Universität Trier, Fachbereich IV, Volkswirtschaftslehre WS 2007/2008 PS: Aktuelle Wirtschaftspolitik im Lichte des Nobelpreises

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1 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite Universität Trier, Fachbereich IV, Volkswirtschaftslehre WS 2007/2008 PS: Aktuelle Wirtschaftspolitik im Lichte des Nobelpreises Leitung: Dipl.-Kff. Dipl.-Volksw. Elke C. Bongartz Hausarbeit zum Thema: Zum Nobelpreis an George A. Akerlof, Michael Spence und Joseph E. Stiglitz 2001 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite Name: Marco Raphael Adresse: Gerberstraße Trier Telefon: 0651/ Matrikelnummer: Semester: 4 Studienkombination: 1. HF: Politikwissenschaft 2. HF: Volkswirtschaftslehre Abgabe zum , Trier

2 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite Forschungsfrage: Warum versagt der Markt für Bildungskredite und welche wirtschaftspolitischen Maßnahmen können dies beheben? Einleitung 1 Seite 1 Theoretische Grundlagen der Informationsasymmetrie Qualitätsunsicherheit und mögliche Folgen Unbekannte Absicht und horal hazard Prinzipal-Agent-Theorie Lösungsansätze Lösung durch den Markt Staatliche Lösungen 6 2 Der Markt für Bildungskredite Neue Rahmenbedingungen Marktversagen bei Bildungskrediten 8 3 Lösungsansätze Akademikersteuer Staatliche Bildungskredite und Fonds Gutscheinsysteme Stipendien 13 4 Fazit Literaturverzeichnis 15

3 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite 1 Einleitung Im Jahr 2001 erhielten George A. Akerlof (geb. 1943), Michael Spence und Joseph E. Stiglitz (beide Jahrgang 1940) den Nobelpreis in Ökonomie für ihre Erforschung von Märkten mit asymmetrischen Informationen. Hinter dem nüchternen Titel verbirgt sich ein in mancherlei Hinsicht radikal neuer Ansatz in der Ökonomie: Die Ökonomie von Informationen. Die neoklassische Theorie basiert unter anderem auf der Annahme, dass Informationen jederzeit kostenlos, vollständig und frei verfügbar sind. Die drei Ökonomen gaben sich jedoch mit dieser starken Vereinfachung nicht zufrieden, zeigte die empirische Wirklichkeit doch immer wieder, dass Informationen nicht nur nicht einfach jederzeit allen zugänglich sind, sondern dass es auch einen Unterschied macht, welcher Marktteilnehmer wie viel weiß. Die Aufgabe dieser Arbeit soll es sein, diesen neuen Blickwinkel zumindest in einer groben Übersicht darzustellen und seine Anwendung bei einem konkreten wirtschaftspolitischen Thema zu demonstrieren. Im ersten großen Kapitel soll es vor allem um die theoretischen Grundlagen gehen, also um die abstrakte Ebene. Die ersten drei Unterkapitel 1.1 bis 1.3 beschäftigen sich damit, welche Arten von Informationsasymmetrien es gibt, wie sie entstehen, und welche Auswirkungen sie haben. Hierbei sollen vor allem die wichtigsten und häufigsten Formen von Marktproblemen behandelt werden, die durch Informationsasymmetrien entstehen. Der Abschnitt 1.4 beschäftigt sich dann mit den theoretischen Grundmodellen zu Lösung der in den vorherigen Abschnitten beschriebenen Problemen, gegliedert nach marktinternen (also ohne staatlichen Eingriff) und staatlichen (ergo wirtschaftspolitischen) Lösungen. Nach diesem relativ theoretischen ersten Drittel soll im zweiten und dritten Hauptkapitel ein konkretes Beispiel behandelt werden: der Markt für Bildungskredite, der ein sehr gutes Anwendungsbeispiel darstellt. Ziel hierbei ist es, zu klären, warum der Markt für Bildungskredite versagt, und welche möglichen Maßnahmen es gibt, um dies zu korrigieren. Zunächst wird hierbei die veränderte Situation in der Hochschulbildung vorgestellt werden, um überhaupt die Entstehung des Problems und die später behandelten Lösungsansätze verständlich zu machen. Der zweite Abschnitt wendet die in den Kapiteln 1.1 bis 1.3 erarbeiteten Grundlagen dann auf den konkreten Markt an. Der letzte große Abschnitt 3 fasst, untergliedert nach Ansätzen, die verschiedenen wirtschaftspolitischen Vorschläge zur Lösung des Marktversagens zusammen. Als letztes soll im Fazit eine Beurteilung und individuelle Einschätzung der Maßnahmen unter Berücksichtigung der informationstheoretischen Erkenntnisse von Akerlof, Spence und Stiglitz versucht werden. 1. Theoretische Grundlagen der Informationsasymmetrie Der folgende erste Teil dieser Arbeit beschäftigt sich mit den grundsätzlichen Analysen von

4 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite 2 Informationsasymmetrien und den dadurch entstehenden Problemen für die fehlerfreie Funktion von Märkten. Dieser Abschnitt soll somit die Grundlage bilden für die konkrete Anwendung dieser Analyseinstrumente auf den Bildungskreditmarkt in den beiden später folgenden Abschnitten. Seit George A. Akerlofs Artikel The Market for Lemons 1 das Axiom perfekter Informationsverteilung auf Märkten zum ersten Mal absichtlich aufgehoben hat, wird in der Mikroökonomie eine Vielzahl von Lösungen für vorher unerklärliche Phänomene gefunden. 2 Während die Betriebswirtschaftslehre schon seit langer Zeit unterschiedliches Niveaus an Informationen als Mechanismus zur Gewinnung von Marktvorteilen kennt, hat die Volkswirtschaftslehre lange gebraucht, um das Paradigma perfekter Informationen um zustoßen, um so theoretischen Zugang einer empirischen Wirklichkeit zu erhalten, deren Probleme sich nicht mehr mit den abstrakten Konstruktionen erklären (und lösen) ließen. Mit den analytischen Mitteln der Annahme unterschiedlicher Informationsverteilungen zwischen Marktakteuren und der Annahme, dass Informationen nicht immer kostenlos verfügbar sind, sind neue, marktorientierte Lösungen für Probleme möglich, die vorher kaum erklärbar, geschweige denn lösbar waren. Welche dies im Einzelnen sind, soll nun im folgenden beschrieben werden. 1.1 Qualitätsunsicherheit und mögliche Folgen Grundsätzlich bezeichnet Informationsasymmetrie alle Fälle, in denen ein Partner einer marktwirtschaftlichen Transaktion über mehr relevante Informationen verfügt als ein anderer, wobei es dem anderen Marktpartner nicht möglich ist, diese Differenz vollständig aufzuheben durch entsprechenden Mittelaufwand, wobei eine Annäherung der Informationsstände beider Akteure durchaus möglich ist. Meist werden Informationsmängel verursacht durch die bewusste Zurückhaltung von relevanten Informationen von Seiten einer Partei, die dadurch die Transaktion zu ihrem Vorteil zu beeinflussen hofft. 3 Die Qualitätsunkenntnis bezeichnet den Fall, in dem eine Seite einer Austauschbeziehung, normalerweise der Anbieter des Gutes, mehr über die Qualität eines Gutes weiß als der Nachfrager. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von verborgenen Eigenschaften des Gutes, die der Nachfrager nicht kennt, der Anbieter aber schon. Ebenfalls möglich ist eine Unkenntnis auf Seiten der Anbieter, B. auf Versicherungs- oder Kreditmärkten, wenn Kunden nicht bereit sind, Informationen über die Risiken, denen sie ausgesetzt sind, zu enthüllen, da dieses die 1 Akerlof, George A.: The Market for lemons : quality uncertainty and the market mechanism. In: Akerlof, George A.: An Economic Theorist's Book of Tales, Cambridge, 1984, S Vgl. Akerlof, George A.: Behavioral Macroeconomics and Macroeconomic Behavior. In: Akerlof, George A.: Exploration in Pragmatic Economics, Oxford, 2005, S Informationsmängel können aber auch durch andere Faktoren verursacht sein, z.b. Unsicherheit über zukünftige Ereignisse und Entwicklungen.

5 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite 3 Versicherungsprämien verteuern würde. 4 Welche Auswirkung haben solche verborgenen Eigenschaften (Engl.: hidden characterics oder hidden information ) nun auf den Markt, wenn diese Konstellation immer wieder auftritt? Da die Anbieter ihr minderwertiges Produkt zum gleichen Preis verkaufen können wie ein höherwertigeres, werden diese immer mehr angeboten, während die Anbieter hochwertiger Ware sich aus dem Markt zurück ziehen, da sie nicht den für ihr Produkt eigentlich passenden Preis bekommen, weil die Nachfrager die im Schnitt gesunkene Qualität auf dem Markt wahrnehmen. Somit kommt es zu einer Selektion auf dem Markt, der sog. Adversen Auslese, die das Segment hochqualitativer Güter zusammen brechen lässt, es kommt zu einem Marktversagen. Dieser Prozess läuft bei Informationsunsicherheit auf Seiten der Anbieter ähnlich ab. Wenn Versicherungen nicht wissen, ob ihre Kunden mit hohem oder niedrigen Risiko behaftet sind, müssen sie die Prämien für alle relativ gesehen höher ansetzen, um eventuelle Ausfälle und Mehrausgaben abzusichern. Dieser Preisanstieg verschiebt jedoch die Kosten-Nutzen- Relation, was dazu führt, dass Versicherungsnehmer mit geringem Risiko sich entscheiden, sich nicht zu versichern. Diese Abnahme an guten Risiken im Pool der Versicherten zwingt die Versicherungen wiederum, die Prämien erneut anzuheben. Diese Spirale setzt sich fort, bis der Markt für günstige Versicherungen zusammenbricht, und nur noch Hochrisikokandidaten eine Versicherung anstreben, die natürlich auch entsprechend teuer ist (falls sie überhaupt verfügbar ist). Eine weitere Form der Informationsasymmetrie stellt die Nutzenunkenntnis dar. Die Nutzenunkenntnis ähnelt der Qualitätsunkenntnis in der Hinsicht, dass eine genaue Kenntnis des Nutzens eines Gutes nicht genau bekannt ist. Im Unterschied zur Qualitätsunkenntnis liegt dies im Fall der Nutzenunkenntnis nicht an einer Zurückhaltung von Informationen durch den Anbieter, sondern an einer systematischen Fehleinschätzung durch die Nachfrager. 5 Als klassisches Beispiel für eine solche Form von Marktversagen aufgrund falscher Einschätzungen des Nutzens eines Gutes gilt die Bildung von Rücklagen für das Alter. 1.2 Unbekannte Absicht und moral hazard Das Problem der sog. hidden action, im folgenden Unbekannte Absicht oder Handlung genannt, bezeichnet eine Situation, in der eine Partei eines Vertrages bestimmte Handlungen beabsichtigt, die relevant für den Vertragsabschluss wären (oder diesen gar nicht erst zustande kommen lassen würden), dies jedoch der anderen Seite verschweigt. Ein klassischer Fall stellt hier wiederum der Versicherungsmarkt dar, wenn ein Versicherter nach dem Vertragsabschluss anfängt, sich weniger 4Vgl. Pindyck, Robert S.; Rubinfeld, Daniel L.: Microeconomics. 6. Auflage, New Jersey 2005, S Dies stellt ein theoretisches Novum in der Ökonomie dar, denn nach klassischer Ansicht müsste die Nachfrage sich ja stets auf dem optimalen Wert, der dem Grenzwert an Nutzen entspricht, einpendeln.

6 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite 4 risikovermeidend zu verhalten, da er ja nun durch die Versicherung abgedeckt ist und sich damit ein vorsichtigeres Verhalten für ihn nicht mehr lohnt. Dieses Verhalten wird moral hazard genannt, was die (moralische) Gefahr meint, sich anders zu verhalten, als dies bei Vertragsabschluss vorgesehen war. 6 Wenn viele Marktakteure sich so verhalten, kommt der gleiche Marktversagensmechanismus in Gang wie im Falle der Qualitätsunkenntnis, die versteckten Absichten vieler Marktakteure bewirkt eine Adverse Auslese am Markt, zum Nachteil beider Seiten. 1.3 Prinzipal-Agent-Theorie Die Prinzipal-Agent-Theorie stellt ein allgemeines Analyseraster für Situationen dar, in denen ein Akteur (der sog. Prinzipal) eine andere Person oder Instanz (der Agent) mit etwas beauftragt, ohne jedoch völlig sicher sein zu können, dass der Agent auch im Interesse des Prinzipal handeln wird. Im Normalfall sind die Interessen des Prinzipals und des Agenten entgegen laufend oder zumindest nicht deckungsgleich, wobei der Prinzipal gleichzeitig keine Möglichkeit hat, die Aktivitäten des Agenten jederzeit zu überprüfen, also liegt ein Informationsdefizit zu Ungunsten des Prinzipal vor. Wichtig hierbei ist, dass das Ergebnis der Aktivitäten des Agenten nicht allein von dessen Einsatz abhängt, sonst wären seine Aktivitäten für den Prinzipal ja durchaus kontrollierbar. Mit diesem analytischen Raster lassen sich nicht nur ökonomische Probleme analysieren, auch klassische Felder der Soziologie oder der Politikwissenschaften werden mit diesem Instrument bearbeitet, so zum Beispiel im Bereich der Politikumsetzung durch bürokratische Apparate. 7 Konkret angewendet in der Mikroökonomie kann die Prinzipal-Agent- Theorie auf alle vorher genannten Probleme angewendet werden und bietet die Chance, sich genauer mit der Frage zu beschäftigen, welche Rolle unterschiedliche Interessenlagen der verschiedenen Akteure bei der Entstehung von Marktversagen spielen und wie man solche Probleme systematisch vermeiden kann. Es existieren noch andere spezielle Formen von Marktproblemen (wie Hold Up oder Preisunkenntnis) 8, die durch Informationsasymmetrien verursacht werden, jedoch hier nicht weiter behandelt werden, da sie das konkrete Thema der Arbeit nicht betreffen und nur von der relevanten Kernproblematik ablenken würden. Mit der Frage nach möglichen Lösungen beschäftigt sich der folgende Abschnitt, in dem verschiedene allgemeine Marktlösungen präsentiert werden. 6 Moral hazard kann auch aus anderen Gründen entstehen. So wurde während der Asienkrise 1997/98 als Argument gegen eine staatliche Hilfe für faule Kredite von Banken häufig angeführt, dass diese Hilfe die Gefahr eines moral hazard provoziere, da andere Akteure die Risiken trügen für die Fehlinvestitionen der Banken, was deren Bereitschaft zu Hochrisikoinvestitionen nur noch erhöhen würde. 7Vgl. Howlett, Michael; Ramesh, M.: Studying Public Policy. Policy cycles and policy subsystems, 2. Auflage, Oxford 2003, S Umfangreich behandelt in: Fritsch, Michael; Wein, Thomas; Ewers, Hans-Jürgen: Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 6. Auflage, München 2005, S

7 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite Lösungsansätze Lösung durch den Markt Nachdem im letzten Abschnitt die verschiedenen allgemeinen Probleme vorgestellt wurden, stellt sich natürlich die Frage, welche Maßnahmen es zur Vermeidung oder zumindest zur Linderung derartiger Probleme gibt. Da die Kernursache der Probleme in einer Ungleichverteilung von Informationen liegt, liegt es nahe, dass zur Lösung eine Möglichkeit gefunden werden muss, die Differenz im Informationsniveau zu verkleinern oder zu beseitigen, wobei es zu beachten gilt, ob die Interessen der beiden Akteure entgegen läufig sind oder nicht. Die erste Möglichkeit zur Lösung besteht in zusätzlicher Informationsbeschaffung durch die benachteiligte Seite, das sog. screening, wobei der Akteur mit einem niedrigeren Informationsniveau versucht, seinen Rückstand aufzuholen. Dies kann er entweder selbst übernehmen, oder er beauftragt eine fachkundige dritte Partei damit, die diese Informationen vielleicht günstiger erlangen kann als er selbst. Ein typisches Beispiel wären hier die Produkttests der Stiftung Warentest, die als qualifizierte Dritte den Nachfragern zusätzliche Informationen bieten. Im analytischen Raster des Prinzipal-Agent-Modells bedeutet screening, dass der Prinzipal versucht, entweder das Verhalten des Agenten direkt beobachten zu können oder mehr Sicherheit über den Beitrag des Agenten zum letztlichen Ergebnis zu erhalten, um so Rückschlüsse auf dessen Leistungsfähigkeit ziehen zu können. Das screening bietet sich natürlich vor allem dann als Lösung an, wenn die Anbieterseite bzw. der Agent kein Interesse daran hat, die Informationsasymmetrie aufzulösen. Anders sieht dies im Falle des sog. signaling aus, in dem der Agent sich darum bemüht, dem Prinzipal zu signalisieren, dass er vertrauenswürdig ist und die in ihn gesetzten Erwartungen zu erfüllen gedenkt. Hier bemüht sich also die Seite, deren Informationsmenge größer ist, darum, für eine Anpassung zu sorgen, oder wird durch entsprechende Rahmenbedingungen dazu gebracht dies zu tun. Als typisches Beispiel freiwilligen signalings gelten Garantien, da diese neben einer größeren Sicherheit für den Nachfrager (im Fall unerwarteter Probleme nach dem Kauf) auch ein Signal von Seiten des Anbieters enthalten, dass das Produkt qualitativ hochwertig ist. 9 Die Schaffung von Rahmenbedingungen, die den Agenten dazu bewegen, Signale zu geben, wie seine Absichten sind, ist teilweise schwierig und hängt von der speziellen Art der Marktbeziehung ab. Als Beispiel sei hier die Entwicklung von Bonibezahlungen erwähnt, die sich nach der geschätzten und reellen Produktionsmenge richten, was Fabrikmanager dazu veranlasst, die maximal mögliche 9 Vgl. Fritsch; Wein; Ewers, a.a.o., S

8 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite 6 Outputmenge anzugeben. 10 Während die beiden vorher erwähnten Lösungsansätze jeweils von einem Akteur ausgehen, orientiert sich die dritte Möglichkeit an der Beziehung beider Akteure. Eine häufige Ursache von asymmetrischen Informationsverteilungen liegt in den entgegen gesetzten Interessen der beiden Akteure, weshalb eine weitere Lösungsmöglichkeit darin besteht, den Interessenkonflikt aufzulösen, was Anreize bietet, allen Akteuren die gleiche Menge an Informationen zukommen zu lassen. Diese Form der Lösung wird als Interessenausgleich bezeichnet. Als kurzes Beispiel sei hier nur eine Kapitalbeteiligung von Angestellten an ihrem Unternehmen erwähnt, was die Interessen des Unternehmens zu denen des Angestellten werden lässt, was dessen Vertrauenswürdigkeit erhöht (aus Sicht des Arbeitgebers) Staatliche Lösungen Alle im vorherigen Abschnitt diskutierten Maßnahmen zur Verhinderungen eines Marktversagens sind von den Marktakteuren selbst veranlasst und erfordern keine wirtschaftspolitischen Eingriffe von Seiten des Staates. Dennoch kann aus verschiedenen Gründen ein staatlicher Eingriff als nötig erscheinen. 11 Zunächst bietet sich natürlich eine Zwangsverordnung der Maßnahmen an, die im vorigen Abschnitt diskutiert wurden, so zum Beispiel eine Verpflichtung zu Garantien für bestimmte Produkte oder Informationspflichten. Zur Vermeidung von Adverser Auslese auf Versicherungsmärkten hat sich besonders die allgemeine Versicherungspflicht als besonders beliebt herausgestellt, da sie durch die breite Risikostreuung einen im Durchschnitt günstigeren Preis erzeugt als ein offener Markt. 12 Besonders die Nutzenunkenntnis erscheint als klassisches Feld staatlicher Eingriffe, da in diesem besonderen Fall die Informationsunkenntnis durch das Gut selbst (bzw. je nach Perspektive durch die Nachfrager selbst) erzeugt wird, also eine Lösung durch den Markt als unwahrscheinlicher einzuschätzen ist als bei den anderen Formen von Informationsasymmetrien. 13 Vor allem die starke staatliche Involvierung auf Bildungsmärkten in fast allen westlichen Industrienationen zeigt dies sehr anschaulich. 14 Nachdem der letzte Abschnitt einen groben Überblick darüber vermittelt hat, welche Formen von Informationsasymmetrien es überhaupt geben kann in Marktwirtschaftlichen Austauschbeziehungen und wie diese lösbar sind, soll nun versucht werden, dieses analytische Raster konkret anzuwenden auf den Markt für 10 Vgl. Pindyck; Rubin, a.a.o., S. 633 ff. 11 Eine umfassende Diskussion zu den verschiedenen Ursachen und Kriterien soll hier ausgeblendet werden, da dies zu weit vom eigentlichen Thema abweicht. 12 Eine weitere Ursache liegt hier vermutlich in der Wahrnehmung einer allgemeinen Versicherung als eine solidarische Sicherung des Einzelnen durch die Gemeinschaft. 13 Die Nachfrager sind die einzigen, die ein Interesse an der Lösung haben, jedoch sind diese offensichtlich nicht in der Lage, dass Problem selbstständig zu lösen, sonst wäre es gar nicht entstanden. 14 Vgl. Stiglitz, Joseph E.: Economics of the Public Sector. 3. Auflage, New York 2000, S

9 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite 7 Bildungskredite. 2. Der Markt für Bildungskredite Nachdem im letzten Abschnitt lediglich die zugrunde liegende Theorie von möglichem Marktversagen durch Informationsasymmetrie beleuchtet wurde, soll nun mit dem Markt für Bildungskredite ein konkretes Beispiel untersucht werden, in dem sich diese Probleme beobachten lassen. Hierzu soll zuerst die bisherige Struktur der Bildungsfinanzierung im Hochschulwesen sowie die jüngsten Veränderungen beleuchtet werden, um verständlich zu machen, warum ein funktionierender Markt für Bildungskredite nötig ist. Als zweiter Schritt soll untersucht werden, welche besondere Marktstruktur und damit verbundene Probleme (insbesondere solche, die durch Informationsasymmetrien verursacht sind,) zu erwarten sind. 2.1 Neue Rahmenbedingungen Die Einführung von Studiengebühren darf sicher als eine der größten Umstellungen in der Finanzierung der Hochschulen in Deutschland gelten, weil sie einen paradigmatischen Umschwung bedeutet. War die bisherige Leitidee der Hochschulfinanzierung an dem Konzept von Hochschulbildung als eine Art öffentlichem Gut orientiert, welche mittels staatlicher Budgetfinanzierung bereit gestellt wurde, so basiert die Idee von Studiengebühren auf einem wesentlich marktorientiertem Modell von Bildung und Hochschulfinanzierung. 15 Die Grundidee dabei lautet, die Bereitstellung von Bildung marktwirtschaftlicher zu organisieren, in dem die Hochschulen (genauer die Fakultäten) als Anbieter fungieren und die Studenten als Nachfrager. Dies soll deutliche Anreize schaffen, Qualität (vor allem in der Lehre) anzubieten 16, da die Studenten sich (soweit die Theorie) ganz wie klassische Nachfrager an Qualität und Preis orientieren werden bei der Auswahl ihres Studienfaches und -Ortes. Während über das Für und Wider einer solchen Neustrukturierung noch eine Diskussion stattfindet 17, hat die Realität durch die Einführung von Studiengebühren sozusagen die Theorie überholt. In einem System marktwirtschaftlich 15 Vgl. Blankart, Charles B.: Outputfinanzierung von Hochschulen. In: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, Nr. 43, 1998, S Vgl. Buttler, Friedrich: Anreizkompatbilität in Hochschulorganisation und Hochschulrecht. In: Weizsäcker, Robert K. Von (Hrsg.): Deregulierung und Finanzierung des Bildungswesens. Schriften des Vereins für Socialpolitik Band 262, Berlin, 1998, S Als gutes Beispiel für eine kritische Stimme zur Idee von Wettbewerb kann hier gelten: Boos-Nünning, Ursula: Hochschulen im Wettbewerb Chancen und Risiken. In: Weegen, Michael; Böttcher, Wolfgang; Bellenberg, Gabriele; Ackeren, Isabelle van (Hrsg.): Bildungsforschung und Politikberatung. Schule, Hochschule und Berufsbildung an der Schnittstelle von Erziehungswissenschaft und Politik, München, 2002, S

10 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite 8 organisierter Bildung übernehmen Studiengebühren teilweise die Funktion des Preises, den der Nachfrager, in diesem Falle der Student, für die Ware Bildung zahlen muss. Finanziell gesehen sind die Studiengebühren kein Ersatz für die staatliche Mitfinanzierung der Hochschulen 18, dennoch haben sie eine entscheidende Wirkung: Sie verschieben eine mögliche Subventionierung bzw. Finanzierung des Staates von der Angebotsseite zur Nachfrageseite, was effizientere Verteilungen verspricht. 19 Jedoch ist natürlich zunächst ein Verschiebung im Kosten-Nutzen-Kalkül jedes potenziellen Studienanfängers zu beobachten: Das vorher (zumindest theoretisch) kostenlose Studium hat nun einen Preis, der im Angesicht individueller aktueller Einkünfte vielen ziemlich hoch vorkommen dürfte. Wenn der Staat die Kosten einer akademischen Ausbildung jedoch nicht mehr direkt finanzieren will, so muss natürlich eine andere Möglichkeit gefunden werden, die anfallenden Kosten zu decken. Da Hochschulbildung nicht als ein beliebiges Gut unter vielen gilt, sondern auch positive externe Effekte erzeugt, so ist es verständlich, dass ein allgemeines Interesse daran besteht, diese allen Nachfragern zu ermöglichen, die über das entsprechende Potenzial verfügen, unabhängig von ihrer aktuellen finanziellen Situation (oder der ihrer Eltern). Somit stellt sich die Frage, wie die Nachfrager an die finanziellen Mittel kommen sollen, wenn sie über kein momentanes Einkommen verfügen. Die klassische Möglichkeit in einer solchen Situation ist ein Kredit. 2.2 Marktversagen bei Bildungskrediten Wenn man eine Hochschulausbildung als Investition in die eigene Qualifikation sieht, so wäre der klassische Gedanke zur Finanzierung orientiert an der Finanzwirtschaft: Die in Zukunft zu erwartenden Erträge aus der Investition dienen als finanzielle Sicherheit für den aufgenommenen Kredit und dessen Zinsen. Somit wäre aus neoklassischer Perspektive zu erwarten, dass die Einführung von Studiengebühren keine negativen Auswirkungen für Studenten mit geringeren finanziellen Mitteln hat, da sie einfach einen Kredit aufnehmen könnten, um die Studiengebühren zu bezahlen, welchen sie dann später dank des (im Vergleich zum Durchschnitt) höheren Gehalts wieder zurückzahlen können. 20 Jedoch scheitert diese Idee an genau jenen Mechanismen, der in Abschnitt Zwei beschrieben wurde. Denn der Markt für Bildungskredite ist in höchstem Maße problembehaftet. Studenten können eine Ausbildung anfangen, jedoch nach einiger Zeit abbrechen 18 Vgl. Blankart, Charles B.; Koester, Gerrit B.; Wolf, Sascha G.: Studiengebühren: Ein Weg aus der Bildungskrise? In: Wirtschaftsdienst, 2005, S Vgl. Timmermann, Dieter: Studiengebühren und personelle Einkommensentwicklung. In: Lüdecke, Reinar (Hrsg.): Bildung, Bildungsfinanzierung und Einkommensverteilung. Schriften des Vereins für Socialpolitik, Band 221, Nr. 2, S Hier ließe sich anführen, dass die Zinsen eine Mehrbelastung darstellen im Vergleich zu denjenigen, die nicht zur Aufnahme eines Kredits gezwungen sind.

11 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite 9 (aus welchen Gründen auch immer), oder sie studieren ein Fach zum Vergnügen (und nicht um später in diesem Bereich auch zu arbeiten) und entscheiden sich somit, keine positiven Effekte für ihr Einkommen aus der Ausbildung zu ziehen. Zusätzlich besteht eine große Unsicherheit über die tatsächlichen späteren Einkünfte, da eine abgeschlossene Hochschulausbildung ja noch kein Einkommen produziert, sondern lediglich die Chancen auf dem Arbeitsmarkt verbessert. Da die Kreditanbieter sich dieses Risikos bewusst sind, gleichzeitig aber nicht in der Lage sind, sich über die tatsächlichen Absichten und Fähigkeiten eines Studenten ein Bild zu machen, liegt ein Fall von asymmetrischer Informationsverteilung vor, zulasten der Kreditgeber. Doppelt problematisch wird dies, weil neben einer Form von moral hazard, nämlich der Gefahr eines reinen Interessenstudiums, noch eine Unsicherheit über zukünftige Ereignisse eintritt, die unter Umständen keine der beiden Marktseiten beseitigen kann. 21 Wenn nun aber bei einer solchen Marktstruktur Austauschbeziehungen stattfinden, so ist ein äußerst ungünstiges Resultat mit dem Modell der Adversen Auslese zu erwarten. Da bestimmte Studenten (aufgrund ihres Studiengangs oder anderer Faktoren) als weniger risikoreich gelten, wird ihnen ein Kredit zu günstigeren Konditionen angeboten, was die Kosten der Kredite aller anderen Teilnehmer erhöht, da sich das durchschnittliche Risiko für den Pool aller anderen Studenten erhöht hat. In einem Kreislauf steigen die geforderten Sicherheiten der Kredite immer weiter, bis der Markt für bezahlbare Kredite für bestimmte Studenten zusammen bricht. 22 Somit würde eine Selektion stattfinden, und nur noch jene Studenten einen Kredit erhalten können, die über hohe Sicherheiten verfügen (und somit einen Kredit unter Umständen gar nicht brauchen) und einen bestimmten Studiengang, der mit großer Wahrscheinlichkeit hohe Einkünfte erzeugen wird, gewählt haben. Und selbst diese können sich dessen nicht sicher sein, da die Unsicherheit über ihre zukünftig zu erwartenden Einkünfte immer noch besteht. Zusammenfassend lässt sich also feststellen, dass Studenten nicht als vertrauenswürdige Kreditnehmer eingeschätzt werden, was zusammen mit den finanziellen Schranken in Form der Studiengebühren zu einer sozialen Selektion bei den Nachfragern von Hochschulbildung führt, da die Aufnahme eines Studiums nur für jene attraktiv oder überhaupt finanzierbar erscheint, die über entsprechende finanzielle Reserven verfügen. Selbst wenn man den Aspekt der sozialen Ungerechtigkeit außer Acht lässt, so ist eine solche Entwicklung nicht wünschenswert, weil sie volkswirtschaftlich gesehen zu einer nicht optimalen Allokation von Ressourcen führt, also Potenzial für ökonomisches Wachstum ungenutzt bleibt, wenn Individuen Bildung nicht nachfragen können, obwohl sie durchaus in der Lage wären, eine 21 Vgl. Stuchtey, Tim H.: Die Finanzierung von Hochschulbildung. Eine finanzwissenschaftliche Analyse und ihre ordnungspolitischen Konsequenzen. Henke, Klaus-Dirk (Hrsg.): Europäische Schriften zu Staat und Wirtschaft. Band 6, S Berlin Empirisch betrachtet ist natürlich zu erwarten, dass der entsprechende Markt gar nicht erst entsteht, da sich die Banken des Risikos bereits vorher bewusst sind.

12 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite 10 Hochschulausbildung mit Erfolg abzuschließen. Aus dieser Perspektive betrachtet stellt die Sicherung der Studienmöglichkeit für alle entsprechend interessierten Nachfrager nicht nur eine Frage der sozialen Gerechtigkeit dar 23, sondern auch eine Frage der ökonomisch sinnvollen Handlungsweise. Welche Lösungsvorschläge es für diese Problematik gibt und wie sie aus der Perspektive des ersten Abschnitts zu bewerten sind soll nun im letzten Teil geklärt werden. 3. Lösungsansätze Nachdem die verschiedenen strukturellen Probleme, die eine Studienfinanzierung bei nachfrageorientierten Herangehensweise plagen, analysiert haben, sollen nun exemplarisch einige häufig diskutierte Lösungsvorschläge vorgestellt werden. Ziel ist es hierbei, quasi die Grundidee des jeweiligen Lösungsvorschlags zu skizzieren, um verständlich zu machen, welche grundsätzliche Idee oder Mechanik hier Abhilfe schaffen wollen. Es geht also nicht um das ganz konkrete Planspiel, sondern um das theoretische Konzept Akademikersteuer Eine der bekanntesten Lösungsvorschläge zur Frage nach einer für jeden erschwinglichen Bildungsfinanzierung stellt die sog. Akademikersteuer dar. Ihr bekanntester Befürworter stellt der Nobelpreisträger Milton Friedman dar, der sie 1962 zum ersten Mal als Konzept entwickelte. 25 Der Name ist hierbei etwas irreführend, handelt es sich doch im Prinzip um einen Kredit, der mit einer speziellen Rückzahlungsmodalität verbunden ist. Hierbei erhält der angehende Student vom Staat einen günstigen (je nach Modell sogar zinslosen) Kredit, der jedoch nicht in den sonst üblichen Raten zurück gezahlt wird, sondern in einer Steuer, die sich aus dem durchschnittlichen Einkommen der späteren Berufsgruppe und den im Laufe des Studiums angehäuften Kosten ergibt. Der Begriff der Akademikersteuer ergibt sich aus der Tatsache, dass die Rückzahlung für den Rest des Lebens bezahlt wird, ganz wie eine klassische Steuer. Der Vorteil dieses Modells liegt darin, dass sich die später zu zahlenden Annuitäten an den zu erwartenden Erträgen orientieren, was theoretisch für eine gerechte Besteuerung jedes Einzelnen sorgt, abhängig von dessen Einkommen. Obwohl dieses Modell alle Nachfrager nach einem Studienkredit in einem Pool sammeln würde, löst es doch nicht das zentrale Problem des Marktversagens. Selbst wenn die Kredite günstiger sind als auf einem sich selbst überlassenen Markt, so bleibt die Problematik der Adversen Auslese in diesem Modell 23 Was keine genuin ökonomische, sondern eine politische Frage wäre. 24 Genaue Modelle samt detaillierter Planung der Finanzierung und des bürokratischen Aufbaus lassen sich in der in diesem Abschnitt erwähnten Literatur finden. 25 Friedman, Milton: Capitalism and Freedom, Kapitel 6, Chicago, ( Abrufdatum ).

13 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite 11 ungelöst: Gute Risiken, risikoneutrale und risikofreudige Individuen werden den mit der Akademikersteuer verbundenen Kredit nicht in Anspruch nehmen. Damit bleiben die risikoaversen Individuen und die schlechten Risiken unter Vertrag. Die letzteren werden die ersteren sukzessive verdrängen, es sei denn der Staat fängt die Verluste aus den schlechten Risiken über Subventionen auf. 26 Somit ist aus der analytischen Perspektive der Informationsasymmetrie eine Lösung der Probleme durch eine Akademikersteuer nicht zu erwarten, es sei denn, der Staat würde diese massiv subventionieren. 27 Somit bleibt festzuhalten, dass die Akademikersteuer eher als früher Diskussionsanstoß denn als praktisches Modell seinen Beitrag geleistet hat. 3.2 Staatliche Bildungskredite und Fonds Eine der typischen Antworten bei Marktversagen besteht darin, die Aufgabe teilweise vom Staat übernehmen zu lassen. Im Falle der Bildungsfinanzierung würde dies bedeuten, dass es einen staatlichen kontrollierten oder besonders vom Staat geförderten Kredit gibt, dessen besondere Konditionen ihn für Studenten attraktiv macht. Wichtig ist hierbei, dass bei diesem Kredit keine Prüfung der Bonitäten vorgenommen wird, um eine Adverse Selektion zu vermeiden. Anders als bei der bisherigen Studienförderung in Form des Bafög würde bei der Beantragung dieses Kredits die finanzielle Situation der Eltern keine Rolle spielen, was den bürokratischen Aufwand enorm verkleinern würde. Aufgrund der hohen Zahl an Kreditnehmern (im Idealfall der gesamte Markt) würden sich die Risiken ausreichend verteilen, des weiteren würde der Staat noch als Garant für eine ausreichende Liquidität bereit stehen. Ein typisches Konzept dieser Art stellt zum Beispiel das Modell der Bildungsbank dar. 28 Auf den ersten Blick scheint dieses Modell recht verlockend: Die Finanzierbarkeit des Studiums, unabhängig vom Einkommen der Eltern, scheint gesichert, durch die große Zahl an Nachfragern und die Bildung eines Fonds hofft man, die finanziellen Risiken und Ausfälle kompensieren zu können. Jedoch gibt es auch gegen dieses Konzept eine Reihe von Einwänden. Zunächst bleibt der größte Zweifel an der finanziellen Stabilität eines solchen Systems, da immer noch proportional mehr schlechte Risiken den Studienkredit aufnehmen werden als solche Individuen, bei denen ein Ausfall der Bürgschaft unwahrscheinlich wäre. Zum zweiten gibt es gegen ein solches System einzuwenden, dass es aufgrund seiner stark zentralisierten Struktur wohl 26 Zitat: Blankart, Charles B.; Krause, Gunnar: Bildungskredite, Akademikersteuer, Gutscheine: Drei Instrumente der staatlichen Studienförderung. In: HWWA Wirtschaftsdienst, Nr. 6, 1999, S , S Zusätzlich stellen die festgelegten Annuitäten ein Problem dar, weil es durchaus möglich ist, dass Individuen wesentlich mehr einzahlen müssen als sie ursprünglich an Kreditsumme erhalten haben. Dies mag vielleicht im Rahmen einer solidarischen Finanzierung durchaus wünschenswert sein, dürfte angesichts der verdeckten Art und Weise der Eintreibung auf großes Unverständnis stoßen. 28 Vgl. Schwarz, Georg: Die Bildungsbank: Vorschlag einer zweitbesten Lösung zur Studienfinanzierung. In: HWWA Wirtschaftsdienst, Nr. 6, 1999, S

14 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite 12 vergleichsweise träge sein wird. Des weiteren ist es unwahrscheinlich, dass ein politischer Eingriff in das System im Laufe der Zeit ausbleibt. Ein Bildungsfond wäre von den gleichen Problemen geplagt die heute bereits das Bafög zu einem Reformkandidaten machen. 29 Die Idee eines entsprechenden Kredits ist jedoch nicht per se abzulehnen, sondern wäre vorstellbar als ein ergänzendes Instrument zu einer anderen Art der Finanzierung, es würde somit in etwa die Position des heutigen Bafög übernehmen. 3.3 Gutscheinsysteme Das mit Abstand am häufigsten diskutierte Modell, welches auch schon in verschiedenen Ländern praktisch erprobt wurde, ist das Gutscheinmodell. Die Grundidee hierbei ist es, die staatliche Subventionierung des Studiums teilweise beizubehalten, diese aber gleichzeitig nachfrageorientiert zu gestalten. Hierzu werden Gutscheine ausgestellt, die angehende Studenten erhalten, um diese dann an der Hochschule ihrer Wahl einzulösen. Der Gutschein dient hierbei als Bezahlung für die Studiengebühren, was auf den ersten Blick einer Aufhebung von Studiengebühren gleichkommt. (In einigen Modellen würden die Gutscheine auch dazu dienen, andere Kosten abzudecken.) Jedoch besteht hier ein zentraler Unterschied zum bisherigen Modell: Die Finanzierung der Hochschulen erfolgt nicht mehr nur durch Budgetzuweisung von Seiten des Staates, sondern indirekt durch die Studenten, die mit ihren Entscheidungen sozusagen das Geld zu den jeweiligen Universitäten tragen, was zu einer stärker nachfrageorientierten Bildungsfinanzierung und somit zu einer effektiveren Ressourcenallokation führen soll. Es gibt umfangreiche Vorschläge zur möglichen Gestaltung von Gutscheinen, die typischerweise nach verschiedenen Kriterien staffelbar sind, von ihrer Höhe, ihrer Zweckbindung und ihren Empfängern, um hier nur einige zu nennen. 30 In den meisten Modellen werden die Gutscheine in ihrem Wert dem jeweiligen Studienfaches angepasst, was durchaus sinnvoll erscheint, um die tatsächlichen Kosten, die ja durchaus je nach Fachwahl stark variieren können, transparent zu machen. Der Staat hat bei Gutscheinen außerdem den Vorteil, teilweise Einfluss auf die Anzahl der Studierenden nehmen zu können, um zum Beispiel bestimmte Fächern gezielt zu fördern, die sonst vielleicht wenig Nachfrager fänden. 31 Das Gutscheinmodell ist jedoch ebenfalls kein Allheilmittel, löst es doch gerade das nicht Problem der Studienfinanzierbarkeit für Studenten mit geringen finanziellen Reserven. Durch die neuartige Organisation bietet es eine (auch politisch) höchst attraktive Variante der Studienfinanzierung: Ein 29 Vgl. Blankart; Krause, a.a.o., S Einen guten Überblick bietet hier: Konegen-Grenier, Christiane; Plünnecke, Axel; Tröger, Michael: Nachfrageorientierte Hochschulfinanzierung. Gutscheine sorgen für Effizienz. Köln 2007, S Vgl. Blankart; Krause, a.a.o., S.356.

15 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite 13 zumindest teilweise staatlich finanziertes Studium, welches trotzdem nach marktwirtschaftlichen Prinzipien organisiert ist. Wie bei den anderen Lösungsvorschlägen ist auch ein Gutscheinsystem kein Allumfassendes Modell, sondern durchaus kombinierbar mit anderen Lösungsvorschlägen. 3.4 Stipendien Stipendien meint im Zusammenhang dieser Arbeit jede Form von Studienfinanzierung, welche nach bestimmten Leistungs- und/oder Sozialkriterien an Studenten vergeben wird, um ihnen ihr Studium zu ermöglichen oder zu erleichtern. Der Sponsor von Stipendien kann dabei sowohl ein privater Akteur wie eine Stiftung oder eine Firma sein als auch der Staat, der durch verschiedene Stipendien versucht, bestimmte Gruppen von Studierwilligen zu fördern. Der Vorteil von Stipendien liegt darin, dass sie als Instrument sehr gezielt einsetzbar sind, um bestimmte Gruppen zu fördern, die sonst aufgrund ihrer Risikoaversion oder ihrer finanziellen Situation ein Studium nicht anstreben würden, obwohl sie durchaus in der Lage wären, es mit Erfolg abzuschließen. Ein umfangreiches System von verschiedenen Stipendien, wie es sich zum Beispiel in den USA antreffen lässt, hilft also, mögliche Studienanfänger zu einem Studium zu bewegen, die dieses ansonsten aus finanziellen Gründen vermeiden würden. Ein Stipendiensystem erfüllt somit primär den Zweck, die soziale Verträglichkeit von Studiengebühren (und verlorenem Einkommen) durch ein Studium für sozial schwächere Individuen zu sichern. Stipendien dienen somit eher als Ergänzung denn als allgemeine Lösung, die eben genau jenen Individuen ein Studium ermöglicht, die in den anderen Modellen nicht mehr in der Lage oder willens wären, ein solches aufzunehmen. 4. Fazit Zusammenfassend lässt sich über die verschiedenen Lösungsansätze sagen, dass diese aufgrund ihrer komplementären Struktur am besten in Kombinationen eingeführt werden sollten, um die spezifischen Probleme des Bildungskreditmarktes zu beheben. Ich denke, hierbei würde jede Maßnahme zum Teil zur Sicherung der Finanzierbarkeit von Hochschulbildung beitragen, und als ganzes ergäbe sich eine neuartige Struktur der Finanzierung. Durch die Einführung von Studiengebühren ist das Problem des Marktversagens bei Bildungskrediten akut geworden und die Einführung eines neuen Systems der Bildungsfinanzierung wäre hier dringend nötig. Vorstellbar wäre hier ein Gutscheinsystem als Basis, welches aufgrund seiner oberflächlichen Ähnlichkeit zum bisherigen System des kostenlosen Studiums vermutlich auch politisch durchsetzbar wäre. Ein umfangreiches System von Stipendien, welches von Hochschulen oder privaten Anbieter angeboten wird und unter Umständen von staatlicher Seite gefördert wird, könnte hier als Sicherung dienen,

16 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite 14 und ein staatlicher Bildungsfond, der die Position des Bafög (teilweise) übernimmt, würde als dritte Säule das System stützen. Natürlich wäre ein solches System nur teilweise marktorientiert, aber schließlich war das Versagen des Marktes überhaupt erst der Anstoß für die zahlreichen Überlegungen, die in Kapitel Drei vorgestellt wurden. Die Betrachtung des Marktes für Kredite zur Finanzierung des Studiums zeigt sehr deutlich, welche interessanten Blickwinkel die neuartige Betrachtungsweise von Akerlof, Spence und Stiglitz auf wirtschaftspolitische Probleme ermöglicht. Aus der scheinbar simplen Revision einer theoretischen Annahme ist ein umfangreiches Analyseraster geworden, mit dem viele Probleme neu analysiert werden können und neuartige wirtschaftspolitische Lösungen entworfen werden.

17 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite 15 Literaturverzeichnis Akerlof, George A.: Behavioral Macroeconomics and Macroeconomic Behavior. In: Akerlof, George A.: Exploration in Pragmatic Economics, Oxford, 2005, S Akerlof, George A.: The Market for lemons : quality uncertainty and the market mechanism. In: Akerlof, George A.: An Economic Theorist's Book of Tales, Cambridge, 1984, S Blankart, Charles B.; Krause, Gunnar: Bildungskredite, Akademikersteuer, Gutscheine: Drei Instrumente der staatlichen Studienförderung. In: HWWA Wirtschaftsdienst, Nr. 6, 1999, S Blankart, Charles B.: Outputfinanzierung von Hochschulen. In: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, Nr. 43, 1998, S Blankart, Charles B.; Koester, Gerrit B.; Wolf, Sascha G.: Studiengebühren: Ein Weg aus der Bildungskrise? In: Wirtschaftsdienst, 2005, S Boos-Nünning, Ursula: Hochschulen im Wettbewerb Chancen und Risiken. In: Weegen, Michael; Böttcher, Wolfgang; Bellenberg, Gabriele; Ackeren, Isabelle van (Hrsg.): Bildungsforschung und Politikberatung. Schule, Hochschule und Berufsbildung an der Schnittstelle von Erziehungswissenschaft und Politik, München, 2002, S Buttler, Friedrich: Anreizkompatbilität in Hochschulorganisation und Hochschulrecht. In: Weizsäcker, Robert K. Von (Hrsg.): Deregulierung und Finanzierung des Bildungswesens. Schriften des Vereins für Socialpolitik Band 262, Berlin, 1998, S Friedman, Milton: Capitalism and Freedom, Kapitel 6, Chicago, ( Abrufdatum ) Fritsch, Michael; Wein, Thomas; Ewers, Hans-Jürgen: Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 6. Auflage, München 2005, S Howlett, Michael; Ramesh, M.: Studying Public Policy. Policy cycles and policy subsystems, 2. Auflage, Oxford 2003, S Konegen-Grenier, Christiane; Plünnecke, Axel; Tröger, Michael: Nachfrageorientierte Hochschulfinanzierung. Gutscheine sorgen für Effizienz. Köln 2007, S Pindyck, Robert S.; Rubinfeld, Daniel L.: Microeconomics. 6. Auflage, New Jersey 2005, S

18 Kreditrationierung auf dem Markt für Bildungskredite 16 Schwarz, Georg: Die Bildungsbank: Vorschlag einer zweitbesten Lösung zur Studienfinanzierung. In: HWWA Wirtschaftsdienst, Nr. 6, 1999, S Stiglitz, Joseph E.: Economics of the Public Sector. 3. Auflage, New York 2000, S Stuchtey, Tim H.: Die Finanzierung von Hochschulbildung. Eine finanzwissenschaftliche Analyse und ihre ordnungspolitischen Konsequenzen. In: Henke, Klaus-Dirk (Hrsg.): Europäische Schriften zu Staat und Wirtschaft. Band 6, Berlin 2000, S Timmermann, Dieter: Studiengebühren und personelle Einkommensentwicklung. In: Lüdecke, Reinar (Hrsg.): Bildung, Bildungsfinanzierung und Einkommensverteilung. Schriften des Vereins für Socialpolitik, Band 221, Nr. 2, S