2. Neufassung Vorlage für die Sitzung des Senats am 09. Dezember 2014

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1 Die Senatorin für Soziales, Kinder, Jugend und Frauen Dr. Martin Wind / Dr. David Lukaßen / Neufassung Vorlage für die Sitzung des Senats am 09. Dezember 2014 Schlussfolgerungen und Handlungsbedarfe aus dem Urteil des OVG Bremen vom 31. Oktober 2014 über das Ortsgesetz zur Änderung der Beitragsordnung für die Kindergärten und Horte in der Stadtgemeinde Bremen A. Problem Mit Urteil vom 31. Oktober 2014 hat das Oberverwaltungsgericht Bremen (Az. OVG 2 D 106/13) das Ortsgesetz zur Änderung der Beitragsordnung für die Kindergärten und Horte in der Stadtgemeinde Bremen vom 29. Januar 2013 (BremGBl. S. 11) für unwirksam erklärt. Eine Revision hat das OVG Bremen nicht zugelassen. Die Revision kann damit nur auf dem Weg einer Nichtzulassungsbeschwerde erreicht werden, die sich auf mindestens eine der in 132 Abs. 1 VwGO genannten Voraussetzungen stützen müsste: (1) Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, (2) das Urteil weicht von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts ab oder (3) es liegt ein Verfahrensmangel vor. Die Nichtzulassungsbeschwerde ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung zu begründen. Aufgrund der Zustellung des Urteils am 13. November 2014 wäre demnach bis zum 13. Dezember 2014 über die Einlegung einer Nichtzulassungsbeschwerde zu entscheiden. B. Lösung Die Senatorin für Soziales, Kinder, Jugend und Frauen (SKJF) hat die Erfolgsaussichten einer Nichtzulassungsbeschwerde unter Einbeziehung einer externen Expertise geprüft. Die Revisionszulassungsgründe des 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (sog. Divergenz-Revision) aufgrund einer Abweichung von der bestehenden Rechtsprechung und des 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (sog. Verfahrens-Revision) in Folge von Verfahrensmängeln liegen unstreitig nicht vor. Voraussetzung für eine erfolgreiche Nichtzulassungsbeschwerde im vorliegenden Fall ist demnach, dass eine Verletzung von Bundesrecht vorgetragen wird und die Entscheidung eine Rechtsfrage berührt, deren Klärung eine grundsätzliche Bedeutung hat. Eine Beschwerde könnte sich hier auf die folgenden Rechtsfragen stützen: 1. Das OVG leitet aus Art. 3 Abs. 1 GG und 90 SGB VIII ein sehr ausdifferenziertes Gebot der Folgerichtigkeit der Beitragsstaffel bei der Änderung von Beitragstabellen ab, wonach betragsmäßig gleiche Sätze für mehrere Einkommensstufen und für

2 mehrere Haushaltsgrößen grundsätzlich ausgeschlosen wären. Fraglich ist, ob sich dieses Gebot tatsächlich so ableiten lässt und wie dies mit dem dem Ortsgesetzgeber prinzipiell zugewiesenen weiten Gestaltungsspielraum vereinbar ist. 2. Das OVG leitet aus 90 SGB VIII Strukturprinzipien ab, wonach Elternbeiträge nicht so hoch festgesetzt werden dürfen, dass Eltern bestimmter Einkommensstufen ein antragsabhängiges Erlassverfahren in Anspruch nehmen müssen, um zu einer zumutbaren Belastung zu gelangen. Es ist fraglich, ob entsprechend enge Vorgaben durch das Bundesrecht bestehen, aus denen für die unteren Einkommensstufen eine Pflicht folgt, diese so auszugestalten, dass es zu keinen Überschneidungen von Beitragserhebung mit dem Anspruch auf Erlass kommt. Die Entscheidung des OVG Bremen berührt somit zwar bundesrechtliche Fragen mit grundsätzlicher Bedeutung, so dass eine Nichtzulassungsbeschwerde begründet werden könnte. Es genügt aber nicht, wenn einzelne Fragestellungen wie vorliegend der Fall als erfolgreich anfechtbar beurteilt werden. Solange das Urteil von Entscheidungsgründen getragen wird, die für sich genommen nicht im Wege der Nichtzulassungsbeschwerde angegriffen werden können, wird das Beschreiten des Rechtswegs nicht erfolgreich sein. Hiervon ist bei der vorliegenden Entscheidung nach eingehender Prüfung auszugehen. Das OVG hat die Nichtigkeit des Ortsgesetzes vom 29. Januar 2013 auch mit dem Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot in Form einer sog. echten Rückwirkung nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begründet. Das Gesetz war am 22. Januar 2013 mit Rückwirkung zum 1. Januar 2013 in Kraft gesetzt worden. Sofern die Nichtzulassungsbeschwerde Erfolg hätte, müsste sich die Freie Hansestadt Bremen in der Revision vor dem Bundesverwaltungsgericht erstens mit ihrer Sichtweise zu den Fragen mit grundsätzlicher Bedeutung durchsetzen und zweitens eine Argumentation entwickeln, wonach der Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot nicht zur Gesamt-, sondern nur zur Teilnichtigkeit führen würde. Auch dieser Argumentation müsste das Bundesverwaltungsgericht folgen. Die Aussichten für eine solch erfolgreiche rechtliche Argumentation werden insgesamt als gering eingeschätzt. Insgesamt ist daher aufgrund der geringen Erfolgsaussichten von der Einlegung der Nichtzulassungsbeschwerde abzusehen. C. Alternativen Einlegung einer Nichtzulassungsbeschwerde und Begründung dieser bis spätestens 13. Januar 2015 mit dem zuvor beschriebenen Risiko. Alternative wird nicht empfohlen. D. Finanzielle / Personalwirtschaftliche Auswirkungen / Gender-Prüfung Durch die Beitragsordnung vom 29. Januar 2013 sollten Einnahmesteigerungen pro Kindergartenjahr in Höhe von etwa 1,7 Mio. erzielt werden. Durch die Anwendung der alten Beitragsordnung von 2008 sind daher für die Kindergartenjahre 2012/13 (ab ), 2013/14, 2014/15 und 2015/16 Einnahmeausfälle zu erwarten, deren genaue Höhe derzeit ermittelt wird. Ausgehend von den seinerzeit angesetzten 1,7 Mio. ergibt sich für die vier Kindergartenjahre (darunter 2013 nur anteilig) ein Ausfall von etwa 6,1 Mio.. In dieser Berechnung sind die Zuwächse an Plätzen in den Einrichtungen seit Anfang 2013 noch nicht enthalten. Die Einnahmeausfälle können nicht innerhalb des Produktplans 41 ausgeglichen werden und stellen somit eine Belastung für den Gesamthaushalt dar. 2

3 Die aufgeworfenen Fragen berühren Frauen und Männer gleichermaßen. E. Beteiligung / Abstimmung Die Abstimmung mit der Senatorin für Finanzen und der Senatskanzlei ist eingeleitet. F. Öffentlichkeitsarbeit / Veröffentlichung nach dem Informationsfreiheitsgesetz Einer Veröffentlichung über das zentrale elektronische Informationsregister steht nichts entgegen. G. Beschlussvorschlag Der Senat bittet die Senatorin für Soziales, Kinder, Jugend und Frauen auf die Einlegung einer Nichtzulassungsbeschwerde gegen das Urteil des OVG Bremen vom zu verzichten. 3

4 Beschluss des Senats vom ) Beitragserstattung und Erlass einer neuen Beitragsordnung als Konsequenz aus dem Urteil des OVG Bremen vom 31. Oktober 2014 über das Ortsgesetz zur Änderung der Beitragsordnung für die Kindergärten und Horte in der Stadtgemeinde Bremen (Tischvorlage der Senatorin für Soziales, Kinder, Jugend und Frauen vom ) Beschluss: 1. Der Senat stellt fest, dass an der 2. Satz des 1. Absatzes unter D. Finanzielle / Personalwirtschaftliche Auswirkungen / Gender-Prüfung die folgende Fassung erhält: Der Senat wird nach Konkretisierung der finanziellen Folgen im Februar 2015 im Rahmen der Vorlage zur Lösung der Haushaltsrisiken 2015 über eine Finanzierung entscheiden. 2. Der Senat bittet die Senatorin für Soziales, Kinder, Jugend und Frauen die Aufhebung, Erstattung und Neubescheidung aller auf Grundlage der Beitragsordnung vom erfolgten Bescheide vorzunehmen und die Träger in die Lage zu versetzen, zu Unrecht erhobene Beiträge zu erstatten. 3. Der Senat nimmt zur Kenntnis, dass die Senatorin für Soziales, Kinder, Jugend und Frauen im Kindergartenjahr 2015/16 die vor dem gültige Beitragsordnung weiter anwendet. 4. Der Senat bittet die Senatorin für Soziales, Kinder, Jugend und Frauen in Abstimmung mit der Senatorin für Finanzen bis Ende Januar 2015 die finanziellen Auswirkungen der Anwendung der Beitragsordnung von 2008 zu beurteilen und dem Senat darüber bis Ende 2015 zu berichten.

5 2 5. Der Senat bittet die Senatorin für Soziales, Kinder, Jugend und Frauen in Zusammenarbeit mit der Senatorin für Finanzen eine Verfahrenslösung zur Neuberechnung und Bescheidung der Beiträge zu entwickeln und den zur Umsetzung erforderlichen Ressourcenbedarf bis Ende Januar 2015 zu ermitteln. 6. Der Senat bittet die Senatorin für Soziales, Kinder, Jugend und Frauen zum Kindergartenjahr 2016/17 eine neue Beitragsordnung zu erlassen.

6 Die Senatorin für Soziales, Kinder, Jugend und Frauen Dr. Martin Wind / Dr. David Lukaßen / Vorlage für die Sitzung des Senats am 16. Dezember 2014 Beitragserstattung und Erlass einer neuen Beitragsordnung als Konsequenz aus dem Urteil des OVG Bremen vom 31. Oktober 2014 über das Ortsgesetz zur Änderung der Beitragsordnung für die Kindergärten und Horte in der Stadtgemeinde Bremen A. Problem Das Oberverwaltungsgericht Bremen (Az. OVG 2 D 106/13) hat mit Urteil vom 31. Oktober 2014 das Ortsgesetz zur Änderung der Beitragsordnung für die Kindergärten und Horte in der Stadtgemeinde Bremen vom 29. Januar 2013 (BremGBl. S. 11) für unwirksam erklärt. Gegen die Nichtzulassung der Revision durch das OVG Bremen hätte bis zum 13. Dezember 2014 Nichtzulassungsbeschwerde erhoben werden können. Der Senat hat auf seiner Sitzung am 09. Dezember 2014 beschlossen, auf die Einlegung der Nichtzulassungsbeschwerde zu verzichten. Da das OVG in seinem Urteil die Nichtigkeit des Ortsgesetzes vom 29. Januar 2013 festgestellt hat, tritt damit die Beitragsordnung, die vor der Änderung vom gültig war (Ortsgesetz zur Änderung der Beitragsordnung für die Kindergärten und Horte der Stadtgemeinde Bremen vom 08. Juli 2008, BremGBl. S. 197), wieder in Kraft. Nun ist festzustellen, welche Konsequenzen die Nichtigkeit der mit dem Ortsgesetz vom 29. Januar 2013 beschlossenen Beitragsordnung hat und welcher Handlungsbedarf daraus erwächst. B. Lösung Folge des Urteils des OVG ist, dass in allen Fällen, in denen Widerspruch erhoben wurde (rd. 400 Fälle), die Differenzbeträge zwischen der vorherigen und der 2013 geänderten und nun für nichtig erklärten Beitragsordnung erstattet werden müssen. Darüber hinaus sind generell alle Beiträge bis zum Inkrafttreten einer neuen Beitragsordnung neu zu berechnen. Dies gilt insbesondere für die Bescheide, die mit dem Widerspruch angefochten worden sind. Für alle anderen Bescheide gilt grundsätzlich, dass diese unanfechtbar geworden sind und damit zunächst wirksam bleiben (vgl. 183 VwGO i.v.m. 47 Abs. 5 S. 3 VwGO). Eltern, die bislang keinen Widerspruch eingelegt haben, können jedoch gemäß 44 Abs. 1 SGB X einen Antrag auf Erstattung zu viel gezahlter Beiträge stellen. Diese Anträge würden i.d.r. zur Erstattung führen. Alternativ können die Bescheide gemäß den weiteren Regelungen in 44 SGB X auch von Amts wegen aufgehoben werden. Um weitere Rechtsmittel und den damit verbundenen Aufwand zu vermeiden und Beitragszahler aus niedrigen Einkommensstufen, die erfahrungsgemäß weit weniger von den ihnen

7 zur Verfügung stehenden Rechtsmitteln Gebrauch machen, nicht zu benachteiligen, sollen die Differenzbeträge allen Eltern (und nicht nur denen, die Widerspruch eingelegt haben) erstattet werden. Auf diese Weise kann auch einer Vereinbarung entsprochen werden, die nach Inkrafttreten der neuen Beitragsordnung zwischen Ressortleitung und Eltern, deren Kinder eine Einrichtung freier Träger besuchen, getroffen worden ist. Im Zuge von Protesten gegen die neue Beitragsordnung ist u.a. in der zuständigen städtischen Deputation für Soziales, Kinder und Jugend erörtert und in Aussicht gestellt worden, für den Fall, dass die neue Beitragsordnung im Zuge einer Musterklage für nichtig erklärt würde, das Ergebnis dieser Klage auf alle Eltern zu übertragen. Im Ergebnis bedeutet dies, dass alle Beiträge, die seit dem 1. Januar 2013 erhoben wurden, neu berechnet werden müssen. Die Anwendung der vor dem 1.Januar 2013 gültigen Beitragsordnung ist mit erheblichen Mindereinnahmen verbunden, so dass eine neue Beitragsordnung zu entwickeln ist, die bei der Festsetzung der neuen Beiträge den relevanten Entwicklungen seit 2008 Rechnung trägt und auch Gestaltungshinweise aus dem Urteil des OVG aufgreift. Die Beitragsordnung ist mit Blick auf vergleichbare Städte und die dortigen insbesondere auch rechtlichen Erfahrungen zu erstellen. Eine solche Berücksichtigung bedarf eines gewissen zeitlichen Aufwandes. Angesichts der im BremKTG vorgeschriebenen Mitwirkung der Träger und der Vertreter der Elternschaft ist für die Erstellung einer neuen, rechtssicheren und abgestimmten Beitragsordnung ein umfangreicher Beteiligungsprozess erforderlich. Hieran schließt sich die Befassung der zuständigen Fachgremien (AG nach 78 SGB VIII, Jugendhilfeausschuss, Deputation) an, bevor die Bremische Bürgerschaft beschließen kann. Nach dem Beschluss müssen die Beitragsordnung veröffentlicht, der für die Bescheiderstellung erforderliche Beitragsrechner programmiert, fachliche Vorgaben erstellt und Schulungen für die anwendenden Fachkräfte im Amt für soziale Dienste und die Einrichtungsleitungen durchgeführt werden. Der hierfür erforderliche zeitliche Vorlauf schließt die Entwicklung und Inkraftsetzung einer veränderten Beitragsordnung bereits für das Kindergartenjahr 2015/16 aus. Hier ergäbe sich zudem das Problem, dass die Anmeldungen für das kommende Kindergartenjahr bereits ab Januar 2015 erfolgen. Zu diesem Zeitpunkt könnte den Eltern nicht verbindlich mitgeteilt werden, mit welchem Beitragssatz sie für das von ihnen gewählte Angebot zu rechnen hätten. Eine Inkraftsetzung während des laufenden Kindergartenjahres 2015/16 (z.b. zum 01. Januar 2016) kommt nach dem Urteil des OVG Bremen nicht in Betracht, da dies zu einer erneuten Nichtigkeit aufgrund eines Verstoßes gegen das Rückwirkungsverbot führen könnte. Daher ist eine neue Beitragsordnung mit dem Ziel der Inkraftsetzung für das Kindergartenjahr 2016/17 zu entwickeln. C. Alternativen Eine Erstattung nur für die Beitragszahler, die Widerspruch eingelegt haben, mit dem Risiko, dass eine Vielzahl von Anträgen gestellt würde und Personen, die diesen Weg nicht beschreiten können oder wollen, benachteiligt würden. Diese Alternative wird nicht empfohlen. D. Finanzielle / Personalwirtschaftliche Auswirkungen / Gender-Prüfung Der Senat hat in seiner Sitzung am 09. Dezember 2014 die erwarteten Einnahmeausfälle aufgrund der Nichtigkeit der Beitragsordnung vom 29. Januar 2013 mit etwa 1,7 Mio. pro Kindergartenjahr beziffert. Diese Einnahmeausfälle können nicht innerhalb des Produktplans 41 ausgeglichen werden und stellen somit eine Belastung für den Gesamthaushalt über deren Finanzierung der Senat zu gegebener Zeit entscheiden wird. 2

8 Aufhebung, Neuberechnung und Erstellung neuer Bescheide sowie die Erstattung der Differenzbeträge sind mit hohem administrativem Aufwand verbunden, der gegenwärtig noch nicht abschließend beziffert werden kann. Für die drei betroffenen Kindergartenjahre (KGJ 2012/13 ab 1. Januar 2013, KGJ 2013/14, KGJ 2014/15) ist insgesamt von rund Fällen auszugehen, die zu bearbeiten sind. Diese Fallzahl ergibt sich aus der Anzahl aller Plätze, die in den drei Kindergartenjahren belegt worden sind (inkl. Einrichtungen freier Träger, von Elternvereinen und der Kindertagespflege). Kinder, die über mehrere Kindergartenjahre hinweg eine Einrichtung besucht haben, sind darin also mehrfach enthalten. Nicht erfasst sind hingegen Bearbeitungsfälle, die aus unterjährigen Veränderungen bei den Eltern (z.b. Einkommensveränderung, Geburt eines weiteren Kindes) resultierten. Erste Auswertungen sowie Gespräche mit dem Eigenbetrieb Kita Bremen und Vertretern freier Träger zeigen, dass ein mehrmonatiger Prozess mit zusätzlichen Personalressourcen erforderlich ist. Dieser Prozess wird gegenwärtig vom Ressort geplant, wobei auch der Personalbedarf konkretisiert wird. Dieser Bedarf hängt stark davon ab, ob bzw. in welchem Ausmaß es gelingt, möglichst viele Arbeitsschritte automatisiert oder zumindest technikgestützt durchführen zu können. Die aufgeworfenen Fragen berühren Frauen und Männer gleichermaßen. Insbesondere alleinerziehende Frauen wären in höherer Zahl betroffen, wenn eine Erstattung nur in den Fällen erfolgt, in denen ein Widerspruch eingelegt wurde. E. Beteiligung / Abstimmung Die Abstimmung mit der Senatorin für Finanzen und der Senatskanzlei ist eingeleitet. F. Öffentlichkeitsarbeit / Veröffentlichung nach dem Informationsfreiheitsgesetz Einer Veröffentlichung über das zentrale elektronische Informationsregister steht nichts entgegen. G. Beschlussvorschlag 1. Der Senat bittet die Senatorin für Soziales, Kinder, Jugend und Frauen die Aufhebung, Erstattung und Neubescheidung aller auf Grundlage der Beitragsordnung vom erfolgten Bescheide bis zum Ende des Kindergartenjahres 2014/15 vorzunehmen und die Träger in die Lage zu versetzen, zu Unrecht erhobene Beiträge zu erstatten. 2. Der Senat nimmt zur Kenntnis, dass die Senatorin für Soziales, Kinder, Jugend und Frauen im Kindergartenjahr 2015/16 die vor dem gültige Beitragsordnung weiter anwendet. 3. Der Senat bittet die Senatorin für Soziales, Kinder, Jugend und Frauen in Abstimmung mit der Senatorin für Finanzen bis Ende Januar 2015 die finanziellen Auswirkungen der Anwendung der Beitragsordnung von 2008 zu beurteilen und dem Senat darüber zu berichten. 4. Der Senat bittet die Senatorin für Soziales, Kinder, Jugend und Frauen in Zusammenarbeit mit der Senatorin für Finanzen eine Verfahrenslösung zur Neuberechnung und -bescheidung der Beiträge zu entwickeln und den zur Umsetzung erforderlichen Ressourcenbedarf zu ermitteln. 5. Der Senat bittet die Senatorin für Soziales, Kinder, Jugend und Frauen zum Kindergartenjahr 2016/17 eine neue Beitragsordnung zu erlassen. 3

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