FLOODRISK E(valuierung)

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1 FLOODRISK E(valuierung) Analyse der Empfehlungen aus FRI und II und deren Umsetzungsfortschritt im Lichte der Umsetzung der Hochwasserrichtlinie RECHT RAUMORDNUNG EXECUTIVE SUMMARY 1

2 Ao.Univ.-Prof. Dr. Arthur Kanonier Ao.Univ.-Prof. Dr. Arthur Kanonier Fachbereich für Rechtswissenschaften, Department für Raumplanung TU Wien Ass.-Prof. Dr. Karim Giese Fachbereich Öffentliches Recht Verfassungs- und Verwaltungsrecht Ass.-Prof. Mag. Dr. Doris Hattenberger Institut für Rechtswissenschaft Alpen-Adria-Universität Klagenfurt Univ.-Prof. Dr. Ferdinand Kerschner i.r. Institut für Zivilrecht Johannes Kepler Universität Linz Univ.-Prof. Dr. Karl Weber Institut für Öffentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre Universität Innsbruck

3 EXECUTIVE SUMMARY Ausgehend von den Projekten in den Workpackages Recht und Raumordnung in den Projekten FloodRisk I und II wurden für die Evaluierung im Rahmen von FloodRisk-E RechtsexpertInnen um ihre Einschätzung gebeten, die in den vorangegangenen FloodRisk-Projekten als Gutachter mitgewirkt haben. Evaluierungsgegenstand waren in erster Linie gesetzliche Änderungen, Neuerungen in wesentlichen Verordnungen sowie höchstgerichtliche Entscheidungen, wobei die Judikatur der Höchstgerichte zum Umgang mit Hochwasser in den letzten Jahren wenig umfangreich war. Auf die tatsächliche Umsetzungspraxis konnte bei der Bewertung nicht eingegangen werden. Im Rahmen eines Workshops am Umweltbundesamt am wurden die jeweiligen Evaluierungsergebnisse vorgestellt und teilweise kontrovers - diskutiert. Zum versende-ten Entwurf der Evaluierungergebnisse gabe es eine schrifltiche Stellungnahme, deren Anmkerungen von den Verfassern teilweise eingearbeitet wurden. Bezüglich WRG ist anzumerken, dass es Aufgabe der Evaluierung war, die Empfehlungen den damaligen Teilprojekte zu beurteilen. Es war nicht Aufgabe, zu untersuchen, ob die HWRL korrekt ins nationale Recht umgesetzt worden ist, sondern es ging vor allem darum, im Allgemeinen (auch über die Umsetzungsverpflichtung nach der HWRL hinaus) Optimierungs- und Effektuierungspotenziale aufzuzeigen. Das Arbeitspaket wurde vor der Umsetzung der HWRL im WRG erarbeitet. Bezüglich Raumordnungs- und Baurecht ist festzuhalten, dass nur der Zeitraum der letz-ten 10 Jahre betrachtet wird, woraus kaum die Qualität des gesamten Raumordnungs- und Baurechtssystems bezüglich Naturgefahrenmanagements beurteilt werden kann. Es werden zwar die Veränderungen der letzten Jahre deutlich, umfassende Regelungen vor 200, die wesentlich zum präventiven Hochwasserschutz beitragen können, werden nicht berücksichtigt. Erfasst werden in der Evaluierung lediglich die Stufen der Gesetzgebung sowie der Vollziehung auf Landesebene. Die Umsetzung in der Örtlichen Raumplanung und die Vollziehung in den Bauverfahren in den über Gemeinden sind nicht erfasst worden. Nachdem aufgrund der Landeszuständigkeit in Raumordnungs- und Baugesetzgebung neun unterschiedliche Regelungsregime bestehen, stellen die zusammenfassenden Umsetzugseinschätzungen für die einzelnen Maßnahmen jeweils Durchschnittswerte dar, die in der Regel unterschiedliche Umsetzungen in einzelnen Ländern zum Hintergrund haben. Im Rahmen von FloodRisk-E wurden insgesamt 31 einzelne Maßnahmenempfehlungen hinsichtlich ihres Umsetzungsgrades untersucht, wobei sich manche Empfehlungen zum Teil überschneiden oder Querschnittsbereiche zu anderen Handlungsfeldern darstellen. Die Bewertungen der 31 einzelnen Maßnahmenempfehlungen teilen sich auf folgende fachliche Schwerpunkte auf die einzelnen Umsetzungsgrad-Kategorien auf: 3

4 Umsetzungsgrad - Effektuierung der rechtlichen Vorgaben zum Hochwasserschutz im WRG 1 Sehr gute Umsetzung: vollständig/ nahezu vollständig umgesetzt 0 2 : in wesentlichen Teilen umgesetzt weiterer Handlungsbedarf gegeben 3 Umsetzung in die Wege geleitet / in geringem Umfang umgesetzt: in strategischen/ wesentlichen Bereichen / noch wesentlicher Handlungsbedarf gegeben 5 / keine Umsetzung 5 X Umsetzung nicht mehr relevant 0 Anzahl 1 Umsetzungsgrad Raumordnung(srecht) 1 Sehr gute Umsetzung: vollständig/ nahezu vollständig umgesetzt 0 2 : in wesentlichen Teilen umgesetzt 3 - weiterer Handlungsbedarf gegeben Umsetzung in die Wege geleitet / in geringem Umfang umgesetzt: in strategischen/ wesentlichen Bereichen / noch wesentlicher Handlungsbedarf gegeben 5 / keine Umsetzung 0 X Umsetzung nicht mehr relevant 0 Anzahl 1 Umsetzungsgrad - Baurechtliche Maßnahmen zum nachträglichen Schutz 1 Sehr gute Umsetzung: vollständig/ nahezu vollständig umgesetzt 0 2 : in wesentlichen Teilen umgesetzt weiterer Handlungsbedarf gegeben 3 Umsetzung in die Wege geleitet / in geringem Umfang umgesetzt: in strategischen/ wesentlichen Bereichen / noch wesentlicher Handlungsbedarf gegeben 5 / keine Umsetzung 1 X Umsetzung nicht mehr relevant 0 Anzahl 0 Umsetzungsgrad Haftung der Gemeinden bzw. Städte 1 Sehr gute Umsetzung: vollständig/ nahezu vollständig umgesetzt 0 2 : in wesentlichen Teilen umgesetzt weiterer Handlungsbedarf gegeben 3 Umsetzung in die Wege geleitet / in geringem Umfang umgesetzt: in strategischen/ wesentlichen Bereichen / noch wesentlicher Handlungsbedarf gegeben 5 / keine Umsetzung 1 X Umsetzung nicht mehr relevant 0 Anzahl 0

5 Empfehlung/Maßnahme Effektuierung der rechtlichen Vorgaben zum Hochwasserschutz im WRG Stärkere staatliche Verantwortung für den Hochwasserschutz Stärkere staatliche Verantwortung für den Hochwasserschutz Die HWRL mahnt eine stärkere staatliche Verantwortung für das Hochwasserrisikomanagement ein, als derzeit im WRG vorgesehen... Die Aufgaben des Staates sollten sich dabei insbesondere auf Informations- und Warnpflichten sowie auf die mittelfristige übergeordnete Planung beziehen Schaffung und Erhaltung von Überflutungsflächen Das WRG sollte der Schaffung und Erhaltung von Überflutungsflächen stärkere Bedeutung zumessen und diese als eigenständige Schutzmaßnahme in das WRG aufnehmen. Summationseffekte Im Zusammenhang mit Summationseffekten bietet die Vorschrift des 105 Abs. 1 lit b WRG Effektuierungspotenzial Normative Aufwertung der Ausweisung der Hochwassergefahr Die Ausweisung der Hochwassergefahr (z.b. durch Gefahrenzonenpläne, Gefahrenkarten, Risikokarten) muss in Hinkunft normativ aufgewertet werden. Es empfiehlt sich, das gestufte Verfahren nach der HWRL im WRG nachzuzeichnen. Zielbestimmung Vorrang nichtbaulicher Maßnahmen Die Freihaltung von Überflutungsflächen findet im WRG zu wenig Berücksichtigung. Daher sollte der Grundsatz des Vorranges nicht baulicher Maßnahmen in Form einer Zielbestimmung ins WRG aufgenommen werden. Ausweitung der Bewilligungspflicht gemäß 38 WRG auf den HQ-100 Bereich Im Workpackage wurde insbesondere auch auf Anregung von VertreterInnen der Praxis eine Ausweitung der Bewilligungspflicht auf den HQ100 Bereich vorgeschlagen. Integration einer Abwägungsklausel Integration einer Abwägungsklausel für den Fall, dass durch eine Schutzmaßnahme für viele ein Vorteil und nur wenige ein geringer Nachteil entsteht Möglichkeit zur Projektoptimierung Möglichkeit, projektmodifizierende Auflagen vorzuschreiben Weitere Vorschläge 1. Instandhaltung: Klare Regelung in bezug auf die Reihenfolge der zur Instandhaltung Verpflichteten; klare Regelung in Bezug auf den Umfang der Instandhaltungspflicht 2. Sicherung der Finanzierung der Instandhaltung, wenn die primär Verpflichtenten dieser nicht nachkommen; die Möglichkeit der Einrichtung eines Ausfallsfonds oder zur Vorschreibung von Sicherheitsleistungen sollte auch auf Schutzund Regulierungswas-serbauten ausgedehnt werden. 3. Klarstellung, dass ein einmal erteilter Konsens auch zurückgegeben werden kann.. In Bezug auf die letztmaligen Vorkehrungen sollte die finanzielle Beteiligung auch der Nutznießer implementiert werden. ( entsprechend dem erlangten Vorteil ) Verringerung hochwasserbedingter nachteiliger Folgen als Grundsatz- oder Zielbestimmung Die Verringerung von hochwasserbedingten nachteiligen Folgen (Art. 1 HWRL) sollte als Grundsatz- oder Zielbestimmung ins WRG aufgenommen werden. Umsetzung in die Wege geleitet 5

6 Empfehlung/Maßnahme Raumordnung(srecht) Nachhaltiger HW-Schutz Ein eindeutiges Bekenntnis der politischen Verantwortlichen auf allen Ebenen (kommunal, regional, landesweit, national) insbesondere auch in der Vollziehung zur Flächensicherung, zu hochwasserverträglichen Nutzungen im Flussraum und zum nachhaltigen Hochwasserschutz Freihaltung von Überflutungsflächen als Zielvorgaben Die raumordnungsgesetzlichen Ziele sollen verstärkt die Freihaltung von Überflutungsflächen vorgeben Freihaltung von Überflutungsflächen Bauland-Widmungsverbote Die gesetzlichen Grundlagen für die Freihaltung von bedeutsamen Überflutungsflächen sind zu schaffen bzw. zu verbessern. Gemeinden - Informationspflicht Gemeinden haben, auch aus Haftungsgründen, unbedingt dafür Sorge zu tragen, dass potenzielle Gefährdungsbereiche allgemein für die Bevölkerung ersichtlich werden und die Bereitstellung von Informationen über Naturgefahren im Sinne der öffentlichen Informationspflicht so umfassend wie möglich erfolgt. Planungsinstrumente Eine verstärkte Kooperation insb. von Raumplanung und (Schutz-)Wasserwirtschaft im Rahmen integrativer, einzugsgebietsbezogener Planungsinstrumente ist anzustreben. Um den Anforderungen einer zeitgemäßen Planung gerecht zu werden, gilt es, die vorhandenen Planungsinstrumente zu adaptieren bzw. neue Planungsinstrumente zu entwickeln und vor allem in der praktischen Umsetzung fachübergreifend abgestimmte Lösungsansätze zu forcieren. Verstärkte überörtliche Raumordnung Den Ländern sollten mehr Pflichtaufgaben in der überörtlichen Raumplanung übertragen werden um damit den Gemeinden deutlichere Vorgaben zu liefern. Wünschenswert wäre es jedenfalls, in diesem Sinne das Haftungsrisiko von den Gemeinden wegzuverlagern. Raumordnungsgesetze Änderung und Rückwidmung (siehe auch AE-5: Absiedelungen - Rücknahme der baulichen Nutzungsmöglichkeiten) Die Raumordnungsgesetze der Länder sollten ihre Regelungen für den Umgang mit Bauland in Gefährdungsbereichen präzisieren und insbesondere Änderungsund Rückwidmungsbestimmungen eindeutiger festlegen. Interkommunale Kooperationen Interkommunale Kooperationen sind zu fördern, zumal vielfach nur das Zusammenwirken mehrerer Gemeinden wirkungsvolle Maßnahmen ermöglicht. Förderungen für Kooperationen oder eine Verknüpfung mit Finanzierungsmöglichkeiten können wesentliche Anstöße für eine interkommunale Kooperation in der Hochwasserflächenvorsorge sein. Ausgleichsmaßnahmen im Sinne von finanziellen Transfers zwischen Gemeinden sind umzusetzen bzw. zu entwickeln. Absiedlungen - Rücknahme der baulichen Nutzungsmöglichkeiten Neben der Freihaltung von Retentions- und Überflutungsflächen sind verstärkt Lösungsstrategien für durch Hochwasser gefährdete Siedlungen und Bauten zu entwickeln, wobei auch Absiedelungen die rechtlichen Grundlagen dafür sind noch zu schaffen als Alternative zu (technischen) Hochwasserschutzmaßnahmen vermehrt in Betracht zu ziehen sind. Umsetzung in die Wege geleitet 6

7 Empfehlung/Maßnahme Baurechtliche Maßnahmen zum nachträglichen Schutz Hochwassersichere Bauweise Soweit Bauführungen in Hochwassergefahrenbereichen rechtlich zulässig sind, sollte rechtlich verpflichtend eine hochwassersichere Bauweise angeordnet werden. Bautechnische Anforderungen Die BauO sollen gestützt auf entsprechende technische Normen materiell-rechtlich konkretisieren, welche bautechnischen Anforderungen an eine hochwassergeschützte Gestaltung von Gebäuden (baulichen Anlagen) gestellt werden (Abdichtung, Fußbodenniveau, Lagerbehälter, Verschließbarkeit von Gebäudeöffnungen) Nachträgliche Auflagen In allen Bauordnungen sollen die Baubehörden ermächtigt werden, nachträgliche Auflagen (und Bedingungen) zum speziellen Zweck des Hochwasserschutzes vorzuschreiben. Alternativ könnte auch der materienübergreifende 68 Abs. 3 AVG dahingehend novelliert werden, dass die bescheiderlassende Baubehörde (bzw. deren Oberbehörde) rechtskräftige Bescheide nicht nur zur Abwehr schwerer volkswirtschaftlicher Schäden, sondern generell auch zum Schutz vor Naturgefahren ändern (aufheben) kann. Objektschutz an Gebäuden Der baurechtliche Hochwasserschutz erfordert insbesondere spezielle Hochwasserschutzmaßnahmen im Außenbereich von Gebäuden ( Bauplatzsicherung, z. B. durch Einfriedungen, Wassersperren, Aufschüttungen). Die Maßnahmen müssen im Rahmen von Bebauungsplänen, ansonsten im Rahmen von Bauplatzerklärungen oder Baubewilligungen im Wege von Auflagen/Bedingungen vorgeschrieben werden können. Gemeindeaufsicht Um die staatliche Verantwortung beim baurechtlichen Hochwasserschutz zu erhöhen, sollen alle Gemeindeaufsichtsbehörden in den Gemeindeordnungen ermächtigt werden, aus den Gründen des 68 Abs. 3 AVG, namentlich wenn dies zur Beseitigung von Missständen, die das Leben oder die Gesundheit von Menschen gefährden, oder zur Abwehr schwerer volkswirtschaftlicher Schädigungen notwendig und unvermeidlich ist, Bescheide abzuändern (aufzuheben) bzw. im Falle der Säumigkeit der Gemeindeorgane bei der Erfüllung der gesetzlichen Aufgabe des baurechtlichen Hochwasserschutzes Ersatzmaßnahmen vorzusehen. Anzeigepflichtige Bauvorhaben Baubehörden sollen ermächtigt werden, auch bei anzeigepflichtigen Bauvorhaben erforderlichenfalls Auflagen/Bedingungen vorzuschreiben. 7

8 Empfehlung/Maßnahme Haftung der Gemeinden bzw. Städte Gutachten (Haftung der Sachverständigen) Es wird gerade auch im Hinblick auf den Regress gegen Sachverständige empfohlen, bei der Erstellung von Gutachten sorgfältig zu sein und immer den Stand der Technik zu berücksichtigen. Die gewählten Methoden sind auch zu begründen. Des Weiteren sollten sie eine ausreichende Haftpflichtversicherung aufweisen. Ausreichende Haftpflichtversicherung der nichtamtlichen Sachverständigen Um dem Interesse von Parteien an der Durchsetzbarkeit ihrer Schadenersatzforderungen zu entsprechen, sollten die Rechtsträger, wenn sie keinen Amtssachverständigen zur Verfügung haben, nur nichtamtliche Sachverständige bestellen, die eine ausreichende Haftpflichtversicherung aufweisen können. Hochwasserrelevante Pflichten der Gemeinden Den Gemeinden und Städten wird grundsätzlich empfohlen, im Rahmen des Möglichen und Zumutbaren alle hochwasserrelevanten Pflichten genauestens zu erfüllen. Verringerung des Ermessensspielraums von Gemeinden Eine Haftungsvermeidung bzw. verminderung (und vor allem auch verbesserter Hochwasserschutz) für die Gemeinden würde es auch bedeuten, wenn der Ermessensspielraum der Gemeinden, der ihnen im Raumordnungs- und Baurecht zukommt, eingeschränkt wird. Wünschenswert wäre es jedenfalls, das Haftungsrisiko von den Gemeinden weg zu verlagern und zwar auf jene Rechtsträger, die den Prüfpflichten im Zusammenhang mit Naturgefahren besser nachkommen können. Amtshaftpflichtversicherung Im Zusammenhang mit der Amtshaftung der Gemeinden für Schäden durch Naturkatastrophen muss vor allem auch die Frage der Versicherung bedacht werden. Beim Abschluss einer Amtshaftpflichtversicherung ist besonders zu beachten, dass die Versicherung auch wirklich alle Schädigungen deckt. Zudem sollte die Höhe der Versicherungssumme richtig bemessen sein. Diese sollte im konkreten Einzelfall von der jeweiligen Gemeinde aufgrund einer aktuellen Risikobewertung individuell berechnet werden. Organstellung der nichtamtlichen Sachverständigen Am besten wäre es für die nichtamtlichen Sachverständigen, würde ihnen eine Organstellung nach den Bestimmungen des AHG zustehen, wofür die eindeutig besseren juristischen Sachargumente sprechen. Damit würde auch für sie das Privileg gelten, dass sie bei leicht fahrlässigem Handeln von einer Haftung befreit wären. 8