Teil I Gegenstand, Probleme, Theoriekonstruktion

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2 20 Teil I Gegenstand, Probleme, Theoriekonstruktion 80 Jahre Haft gefordert. Nach dem Schuldspruch gegen den früheren liberianischen Staatschef Charles Taylor wegen Kriegsverbrechen fordert die Anklage beim Sondertribunal für Sierra Leone eine Haftstrafe von 80 Jahren. Im Wirtschaftsteil findet sich die Nachricht, dass das amerikanische Fotovoltaik-Unternehmen First Solar im Herbst seine beiden Werke in Frankfurt (Oder) schließen wolle. Auf der Panorama-Seite meldet die SZ: Sarah Ferguson, Ex-Frau des britischen Prinzen Andrew, muss sich seit Freitag vor einem Gericht in der Türkei verantworten, weil sie heimlich die Zustände in türkischen Kinderheimen gefilmt hat. Schließlich wird unter der Überschrift Teddy oder Bestie? berichtet, eine Vergrämungs-Eingreiftruppe aus Experten und Wildhütern versuche, den Jungbären M13 aus dem schweizerischen Unterengadin über die Grenze zurück ins Ausland zu treiben. Werteverteilung, Welche Schlagzeilen betreffen nun die internationale Politik, welche nicht? Zunächst handelt es sich bei allen hier berichteten Ereignissen um soziale Interaktionen, bei denen im weitesten Sinne materielle und nicht-materielle Werte verteilt gewonnen und verloren, zugewiesen und getauscht werden. Die meisten Schlagzeilen handeln von direkten Werteverteilungen: Bürgerrechtler Chen gewinnt (Bewegungs-)Freiheit; Bär M13 wird darin eingeschränkt. Julia Timoschenko verbessert vermutlich ihre Gesundheit. Als Folge der Wahlen verlieren Präsidenten und Regierungen ihre Macht andere rücken in Machtpostionen vor. Bei der niederländischen Entscheidung, den deutschen Bundespräsidenten am Befreiungstag eine Rede halten zu lassen, geht es um wechselseitige Anerkennung und Wertschätzung. Bei den Werksschließungen von First Solar verlieren Menschen Lohn und Arbeitsplatz, während das Unternehmen Kosten einspart und damit seine eigenen Verluste verringert. Bei manchen Meldungen geht es hingegen um Einflussnahme auf die zukünftige Verteilung von Werten oder die Kritik an bestehenden Werteverteilungen: Russland kritisiert die geplante Raketenabwehr der NATO als Beeinträchtigung seiner Sicherheit; Merkel und Rasmussen weisen die Kritik zurück. Die Anklage fordert eine hohe Strafe für Charles Taylor. Bei Wahlen geht es nicht nur um die direkte Machtzuteilung unter Personen, sondern auch um die Werteverteilungen, die eine Regierung während ihrer Amtszeit in einer Vielzahl von Politikbereichen vornimmt.

3 1. Gegenstand und Probleme der internationalen Politik Als Politik gelten jedoch nach einer über 50 Jahre alten, aber immer noch einflussreichen Definition des amerikanischen Politikwissenschaftlers David Easton ausschließlich um (die Einflussnahme auf) autoritative Werteverteilungen, also solche, die kraft anerkannter öffentlicher Kompetenz und in verbindlicher Weise erfolgen. Das trifft auf die meisten der berichteten Ereignisse in der Tat zu.... autoritativ 21 Die chinesische Regierung besitzt die anerkannte Kompetenz, verbindliche Ausreisegenehmigungen zu erteilen; die Wähler in Frankreich, Griechenland und Schleswig-Holstein die anerkannte Kompetenz, den Präsidenten bzw. das Parlament zu wählen. Da sich Julia Timoschenko in Haft befindet, entscheidet der ukrainische Staat über ihre Gesundheitsversorgung. Schweizerische Behörden dürfen den Aufenthaltsort eines Bären beschränken und ihn notfalls zum Abschuss freigeben. Autoritative Werteverteilungen sind jedoch nicht auf nationale Organe beschränkt. Das Sondertribunal für Sierra Leone ist von der Staatengemeinschaft ermächtigt, verbindliche Urteile zu sprechen. Die Nato beschliesst eine gemeinsame Raketenabwehr. Nicht politisch ist in diesem Sinn hingegen die Entscheidung von First Solar Produktionsstätten zu schließen. Zwar besitzt die Geschäftsführung von First Solar die Kompetenz dazu, und die Entscheidung ist für die Beschäftigten von First Solar auch verbindlich; aber es handelt sich um eine private Kompetenz. Damit wir von internationaler Politik sprechen können, muss es sich schliesslich um eine staatliche Grenzen überschreitende (Einflussnahme auf die) autoritative Werteverteilung handeln.... und grenzüberschreitend Unserem Alltagsverständnis von internationaler Politik entsprechend trifft das am deutlichsten zu, wenn Regierungen unterschiedlicher Staaten kraft ihrer außenpolitischen Kompetenzen entweder bilateral oder im Rahmen internationaler Konferenzen und Organisationen miteinander interagieren. Dazu passt der Besuch des Bundespräsidenten in den Niederlanden und die Stellungnahme von Bundeskanzlerin Merkel und des NATO-Generalsekretärs zur geplanten Raketenabwehr. Die Schlagzeilen zeigen aber auch andere, weniger offensichtliche Akteure internationaler Politik: das Sondertribunal für Sierra Leone in Den Haag oder die Wildhüter im Kanton Graubünden, die auf die öffentliche Sicherheit und Landwirtschaft in einem Nach-

4 22 Teil I Gegenstand, Probleme, Theoriekonstruktion barland Einfluss nehmen, wenn sie einen Bären über die Grenze treiben. Auch was als Innenpolitik in den Grenzen eines einzelnen Staates erscheint, kann durchaus Ergebnis internationaler Politik sein. Die Ausreisegenehmigung für Herrn Chen sieht wie ein normaler innerstaatlicher Verwaltungsakt aus, doch kam sie nach der Flucht Chens in die US-Botschaft in Peking und im Gefolge amerikanisch-chinesischer Verhandlungen zustande. Und die Behandlung von Frau Timoschenko steht im Zusammenhang mit der Kritik und den Boykottdrohungen europäischer Politiker. Andererseits kann Innenpolitik gravierende internationale Auswirkungen haben. Während den Landtagswahlen in Schleswig- Holstein kaum internationale Relevanz zukam, stand bei den Wahlen in Frankreich und Griechenland auch die europäische Geld- und Finanzpolitik zur Diskussion. Selbst das Gerichtsverfahren gegen Sarah Ferguson, eigentlich ein innerstaatliches Verfahren gegen eine Privatperson und damit Innenpolitik, könnte zu einem Gegenstand der internationalen Beziehungen werden, falls die britische Regierung versuchen sollte zu intervenieren. Internationale Politik geht damit weit über die althergebrachte Vorstellung großer Politik kleiner Zirkel hinaus. Erstens ist sie nicht beschränkt auf die großen Fragen von Krieg und Frieden, sondern umfasst potenziell sämtliche Politikbereiche. Gerade in Europa gibt es wenige Sachbereiche der Politik, nicht nur in der Wirtschafts-, Sozial- und Umweltpolitik, sondern selbst in der klassischen Innenpolitik, die nicht international verhandelt werden und reguliert sind. Zweitens reichen die an der internationalen Politik beteiligten Akteure potenziell weit in die innenpolitische und gesellschaftliche Sphäre hinein. Damit kommen wir zu folgender Definition internationaler Politik: Internationale Politik umfasst die Gesamtheit aller Interaktionen, die auf die autoritative Verteilung von Werten jenseits staatlicher Grenzen gerichtet sind Politik in der Anarchie Diese Definition gibt jedoch nur eine Teilantwort auf die Frage Was ist internationale Politik? Sie sagt noch nichts darüber aus, ob und wie sich internationale Politik von innerstaatlicher Politik wesentlich

5 1. Gegenstand und Probleme der internationalen Politik 23 unterscheidet, welche Folgen die Überschreitung staatlicher Grenzen für die Probleme, Prozesse und Ergebnisse der Politik hat und warum die Internationalen Beziehungen eine eigenständige Teildisziplin der Politikwissenschaft sein sollten. Die Antwort auf diese Fragen lautet: Internationale Politik ist Politik unter den Bedingungen der Anarchie. Anarchie ist ein Ordnungsprinzip sozialer Systeme; sie ist das Gegenteil von Hierarchie oder Herrschaft. Herrschaft beruht auf einem Verhältnis von Über- und Unterordnung, Befehl und Gehorsam, zwischen sozialen Akteuren. In einem anarchischen System stehen die Akteure hingegen in einem formell gleichrangigen Verhältnis zueinander; keiner von ihnen ist berechtigt zu befehlen; keiner ist verpflichtet zu gehorchen (Waltz 1979: 88). Das internationale System ist ein System territorial differenzierter Herrschaft. Herrschaft besteht im internationalen System innerhalb der Territorien, nicht aber außerhalb. Die Einheiten dieser territorialen Herrschaft sind die Staaten. Staaten besitzen interne und externe Souveränität. Zum einen verfügen die Staaten auf ihrem Territorium (also innerhalb ihrer Grenzen) über das Herrschafts- oder Gewaltmonopol: allein der Staat ist befugt, innerhalb des Staatsgebiets verbindliche Entscheidungen zu treffen und verbindliche Regeln zu setzen und diese notfalls mit Gewalt auch durchzusetzen. Außerdem besitzt der Staat die Kompetenz-Kompetenz : er hat das Recht, politische Kompetenzen zu definieren und zu verteilen. Zwar ist im zeitgenössischen liberaldemokratischen Staat die Souveränität des Staates von der Souveränität des Volks abgeleitet (Volkssouveränität) und durch eine Verfassung eingeschränkt; die Staatsgewalt ist zwischen Legislative, Exekutive und Judikative aufgeteilt (Gewaltenteilung); hoheitliche Funktionen sind teilweise an andere Organe wie Zentralbanken delegiert; die Regierung wird durch Wahlen eingesetzt und muss sich regelmäßig dem Votum des Volks unterziehen. Nach wie vor gibt es aber keine legitime Herrschaft neben der vom Staat direkt ausgeübten oder delegierten, und nach wie vor sind die Regeln und Entscheidungen des Staates für alle verbindlich auch für diejenigen, die sie nicht gutheißen und ihnen nicht zugestimmt haben. Zum anderen gibt es im internationalen System keine Herrschaft außerhalb oder oberhalb der Staaten geschweige denn ein inter- Anarchie als Ordnungsprinzip des internationalen Systems Zwei Dimensionen von Souveränität 1. Interne Souveränität 2. Externe Souveränität

6 24 Die westfälische Ordnung des Staatensystems Alternative Ordnungen: 1. Reiche Teil I Gegenstand, Probleme, Theoriekonstruktion nationales Gewaltmonopol. Mit anderen Worten, es gibt keinen Weltstaat. Herrschaft endet an den territorialen Grenzen der Staaten. Keine andere politische Instanz ist den Staaten übergeordnet und befugt, ihnen vorzuschreiben, wie sie die Herrschaft in ihrem Territorium zu ordnen und auszuüben haben. Ebenso wenig unterliegen die Staaten herrschaftlich (durch)gesetzten Regeln für ihre Beziehungen untereinander. Es liegt allein an den einzelnen Staaten zu entscheiden, wie sie sich gegenüber anderen Staaten verhalten und welche internationalen Regeln sie vereinbaren und anerkennen. Widerspricht die Definition von internationaler Politik als autoritativer Werteverteilung jenseits staatlicher Grenzen nicht der Definition von internationaler Politik als Politik unter den Bedingungen der Anarchie? Kann es in einem anarchischen System überhaupt autoritative Werteverteilung auf der Basis anerkannter Kompetenz und der Verbindlichkeit von Entscheidungen und Regeln geben? Das ist durchaus möglich, wenn die Staaten z. B. einer internationalen Konferenz oder Organisation diese Kompetenz zur Werteverteilung ausdrücklich übertragen und internationale Entscheidungen und Regeln durch die Zustimmung aller Staaten zustande kommen, für die sie gelten sollen. Dabei bleibt das Prinzip der staatlichen Souveränität gewahrt. Anarchie ist also nicht mit Regellosigkeit oder Unverbindlichkeit gleichzusetzen. Herrschaftliche Regelsetzung und Regeldurchsetzung durch Zwang sind zwar in einem anarchischen System definitionsgemäß nicht möglich; das gilt aber nicht für die freiwillige Vereinbarung und Befolgung von Regeln. Die territorial differenzierte, anarchische Ordnung des internationalen Systems mag uns heute normal und alternativlos erscheinen. Tatsächlich ist das Staatensystem historisch betrachtet durchaus nicht der Regelfall. Es entstand in der frühen Neuzeit zunächst unter den norditalienischen Stadtstaaten und dehnte sich im 16. und 17. Jahrhundert auf ganz Europa aus. Es wird auch als westfälische Ordnung bezeichnet, weil grundlegende Prinzipien der externen und internen Souveränität der Staaten im Westfälischen Frieden von 1648 europaweit verankert wurden. In den folgenden Jahrhunderten hat es sich weltweit verbreitet. Das Staatensystem ist aber weder die einzige denkbare noch die einzige geschichtlich anzutreffende Ordnung internationaler Systeme. Eine historisch bedeutsame Alternative zum Staatensystem ist das Reich (oder imperiale System). Reiche sind in der Regel durch die militärische Eroberung nahezu des gesamten (bekannten) internationalen Systems von einem Zentrum aus entstanden (wie das Perserreich, das Reich Alexanders des Großen oder das Römische Reich). Im Gegensatz zur dezentralen, anarchischen politischen Ord-