Staatsverschuldung als Bedrohung für die Wirtschaft. Sonderfall Schweiz?

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1 Staatsverschuldung als Bedrohung für die Wirtschaft. Sonderfall Schweiz? Ernst Baltensperger Universität Bern und Studienzentrum Gerzensee Paulus-Akademie Zürich, 5. Oktober 2010

2 Feststellung und Frage I Die Weltwirtschaft, und insbesondere auch Europa, sind aus der jüngsten Finanz- und Wirtschaftskrise mit einer immensen Staatsverschuldung herausgetreten. Die hohe Staatsverschuldung ist aber nicht nur krisenbedingt, sondern beruht zu einem wesentlichen Teil schon auf früheren Versäumnissen. Die hohe Staatsverschuldung wird mehr und mehr als Bedrohung für die Weltwirtschaft empfunden. Ist diese Sicht gerechtfertigt? Wo liegen die Probleme? 2

3 Feststellung und Frage II Die Schweiz erscheint in diesem Kontext als Sonderfall. Sie zeichnet sich im internationalen Vergleich durch verhältnismässig solide öffentliche Finanzen aus. Wie solide ist diese Position wirklich? Verursacht diese Sonderposition ihrerseits Probleme für die Schweiz? Ist die Schweiz Opfer des eigenen Erfolgs? 3

4 Öffentliche Verschuldung (Quelle: IMF) In Prozent des Bruttoinlandprodukts Schätzung 2015 Frankreich 63,8 77,4 94,8 Deutschland 65,0 72,5 81,5 Griechenland 95,6 114,7 158,6 Grossbritannien 44,1 68,2 90,6 Island 29,3 105,7 86,6 Irland 24,9 64,5 94,0 Italien 103,4 115,8 124,7 Japan 187,7 217,7 250,0 Portugal 63,6 77,1 98,4 Spanien 36,1 55,2 94,4 USA 62,1 83,2 109,7 4

5 Vom Sinn und Unsinn des Schuldenmachens Zum Schuldenmachen haben die Menschen häufig ein ambivalentes Verhältnis. Begriffe wie Schuldenwirtschaft, Schuldenstaat, Schuldenbäuerlein sind klar negativ geprägt. Andererseits ist ein funktionsfähiges Kreditsystem ein essentielles Element einer effizienten Wirtschaft und sine qua non des mit unseren modernen Volkswirtschaften verbundenen Wohlstands. Woher kommen diese unterschiedlichen Vorstellungen und wie müssen wir mit ihnen umgehen? 5

6 Staatsverschuldung Auch bei der Staatsverschuldung kommt diese Ambivalenz deutlich zum Ausdruck. Auf der einen Seite ist sie Gegenstand besonders häufiger Kritik und Besorgnis: Schuldenstaat, staatliche Schuldenwirtschaft, Belastung künftiger Generationen Auf der anderen Seite aber ist sie ebenso oft Gegenstand von Verharmlosung und Bagatellisierung: Wir schulden sie ja nur uns selber, wird z.b. nicht selten gesagt (jedenfalls wenn es sich nur um Verpflichtungen gegenüber den eigenen Bürgern handelt). Wie ist damit umzugehen? 6

7 Ökonomische Funktion von Kredit und Verschuldung Kreditmarkt = Markt für intertemporalen Tausch Intertemporaler Tausch grundsätzlich nutzensteigernd, genau wie freiwilliger Tausch im allgemeinen (Gewährleistung einer besseren Verteilung von Konsum und besserer Investitionsentscheide bzw. intertemporaler Ressourcenallokation) Dies gilt grundsätzlich auch für Kreditaufnahme durch den Staat 7

8 Intertemporale Budgetrestriktion und ihre Durchsetzung Zentral für Kredittransaktionen ist die Frage, ob und wie der Schuldner dazu gebracht werden kann, die von ihm eingegangenen Verpflichtungen wirklich zu erfüllen. Die zeitliche Natur dieses Geschäfts ist dabei essentiell. Das zukünftige Rückzahlungspotenzial des Schuldners unterliegt immer Zufallseinflüssen. Zudem hat der Schuldner im Prinzip einen starken Anreiz, sich davonzuschleichen, wenn er einmal seinen Kredit erhalten hat. Bedeutung von Mechanismen, welche für die Durchsetzbarkeit der Kreditverträge sorgen: Stellung von Sicherheiten, Sanktionsregimes (Schuld- und Konkursrecht), Haftungsregeln für Eigenkapital, soziale Stigmatisierung, Ausschluss von Zukunftstransaktionen. Durchsetzbarkeit ist gegenüber souveränen Staaten als Schuldner besonders schwierig. 8

9 Kreditaufnahmepotenzial und seine Begrenzung Grundsätzlich ist das Kreditaufnahmepotenzial begrenzt durch die zukünftige Zahlungsfähigkeit des Schuldners. Gläubiger sind üblicherweise bereit, eine gewisse Ausfallwahrscheinlichkeit im Austausch für eine Risikoprämie zu akzeptieren. Die Bereitschaft zur Kreditgewährung wird aber durch das Ausfallrisiko und seine Abhängigkeit von der Schuldenhöhe begrenzt. Zentral sind dabei Aspekte der Reputation und der Glaubwürdigkeit: Je länger ein Schuldner seine Ehrlichkeit und Zuverlässigkeit unter Beweise gestellt hat, umso grösser Vertrauen in ihn für Gegenwart und Zukunft. Freiwillige Begrenzung der Verschuldungshöhe als Versicherung zum Schutz dieses Vertrauenskapitals. Problematisch ist nicht die Verschuldung an sich, sondern ihr übermässiger Gebrauch: 9

10 Bei vernünftiger und moderater Anwendung ist die Verschuldung ein ökonomisch zweckmässiges, für eine effiziente und leistungsfähige Wirtschaft unverzichtbares Instrument. Bei übermässigem und verantwortungslosem Gebrauch kann sie aber zur gefährlichen Droge werden und im schlimmsten Fall zu Krise und wirtschaftlichem und gesellschaftspolitischem Kollaps führen. Dies gilt auch für den Staat und die Staatsverschuldung 10

11 Besonderheiten der Staatsverschuldung Fähigkeit des Staates zur Erhebung von Zwangsabgaben (staatliches Steuermonopol) Ist Verschuldung für den Staat deswegen unproblematisch ( der Staat ist ja unbegrenzt zahlungsfähig )? Nein, denn Staatsverschuldung impliziert zukünftige Transfers vom allgemeinen Steuerzahler zu den Inhabern der staatlichen Schuldtitel. Die Belastbarkeit des Bürgers und Steuerzahlers ist aber begrenzt und muss gesellschaftlich und politisch abgestützt sein. Aus diesem Grund ist auch die verharmlosende Aussage wir schulden sie ja nur uns selber irreführend. Wer ist wir? Grenzen der Staatsverschuldung sind abhängig von der Bereitschaft der Bürger, solche Transfers zu billigen. Eine einfache Formel zu ihrer Berechnung gibt es dabei nicht. 11

12 Belasten wir mit Staatsverschuldung die zukünftigen Generationen? Ja. Aber man muss sich klar darüber sein, was damit gemeint ist. Ein Ressourcentransfer aus der Zukunft in die Gegenwart ist damit nicht möglich. Zukünftiger Output steht erst in der Zukunft zur Verfügung. Er kann den künftigen Generationen nicht weggenommen werden und von der Gegenwartsgeneration vorweg konsumiert werden. Konsumverzicht zur Ermöglichung von schuldenfinanziertem Zusatzkonsum muss immer von jemandem heute geleistet werden. Aber wir belasten künftige Generationen mit schwierigen gesellschaftlichen und politischen Entscheidungsprozessen und Spannungsfeldern. Zentral für die Tragbarkeit von Staatsschulden ist folgendes: 12

13 Langfristige Konsistenz und Durchhaltbarkeit Die staatliche Finanzpolitik muss langfristig konsistent und durchhaltbar sein. Nur dann ist sie glaubwürdig und vermag bei den Marktteilnehmern feste, zuverlässige Erwartungen bezüglich der künftigen fiskalischen Rahmenbedingungen zu schaffen. Solche Erwartungen sind aber für Zukunftsentscheidungen aller Art von grösster Wichtigkeit. Eine Finanzpolitik, welche diesen Bedingungen nicht genügt, trägt den Keim der Instabilität und des wirtschaftlichen Misserfolgs in sich. Einnahmen- und Ausgabenstrukturen, welche nicht mit langfristigem ( strukturellem ) Budgetausgleich vereinbar sind, führen zu trendmässig wachsender Staatsverschuldung. Ist das Schuldenwachstum stärker als das allgemeine Wirtschaftswachstum, ergibt sich eine instabile, explosive Situation, welche früher oder später korrigiert werden muss, sei es durch Ausgabenkürzungen, Steuererhöhungen oder beides. 13

14 Kosten übermässiger Staatsverschuldung Unter der Ungewissheit, wann und wo diese Korrekturen erfolgen, leidet die Glaubwürdigkeit der ganzen Politik. Es entsteht ein Verlust des Vertrauens in die Bonität und Zukunft des Staates und der Wirtschaft überhaupt. Resultat sind Befürchtungen zukünftiger Steuerbelastungen, eventuell auch Inflationserwartungen, Zinserhöhungen (Risikoprämien) und eine Schwächung von Konsum und Investitionen. Je niedriger die Schuldenquote, umso leichter fällt es den Wirtschaftsteilnehmern, vorübergehende Abweichungen davon als temporäres Phänomen einzustufen. Dadurch wird die Fähigkeit der Wirtschaftspolitik erhöht, die Fiskalpolitik im Bedarfsfall, etwa in schweren Konjunkturkrisen, als Stabilisierungsinstrument einzusetzen. Eine geringe Verschuldung hat in diesem Sinn sozusagen Versicherungscharakter. 14

15 Einschränkung zukünftiger Bewegungsfähigkeit Heute eingegangene Budgetdefizite bedingen morgen Zins- und Rückzahlungsverpflichtungen, ziehen also vermehrte Einschränkungen der finanzpolitischen Bewegungsfähigkeit für die Zukunft nach sich. Daran führt kein Weg vorbei. Die Politik wird mit morgen zu lösenden Verteilungsentscheiden und den damit verbundenen gesellschaftlichen Spannungen belastet Auseinandersetzungen über die angemessene Form der Besteuerung, die Verteilung der Steuerlasten, Umfang und Form staatlicher Ausgabenprogramme und die Bestimmung ihrer Nutzniesser. Hier liegt ein zentraler Kostenaspekt der Staatsverschuldung, der häufig nicht oder zu wenig deutlich gesehen wird. 15

16 Explizite und implizite Verschuldung Bedeutend schlechter als offiziell ausgewiesen ist die Lage der öffentlichen Finanzen in zahlreichen Ländern, wenn neben der expliziten auch die implizite Staatsverschuldung eingerechnet wird, die durch nicht kapitalmässig gedeckte öffentliche Zahlungsverpflichtungen, insbesondere für Pensionen, Sozialversicherungen und Gesundheitsvorsorge, geschaffen worden ist. Sie stellt für die Politik und ihre Zukunftsentscheidungen den gleichen Belastungsfaktor dar wie die explizite Verschuldung. Schätzungen dieser impliziten Verschuldung liegen z.b. für Deutschland, Österreich oder Frankreich in der Grössenordnung von 200 bis 250 % BIP, für die USA, Grossbritannien und Griechenland sogar 500 bis 600 (und mehr) % BIP. Schweiz: 30 bis 40 % BIP 16

17 Nettoverschuldung und Bruttoverschuldung Manchmal wir suggeriert, die Lage der öffentlichen Finanzen sei gar nicht so dramatisch, weil der Staat ja auch Vermögenswerte besitze. Relevant zur Beurteilung der Staatsfinanzen sei die Nettoverschuldung, die sich als Differenz der Bruttoverschuldung und der staatlichen Vermögensaktiva ergebe, nicht die Bruttoverschuldung. Insbesondere das Finanzvermögen des Staates müsse berücksichtigt werden. Beispiel Vermögenswerte der Schweiz (Bund): Post 3,3 Mrd. CHF, Buchwerte SBB 9,5 Swisscom 3,5 Ruag 0,8 Nationalstrassen 35,3 Bundesliegenschaften 14,0 17

18 Nachhaltigkeit als entscheidendes Kriterium Diese Überlegung ist irreführend. Entscheidend für die Nachhaltigkeit der Finanzpolitik ist die Zinsenlast relativ zu den Staatseinnahmen und ausgaben bei gegebenen Einnahmen- und Ausgabenstrukturen. Dieses Verhältnis entscheidet über die langfristige Durchhaltbarkeit einer Politik und über die Notwendigkeit finanzpolitischer Anpassungsprogramme (Steueranpassungen, Reformen der Sozialwerke u.a.). Die Zinsenlast ergibt sich aus der Bruttoverschuldung. Staatsaktiva, deren Nettoeinnahmen im Fiskalhaushalt enthalten sind, sind in dieser Rechnung automatisch berücksichtigt. Bei einer Veräusserung (z.b. zur Schuldentilgung) würden auch diese Einnahmen wegfallen. 18

19 Sonderfall Schweiz? Die Schweiz hat als eines von wenigen Ländern ihre staatliche Verschuldungsquote in den letzten Jahren sogar vermindert. Die Schulden von Bund, Kantone und Gemeinden, ausgedrückt in % des BIP, sind (je nach Berechnungsweise) von ca. 55 % in den Jahren 2003/2004 auf ca. 48 % 2006 und ca. 45 % 2008/2009 gesunken. Die Verschuldungsquote ist im internationalen Vergleich gering (Durchschnitt der OECD-Länder ca. 75 %, Tendenz stark steigend). Insofern ist die Schweiz in der Tat ein Sonderfall. Sie hat ihre Hausaufgaben in diesem Bereich vergleichsweise gut gemacht: - Keine Übertreibungen im Immobilien- und Kreditmarkt vor Krise - Zurückhaltung bei Konjunkturprogrammen während Krise - Schuldenbremse als wirksames Disziplinierungsinstrument 19

20 Gute Position nur relativ Die Schweiz steht zwar im internationalen Vergleich bei den Staatsfinanzen gut da. Entwarnung und Sorglosigkeit ist deswegen aber nicht angesagt. Rückfall in finanzpolitischen Schlendrian würde diesen Erfolg rasch wieder aufs Spiel setzen. Grosse finanzpolitische Herausforderungen in den Bereichen - Sozialpolitik (AHV, Krankenversicherung, IV, ALV) - Infrastruktur/Öffentlicher Verkehr - Bildung - Landesverteidigung - Landwirtschaft Ohne adäquate Entscheide und Reformen droht Rückfall in Schuldenwirtschaft der 1990er Jahre. 20

21 Ist die Schweiz Opfer ihres eigenen Erfolgs? Verursacht die finanzpolitische Sonderposition ihrerseits Probleme für die Schweiz? In gewissem Sinn ja, insbesondere in Kombination mit der stabilitätsorientierten Geldpolitik der Schweiz): - Aufwertungsdruck auf den Schweizer Franken - Gratwanderung für die Geldpolitik - Begehrlichkeiten des Auslands (Steuerdebatte, Beteiligung an Transferprogrammen Wäre es gar besser, finanz- (und vielleicht auch geldpolitisch) gar nicht so sehr als Musterknabe dazustehen? Sicher nicht: Das Leiden am eigenen Erfolg ist äusserst erträglich im Vergleich mit den Wirren, die fiskalpolitische und geldpolitische Instabilität verursachen kann. 21

22 Moral: Auch die Tugend hat eben ihren Preis. Aber sie empfiehlt sich trotzdem. Wir können aber nur hoffen, dass auch das Ausland in möglichst hohem Mass seine Aufgaben löst. Dies würde auch unsere Lage erleichtern. Schadenfreude ist hier ganz fehl am Platz. 22