch rechtlich wie 30 Da die qualifizierte Signatur in vielen Mitgliedsstaaten nur eine geringe Akzeptanz und Verbreitung hat, setzen viele Mitgliedsstaaten auf Lösungen ohne den Einsatz einer qualifizierten Signatur. Teilweise wird gänzlich auf den Einsatz von Signaturlösungen verzichtet, so können z. B. im Vereinigten Königreich viele Verwaltungsverfahren mit einfacher elektronisch durchgeführt werden. Seite 42 von 178

43 technisch gewährleistet sein, dass auch die qualifizierte elektronische Signatur weiterhin ohne Einschränkungen verwendbar bleibt. 5.4 Mitgliedsstaatenübergreifende Interoperabilität von Signaturen Die mitgliedsstaatenübergreifende Interoperabilität von Signaturen ist Gegenstand des europäischen PEP- POL-Projektes 31. Allerdings werden die Ergebnisse dieses Projekts zum Umsetzungszeitpunkt der DL-RL ( ) nicht vorliegen. Aus diesem Grund werden in einer von der Europäischen Kommission 32 eingerichteten Expertengruppe zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie Lösungen zur gegenseitigen Anerkennung von Signaturen diskutiert, die bereits ab dem greifen sollen. Die Kommission setzt dabei insbesondere auf den europaweiten Einsatz der qualifizierten Signatur, da diese mit relativ überschaubarem Aufwand interoperabel gemacht werden könnte. Zum einen müssten die unterschiedlich implementieren Zertifikatsprofile harmonisiert werden zum anderen müsste eine Liste aller europäischen Zertifikatsanbieter 33 erstellt werden, die die Anerkennung ausländischer Zertifikate ermöglichen würde. Die Kommission plant, die Harmonisierung der Zertifikatsprofile bis Mitte 2009 mit den Mitgliedstaaten abzustimmen und den Mitgliedstaaten die Liste der Zertifikatsanbieter im spätestens im zweiten Halbjahr 2009 bereitzustellen. 5.5 Authentifizierung und Identifizierung im europäischen Kontext Die grenzüberschreitende Nutzung von eids (elektronischen Identitäten) ist ebenfalls Gegenstand eines europäischen Projekts. Das Projekt STORK (Secure Identity Across Borders Linked) 34 wird technischen Lösungen für die europaweite Nutzung und Anerkennung von eids ausarbeiten. An dem Projekt nehmen 15 Mitgliedstaaten teil. Die erarbeiteten Lösungen werden darüber hinaus mit den nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten abgestimmt. Da auch aus diesem Projekt erst ab 2010 ff. Ergebnisse zu erwarten sind, müssen für die Authentifizierung und Identifizierung von Dienstleistungserbringern Übergangslösungen erwogen werden. Die Kommission schlägt als vorübergehende Lösung eine Kombination von einem niedrigeren Authentifizierungsniveau (z.b. User ID/ Passwort) und einem höheren Niveau für Signaturen (gemeint sind qualifizierte Signaturen) zu nutzen. Dies ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass sich die qualifizierte Signatur auf die unterzeichnende Person bezieht und die Identität dieser Person vom Zertifizierungsdiensteanbieter, der das Zertifikat ausgestellt hat überprüft worden ist. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass die mit dem Zertifikat verknüpfte Identität gültig ist (ohne Zeitkontrolle) und die Person, die eine gesetzliche Verpflichtung eingeht, dem Zertifikat zugeordnet ist. Des Weiteren wird erwogen, Authentifizierung und Identifizierung durch Dritte vornehmen zu lassen. Wobei in den Diskussionen auf europäischer Ebene noch offen gelassen wurde, wer diese (vertrauenswürdigen) Dritten sein könnten. In Deutschland steht z.b. das sog. Post-Ident-Verfahren zur Feststellung der Identität einer Person zur Verfügung. Soweit es vergleichbare Dienste in anderen Ländern gibt, könnten diese genutzt werden. Allerdings müssten diese Dienste (und deren Vertrauenswürdigkeit) in allen Mitgliedsstaaten bekannt sein bzw. bekannt gemacht werden. Ein pragmatischer Ansatz könnte auch sein, die EA in den Mitgliedsstaaten mit dieser Aufgabe zu betrauen. Dies würde bedeuten, dass etwa ein Dienstleister in Spanien zu einem dortigen EA geht und sich unter Vorlage eines amtlichen Ausweisdokumentes (Perso- 31 Das Projekt PEPPOL (Pan European Public Procurement Online) hat zum Ziel, die elektronische Kommunikation zwischen Lieferanten und den öffentlichen Auftraggebern voranzutreiben und europaweit zu vereinheitlichen. Jedes Unternehmen in Europa soll mit jedem öffentlichen Auftraggeber in jedem EU-Mitgliedstaat auf der Basis standardisierter Verfahren elektronisch kommunizieren können. In diesem Zusammenhang sollen auch die europäischen Signaturlösungen interoperabel gemacht werden ( 32 Die mit Experten aller Mitgliedstaaten besetzte Expertengruppe wird von der Generaldirektion Binnenmarkt und Dienstleistungen in Zusammenarbeit mit der Generaldirektion INFSO (Information Society) und der Generaldirektion DIGIT (Informatics/IDABC) organisiert 33 Eine sog. Trusted List of Certification Authorities 34 Seite 43 von 178

44 nalausweis/pass) beim EA authentifiziert. Die Authentifizierung könnte allerdings auch über die Auslandshandelskammern erfolgen. Hier ist letztlich auf europäischer Ebene abzustimmen, welche pragmatische Übergangslösung(en) ab Ende 2009 zum Einsatz kommen sollen. Die Expertengruppe zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie plant, bis Mitte 2009 umsetzungsreife Vorschläge zu erarbeiten. Schließlich wäre auch denkbar, dass die (elektronische) Übermittlung einer Ausweiskopie als Nachweis der Identität ausreicht. Diese Frage wäre im jeweiligen Fachrecht für die Anzeige- und Genehmigungsverfahren nach einer entsprechenden Risikoanalyse zu klären und könnte (für Deutschland) auch ohne europäische Abstimmung angewandt werden. 5.6 Authentifizierung und Identifizierung im nationalen Kontext Grundsätzlich können die unter 5.4 genannten Übergangslösungen (insbes. das Post-Ident-Verfahren) auch in Deutschland zum Einsatz kommen. Allerdings sind in Deutschland weitergehende Lösungen im Entstehen. Diese könnten künftig für die Authentifizierung und Identifizierung von Dienstleistungserbringern eingesetzt werden. Mit dem Projekt D (Bürgerportale) können voraussichtlich bis Mitte 2009 Identitätsangaben: Alterskarte, Adresskarte, Identkarte sicher elektronisch übermittelt werden. D ist vergleichbar mit dem Verfahren einer qualifizierten Signatur. Basis für die Nutzung der D dienste ist ein sog. D -Account. Nach der Registrierung bei einem zertifizierten Provider erhält der Anwender einen Account auf dem Bürgerportal. Ihn erhalten nur diejenigen, die sich im Rahmen einer obligatorischen Erstregistrierung zuverlässig identifiziert haben. Der Anwender bekommt dann eine sichere Mailadresse. (Bsp.: Für Transaktionen mit geringen Sicherheitsanforderungen kann er sich künftig mit Benutzername und Passwort anmelden, für Transaktionen mit hohen Sicherheitsanforderungen soll eine zertifikatsbasierte Authentisierung (z.b. elektronischer Personalausweis) unterstützt werden Anerkennung elektronischer Dokumente aus anderen Mitgliedstaaten im nationalen Verwaltungsverfahren 6.1 Elektronisch signierte Dokumente Zu betrachten ist zunächst der Fall, in dem die elektronischen Behördendokumente in Einklang mit den Vorgaben der Richtlinie 1999/93/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom , ABl. EG Nr. L 13, 12 ff. vom , über gemeinschaftliche Rahmenbedingungen für elektronische Signaturen (Signatur-RL), die bis zum in nationales Recht umgesetzt werden musste, elektronisch signiert sind. Die Signatur-RL legt in Art. 7 fest, dass die EG-Mitgliedstaaten dafür Sorge zu tragen haben, dass Zertifikate, die von einem Zertifizierungsdiensteanbieter eines anderen Mitgliedstaats öffentlich als qualifizierte Zertifikate ausgestellt werden, den im Inland ausgestellten Zertifikaten rechtlich gleichgestellt werden, wenn sie den Anforderungen der Signatur-RL entsprechen. Die Anerkennung ausländischer Signaturen im Inland wird entsprechend im deutschen Signaturgesetz in 23 SigG geregelt: elektronische Signaturen, für die ein qualifiziertes Zertifikat aus einem anderen Mitgliedstaat vorliegt, sind, soweit sie Art. 5 Abs. 1 Signatur-RL entsprechen, inländischen qualifizierten elektronischen Signaturen gleichgestellt. Sofern ein ausländisches Dokument mit einer entsprechenden Signatur signiert ist, ergibt sich damit eine Anerkennungspflicht im Hinblick auf das signierte Dokument bereits aus der entsprechenden nationalen Regelung über elektronische Dokumente i.v.m. der Anerkennungspflicht für Signaturen, die den Vorgaben der Signaturrichtlinie entsprechen. 35 Vgl. Kapitel E.IV.2 Seite 44 von 178

45 6.2 Unsignierte Dokumente Soweit ein Behördendokument nicht mit einer elektronischen Signatur versehen ist, wird die umfassende Anerkennungspflicht ausländischer Signaturen durch die in der DL-RL statuierte Pflicht der Mitgliedstaaten, ausländische Dokumente anzuerkennen, ergänzt. Für den Fall, dass vom Dienstleistungserbringer oder - empfänger ein Zeugnis, eine Bescheinigung oder ein sonstiges Dokument zum Nachweis der Erfüllung einer Anforderung verlangt wird, verpflichtet die DL-RL in Art. 5 Abs. 3 S. 1 die Mitgliedstaaten dazu, alle Dokumente anzuerkennen, die von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellt worden sind und die eine gleichwertige Funktion haben oder aus denen hervorgeht, dass die fragliche Anforderung erfüllt ist. Die Mitgliedstaaten dürfen grundsätzlich nicht verlangen, dass Dokumente eines anderen Mitgliedstaates im Original, in beglaubigter Kopie oder in beglaubigter Übersetzung vorgelegt werden (Art. 5 Abs. 3 S. 2 Signatur-RL). Diese Regelung erfasst auch elektronische Dokumente anderer Mitgliedstaaten, die der Dienstleistungserbringer oder -empfänger im Verwaltungsverfahren übermittelt. Sofern also ein Dokument die Voraussetzungen erfüllt, die im Herkunftsland des Dienstleistungserbringers für elektronische Dokumente gelten, ist dieses Dokument auch in Deutschland als solches anzuerkennen. Die deutsche Behörde darf vom Dienstleistungserbringer oder -empfänger keine Bestätigung der Echtheit des Inhalts des Dokuments, der ausstellenden Behörde und/oder gegebenenfalls der Signatur verlangen. Folglich besteht eine umfassende Anerkennungspflicht für ausländische Dokumente, unabhängig davon, ob das elektronische Dokument ursprünglich in Papierform vorlag oder nicht, sofern das elektronische Dokument nur die Voraussetzungen des ausstellenden Staates an elektronische Dokumente erfüllt. 6.3 Beglaubigte Dokumente Wenn die Mitgliedstaaten nach Art. 6 Abs. 3 S. 2 SigG ausnahmsweise eine Beglaubigung o.ä. verlangen dürfen, weil beispielsweise zwingende Gründe des Allgemeininteresses dies erfordern, ist bei elektronisch signierten Dokumenten zu berücksichtigen, dass mit Hilfe des öffentlichen Schlüssels, der im Verzeichnisdienst des Zertifizierungsdiensteanbieters einsehbar ist, auch direkt eine Signaturprüfung durch die deutsche Behörde durchgeführt werden kann. Nach 5 Abs. 1 S. 3 SigG hat der Zertifizierungsdiensteanbieter bei qualifizierten Zertifikaten die Zuordnung eines Signaturprüfschlüssels zu einer identifizierbaren Person durch ein qualifiziertes Zertifikat zu bestätigen und dieses jederzeit für jeden über öffentlich erreichbare Kommunikationsverbindungen nachprüfbar und abrufbar zu halten. Zu diesem Zweck führt der Zertifizierungsdiensteanbieter ein Zertifikatsverzeichnis nach 4 SigV. In Anhang II der EG- Signaturrichtlinie wird als Anforderung an Zertifizierungsdiensteanbieter formuliert, dass diese vertrauenswürdige Systeme für die Speicherung von Zertifikaten in einer überprüfbaren Form verwenden müssen und Zertifikate nur in den Fällen öffentlich abrufbar sind, für die die Zustimmung des Inhabers des Zertifikats eingeholt wurde. Hieraus lässt sich entnehmen, dass die Zertifikate öffentlich abrufbar sein müssen. Anhang II enthält ferner für Zertifizierungsdiensteanbieter die Verpflichtung, den Betrieb eines schnellen und sicheren Verzeichnisdienstes zu gewährleisten. Es ist daher davon auszugehen, dass auch in den anderen Mitgliedstaaten Verzeichnisdienste bestehen, die eine Signaturprüfung ermöglichen. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass aufgrund der elektronische Dokumente aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union umfassend anzuerkennen sind, sofern sie die Voraussetzungen des Ausstellerstaates an elektronische Dokumente erfüllen. Dies gilt insbesondere aber nicht nur für elektronisch signierte Dokumente. 7. Gegenseitige Anerkennung von Genehmigungen 7.1 Rechtliche Situation auf Grundlage des Art. 10 DL-RL Art. 10 Abs. 4 DL-RL bringt zum Ausdruck, dass eine erteilte Genehmigung im Regelfall im ganzen Hoheitsgebiet des betroffenen Mitgliedstaates gilt, in Deutschland also grundsätzlich bundesweit. Nur unter den engen, aber nicht abschließend aufgezählten Voraussetzungen des Art. 4 Nr. 8 DL-RL kann nach dem Wortlaut der Vorschrift von dieser Wirkung ausnahmsweise abgesehen werden. Seite 45 von 178

46 Art. 10 Abs. 3 DL-RL enthält ein Doppelprüfungsverbot und führt dazu, dass bei vergleichbaren Prüfungsanforderungen eine bereits ergangene Entscheidung übernommen werden muss. Art. 10 Abs. 7 DL-RL regelt hingegen, dass die lokalen und regionalen Zuständigkeiten nicht in Frage gestellt werden. Dies führt im Zusammenspiel mit den Abs. 4 und 3 möglicherweise dazu, dass eine Genehmigung zwar von der lokal zuständigen Behörde erteilt wird, diese aber inhaltlich an die Vorentscheidung einer anderen Behörde gebunden ist. 7.2 Auswirkung auf die IT Die DL-RL verlangt, dass künftig Genehmigungsverfahren aus der Ferne und elektronisch abgewickelt werden können. Einmal erteilte Erlaubnisse gelten bundesweit, es sei denn, der Ausnahmetatbestand des Art. 10 Abs. 4 DL-RL letzter Halbsatz greift. Eine Möglichkeit für zuständige Behörden, sich bei einem Genehmigungsverfahren über bereits getroffene vorgreifliche Entscheidungen informieren zu können, wird in der Einführung eines elektronischen Verfahrensregisters gesehen. Aus diesem ließe sich ermitteln, ob in anderen Verfahren bereits rechtliche Prüfungen vorgenommen worden sind, deren Ergebnis nach den Vorgaben der DL-RL auch für weitere Antragsverfahren verbindlich sind. Dieses Verfahrensregister müsste zumindest den Antragsteller, den Antragsgegenstand sowie die für das Verfahren zuständige(n) Behörde(n) einschließlich des zuständigen EAs enthalten und könnte unter Beachtung der datenschutzrechtlichen Vorschriften auch weitere Angaben zum Genehmigungsinhalt und umfang aufweisen Verbindlichkeit technischer und fachlicher Standards Die Abwicklung von Genehmigungsverfahren über einen EA setzt voraus, dass der EA mit allen beteiligten Stellen kommunizieren kann. Im Interesse möglichst zügiger Verfahren sollte eine medienbruchfreie elektronische Kommunikation zwischen EA und zuständigen Behörden angestrebt werden. Darüber hinaus bestimmt die DL-RL, dass Genehmigungen grundsätzlich bundesweit gelten. Es ist deshalb erforderlich, dass jeder EA ebenso wie jede zuständige Behörde nachvollziehen kann, welche Genehmigungen von anderen zuständigen Behörden bereits erteilt worden sind. Um diesen Anforderungen gerecht zu werden, muss die Interoperabilität der bei den verschiedenen Beteiligten eingesetzten IT- Verfahren gewährleistet sein. Für eine effiziente Kommunikation zwischen verschiedenen Verwaltungsträgern bedarf es verbindlicher Datenaustauschstandards. Damit die Verwendung einheitlicher Datenaustauschformate verbindlich wird, bedarf es einer rechtlichen Grundlage. Interoperabilität innerhalb eines Landes kann durch entsprechende landesgesetzliche Regelungen (E- Government Gesetze) erfolgen, auf deren Grundlage konkrete Standards durch Rechtsverordnung festgelegt werden können. Alternativ kann die Verwendung verbindlicher Standards auch im jeweiligen Fachrecht geregelt werden. Um, soweit notwendig, über Ländergrenzen bzw. über die Grenzen von Gebietskörperschaften hinweg elektronisch kommunizieren zu können, müssen die für den überschreitenden Grenzverkehr benötigten Standards zumindest für eine weiterführende IT-Umsetzung der DL-RL in einer zweiten Stufe vereinbart sein. Sie bedürfen daher einer gemeinsamen Festlegung durch die Beteiligten. Hierzu müssen auch Informationen über die prozessbezogenen Rahmenbedingungen ausgetauscht und verabredet werden. Dies bedeutet jedoch nicht die Standardisierung der Prozessabläufe innerhalb der einzelnen Verwaltungsebenen. Es wird bei der IT-Umsetzung der DL-RL nicht mehr ausreichen, Standardisierungsfragen nur innerhalb einzelner Fachverfahren zu klären. Um beispielsweise die Rückmeldungen im Meldewesen und Anträge 36 Schleswig-Holstein wird im Landesbereich ein solches Verfahrensegister aufbauen. Wegen der bundesweiten Geltung von Genehmigungen sollte überlegt werden, ein solches Verfahrensregister bundesweit einzuführen. Dieses müsste ständig von allen Genehmigungsbehörden bundesweit gepflegt werden. Um ein solches Register zu führen, müsste zudem ein bundeseinheitlicher Befüllungsstandard festgelegt werden. Seite 46 von 178

47 auf Einträge ins Handelsregister durch die Notare medienbruchfrei übermitteln zu können, war es notwendig, dass sich die für die jeweiligen Fachverfahren zuständigen Stellen in den Ländern freiwillig auf eine Vereinheitlichung verständigt haben. Dies war jeweils der Schlüssel für eine übergreifende Automatisierung im jeweiligen Fachbereich und führte zu den Datenaustauschformaten XMeld und XJustiz. Trotzdem hat eine Vereinheitlichung zwischen den unterschiedlichen Bereichen nicht stattgefunden. So gibt es in beiden Datenaustauschformaten z.b. für Name und Adresse vergleichbare Felder, die aber leider in beiden Formatierungen unterschiedlich fest gelegt sind, obwohl es Anwender gibt, die beide Verfahren bedienen müssen. Bei den EA, die im Rahmen ihrer Verfahrensmittlerfunktion künftig mit zahlreichen zuständigen Stellen kommunizieren müssen, wird daher eine übergreifende Standardisierung des Fallmanagements empfohlen. Diese Standardisierung sollte unter dem Begriff XDienstleistung zentrale Datenaustauschformate für die effiziente Wahrnehmung der Mittlerfunktion des EA definieren 37. Es und vorgeschlagen, den Standard XDienstleistung als Teilprojekt des DOL-Vorhabens Dienstleistungsrichtlinie in enger Abstimmung und Zusammenarbeit mit dem DOL-Projekt Standardisierung rasch zu definieren 38. Um das Ziel eines medienbruchfreien, informationstechnikgestützten Informationsaustausch bei der IT- Umsetzung der DL-RL zu erreichen, ist es erforderlich, dass die ebenenübergreifende Verwaltungsprozesse IT-seitig verlässlich und effizient abgewickelt werden können. Dazu muss stärker die erforderliche Verbindlichkeit gegeben sein. Hierzu ist eine gemeinsame Standardisierungsstrategie der Länder zu erarbeiten. Wo notwendig sollten die Ergebnisse mit dem Bund abgestimmt werden. Da IT-Standardisierung ein Dauerprozess ist, sollten über die Einrichtung eines Standardisierungsgremiums als ständige Einrichtung nachgedacht werden. Um die notwendige Verbindlichkeit der Verabredungen dort wo erforderlich zu erlangen, wird es notwendig sein, eine vertragliche Regelung zwischen den Ländern und, wenn nötig, mit dem Bund zu erreichen. In einem entsprechenden Vertrag könnten die Grundsätze und Strukturen sowie die Finanzierung der gemeinsamen Standardisierung geregelt werden. Als Beispiel für die erfolgreiche allgemeinverbindliche Festlegung eines Datenaustauschstandards kann die bundesweite Einigung auf den Datenstandard XMeld dienen. 9. Gebühreneinzug und Gebührenvorschüsse Aus den Vorgaben der DL-RL folgt allein eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur elektronischen Verfahrensabwicklung. Die elektronische Verfahrensabwicklung legt eine elektronische Gebührenentrichtung über den EA nahe, damit der Unternehmer tatsächlich nur mit einer Stelle in Kontakt treten muss, und dies auch dann, wenn beteiligte Fachbehörden in einem anderen Bundesland angesiedelt sind. Zur Frage des Gebühreneinzugs lassen sich folgende allgemeine Feststellungen treffen: Die im Rahmen von Fachverfahren anfallenden Gebühren können nur von der jeweils zuständigen Behörde festgesetzt werden. Derzeit variieren die Gebühren für identische Verwaltungsdienstleistungen teilweise signifikant. Für viele Verwaltungsdienstleistungen ist zudem keine feste Gebühr vorgesehen, sondern ein Gebührenrahmen. Die konkrete Gebühr muss daher im Einzelfall unter Beachtung des tatsächlichen Verwaltungsaufwands festgesetzt werden. Denkbar und in einer ersten Realisierungsphase am zweckmäßigsten wäre, dass die zuständigen Fachbehörden wie bisher selbst für den Gebühreneinzug und ggf. die Vollstreckung zuständig 37 Hierbei wäre zu prüfen, inwieweit auf XDomea 2.0 zurückgegriffen werden kann. Mit dem XÖV-Standard XDOMEA Version 2.0, dessen Verabschiedung für Ende 2008 angekündigt ist, wird ein XML-Schema für nachrichtenbasierten Schriftgutaustausch definiert. Zusätzlich zum durch die Version 1.0 unterstützten Schriftgutaustausch Akte-Vorgang-Dokument mit einem Standardmetadatensatz können weitere Metadaten sowie Geschäftsgang- und Protokollinformationen übergeben werden. Durch XML als technisches Trägerformat können nicht nur Dokumentenmanagement- und Vorgangsbearbeitungssystemen mit XDOMEA-Schnittstellen versehen werden, sondern auch Fachanwendungen und einfachste Viewer bzw Editoren. 38 Dies sollte mit Beteiligung und ggfs. unter Federführung interessierter Länder geschehen, die sich für eigene Umsetzungszwecke ohnehin mit diesem Standardisierungsthema beschäftigen. Seite 47 von 178

48 sind. Der EA würde in diesem Fall nur seine eigenen Gebühren erheben. Durch E-Payment- Systeme müsste jeweils sichergestellt werden, dass die Gebührenzahlung elektronisch erfolgen kann. Hierdurch würde beim EA ein signifikanter Arbeitsaufwand eingespart, der ansonsten über die EA-Gebühren auf die Unternehmer abzuwälzen wäre. Theoretisch möglich wäre eine zentrale Gebühreneinziehung durch den EA. Zu beachten ist dabei, dass die Gebührenfestsetzung wegen der komplexen Gebührenstrukturen auch künftig nur durch die jeweiligen Fachbehörden erfolgen kann 39. Es wäre daher auch Aufgabe des EA, die Gebühren, die er auf Grund der einzelnen Gebührenbescheide einzieht, im Innenverhältnis an die Fachbehörden weiterzuleiten. Für die Einziehung bzw. Beitreibung von Gebühren wäre im Zweifel eine länderübergreifende Regelung erforderlich, da sich diese Vorgänge derzeit innerhalb der jeweiligen Landesgrenzen auf Grundlage landesrechtlicher Bestimmungen abspielen. Regelungsbedürftig wäre zudem, wie eine Gebührenverteilung erfolgen soll, wenn nur Teilbeträge geleistet wurden. Schließlich stellt sich die Frage der Beitreibung von Gebühren beim Gebührenschuldner. Die Richtlinie schließt nicht aus, dass bereits mit Antragsstellung beim EA Gebührenvorschüsse erhoben werden. Dadurch ließen sich eventuelle Schwierigkeiten bei einer späteren Beitreibung, die ggf. in einem anderen Mitgliedstaat erfolgen müsste, vermeiden. Im nationalen Kontext entsteht die Kostenschuld in Verfahren, bei denen ein Antrag erforderlich ist, gem. 11 Abs. 1 VwKostG bereits mit dem Eingang des Antrages bei der zuständigen Behörde. Die Erhebung eines Gebührenvorschusses in Höhe der zu erwartenden Kosten vor der eigentlichen Sachentscheidung ist damit gem. 16 VwKostG in diesen Fällen zulässig. Sollen Gebührenvorschüsse vom EA erhoben werden, müsste künftig geregelt werden, dass der EA insoweit als zuständige Behörde im Sinne von 11 Abs. 1 VwKostG anzusehen ist. Gegenwärtig obliegt die Entscheidung, ob Kosten im Voraus erhoben werden, den jeweils zuständigen Einzelbehörden. Die Erhebung von Gebührenvorschüssen durch den EA würde zudem voraussetzen, dass der EA die Gebührensätze der Fachbehörden im Bundesgebiet kennt, um die insgesamt zu erwartenden Gebühren vorab zumindest annähernd einschätzen zu können. Durch einen Vorschuss wird die Festsetzung der konkreten Gebühren durch die jeweils zuständigen Stellen nicht ersetzt. Daher bedarf es am Ende eines Genehmigungsverfahrens einer Verrechnung des Vorschusses mit den dann von den zuständigen Stellen festgesetzten Gebühren. Die Erhebung von Gebührenvorschüssen durch den EA würde komplexe rechtliche und ablauforganistoirsche Anpassungen erfordern. Zudem müssten die entsprechenden Datenbanken mit bundesweit verfügbaren Gebührentatbeständen aufgebaut werden. Daher sollte die Erhebung von Gebührenvorschüssen durch den EA - sofern man sich hierauf einigt - erst ab Umsetzungsstufe 2 (2010 ff) vorgesehen werden. Gebührenpflichtige Amtshandlungen, die keinen Antrag erfordern, dürfen nicht von einem Gebührenvorschuss abhängig gemacht werden. 10. Haftung Mit dem Einheitlichen Ansprechpartner (EA) tritt neben den zuständigen Behörden und dem Dienstleistungserbringer/Antragsteller ein zusätzlicher Akteur im Verwaltungsverfahren in Erscheinung. Dies gilt insbesondere dann, wenn der EA - wie in allen Bundesländern vorgesehen - als physische Stelle und nicht als bloßes Portal ausgestaltet wird. Zur Haftung des EA finden sich in der Richtlinie keine Regelungen. Dieser Bereich bleibt vielmehr ausdrücklich dem nationalen Recht überlassen. 40 Die Durchsetzung von Amtshaftungsansprüchen gehört damit nicht zu den Verfahren und Formalitäten, die die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit betreffen und über den EA abgewickelt werden können müssen. Es bleibt daher bei dem Grundsatz, 39 So ist insbesondere beim von der DL-RL geforderten Übergang zum Kostendeckungsprinzip damit zu rechnen, dass künftig verstärkt Gebühren nach Zeitaufwand, z. B. Stundensätzen, erhoben werden. Diese können erst im Nachgang und nur von den zuständigen Behörden festgelegt werden. 40 Vgl. Erwägungsgrund 51 DL-RL, Umsetzungshandbuch der Kommission, Tz Seite 48 von 178

49 dass immer der Verwaltungsträger haftet, dem der Amtsträger zugeordnet ist, der eine drittschützende Amtspflicht verletzt und dadurch einen Schaden beim Dienstleistungserbringer verursacht hat. Es jedoch ist zu vermuten, dass die Abgrenzung der Verantwortungsbereiche zwischen EA einerseits und zuständigen Behörden andererseits zu Schwierigkeiten bei der Durchsetzung von Amtshaftungsansprüchen führen kann. Auswirkungen auf die IT-Umsetzung der DL-RL sind damit allerdings nicht verbunden. Auf die entsprechenden Ausführungen im Anforderungsprofil für Einheitliche Ansprechpartner des Bund- Länder-Ausschusses Dienstleistungswirtschaft wird Bezug genommen. II. Organisatorischer Rahmen: Verortungsmodelle für den EA Zwar besteht Einigkeit darüber, dass die Aufgaben des Einheitlichen Ansprechpartners von öffentlichen Trägern wahrgenommen werden sollen. Überwiegend ist jedoch noch nicht abschließend festgelegt, wie der Einheitliche Ansprechpartner (EA) in den einzelnen Ländern organisiert wird. Es zeichnet sich allerdings ab, dass es in den einzelnen Ländern unterschiedliche Modelle verwirklicht werden. Aus diesem Grunde werden nachfolgend die derzeit diskutierten Modelle kurz dargestellt. Die Darstellung folgt dem sog. Verortungspapier des Bund-Länder-Ausschusses Dienstleistungswirtschaft 41. In diesem Papier sind die einzelnen Verortungsvarianten vertieft dargestellt. Ergänzend wird auf das in Schleswig-Holstein beschlossene Modell einer gemeinsam von Land, Kommunen und Kammern getragenen Anstalt des öffentlichen Rechts eingegangen. Der Projektauftrag sieht nicht vor, dass die verschiedenen Verortungsmodelle bewertet werden und daraus eventuelle Empfehlungen abgeleitet werden. Entsprechende Erwägungen sind vielmehr allein Sache der Länder, Kommunen und Kammern. Das Projekt hat sich deshalb darauf beschränkt, die derzeit relevanten Verortungsoptionen erläuternd zu benennen. 1. Anstaltsmodell (öffentlich-rechtliche Anstalt als Rechtsträger, ein EA pro Land) Das in Schleswig-Holstein bereits beschlossene Modell sieht vor, dass die Aufgaben des EA von einer neu zu errichtenden Anstalt des öffentlichen Rechts übernommen werden. Diese Anstalt wird gemeinsam vom Land, den Kommunen (vertreten durch die kommunalen Landesverbände) sowie den Kammern getragen. Auf Landesebene entsteht damit genau ein EA. Die Errichtung einer Anstalt des öffentlichen Rechts erfordert ein Landesgesetz, in welchem insbesondere Fragen der Aufsicht, der Beschlussfassung, der Organisation, der Repräsentation der Anstaltsträger und nicht zuletzt der Ausstattung mit Personal und sonstigen Ressourcen geregelt werden. 2. Mittelbehördenmodell (Land als Rechtsträger, ein oder mehrere EA pro Land) Die Funktion des EA kann auch bei einer oder mehreren mittleren Landesbehörden angesiedelt werden. Allerdings ist diese Lösung nicht in allen Bundesländern möglich, da in manchen Ländern keine mittlere Verwaltungsebene (mehr) vorhanden ist. Die Anzahl der EA hängt in diesem Fall davon ab, ob eine mittlere Landesbehörde die Funktion des EA zentral für ein Land übernimmt oder ob mehrere Mittelbehörden für ihren jeweiligen regionalen Zuständigkeitsbereich als EA tätig werden. 3. Kommunalmodell (Kreise/Kreisfreie Städte als Rechtsträger, mehrere EA pro Land) Die Ansiedlung des EA auf kommunaler Ebene ist insbesondere auf Ebene der Kreise und kreisfreien Städte denkbar. Die Zahl der EA entspricht dann der Anzahl der Kreise und kreisfreien Städte. Durch kreisübergreifende Kooperationen könnte sich die Zahl der EA allerdings auch verringern. Die Aufgaben der EA wären den Kommunen durch Landesgesetz zuzuweisen. Dabei kann auf bestehende Strukturen zurückgegriffen werden. 41 Bund-Länder-Ausschuss Dienstleistungswirtschaft: Verortungsmöglichkeiten für Einheitliche Ansprechpartner im föderalen System Deutschlands, Stand: 1. Oktober 2007; Anlage A 4. Seite 49 von 178

50 4. Kammermodell (Kammern als Rechtsträger, ein oder mehr EA pro Land) Die Aufgaben des Einheitlichen Ansprechpartners können grundsätzlich auch den Kammern übertragen werden. Die Kammern decken insbesondere im Bereich der Information und Beratung bereits einen Teil der Aufgaben ab, die nach der Dienstleistungsrichtlinie der EA zu übernehmen haben. Je nachdem, welchen Kammern die Aufgaben des EA übertragen werden soll, wird zwischen dem Allkammermodell und dem Wirtschaftskammermodell unterschieden. Beim Allkammermodell würde jede Kammer für ihren spezifischen Mitgliederkreis die Aufgabe des EA wahrnehmen. Beim Wirtschaftskammermodell würde die EA-Funktion hingegen bei den Industrie- und Handelskammern oder bei den Handwerkskammern konzentriert. Eine Ansiedelung der EA-Funktion bei den Kammern setzt voraus, dass die Kammern Aufgaben übernehmen, die über die Service- und Interessenvertretungsfunktion für ihre Pflichtmitglieder hinausgehen. Die dafür notwendigen rechtlichen Voraussetzungen müssten durch Bundes- oder Landesgesetz geschaffen werden. Je nach regionaler Struktur der Kammern und abhängig von evtl. Kooperationen könnten ein oder auch mehrere EA pro Land entstehen. 5. Kooperationsmodell (Kammern und Kommunen als Kooperationspartner, mehrere EA pro Land) Die Aufgaben des EA können auch in einer Kooperation zwischen Kammern und Kommunen wahrgenommen werden. Die Anzahl der EA hängt dann davon ab, wie die Kooperation zwischen den beteiligten Kammern und Kommunen geregelt wird. III. Prozesswissen Die Umsetzung der DL-RL erfordert eine neue Qualität der Verfügbarkeit von Informationen, die einen direkten Bezug zu den Prozessen im Anwendungsbereich der DL-RL haben: Welche Einzelverfahren sind notwendig? Welche rechtlichen Grundlagen sind maßgeblich? Welche Prozesse zählen zu den Einzelverfahren? Welche Dokumente sind erforderlich? Welche Fristen sind einzuhalten? Welche Organisationen führen die Prozesse aus und sind damit zuständig? Die Antworten auf diese Fragen sind Informationen, die alle Beteiligten in den Wertschöpfungsnetzen im Anwendungsbereich der DL-RL benötigen, um die notwendigen Anforderungen insbesondere durch die Schaffung eines EA und durch die notwendige organisationsübergreifende Zusammenarbeit erfüllen zu können. Die Umsetzung der DL-RL wird ab der ersten Stufe Ende 2009 zu einer verstärkten Vernetzung der Organisationsstrukturen und des Handelns aller Beteiligten in den Wertschöpfungsnetzen und damit zu neuen Anforderungen an die Informations- und Wissenssysteme führen. Das Wissen über vernetzte Prozesse ist durch eine sehr viel höhere Komplexität gekennzeichnet als das Wissen über funktional ausgerichtete Organisationsstrukturen mit Organigrammen, Stellebeschreibungen und Geschäftsverteilungsplänen. Um diesen notwendigen Entwicklungen durch die Umsetzung der DL-RL Rechnung tragen zu können, ist aus Sicht des Finanzministeriums Schleswig-Holstein eine am ökonomischen Paradigma ausgerichtete Innovationsstrategie und damit die Umsetzung eines neuen Ordnungsrahmens, das wissensbasierte Prozessmodell Öffentliche Verwaltung bereits ab Ende 2009 erforderlich. Zu diesem Ergebnis kommt das Finanzministerium in seiner gutachterlichen Stellungnahme Auswirkungen von E-Government auf die Aufgabenerledigung, insbesondere alternative Modelle der Aufgabenerledigung im Rahmen der Verwaltungsstruktur- und Funktionalreform Vgl. hierzu Finanzministerium Schleswig-Holstein (2007). Seite 50 von 178

51 Das wissensbasierte Prozessmodell Öffentliche Verwaltung, welches sich am ökonomischen Paradigma und an den Grundprinzipien des Verwaltungshandelns ausrichtet, bedeutet die Umsetzung einer produkt- und prozessorientierten Organisation, unterstützt und ermöglicht aufgrund der organisatorischen Prozessorientierung den effektiven Einsatz und die Nutzung der Informations- und Kommunikationstechnologien, ermöglicht eine verwaltungs- und damit ebenenübergreifende Zusammenarbeit im Sinne von Leistungsnetzwerken bzw. einer Netzwerkverwaltung, unterstützt die Einführung und Umsetzung integrierter Finanzmanagementsysteme und damit eine ergebnis- und wirkungsorientierte Steuerung über Produkte und Prozesse, ermöglicht eine Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung sowie eine dezentrale Budgetierung, unterstützt das Kontraktmanagement zwischen eigenverantwortlichen Organisationseinheiten, aktiviert den Wettbewerb, z.b. durch Vergleichsringe, verstärkt die Kundenorientierung und Mitarbeiterorientierung und ermöglicht eine effektive und wirtschaftliche Nutzung neuer Geschäftsmodelle, wie z.b. Front-Office und Back-Office-Lösungen, Shared Service Center oder auch Outsourcing. Die Umsetzung der DL-RL erfordert die Schaffung einer strukturierten Transparenz bezüglich des Prozesswissens, welches sowohl explizit und damit dokumentiert, als auch implizit in den Köpfen der Beteiligten in den Wertschöpfungsnetzen vorhanden ist. Als Prozesse werden zusammengehörende Abfolgen von Tätigkeiten zum Zweck einer Leistungserstellung angesehen. Ausgang und Ergebnis der Prozesse sind Leistungen, die von einem internen (der Verwaltung selbst) oder externen (beispielsweise Unternehmen) Leistungsempfänger angefordert und abgenommen werden. Durch die Prozesssicht wird die rein statische Betrachtung der Aufgaben in einer Organisation durchbrochen. So heißt es im Regierungsprogramm der Bundesregierung zur Zukunftsorientierten Verwaltung durch Innovationen: Statt des Denkens in eng abgegrenzten Zuständigkeiten muss das komplexe zuständigkeitsübergreifende Denken über Ziele, Ergebnisse und Wirkungen im Mittelpunkt stehen. Enge Aufgabenzuschnitte und eine allein zuständigkeitsbezogene Aufbauorganisation führen zu unnötigen Hierarchien, zu Doppelarbeiten, Überregulierung, aufwändigen Abstimmungsprozessen und somit zu Unverständnis bei Bürgerinnen und Bürgern, die die verflochtenen Entscheidungsprozesse und Strukturen oft nicht durchschauen. Zur Schaffung einer prozessorientierten Organisation definiert die Verwaltung ihre Kernprozesse und Qualitätsstandards und legt klare Zuständigkeiten fest, indem sie Prozessverantwortliche benennt. Dazu werden schnell verfügbare, systematisch aufbereitete aktuelle Informationen und neue Kommunikationsformen benötigt. Eine zentrale und bedarfsgerechte IT-Infrastruktur wird ausgebaut. 43 In der folgenden Abbildung 5wird veranschaulicht, in welchem direkten Bezug die Dienstleistungsrichtlinie zum Prozessmanagement steht: 43 Vgl. Bundesministerium des Innern (2006): 14. Seite 51 von 178

52 Projektbericht Leitthema 1: Vereinfachung der Verwaltungsverfahren (Artikel 5) Leitthema 2: Informationsversorgung des einheitlichen Ansprechpartners (Artikel 6) Leitthema 3: Einführung der elektronischen Verfahrensabwicklung (Artikel 8) Die für die DL-RL RL relevanten Prozesse müssen identifiziert und benannt werden. Identifizierte Prozesse müssen beschrieben (modelliert) werden. Vereinfachungsmöglichkeiten müssen aufgefunden und umgesetzt werden. Alle an einem Prozess beteiligten Akteure müssen identifiziert werden. Der Prozessablauf und der Informationsfluss zwischen den Akteuren muss erfasst werden. Informationen zu Akteuren, erforderlichen Dokumenten sowie den Vor- und Nachbedingungen müssen einheitlich dokumentiert und dem EA zur Verfügung gestellt werden. Der aktuelle technische Reifegrad der IT-Unterstützung Unterstützung muss erfasst werden (Bestandsaufnahme). Technische,, organisatorische und rechtliche Hemmnisse zur durchgängigen Prozessunterstützung müssen identifiziert werden. Technische, organisatorische und rechtliche Handlungsempfehlungen zur Soll-Konzeption Konzeption müssen abgeleitet werden. Abb. 5: Aufgaben der DL-RL RL mit Bezug zu Verwaltungsprozessen 44 Um eine kooperative Prozessstrategie für alle Beteiligten in den Wertschöpfungsnetzen des Anwendungsbereiches der DL-RL umsetzen zu können, sind die strategischen Eckpunkte durch die Beteiligten festz festzulegen und schließlich ein Maßnahmenplan zu entwickeln. Ein kooperatives Prozessmanagement ist der Schlüsselfaktor für die verwaltungsträger verwaltungsträgerübergreifende Zusammenarbeit, wie sie von der DL-RL RL in einer neuen Qualität gefordert wird. Ein kooperatives Prozessmanagement erfordert die Entwicklung einer ausbalancierten Strategie für die folgenden Bereiche: 44 Organisation: Welche organisatorischen Ansätze erfordert erfordert die Umsetzung eines kooperativen Pr Prozessmanagements (zentrale und dezentrale Entscheidungsprozesse, zentrale und dezentrale O Organisation/Aufgaben, neue Organisationsmodelle, Vorgehensmodelle zur Einführung von Prozes Prozessmanagement etc.)? Recht: Welche rechtlichen Voraussetzungen sind für ein ebenenübergreifendes ProzessmanageProzessmanag ment zu schaffen? Technik: Welche ganzheitlichen technischen Ansätze (zentral und dezentrale Infrastrukturen und Komponenten, Werkzeuge, Methoden etc.) sind für die Umsetzung eines kooperativen Prozessm Prozessmanagements erforderlich? Quelle: ERCIS, Konzeptstudie zum Aufbau eines Prozessregisters zur Aufnahme der für die DL-RL DL RL relevanten Prozesse im Land Schleswig-Holstein, S. 4.

53 Wissen: Welche Ansätze des Wissensmanagements sind für die Umsetzung eines kooperativen Prozessmanagement (Prozesswissen, Referenzprozesse, Prozess-Bibliotheken etc.) einzusetzen? Change Management: Durch welche Ansätze und Maßnahmen (Schulungskonzepte, E-Learning, Coaching, Information und Kommunikation etc.) ist der Veränderungsprozess zu unterstützen? Um die notwendige Transparenz und damit auch Standardisierung zu erreichen, baut das Finanzministerium Schleswig-Holstein ein Prozessregister als Informations- und Kommunikationsplattform für das Prozesswissen in 2009 auf. Im Folgenden wird dargestellt, welchen Nutzen ein Prozessregister als Informations- und Wissensportal bringen könnte und welcher methodische Ansatz für den Aufbau und Betrieb sinnvoll wäre. Die Einführung einer prozessorientierten Verwaltungsorganisation insbesondere vor dem Hintergrund der Umsetzung der DL-RL bis Ende 2009, erfordert im Sinne des Vorgehensmodells zum Prozessmanagement in der öffentlichen Verwaltung 45 - ein Vorgehen in 4 Phasen: Phase 1: Erkennen und Dokumentieren Phase 2: Analysieren und Bewerten Phase 3: Optimieren und Einführen Phase 4: Evaluieren Ein Prozessregister als Informations- und Wissensportal könnte die Beteiligten in den Wertschöpfungsnetzen bei der organisatorischen Umsetzung der DL-RL unterstützen. 46 Im Prozessregister sollen dokumentierte Prozesse veröffentlicht und den Nutzern zur weiteren Verwendung zur Verfügung gestellt werden, um damit im Hinblick auf Standardisierung, Wirtschaftlichkeit und Effizienz insbesondere die Phasen 1 und 2 des Prozessmanagements unterstützen zu können. Durch die Erkenntnisse insbesondere der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement 47, des Deutschland-Online Vorhabens IT- Umsetzung der DL-RL sowie der 2. ERCIS-Studie 48 liegen Informationen und Wissen über Prozesse vor, die für die Umsetzung der DL-RL relevant sind und daher für alle Beteiligten nutzbar sein sollten. Nur durch ein effektives und nutzenorientiertes Informations- und Wissensmanagement kann dieses Prozesswissen von allen Beteiligten in den notwendigen Veränderungsprozessen genutzt werden. So soll der Nutzen eines Prozessregisters vor allem durch die Verminderung von Doppelarbeiten sowie durch die Möglichkeit der einheitlichen und konsistenten Beschreibungsstrukturen und damit der Schaffung einer Basis für gegenseitigen Wissensaustausch und kooperative Nutzungsszenarien entstehen. 49 Aus diesem Grund hat das Finanzministerium das European Research Center for Information Systems an der Universität Münster beauftragt, eine Konzeptstudie für ein Prozessregister zur Aufnahme der für die EU-Dienstleistungsrichtlinie relevanten Prozesse in Schleswig-Holstein zu erarbeiten. 50 Zum Aufbau eines Prozessregisters ist ein methodischer Ansatz für eine standardisierte Bestandsaufnahme und Pflege aus organisatorischer und technischer Sicht zu entwickeln. Dieser Ansatz sollte die folgenden Anforderungen erfüllen: Einheitliche Struktur der Verwaltungsprozesse und damit die Möglichkeit einer eindeutigen Zu- und Einordnung der Prozesse (vgl. hierzu Produktrahmenplan Doppik etc.). 45 Vgl. hierzu den DIN-Fachbericht 158: Geschäftsprozessmanagement in der öffentlichen Verwaltung: Vorgehensmodell, S In Schleswig-Holstein wird dieses Pilot-Vorhaben seit 2008 unter Federführung des Finanzministeriums entwickelt und umgesetzt. 47 Vgl. hierzu KGSt (2008). 48 Vgl hierzu die 2. ERCIS-Studie im Auftrag des Finanzministeriums Schleswig-Holstein (2008) 49 ERCIS (2008), S Vgl. hierzu ERCIS im Auftrag des Finanzministeriums (2008). Seite 53 von 178

54 Festlegung der Mindestanforderungen an die Informationsmenge und -qualität bzgl. der Erfassung der Verwaltungsprozesse (Bezeichnung, rechtliche Grundlagen, beteiligte Akteure, Leistungsempfänger, etc.). Festlegung der Mindestanforderungen an die methodische Beschreibung der Verwaltungsprozesse (Einheitlichkeit, Vergleichbarkeit, Verständlichkeit). Festlegung der organisatorischen Rahmenbedingungen bzw. des Organisationsmodells für die Bestandsaufnahme und Pflege des Prozessregisters. Festlegung der technischen Rahmenbedingungen bzw. des technischen Modells (Aufbau einer Datenbank, Zugriffsmöglichkeiten, Interaktionsmuster etc.). Um die Bestandsaufnahme der für die Umsetzung der DL-RL relevanten Kernprozesse zu ermöglich, ist ein Ordnungsrahmen für die Inhalte des Prozessregisters zu entwickeln. Hierbei geht ERCIS in der vorgelegten Konzeptstudie von einer Zwei-Ebenen-Gliederung der Prozessinformationen aus, und zwar die Allgemeine Prozessebene und die Spezielle Prozessebene. In der folgenden Abbildung 6 wird dieser Ordnungsrahmen veranschaulicht. Gültigkeitsanspruch Individualitätsanspruch Abb. 6: Zwei-Ebenen-Gliederung der Prozessinformationen für das Prozessregister Die Zuständigkeit für die Erstellung und Pflege der Informationen auf den zwei Ebenen ist klar und eindeutig zu regeln. So unterscheidet ERCIS zwischen Content-Providern für zentrale und allgemeingültige Prozessinformationen und Contentprovidern für spezielle Prozessinformationen, wie es in der folgenden Abbildung 7 deutlich wird. Seite 54 von 178

55 Content-Provider für zentrale, allgemeingültige Prozessinformationen Bsp.: Landesverwaltung stellt einheitlichen Prozesskatalog bereit Bei Einhaltung des vorgestellten Prinzips stellen wenige Akteure einen Großteil der Prozessinformationen ein (Referenzinformationen) und viele Akteure ergänzen in einer konsistenten Struktur diese Inhalte um individuelle Contents. Durch dieses Vorgehen werden folgende positiven Effekte erzielt: Doppelarbeiten bei der Erfassung, Qualitätssicherung icherung und Pflege werden vermieden. Die Qualitätssicherung der eingestellten Informationen ist organisatorisch einfacher zu regeln, da Zuständigkeiten klar vergeben sind. Die Akteure identifizieren sich mit den Inhalten, die sie in ihrer Rolle als Content- -Provider eingestellt haben, da Zuständigkeiten den Teilnehmern bekannt sind und die Anzahl der Zuständigkeiten über- schaubar bleibt. Die hohe Qualität und eindeutige Struktur der Allgemeinen Prozessebene ermöglicht eine kontrol- lierte und konsistente Erweiterung der Prozessinformationen auf der speziellen und individuellen Prozessebene. Die Individualinformationen werden dort gezielt erfasst, wo sie einzig und allein vorliegen ( Jeder leistet das, was er am besten kann ). Inhaltlich werden die vorgestellten Informationsebenen durch drei Hauptelemente im Prozessregister konkretisiert. Referenzinformationen Content-Provider für spezielle Prozessinformationen Bsp.: Kreise/Städte/ Gemeinden konkretisieren Prozessinformationen Spezielle Informationen Anzahl der zuständigen Content-Provider Informationsmenge, die vom Content-Provider eingestellt wird Abb. 7: Zusammenhang zwischen Contenprovidern und bereitgestellter Informationsmenge

56 Abb. 8: Kernelement des Prozessregisters 1. Der Prozesskatalog liefert einen einheitlichen Rahmen zur Benennung, Abgrenzung und Strukturierung von Verwaltungsprozessen. Der Katalog dient somit der Strukturierung des Untersuchungsraumes und stellt sicher, dass eingestellte Informationen einheitlich erfasst und leicht wieder aufgefunden werden können. Weiterhin werden die Abhängigkeiten zwischen den Einzelprozessen im Sinne der notwendigen Wertschöpfungsnetze erfasst. 2. Die Referenzprozessinformationen beinhalten einen allgemeinen Prozesssteckbrief, der wichtige Prozessinformationen und Eigenschaften zusammenfassend darstellt. Weiterhin werden allgemeingültige Ablauf-, Organisations- und Ressourcenbeschreibungen (Referenzprozessmodelle) hinterlegt. 3. Die verwaltungsspezifischen Prozessinformationen ergänzen die allgemeingültigen Prozesssteckbriefe und reichern die hinterlegten Referenzprozessmodelle um individuelle (dienststellenspezifische) Informationen an. Hierzu gehören konkret verwendete Ressourcen, Arbeitsmittel und spezielle Anforderungen an Unterlagen oder lokale Satzungen, Normen und Verfahrensvorschriften. Zusätzlich zu den organisatorischen und fachlichen Anforderungen an ein Prozessregister ist dieses auch technisch umzusetzen. Das Prozessregister wird zwar von der DL-RL nicht verbindlich vorgeschrieben und kann daher nicht der Umsetzungsstufe 1 zugerechnet werden. Es ist jedoch als Basis für das Prozesswissen des EA unverzichtbare Voraussetzung für die effektive Wahrnehmung der Mittlerfunktion des EA und muss daher der Stufe 1+ zugerechnet werden. Seite 56 von 178

57 IV. Kernelemente einer Verfahrensabwicklung über den Einheitlichen Ansprechpartner aus Verwaltungssicht Vorbemerkung Die folgende Darstellung ist das Ergebnis einer Klausur der Unterarbeitsgruppe Recht am 07. Mai 2008 in Leipzig. Im Rahmen eines Planspiels wurde ein Beispielsfall betrachtet. Die Unterarbeitsgruppe Recht wurde dabei von Vertretern des Forschungsvorhabens der Humboldt Universität zu Berlin, des ERCIS (Universität Münster) sowie von Kolleginnen der Leipziger Stadtverwaltung unterstützt. Gegenstand der Sitzung war die Betrachtung des folgenden beispielhaften Einzelfalles: Ein selbständiger Immobilienmakler (Dienstleister) aus einem anderen Mitgliedstaat möchte in Schleswig- Holstein und Sachsen je eine Niederlassung errichten. Die Niederlassungen sollen mit Arbeitnehmern betrieben werden. Der Dienstleister wendet sich per an den EA in Schleswig-Holstein und bittet, ihm mitzuteilen, welche Voraussetzungen er für sein Vorhaben zu erfüllen hat. Danach strebt er eine elektronische Abwicklung der erforderlichen Anzeige- und Genehmigungsverfahren über den EA an. Anhand dieses Beispielsfalles wurden die Verfahrensabläufe nach der Dienstleistungsrichtlinie analysiert. Die folgende Darstellung löst sich vom Einzelfall und fasst die Ergebnisse in abstrakter Form zusammen Informationsverfahren 1.1 Wissensmanagement Der EA ist gem. Art. 7 Abs. 1 DL-RL verpflichtet, dem Dienstleistungserbringer die für die Aufnahme der Dienstleistungstätigkeit erforderlichen Informationen zur Verfügung zu stellen. Dabei muss der EA unter anderem berücksichtigen, dass die maßgeblichen Regelungen in den einzelnen Bundesländern voneinander abweichen können (Beispiel: Die gewerberechtliche Erlaubnis für die Maklertätigkeit erteilt in Schleswig-Holstein die Gemeinde- bzw. Amtsverwaltung; in Sachsen hingegen die Kreisverwaltung). Um seine Informationspflichten zu erfüllen, muss sich der EA auf ein zuverlässiges Wissensmanagementsystem stützen können. Ein solches System muss sicherstellen, dass jederzeit vollständige und aktuelle Informationen verfügbar sind. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob entsprechende Datenbanken auch von privaten Anbietern (z.b. juristischen Fachverlagen) vorgehalten und gepflegt werden können. 1.2 vom EA geschuldete Informationstiefe Der Informationsanspruch umfasst keine Einzelfallberatung, sondern dienstleistungsbezogene abstrakte Informationen. Die Informationen, die über den EA bezogen werden können, umfassen gemäß Art. 7 Abs. 1 a) DL-RL die Anforderungen, die für Dienstleistungserbringer gelten, sowie die erforderlichen Verfahren und Formalitäten. Der EA hat dementsprechend über die rechtlichen Voraussetzungen und die notwendigen Verfahrensschritte zu informieren. Darüber hinaus kann der EA zwar Hinweise zur Anwendung der maßgeblichen Vorschriften geben. Insbesondere im Zusammenhang mit unbestimmten Rechtsbegriffen (Beispiel: 34c Abs. 2 GewO für den Gewerbebetrieb erforderliche Zuverlässigkeit oder in ungeordneten Vermögensverhältnissen ) wird jedoch deutlich, dass bei der praktischen Handhabung der rechtlichen Grundlagen Ermessensspielräume für die zuständigen Behörden bestehen. Insoweit kann der EA keine verbindliche Aussage treffen, sondern muss stattdessen auf die zuständigen Behörden verweisen. An dieser Stelle setzt der Informationsanspruch gegenüber den zuständigen Behörden gemäß Art. 7 Abs. 2 DL- RL ein. 1.3 Zugänglichkeit der Informationen Damit die Informationen leicht zugänglich im Sinne von Art. 7 DL-RL sind, muss es dem Dienstleistungsempfänger möglich sein, sich die erforderlichen Informationen 51 Eine Übersicht über die vom EA in dem Beispielfall konkret geschuldeten Informationen findet sich in Anlage A 5. Aus dieser Übersicht ergibt sich auch, welche Verfahren vom EA zu initiieren sind. Seite 57 von 178

58 unmittelbar selbst über ein Portal zu beschaffen ohne beim EA direkt anfragen zu müssen. per anzufordern und per übersandt zu bekommen physisch, d. h. schriftlich oder persönlich beim EA zu beschaffen Der EA könnte dazu wissensbasierte standardisierte Informationspakete (z.b. Lebenslage Immobilienmakler ) bereithalten, die über ein Portal zugänglich sind oder aber elektronisch oder in schriftlicher Form versandt werden können. 1.4 Antragsverfahren 1. Ausgangspunkt: Perspektive des Dienstleistungserbringers Wird der Antrag auf Aufnahme einer Dienstleistungstätigkeit elektronisch oder in anderer Form beim EA gestellt, nimmt der EA die auch im Anforderungsprofil dargestellte Rolle als Verfahrensmittler für den Dienstleistungserbringer wahr. Die Dienstleistungsrichtlinie erfordert, dass alle Verfahren und Formalitäten, die für Aufnahme und die Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit erforderlich sind, über den EA abgewickelt werden können (Art. 6 Abs. 1 a; Art. 8 Abs. 1 DL-RL). Die Dienstleistungsrichtlinie orientiert sich dabei an der Perspektive des Dienstleistungserbringers. Aus dessen Sicht wird über den EA ein einheitliches Anzeige- bzw. Genehmigungsverfahren abgewickelt. Dementsprechend beginnt das Verfahren damit, dass aus Sicht des Dienstleistungserbringers ein einheitlicher Antrag beim EA gestellt bzw. eine Anzeige beim EA erfolgt. 2. vorgelagerte Verfahren Die Genehmigung einer Dienstleistung setzt in aller Regel voraus, dass bestimmte Unterlagen vorgelegt werden. Soweit es sich dabei um Dokumente handelt, die bei anderen Behörden zu beschaffen sind (z.b. Auszüge aus öffentlichen Registern wie BZR, Schuldnerverzeichnis etc.), stellt sich die Frage, ob die Beschaffung zu den Verfahren und Formalitäten gehört, die gem. Art. 8 Abs. 1 Dl-RL über den EA abgewickelt werden können müssen. Vorausgesetzt, die Beschaffung von Auszügen aus öffentlichen Registern wird zu den in Art. 8 Abs. 1 DL-RL genannten Verfahren und Formalitäten gezählt, muss sichergestellt sein, dass der EA diese Dokumente für den Dienstleistungserbringer erhalten kann. Voraussetzung dafür ist einerseits, dass der EA vom Dienstleistungserbringer (evtl. im Rahmen seines Genehmigungsantrages) ermächtigt wird, diese Unterlagen zu beschaffen. Insoweit könnte der EA auch als Bote für den Dienstleistungserbringer tätig werden. Andererseits ist zu prüfen, ob die nationalen Rechtsgrundlagen dahingehend angepasst werden müssten, dass eine Übermittlung des Registerinhaltes unmittelbar an den EA erfolgen könnte. Die in Art. 13 Abs. 3 DL-RL geregelte Bearbeitungsfrist würde in diesem Fall erst dann beginnen, wenn der EA alle von ihm zu beschaffenden Dokumente erhalten hat. Voraussetzung für den Fristbeginn ist nämlich, dass alle Unterlagen vollständig sind. Zu den Unterlagen im Sinne von Art. 13 Abs. 3 DL-RL können auch die über den EA beigebrachten Dokumente gezählt werden. Auf diese Weise wäre auch sichergestellt, dass die Bearbeitungsfrist vollständig den Behörden, die die maßgeblichen Entscheidungen zu treffen haben, zur Verfügung steht und nicht schon durch vorgelagerte Verfahren, in denen keine materiellen Entscheidungen zu treffen sind, beansprucht wird. Alternativ ist zu erwägen, ob den zuständigen Behörden ein direkter Registerzugriff eingeräumt werden kann, so dass sie sich die innerhalb ihrer Zuständigkeit notwendigen Registerinformationen unmittelbar selbst beschaffen können. 3. Verfahrensregister Ein Verfahrensregister ist ein elektronisches Verzeichnis über alle laufenden Verfahren, die die Aufnahme und Ausübung von Dienstleistungen betreffen. Es dient dazu, parallele Verfahren in derselben Sache zu erkennen und zu koordinieren sowie Informationen über den Verfahrensstand verfügbar zu machen. Es ist nicht ausgeschlossen, dass ein Dienstleister für ein und dieselbe Tätigkeit parallele Anträge bei verschiedenen EA bzw. beim EA und der zuständigen Behörde stellt. Ebenso ist es möglich, dass nach der Seite 58 von 178

59 Versagung einer Genehmigung ein erneuter Antrag bei einem anderen EA gestellt wird. Um Fälle zu erkennen, in denen bei unterschiedlichen Institutionen mehrere Verfahren in derselben Sache geführt werden, bietet sich der Aufbau eines Verfahrensregisters an 52. In ein solches Register könnten alle Verfahren aufgenommen werden, die die Genehmigung oder Anzeige von Dienstleistungen zum Gegenstand haben. Wird ein neuer Antrag gestellt, könnte anhand eines Verfahrensregisters schnell geprüft werden, ob in derselben Angelegenheit bereits an anderer Stelle ein identisches Verfahren geführt wird oder aber ob ein identischer Antrag bereits einmal abgelehnt worden ist. Mit Hilfe eines Verfahrensregisters könnte vermieden werden, dass in derselben Sache mehrere Verfahren parallel geführt werden. Darüber hinaus sehen sowohl das Anforderungsprofil als auch der Referentenentwurf für das Verwaltungsverfahrensgesetz vor, dass der EA Informationen über den Stand der einzelnen Verfahren bei den zuständigen Behörden erhält. Ein elektronisches Verfahrensregister würde gewährleisten, dass während eines Genehmigungsverfahrens ständig Informationen über den Verfahrensstand verfügbar sind. Wenn die zuständigen Behörden verpflichtet wären, Informationen über die laufenden Verfahren in das Register einzustellen, wäre der EA und evtl. auch der Dienstleistungserbringer selbst in der Lage, sich jederzeit über den Verfahrensstand zu informieren. Einer aufwändigen Anfrage zum Verfahrensstand im Einzelfall bedürfte es dann nicht. Da der EA zwar Informationen zum Verfahrensstand erhalten soll, aber keine echte Kontrollfunktion gegenüber den zuständigen Behörden wahrnimmt, wäre es ausreichend, wenn die zuständigen Behörden die Information beispielsweise in Form eines Ampelsystems ( In Bearbeitung, Genehmigung erteilt, Genehmigung nicht erteilt ) in das Verfahrensregister übermitteln. Letztlich ließe sich über ein Verfahrensregister auch sicherstellen, dass dieselben bzw. vergleichbare Voraussetzungen nicht mehrfach geprüft werden. Damit könnte ein Verfahrensregister auch ein wichtiges Element zur Umsetzung des in Art.10 Abs. 3 DL-RL festgeschriebenen Verbotes der doppelten Prüfung vergleichbarer Anforderungen darstellen. 4. Meta-Akte Es empfiehlt sich, beim EA eine Meta-Akte anzulegen, aus der neben den zur Individualisierung des Antragstellers erforderlichen persönlichen Daten auch ersichtlich ist, welche Dienstleistungstätigkeit beantragt worden ist und welche Behörden vom EA in das Verfahren eingebunden worden sind. Diese Meta-Akte sollte auch für die beteiligten zuständigen Behörden einsehbar sein, um sich ggf. mit anderen vom EA eingebundenen Behörden abstimmen zu können. 5. Art. 13 Abs. 3 DL-RL: vorab festgesetzte Bearbeitungsfrist Der EA sollte nicht nur die Funktion einer einheitlichen Poststelle für die zuständigen Behörden haben, sondern als Verfahrensmittler die verschiedenen Verwaltungsverfahren bei den zuständigen Behörden koordinieren, so dass innerhalb der Bearbeitungsfrist ein - aus Sicht des Dienstleistungserbringers - einheitliches Verfahrensergebnis erzielt wird. Die in Art. 13 Abs. 3 DL-RL genannte vorab festgelegte und bekannt gemachte Frist ist für die unterschiedlichen Genehmigungsverfahren jeweils in den entsprechenden Fachgesetzen zu regeln. Der EA hat die Aufgabe, die vom Dienstleistungserbringer übermittelten Unterlagen sternförmig an die zuständigen Behörden zu verteilen. Um zu vermeiden, dass die in Art. 13 Abs. 4 DL-RL vorgesehene Genehmigungsfiktion eintritt, sollte der EA im Rahmen seiner Koordinierungsfunktion auch darauf hinwirken, dass die Bearbeitungsfrist eingehalten wird. Dazu kann er den beteiligten Fachbehörden separate - für die zuständigen Behörden nicht rechtsverbindliche - Fristen vorgeben. Diese Fristen müssen so bemessen sein, dass einerseits den einzelnen Behörden angemessene Bearbeitungszeiten bleiben und andererseits gewährleistet ist, dass die Bearbeitungsfrist insgesamt eingehalten wird und keine Genehmigungsfiktion eintritt. Der EA hat jedoch gegenüber den beteiligten Fachbehörden kein Weisungsrecht oder sonstige Befugnisse, um eine fristgerechte Bearbeitung zu erzwingen. Allerdings setzt sich eine Behörde, die durch eine verzögerte Bearbeitung eine Genehmigungsfiktion verursacht, einem Haftungsrisiko aus. 52 Der Einsatz eines Verfahrensregisters könnte für die Umsetzungsstufe 2 vorgesehen werden. Wegen der bundesweiten Geltung von Genehmigungen, sollte geprüft werden, ob ein solches Register bundesweit eingeführt werden kann. Seite 59 von 178

60 6. Empfangsbestätigung durch den EA Ausgehend von dem Grundsatz, dass aus Sicht des Dienstleistungserbringers ein einheitlicher Genehmigungs- oder Anzeigevorgang über den EA abgewickelt wird, ist es Aufgabe des EA, den Erhalt der vollständigen Unterlagen gegenüber dem Dienstleistungserbringer zu bestätigen. Da der EA die Vollständigkeit nicht selbst verbindlich prüfen kann, kann die Empfangsbestätigung mit der Erklärung, dass die Bearbeitungsfrist beginnt, erst dann ausgestellt werden, wenn die zuständigen Behörden ihrerseits gegenüber dem EA die Vollständigkeit bestätigt haben. 7. Nachgelagerte Verfahren Nach einer erteilten Genehmigung bzw. nach dem Eintritt einer Genehmigungsfiktion kann die Dienstleistungstätigkeit begonnen werden. Unabhängig davon werden noch weitere Stellen durch die Gewerbeämter über die aufgenommene Tätigkeit informiert (z.b. IHK, Finanzamt, gesetzliche Unfallversicherung). Die auf diese Weise beteiligten Institutionen wenden sich ihrerseits an den Dienstleistungserbringer zwecks Festsetzung von Beiträgen, Erteilung einer Steuernummer etc.. Da der Dienstleistungserbringer das Gesamtverfahren über den EA begonnen hat, ist zu empfehlen, dass auch die Rückmeldung der nachgelagert beteiligten Institutionen über den EA erfolgt. Im Einzelfall - beispielsweise bei einem Begrüßungsschreiben der IHK - kann es sinnvoller sein, sich direkt ist dies aber nicht zwingend. 8. Gebühren Entsprechend der in Art. 6 und 8 DL-RL angelegten Funktion des EA sollte auch die Erhebung aller Gebühren, die von den zuständigen Behörden und dem EA selbst festgesetzt werden, einheitlich durch den EA erfolgen. Den eingezogenen Betrag müsste vom EA zerlegt und an die eingebundenen Behörden ausgekehrt werden. Um Vollzugschwierigkeiten gerade bei grenzüberschreitenden Sachverhalten zu vermeiden, sollte angestrebt werden, die Gebühren für das gesamte Verfahren vorab einzuziehen. Dazu bedarf es einerseits einer Rechtsgrundlage für das Erheben von Gebührenvorschüssen. Andererseits müsste der EA in die Lage versetzt werden, vorab einzuschätzen, welche Gebühren nicht nur beim ihm selbst, sondern auch bei den zuständigen Behörden entstehen. V. Prozessmodellierung 1. Kernprozesse des Einheitlichen Ansprechpartners Für die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie sind im Wesentlichen die aus den rechtlichen Vorgaben abzuleitenden neuen Prozesse zu betrachten. Dessen ungeachtet sind exemplarisch ausgewählte Ist- Prozesse bei den zuständigen Behörden betrachtet worden, um einerseits einen vollständigen Prozessdurchlauf betrachten zu können und andererseits die Auswirkungen der neu einzuführenden Prozesse um einen EA betrachten zu können. Ausgangspunkt der Betrachtung ist dabei stets die Umsetzungsstufe 1+. Die Beispielsprozesse sind jeweils in Form von ereignisgesteuerten Prozessketten (epk) und parallel dazu in der PICTURE-Methode modelliert worden. Durch die unterschiedlichen Darstellungen derselben Prozesse soll sichergestellt werden, dass die Prozessmodelle den Erwartungen unterschiedlicher Zielgruppen gerecht werden. Die Prozessmodelle sind dem Bericht in detaillierteren Darstellungen als Anlagen A 6 (epk) und A 7 (Picture-Methode) beigefügt. Im Bericht selbst werden die Prozesse aus Gründen der Übersichtlichkeit lediglich als epk dargestellt. Die nachfolgenden Kernprozesse (Ebene 1) beschränken sich auf die oberste Betrachtungsebene der Prozesse. Insgesamt erstrecken sich die Betrachtungen über folgende Abstraktionsebenen: Seite 60 von 178

61 Grobmodell Informationsbedürfnis und/oder Antragsbedürfnis ist entstanden Kernprozess Antragstellung Antragsbedürfnis ist entstanden Komponente Antrag einreichen Komponente Antrag einreichen Antrag ist beschafft Antrag einreichen Transaktionsmodul Antrag [ausgefüllt] Kernprozess "Informationseinholung" ausführen Antrag ist eingereicht DL-Erbringer Antrag ausfüllen Antrag ist ausgefüllt Behörden- Fachverfahren Fallmanagement- System "Informationseinholung" ist ausgeführt Antrag bescheiden DL-Erbringer Antragsdokumente Antrag übermitteln DMS Transaktionsmodul Antrag ist beschieden Antrag [ausgefüllt] Fallmanagement- System Kernprozess "Antragstellung" durchführen Antrag zustellen Legitimationsdokumente Dokumentenspeicher Ebene 2 Kernprozess "Antragstellung" ist durchführt Antrag ist zugestellt Ist-Prozess ausführen Ebene 1 Klassendiagramm Legitimationsdokument Klassendiagramm Legitimationsdokument Antrag ist beschieden Ebene 0 Ebene 1 Ebene 3 Abb. 9: Modellierungsebenen Auf der obersten Ebene sind aus der DL-RL folgende drei Kernprozesse abzuleiten: Informationseinholung Abwicklung von Verfahren und Formalitäten (im Folgenden Antragstellung) und Kooperation. Die nachfolgende Abbildung zeigt eine schematische Übersicht aller durch die DL-RL neu zu schaffenden Soll-Kernprozesse sowie die Verknüpfung zu bisherigen Ist-Verwaltungsprozessen in Form einer Prozesslandkarte. Seite 61 von 178

62 Abb. 10: Prozesslandkarte der im Rahmen der DL-RL neu zu schaffenden Soll-Kernprozesse Bereits in dieser Darstellung wird deutlich, dass die Kooperation prozessual kongruent mit der Informationseinholung und der Antragstellung ist. 53 Die konkrete Ausgestaltung der Prozesse wird von der Verortung des EA beeinflusst und hängt wesentlich davon ab, wie viele EA pro Bundesland eingerichtet werden. Die DL-RL sieht vor, dass die Mitgliedstaaten der EU klar definierte Informationsangebote für potentielle Dienstleistungs-Erbringer bzw. Dienstleistungs-Empfänger (im Folgenden DL-Erbringer bzw. DL- Empfänger) im Kontext der Aufnahme und des Betriebs eines Gewerbes bereitstellen müssen 54. Dementsprechend ist im Zuge der Umsetzung der DL-RL ein Informationseinholungsprozess zu etablieren. Wie in Artikel 6 DL-RL vorgesehen, kann sich der Anfragende dabei entweder direkt an den EA oder direkt an die zuständige Behörde wenden. Im Falle einer Anfrage bei einem EA wird dieser zunächst versuchen, diese mit den ihm zur Verfügung stehenden (Mindest-)Informationen zu bearbeiten. Eine detaillierte Beschreibung dieses Soll-Prozesses findet sich in Kapitel C.V. Als Folge einer solchen vorab ausgeführten Informationseinholung, aber auch unabhängig davon, kann sich ein Interessent entschließen, ein Gewerbe in der Bundesrepublik Deutschland zu eröffnen und einen entsprechenden Antrag stellen. Wie bereits bei der Informationseinholung, muss es entsprechend der Richtlinie auch bei der Antragstellung möglich sein, dass ein potentieller DL-Erbringer alle Verfahren und Formalitäten zur Aufnahme eines Gewerbes sowohl bei dem neu einzurichtenden EA als auch, wie bisher, bei der zuständigen Behörde abwickeln kann. Da der EA-Prozess bislang nicht existiert, ist dies der zweite im Rahmen der DL-RL neu einzuführende Soll-Kernprozess Vgl. hierzu Kapitel C.V.. 54 In Abb. 6 ist aus Gründen der Übersicht lediglich der DL-Erbringer dargestellt. 55 Vgl. hierzu Kapitel C.V.1.2. Seite 62 von 178

63 Bei Eingang des Antrages bei einem EA würde dieser in Abhängigkeit der ihm zugewiesenen Kompetenzen entweder die Unterlagen lediglich an die zuständige Behörde weiterleiten, oder, bei einer breiteren Kompetenzbasis, diese zunächst einer Vorprüfung unterziehen und sie erst bei Korrektheit und Vollständigkeit an die zuständige Behörde weiterleiten. Die Vorprüfung könnte darüber hinaus auch Aufgaben aus dem Bereich der Sachprüfung umfassen (z.b. das Ausstellen von Bescheiden). Diese Weiterleitung hat zur Folge, dass über eine Kooperation, die in Kapitel C.V.1.3 erläutert wird, ein bereits heute für diese Antragsart bestehender Ist-Verwaltungsprozess initiiert wird. Somit müssen im Rahmen der Umsetzung der DL-RL insbesondere auch Schnittstellen zwischen bestehenden Ist- und den neuen Sollprozessen beschrieben und ggf. einzelne Ist-Prozessteile an die zukünftigen Anforderungen angepasst werden. Insbesondere die Möglichkeit einer elektronischen Antragstellung und die Koordination zwischen EA und Behörde sind hierbei eine maßgebliche Herausforderung, die in diesem Zusammenhang betrachtet werden müssen. Inwieweit bei bestehenden Ist-Prozessen solche Änderungen erforderlich sind, wird in Kapitel C.V.2 anhand der Beispielprozesse untersucht. 1.1 Informationsbereitstellung in elektronischer Form für den Dienstleistungserbringer und den Dienstleistungsempfänger (Art. 7 und 21 ) Neben seinen Aufgaben im Rahmen der Antragsbearbeitung ist die Informationsbereitstellung bzw. - erteilung für DL-Erbringer oder -empfänger nach der DL-RL eine wesentliche Aufgabe des EA. Folgende Vorgaben der DL-RL sind zu beachten: Gem. Art. 7 Abs. 1 und 21 DL-RL müssen über den EA dem DL-Erbringer oder DL-Empfänger folgende Informationen zur Verfügung gestellt werden: Anforderungen, die für in ihrem Hoheitsgebiet niedergelassene DL-Erbringer gelten, insbesondere bezüglich der Verfahren und Formalitäten für die Aufnahme und Ausübung von Dienstleistungstätigkeiten Angaben über die zuständigen Behörden, um eine direkte Kontaktaufnahme mit diesen zu ermöglichen Mittel und Bedingungen für den Zugang zu öffentlichen Registern und Datenbanken über DL- Erbringer oder Dienstleistungen allgemein verfügbare Rechtsbehelfe im Falle von Streitigkeiten zwischen o o o den zuständigen Behörden und den DL-Erbringern oder DL-Empfängern oder zwischen DL-Erbringern und DL Empfängern oder zwischen DL-Erbringern Angaben zu Verbänden oder Organisationen, die, ohne eine zuständige Behörde zu sein, DL-Erbringer oder DL-Empfänger praktisch unterstützen. Diese Informationen sollen: aus der Ferne und elektronisch leicht zugänglich sein (gem. Art. 7 Abs. 1 a) und Abs. 4 DL-RL), in einfacher und verständlicher Sprache erteilt werden (gem. Art. 7 Abs. 2 DL-RL), in einer klaren und unzweideutigen Weise erteilt werden und dem neuesten Stand entsprechen (gem. Art. 7 Abs. 4 DL-RL) und eventuell in mehreren Sprachen verfügbar sein (gem. Art. 7 Abs. 5 DL-RL). Darüber hinaus müssen die im Art. 7 Abs. 1 DL-RL aufgelisteten Informationen auch von den zuständigen Behörden zur Verfügung gestellt werden (gem. Art. 7 Abs. 2 DL-RL). Die zuständigen Behörden haben zudem zusätzliche Informationen über die gewöhnliche Auslegung und Anwendung der maßgeblichen Anforderungen in Form eines einfachen Schritt-für-Schritt-Leitfadens zu erteilen. Seite 63 von 178

64 Der EA bzw. die zuständigen Behörden müssen eine Informationsanfrage des DL-Erbringers oder DL Empfängers so schnell wie möglich beantworten und den Antragsteller bei fehlerhaftem Ersuchen unverzüglich in Kenntnis setzen (gem. Art. 7 (Abs. 4 DL-RL). Die zuständigen Behörden sind jedoch nicht verpflichtet, Rechtsberatung in einzelnen Fällen anzubieten (gem. Art. 7 Abs. 6 DL-RL). Gemäß Art. 8 Abs. 1 DL-RL stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass alle Verfahren und Formalitäten, welche die Aufnahme oder die Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit betreffen, problemlos aus der Ferne und elektronisch über den betreffenden EA oder bei der betreffenden zuständigen Behörde abgewickelt werden können. Es bietet sich an, auch bei Einrichtung des EA als physische Stelle wie im Anforderungspapier vorgesehen Portale zu nutzen, um eine Vielzahl von Standardanfragen schnell und effektiv beantworten zu können. Im Folgenden wird der auf diesen rechtlichen Anforderungen modellierte Soll-Kernprozess Informationseinholung vorgestellt. Das Modell des Kernprozesses Informationseinholung deckt sowohl die Informationsbedürfnisse des DL- Erbringers als auch des DL-Empfängers ab. Daher wird im Modell abstrakt vom Informationsbedürftigen gesprochen. Informationsbedürfnis ist entstanden Informationsbedürftiger Informationen anfragen Anfrage ist bei EA eingegangen Anfrage ist bei Behörde eingegangen EA Informationen beschaffen Behörde Informationen beschaffen Anfrage ist ungültig Informationen sind vorhanden Information sind per Kooperation beschafftt Informationen sind vorhanden Informationen sind beschafft Anfrage ist ungültig EA Anfrage beantworten Behörde Anfrage beantworten Prozess ist beendet Prozess ist beendet Abb. 11: Soll-Kernprozess Informationseinholung Das hier dargestellte Modell zeigt eine abstrakte Übersicht des Soll-Kernprozesses Informationseinholung. Zur Wahrung der Übersicht wurden hier bewusst auf die Darstellung von IT-Systemen, Dokumenten/ Seite 64 von 178

65 Clustern und weiteren Notationselementen verzichtet. Diese werden auf der tieferen Abstraktionsebene in das Modell eingebunden 56. In diesem abstrakten Modell wird deutlich, dass die einzelnen Prozessteile zur Informationseinholung bei einem EA und der Behörde grundsätzlich eine hohe Ähnlichkeit aufweisen. Bei einer detaillierten Modellierung dieses Prozesses treten jedoch folgende Unterschiede und Probleme hervor: Je nach Verortung der Datenhaltung / Pflege der benötigten Informationen, dem Inhalt der Anfrage sowie der Aufgabenverteilung zwischen EA und Behörde kann sich ein abweichender Prozessablauf ergeben. Sofern die Informationseinholung im Wege der Kooperation erfolgt bzw. unterstützt wird, sollte verbandsübergreifend ein Zugriff auf Informationssysteme ermöglicht werden bzw. das Informationsangebot bundesweit organisiert werden. Abgrenzung der vom EA bzw. zuständigen Behörde zu pflegenden Informationen Klärung, welche zusätzlichen Informationen für DL-Empfänger bereitgestellt werden müssen Klärung der Kostenpflicht für Übersetzungen, sofern diese erfolgen (sollen) Der EA benötigt zur Erfüllung seiner Informationspflichten ein elektronisch zugängliches Wissensmanagementsystem. Dabei müssen die im Rahmen der DL-RL bereitzustellenden Informationen aus den verschiedensten Quellen extrahiert und aufbereitet werden. Bezüglich der Art der Informationsaufbereitung existieren in der DL-RL konkrete Vorgaben. So müssen die Informationen in einfacher und verständlicher Sprache erteilt werden (Art. 7 Abs. 2 DL-RL). Empfehlungen zu einzelnen Funktionen Funktion: Informationen anfragen Für eine effiziente Informationsversorgung von DL-Erbringern und -Empfängern im Rahmen der DL-RL erscheint die im Detailprozess vorgestellte Mischform, bestehend aus Portalen und physischen Stellen, besonders geeignet. Um die Kosten für die hierfür notwendigen physischen Stellen (Call-Center, etc.) zu minimieren, sollten in der Umsetzungsstufe 2 nach Möglichkeit Skaleneffekte durch die Bündelung von Ressourcen, etwa in Shared Service Centern, genutzt werden. Funktion: Mehrsprachigkeit Ein Portal sollte neben der deutschen Sprache auch Informationen in anderen Sprachen anbieten. Individuelle Anfragen sollten jedenfalls ab der Umsetzungsstufe 2 mindestens in einer weiteren Sprache akzeptiert werden. Funktion: Informationen beschaffen (EA) / Informationen beschaffen (Behörde) Häufig nachgefragte Standard-Informationen sollten über ein Portal zur Verfügung gestellt werden. Individuelle Anfragen sollten über eine physische Stelle bearbeitet werden. Darüber hinaus erscheint die Errichtung von örtlichen Zuständigkeiten aus prozessualer Sicht sowie die Möglichkeit einer Weiterleitung des Informationsbedürftigen an örtlich zuständige EA und Behörden äußerst sinnvoll, da so ein direkter Informationsaustausch zwischen einem Informationsbedürftigen und einer kompetenten Stelle ermöglicht wird und damit lange und ineffiziente Kommunikationswege ohne großen Aufwand und dauerhaft vermieden werden können. 56 Detaillierte Prozessdarstellung des Kernprozesses Informationseinholung in Anlage A 6 Nr.1.1 (epk) sowie Anlage A 7 (Picture). Nrn. 2 bis 4 Seite 65 von 178

66 Funktion: Anfrage beantworten (EA) / Anfrage beantworten (Behörde) Die Aufbereitung und Zustellung von Informationen sollten i.d.r. über eine Portallösung erfolgen. Darüber hinaus können neue Formen der Kommunikation wie etwa Chats, Foren oder Wikis verwendet werden, um auch die Beantwortung individueller Anfragen über ein Portal zu ermöglichen und sie darüber hinaus einer breiten Masse zur Verfügung stellen zu können. Für die Beantwortung individueller Anfragen bietet sich ferner auch der Versand per an, da so die in der Regel nicht datenschutzrelevanten Informationen schnell und kostengünstig zugestellt werden können. Werden nicht standardmäßig über ein Portal verfügbare Informationen mehrfach angefragt, ist die Erstellung von Leitfäden und vorab aufbereiteten Informationskomponenten zur Beschleunigung der Bearbeitung von Anfragen in Betracht zu ziehen. Auch wenn die DL-RL sehr stark die elektronische Abwicklung von Anfragen fokussiert, wird für nicht-itaffine Personen oder Personen, die keinen Zugang zu elektronischen Medien besitzen auch dauerhaft noch die Zustellung von Informationen per Post angeboten werden müssen. 1.2 Verfahren und Formalitäten, die die Aufnahme und Ausübung einer Dienstleistung betreffen (Art. 8 DL-RL ) - Antragstellung - Eine der drei Kernaufgaben des EA ist seine Rolle als Kontaktstelle für die Entgegennahme und Betreuung von Anträgen / Anzeigen des DL-Erbringers. Die Konzentration bestimmter Aufgaben bzw. Kompetenzen an einer Stelle hat Auswirkungen auf die betroffenen Verwaltungsverfahren. Rechtliche Grundlage ist Art. 6 DL-RL: (1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Dienstleistungserbringer folgende Verfahren und Formalitäten über einheitliche Ansprechpartner abwickeln können: Hieraus folgt als Verpflichtung für die DL-RL-Mitgliedstaaten u.a.: die Einrichtung Einheitlicher Ansprechpartner (EA) die lückenlose Erfassung der in Art. 2 Abs. 2 DL-RL genannten Dienstleistungen. a) alle Verfahren und Formalitäten, die für die Aufnahme ihrer Dienstleistungstätigkeiten erforderlich sind, insbesondere Erklärungen, Anmeldungen oder die Beantragung von Genehmigungen bei den zuständigen Behörden, einschließlich der Beantragung der Eintragung in Register, Berufsrollen oder Datenbanken oder der Registrierung bei Berufsverbänden oder Berufsorganisationen; b) die Beantragung der für die Ausübung ihrer Dienstleistungstätigkeit erforderlichen Genehmigungen. Diese Vorgaben bestimmen welche Aufgaben die EA durchführen muss ( Ob ). Aus dem Kontext zu Art. 8 DL-RL ergibt sich, in welcher Art und Weise die Verfahrensabwicklung durchzuführen ist ( Wie ): (1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass alle Verfahren und Formalitäten, die die Aufnahme oder die Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit betreffen, problemlos aus der Ferne und elektronisch über den betreffenden EA oder bei der betreffenden zuständigen Behörde abgewickelt werden können. Sicherzustellen ist der Weg der Fernkommunikation und der elektronische Weg. Daraus folgt für die praktische Umsetzung, dass die Möglichkeit einer Antragsstellung per Internet für den DL-Erbringer geschaffen werden muss und ein direkter Informationsdurchgriff auf die zuständige Behörde abzubilden ist. 57 In der qualitativen Dimension sind folgende Verfahren und Formalitäten erfasst: Erklärungen 57 Vgl. Handbuch zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, S. 33. Seite 66 von 178

67 Benachrichtigungen Genehmigungs- und Anzeigeverfahren Zuteilung einer Unternehmensregisternummer. Es muss die Möglichkeit zum Erhalt von: Informationen Formularen Dokumenten und zur: Einreichung von Dokumenten Einreichung von Anträgen Entgegennahme von Entscheidungen Entgegennahme von Antworten über den EA bestehen. Umfasst sind sämtliche Verwaltungsschritte bis hin zur Beendigung des Prozesses. Dabei soll dem DL- Erbringer aus seiner Sicht nur eine einzige Stelle gegenüberstehen. Seite 67 von 178

68 Antragsbedürfnis ist entstanden Antragsakte ist weitergeleitet DL- Erbringer Antrag einreichen Antrag ist bei EA eingegangen Antrag ist bei Behörde eingegangen EA Konsistenz des Antrags durch EA prüfen Behörde Konsistenz des Antrags durch Behörde prüfen Prozess ist beendet (Bearbeitende Stelle ist unzuständig) Bearbeitende Stelle ist zuständig Prozess ist beendet (Antrag ist bereits existent) EA Vorgang durch EA anlegen Prozess ist beendet (Bearbeitende Stelle ist unzuständig) Bearbeitende Stelle ist zuständig Prozess ist beendet (Antrag ist bereits existent) Eingang des Antrags ist bestätigt Behörde Vorgang durch Behörde anlegen EA Eingang des Gebührenvoschusses abwarten Eingang des Antrags ist bestätigt Gebührenvorschuss ist nicht rechtzeitig eingegangen Gebührenvorschuss ist rechtzeitig eingegangen EA Primäre inhaltliche Prüfung durchführen Behörde Antrag entscheiden Primäre inhaltliche Prüfung ist bestanden Primäre inhaltliche Prüfung ist endgültig nicht bestanden Mitteilung über Unvollständigkeit / Fehlerhaftigkeit des Antrags ist erstellt Abschließender Gebührenbescheid ist erstellt EA Antrag an zuständige Behörde weiterleiten Ergebnis ist an EA zurückgeleitet Behörde Ergebnis durch Behörde zustellen EA Ergebnis durch EA zustellen Ergebnis ist an DL-Erbringer zustellt Ergebnis ist an EA zurückgeleitet Abb. 12: Soll-Kernprozess "Antragstellung" Seite 68 von 178

69 Das hier dargestellte Modell zeigt eine abstrakte Übersicht des Soll-Kernprozesses Antragstellung. Damit werden der grundlegende Ablauf sowie die in der Antragstellung benötigten Prozess-Komponenten deutlich. Zur Wahrung der Übersicht wurden hier bewusst auf die Darstellung von IT-Systemen, Dokumenten / Clustern und weiteren Notationselementen verzichtet. Diese werden auf der nächsten Abstraktionsebene in das Modell eingebunden 58. Der Kernprozess der Antragsstellung kann grundsätzlich durch zwei unterschiedliche Ereignisse gestartet werden. Regelmäßig wird er durch einen zukünftigen DL-Erbringers initiiert, indem er etwa aufgrund einer im Vorfeld erfolgten Beratung durch den EA oder einer Behörde den Entschluss fasst, einen Antrag im Kontext einer Dienstleistungserbringung zu stellen. Im Modell wird dieser Entschluss durch das Ereignis Antragsbedürfnis ist entstanden dargestellt. Neben dem DL-Erbringer kann der Antragstellungsprozess auch im Zuge einer Kooperation 59 durch einen EA oder eine Behörde gestartet werden. Wie in den folgenden Erläuterungen zu diesem Prozess noch detailliert dargelegt wird, ist dies notwendig, da innerhalb des Antragstellungsprozesses verschiedene Punkte existieren, an denen der gesamte Antrag oder nur einzelne Teilanträge an andere Stellen (EA oder Behörden) weitergeleitet und dort somit weitere parallel oder sequentiell laufende Antragstellungsprozesse initiiert werden. Als Startpunkt für den Antragsstellungsprozess über diesen Weg wurde hierzu das Ereignis Antragsakte ist weitergeleitet in das Modell aufgenommen. Empfehlungen zu den Funktionen Funktion: Antrag einreichen Notwendige Funktion Funktion: Konsistenz des Antrags durch EA prüfen / Konsistenz des Antrags durch Behörde prüfen Es sollte über das Fallmanagement allen Anträgen eine eindeutige ID zugewiesen werden, um Mehrfachbeantragungen schneller identifizieren zu können und um eine eindeutige Referenz für jeden existierenden Antrag einzuführen. Zudem wird empfohlen, standardisierte Formulare zu verwenden, aus denen die relevanten Daten ohne zusätzlichen Übersetzungsaufwand übernommen werden können. In der gesamten Außenkommunikation sollte darauf hingewirkt werden, dass die Antragstellung zukünftig ausschließlich elektronisch erfolgt. Funktion: Vorgang durch EA anlegen / Vorgang durch Behörde anlegen Der EA muss dem Antragsteller in geeigneter Form die Fristen (Genehmigungsfiktion Art. 13 (5)) mitteilen können. Um diese Information nicht jeweils bei der zuständigen Behörde anfragen zu müssen, sollte ihm ein entsprechendes Fristenverzeichnis zur Verfügung gestellt werden. Funktion: Eingang des Gebührenvorschusses abwarten Über diese Funktion ließe sich ein Gebührenvorschuss erheben. Diese Variante böte EA und Behörden diverse Vorteile. So wäre das Risiko eines Zahlungsausfalls ungleich geringer, wenn bereits vorab ein Gebührenvorschuss erhoben wird. Denn zum einen wird sichergestellt, dass für jede Antragsbearbeitung zumindest ein minimaler Deckungsbeitrag geleistet wird. Zum anderen werden durch diese Variante von vornherein unseriöse Antragsteller abgehalten bzw. nicht ernst gemeinte Anträge verhindert. Durch die Erhöhung des Anteils seriöser Anträge steigt in der Folge auch die Wahrscheinlichkeit, dass die am Ende des Prozesses erhobenen Gesamtgebühren, aufgrund der Ernsthaftigkeit des Anliegens beglichen werden. 58 Detaillierte Prozessdarstellung des Kernprozesses Antragstellung in Anlage A 6 Nr.1.2 (epk) sowie Anlage A 7 (Picture) Nr Vgl. Kapitel C.V.1.3. Seite 69 von 178

70 Dazu ist es notwendig, dem EA über ein entsprechendes Verzeichnis (Billing-System) die voraussichtliche Gebührenhöhe, zumindest aber die anfallenden Mindestgebührenhöhe zur Verfügung zu stellen 60. Zur Verhinderung von Zahlungsausfällen sollte daher, entsprechend dem Modell, grundsätzlich eine vorläufige Gebühr vor Erbringung einer Verwaltungsleistung erhoben werden. In Einzelfällen kann entweder gänzlich auf die Erhebung von Gebühren verzichtet oder lediglich ein Gebührenbescheid am Ende des Verfahrens erstellt werden. Funktion: Primäre inhaltliche Prüfung durchführen Diese Funktion beinhaltet neben der reinen Sachprüfung und damit der Verbindung zu einem konkreten Verfahrensprozess auch die noch im Vorfeld auszuführende Gleichwertigkeitsprüfung eingereichter ausländischer Dokumente. Als IT-Basis für die ggf. notwendige Gleichwertigkeitsprüfung wird hier das Internal Market Information System (IMI) verwendet. Aus Prozess-Sicht ist zu empfehlen, dass der EA auf das IMI- System zugreifen darf. Zur Sicherung der Effizienz des Gesamtprozesses sollte der EA mit der Umsetzungsstufe 1+ folgende Prüfungskompetenzen erhalten: Zulässigkeit (Mindestalter, Rechtsfähigkeit, etc.) Vollständigkeit der Dokumente Vollständigkeit der Angaben Formelle Korrektheit (z.b. Name auf Antrag stimmt mit Name auf den Legitimationsdokumenten überein) Die Vorprüfung beinhaltet NICHT die Zuständigkeit! Diese wird bereits vorab in der Funktion Konsistenz des Antrags durch EA prüfen überprüft. Um eine bundeslandübergreifende Bearbeitung von Anträgen über einen EA gewährleisten zu können, müssen in der Umsetzungsstufe 2 diese Kompetenzen bundesweit möglichst homogen ausgestaltet sein. Des Weiteren sollten zur Verhinderung des Missbrauchs von Daten durch den EA und zur Einhaltung des Datenschutzes zwingend geeignete technische, organisatorische und rechtliche Maßnahmen, wie etwa durch Einführung eines Rollen- und Rechtesystems, evaluiert und realisiert werden. Funktion: Antrag an zuständige Behörde weiterleiten Fallmanagement: Um dem Synchronisationsbedarf bei der weiteren Antragsbearbeitung durch die zuständigen Behörden effizient gerecht zu werden, ist mit der Umsetzungsstufe 1+ die Einführung eines Fallmanagements bei allen beteiligten Stellen unbedingt zu empfehlen. Funktion: Ergebnisse durch EA zustellen Zur Realisierung des Konzeptes des Point of Single Contact sowie zur Steigerung der Prozess-Effizienz ist eine Zustellung der Antragsergebnisse an den DL-Erbringer über den EA zu empfehlen. Der DL- Erbringer sollte bereits bei der Beantragung angeben können, ob der Bescheid direkt oder über den EA an ihn zugestellt werden soll (Standardweg über den EA). 1.3 Amtshilfe/Kooperation (Art. 28 ff. DL-RL) Die Artikel 28ff. DL-RL regeln die Verwaltungszusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitgliedsstaaten. (1) Die Mitgliedstaaten leisten einander Amtshilfe und ergreifen Maßnahmen, die für eine wirksame Zusammenarbeit bei der Kontrolle der Dienstleistungserbringer und ihrer Dienstleistungen erforderlich sind. 60 In der Prozessbetrachtung wurde die Erhebung eines Gebührenvorschusses als mögliche Variante modelliert. Die Prozesse sind so gestaltet, dass damit auch eine nachträgliche Erhebung der Gebühren abgebildet werden kann. Die Erhebung eines Gebührenvorschusses auf der Basis eines Billing-Systems wird, sofern gewünscht, frühestens in Stufe 2 (2010 ff) eingeführt werden können. Seite 70 von 178

71 Auf Basis dieser Vorgaben muss folglich betrachtet werden, wie ein deutscher EA / eine deutsche Behörde mit ausländischen EA kooperiert ein deutscher EA / eine deutsche Behörde mit ausländischen Behörden kooperiert. Aus Art. 10 DL-RL ergibt sich mittelbar, dass sich die zu erbringende Kooperationsleistung nicht nur auf den Bereich der Amtshilfe beschränkt. Auch im innerdeutschen Bundesgebiet müssen EA und Behörden bundeslandübergreifend miteinander interagieren, um z.b. sicherzustellen, dass ein ausländischer Dienstleistungserbringer ein Gewerbe mit mehreren Filialen in unterschiedlichen Bundesländern aufnehmen und betreiben kann. Somit ist auch die inländische Kooperation ein Aspekt, der in diesem Zusammenhang betrachtet werden muss. Bei der Fragestellung der Ausgestaltung dieses Kooperationsprozesses ergab sich, dass es nicht notwendig ist, für die Erbringung einer Kooperationsleistung einen eigenen Prozess zu definieren. Vielmehr kann die Kooperation als eine geschachtelte Folge der Soll-Kernprozesse Informationseinholung und Antragstellung verstanden werden. Zur Verdeutlichung dieser These wird im Folgenden die zu erbringende Kooperationsleistung innerhalb der beiden Kernprozesse betrachtet. Kooperation innerhalb in der Informationseinholung Eine Kooperation im Informationseinholungsprozess ist immer dann erforderlich, wenn ein von einem DL- Erbringer/-Empfänger kontaktierter EA eine angefragte Information nicht in dem ihm zugänglichen wissensbasierten System oder einen ggf. parallel betriebenen EA-Info-Fachverfahren vorfindet. In der Regel wird dies der Fall sein, wenn die angefragte Information über die beim EA vorgehaltenen Informationen hinausgeht. Um DL-Erbringern/-Empfängern dennoch eine adäquate Information bereitstellen zu können, wird sich der EA in der Folge an die für diese Informationsanfrage zuständige Behörde wenden, so dass er an dieser Stelle eine Kooperation über die Prozessschnittstelle Information per Kooperation beschaffen initiiert (siehe Abb. 13). Anfrage ist gültig Informationsmodul EA-Info-System Verfügbarkeit der Informationen überprüfen EA Informationen sind nicht vorhanden EA-Info-System EA-Info-System Informationen per Kooperation beschaffen EA Informationen DMS Informationen sind vorhanden Dokumentenspeicher Fallmanagement- System Information sind per Kooperation beschafftt Abb. 13: Kooperation innerhalb des Informationseinholungsprozesses Seite 71 von 178

72 Die von dem EA eintreffende Anfrage hat zur Folge, dass nun auf der Ebene der zuständigen Behörde ein neuer Informationseinholungs-Prozess gestartet wird. Wie in Abbildung 13 deutlich wird, ist der Informationsbedürftige in diesem Fall jedoch nicht ein DL-Erbringer/-Empfänger, sondern der EA selbst. Der Prozess läuft in diesem Fall entlang des rechten Zweiges ( Anfrage ist bei Behörde eingegangen ), so dass die zuständige Behörde nun die benötigten Informationen beschafft und sie schließlich an den EA weiterleitet. Abb. 14: Initiierung des Informationseinholungsprozesses durch einen EA Anhand dieser Darstellungen wird deutlich, dass die Kooperation im Rahmen einer Informationseinholung ausschließlich aus einem Kernprozess besteht und somit kein eigenes Prozess-Modell benötigt wird. Abb. 15: Der Kooperationsprozess als Kaskade einzelner Informationseinholungsprozesse Seite 72 von 178

73 a) Kooperation innerhalb der Antragstellung Kooperation ist auch im Soll-Kernprozess der Antragstellung in verschiedenen Prozessteilen erforderlich. b) Kooperation im Rahmen der Antragsweiterleitung von EA an Behörde Die zentrale Kooperationsbeziehung in diesem Soll-Kernprozess stellt dabei die Interaktion zwischen einem EA und der zuständigen Behörde dar. Diese wird zum einen durch die Weiterleitung des Hauptantrages durch einen EA an die zuständige Behörde initiiert. Zum anderen existiert eine identische Kooperationsbeziehung auch zwischen dem EA und Drittbehörden bei der Weiterleitung von Nebenanträgen. Aufgrund der Kongruenz dieser beiden Kooperationsprozesse wird dieser Unterschied im Folgenden jedoch nicht näher betrachtet. Keine Nebenanträge liegen vor Legitimationsdokumente Unbearbeitete Nebenanträge liegen vor EA Antragsdokumente Antrag Anträge an zuständige Drittbehörden weitergeben Dokumentenspeicher Behörden- Fachverfahren Anträge sind an Drittbehörden weitergegeben Fallmanagement- System DMS Drittbehörde Nebenanträge bearbeiten Dokumente von Drittbehörde Ergebnis ist an EA zurückgeleitet EA Dokumentenspeicher Antrag Antragsdokumente Antragsakte an zuständige Behörde weiterleiten Behörden- Fachverfahren Fallmanagement- System Legitimationsdokumente Antragsakte ist weitergeleitet DMS Antrag Behörde Antragsdokumente Antrag bescheiden Gebührenbescheid Legitimationsdokumente Antragsbescheid [gestempelt] Dokumente von Drittbehörde Ergebnis ist an EA zurückgeleitet Abb. 16: Weiterleitung eines Hauptantrages und Nebenanträgen durch den EA

74 Die Weitergabe von Anträgen durch einen EA hat zur Folge, dass sowohl über die Prozessschnittstelle Antrag bescheiden als auch über die Prozessschnittstelle Nebenanträge bearbeiten ein weiterer, parallel laufender Soll-Kernprozess Antragsstellung gestartet wird. 61 Abb. 17: Die Kooperation zwischen EA und zuständiger Behörde im Antragsstellungsprozess Wie bereits bei der Kooperation im Rahmen der Informationseinholung kann somit auch die Kooperation zwischen EA und zuständiger Behörde im Rahmen der Antragstellung als Kaskade bereits bestehender Soll-Kernprozesse beschrieben werden, so dass auch in diesem Fall eine Modellierung eines separaten Kooperationsprozesses als weiterem Soll-Kernprozess entfallen kann. c) Kooperation im Rahmen der Gleichwertigkeitsprüfung Ein weiterer Prozessteil, in dem eine Kooperation im Antragsstellungsprozess erforderlich ist, kann bei der Gleichwertigkeitsprüfung von Dokumenten identifiziert werden. So muss eine zuständige deutsche Behörde bei der Prüfung der Gleichwertigkeit ausländischer Dokumente gegebenenfalls in Kontakt mit einer ausländischen Stelle treten, die eine qualifizierte Aussage über die Gleichwertigkeit der eingereichten Dokument treffen kann. Diese Kooperationsbeziehung stellt somit den in der DL-RL explizit genannten Fall der Amtshilfe (Artikel 28ff DL-RL) dar. 61 Vgl. Kapitel C.V.1.2. Seite 74 von 178

75 Legitimationsdokumente Antragsdokumente Herkunft der Dokumente überprüfen Behörde Alle Dokumente sind deutscher Herkunft Dokumente sind nichtdeutscher Herkunft IMI Dokumente ausländischer Herknuft Gleichwertigkeits -prüfung für Dokumente beauftragen Behörde Dokumente ausländischer Herknuft Gleichwertigkeit der Dokumente prüfen Ausländische Stelle IMI Dokumente sind gleichwertig Dokumente sind nicht gleichwertig Abb. 18: Kooperation im Rahmen der Gleichwertigkeitsprüfung Wie bereits bei den zuvor betrachteten Kooperationsbeziehungen lässt sich auch diese Interaktion durch eine Verknüpfung bereits bestehender Soll-Kernprozesse realisieren, denn im konkreten Fall eines Amtshilfeersuchens handelt es sich auch lediglich um die Anforderung spezifischer Informationen - nämlich ob ein oder mehrere ausländische Dokumente zu einem deutschen bestimmten Dokument gleichwertig sind. Folglich ist die Gleichwertigkeitsprüfung aus prozessualer Sicht somit eine konkrete Instanziierung des bereits dargestellten allgemeinen Informationseinholungsprozesses, der über die Prozessschnittstelle Gleichwertigkeit der Dokumente prüfen bei der ausländischen Behörde initiiert wird. Abb. 19: Gleichwertigkeitsprüfung als Verknüpfung zwischen Antragsstellungs- und Informationseinholungsprozess Betrachtet man den so angestoßenen Informationseinholungsprozess, ist die in diesem Fall inländische Behörde die informationsbedürftige Stelle. Die Betrachtung aller in den Soll-Kernprozessen modellierten Kooperationsbeziehungen bestätigt die These, dass die Kooperation eine geschachtelte Folge der bereits dargestellten Soll-Kernprozesse Informati- Seite 75 von 178