Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte

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1 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Exemplarische Entwicklung eines Monitoring- und Controllingkonzeptes am Beispiel der Landeshauptstadt Saarbrücken Christian Schreiner Diplomarbeit an der Technischen Universität Kaiserslautern Fachbereich Architektur/Raum- und Umweltplanung/Bauingenieurwesen Lehrstuhl Computergestützte Planungs- und Entwurfsmethoden in Städtebau und Architektur Betreuung: Herr Prof. Dr.-Ing. Bernd Streich Herr Dipl.-Ing. Peter Zeile August 2007

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3 cpe Prof. Dr.-Ing. Bernd Streich Lehrstuhl Computergestützte Planungs- und Entwurfsmethoden in Städtebau und Architektur Technische Universität Kaiserslautern Fachbereich Architektur/Raum- und Umweltplanung/Bauingenieurwesen U33/34 Gebäude 1 Pfaffenbergstraße Kaiserslautern Tel. +49 [0] Diplomarbeit: Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte - Exemplarische Entwicklung eines Monitoring- und Controllingkonzepts am Beispiel der Landeshauptstadt Saarbrücken Abgabe: Sommersemester 2007, August Verfasser: Herr Christian Schreiner Betreuung: Herr Prof. Dr.-Ing. Bernd Streich Herr Dipl.-Ing. Peter Zeile In Zusammenarbeit mit: Gesellschaft für Innovation und Unternehmensförderung mbh Herr Dipl.-Ing. Christian Bies Landeshauptstadt Saarbrücken Amt für Entwicklungsplanung, Statistik und Wahlen Herr Diplom-Soz. Gerd Schank Herr Diplom-Soz. Rainer Waespi-Oeß

4 Ehrenwörtliche Erklärung Hiermit erkläre ich, dass ich die vorliegende Arbeit ohne fremde Hilfe verfasst und die Übernahme wörtlicher Zitate aus der Literatur sowie die Verwendung der Gedanken anderer Autoren an den entsprechenden Stellen innerhalb der Arbeit gekennzeichnet habe. Die Arbeit ist bisher weder veröffentlicht noch einer sonstigen Prüfungsbehörde vorgelegt worden. Ich bin mir bewusst, dass eine falsche Erklärung das Aberkennen der Prüfungsleistung zur Folge haben wird. Christian Schreiner Merchweiler, im August 2007

5 Vorwort und Danksagung Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich der exemplarischen Entwicklung eines Monitoring- Controllingkonzeptes am Beispiel der Landeshauptstadt Saarbrückens. Ausgangspunkt der Idee zu dieser Arbeit lag in meiner mehrjährigen Arbeit als Werkstudent für die Gesellschaft für Innovation und Unternehmensförderung [GIU] mbh in Saarbrücken. Im Zuge der Mitarbeit bei Entwicklungskonzepten im Rahmen der Bund-Länder-Förderprogramme Stadtumbau West und Soziale Stadt kam der erste Kontakt mit der Thematik Monitoring und Controlling im Kontext integrierter Konzepte zustande. Um dem eigenen Anspruch einer praxisbezogenen Arbeit gerecht zu werden, wurde die Arbeit in Kooperation mit der GIU mbh sowie dem Amt für Entwicklungsplanung, Statistik und Wahlen der Landeshauptstadt Saarbrücken bearbeitet. Der aktuelle thematische Hintergrund bestand in der Erarbeitung eines städtebaulichen Entwicklungskonzeptes durch die GIU mbh, welches bis 2008 durch verschiedene Fachbeiträge zu einem umfassenden integrierten Stadtentwicklungskonzept weiterentwickelt werden soll. In diesem Zusammenhang der Neuausrichtung der Saarbrücker Stadtentwicklungspolitik soll ein themenübergreifendes Monitoring und Controlling die Konzeptentwicklung und -fortschreibung unterstützen bzw. deren Umsetzung im Sinne einer Selbstkontrolle verfolgen. Diese Arbeit behandelt diesen Baustein unter Berücksichtigung bestehender Erfahrungswerte anderer Systeme wie auch der lokalen Besonderheiten und Rahmenbedingungen Saarbrückens. Mit dieser Arbeit beende ich mein Studium der Raum- und Umweltplanung an der TU Kaiserslautern und möchte mich an dieser Stelle bei meinen beiden Betreuern Herrn Prof. Dr.-Ing. Bernd Streich sowie Herrn Dipl.-Ing. Peter Zeile, für die angenehme und zu jeder Zeit konstruktive Betreuung bedanken. Darüber hinaus gilt mein besonderer Dank Herrn Dipl.-Ing. Christian Bies von der Gesellschaft für Innovation und Unternehmensförderung [GIU] mbh, der mich bei der Themenauswahl unterstützt hat und jederzeit hilfsbereit mit Anregungen zur Seite stand. Ebenso möchte ich mich bei Herrn Dipl.-Soz. Gerd Schank sowie Herrn Dipl.-Soz. Rainer Waespi-Oeß von der Landeshauptstadt Saarbrücken bedanken, durch deren Engagement der Praxisbezug dieser Arbeit gewährleistet wurde. Mit dem Abschluss meines Studium endet für mich ein wichtiger Lebensabschnitt und es beginnt ein neuer. Rückblickend möchte ich mich daher an dieser Stelle ganz besonders bei meinen Eltern, meinem Bruder sowie meinen Freunden bedanken, die mich zu jeder Zeit und in jeder Situation dieser Phase unterstützt haben.

6 Inhalt A Einleitung 1 1 Problemstellung 2 2 Stand der Forschung 3 3 Thematische Eingrenzung 3 4 Ziele der Arbeit 4 5 Vorgehensweise 5 B Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte 6 1 Aktuelle Rahmenbedingungen und Herausforderungen der Stadtentwicklung in Deutschland Die Globalisierung Der demografische Wandel Die schwierige kommunale Finanzlage Daraus resultierende Herausforderungen für die Stadtentwicklungsplanung 10 2 Integrierte Stadtentwicklungsplanung als aktuelle Tendenz der europäischen und nationalen Stadtentwicklungspolitik Renaissance der integrierten Stadtentwicklungsplanung Bestehende Ansätze und Erkenntnisse auf europäischer Ebene EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung Gemeinschaftsinitiative URBAN Bestehende Ansätze und Erkenntnisse auf nationaler Ebene Die Soziale Stadt Stadtumbau Ost und Stadtumbau West Ideenwettbewerb Bedeutung einer integrierten Stadtentwicklungspolitik in der EU-Förderperiode EU-Strukturfonds Nationaler strategischer Rahmenplan und operationelle Programme der Bundesländer Leipzig-Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt 24 3 Integrierte Stadtentwicklungskonzepte als informelles Instrument der Stadtentwicklungsplanung Einführung Begriffsklärung Wiederentdeckung ganzheitlicher Stadtentwicklungskonzepte Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen der neuen und alten Generation von Stadtentwicklungskonzepten Kernmerkmale aktueller Stadtentwicklungskonzepte Funktion in der kommunalen Stadtentwicklungsplanung Räumliche Betrachtungsebenen Bausteine integrierter Stadtentwicklungskonzepte 31 4 Fazit 40

7 C Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 43 1 Begriffsdefinitionen Monitoring Controlling Indikator 44 2 Erfordernis für ein Monitoring und Controlling der Stadtenwicklung Grundlage für externe Fördermittelzuweisung Informationsgrundlage für politische Entscheidungsprozesse und planerische Strategien Unterstützung bei der Erstellung und Fortschreibung integrierter Stadtentwicklungskonzepte Evaluation von Programmen und Maßnahmen der Stadtentwicklung Erhöhung der Transparenz und Akzeptanz von Planungsprozessen 49 3 Fallstudien bestehender Monitoring- und Controllingansätze in der Stadtentwicklungsplanung Internationale Ebene URBAN AUDIT der Europäischen Union APK vor Wijken Wohngebietsmonitoring in den Niederlanden Nationale Ebene Innerstädtische Raumbeobachtung des BBR Frühwarn- und Kontrollsystem zur Unterstützung einer flexiblen Stadtentwicklungsplanung - Forschungsprojekt des BMBF Länderebene Stadtumbaumonitoring Brandenburg Städte- und Regionalmonitoring NRW Kommunale Ebene STEK Monitoring Sankt Augustin Stadtentwicklungsmonitoring Greifswald 78 4 Erfahrungswerte in der Umsetzung von Monitoring- und Controllingsystemen - Ein Leitfadenansatz 83 5 Fazit 91 D Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 94 1 Aktuelle Ausgangslage in der Landeshauptstadt Saarbrücken Stadtentwicklungskonzept Saarbrücken [STEK] Städtebauliches Entwicklungskonzept [SEKO] als Ausgangsbasis für ein exemplarisches Monitoring und Controlling 96 2 Aufgaben und Ziele eines Monitoring und Controlling für die Landeshauptstadt Saarbrücken Beobachtung der Stadt-Umland-Prozesse Kleinräumige Stadtbeobachtung mit Frühwarnfunktion Stärken-Schwächen-Analyse als Grundlage für Zielentwicklung und Prioritätensetzung Erfolgskontrolle der formulierten Ziele 100

8 3 Aufbau und Funktion eines modularen Systems Modularer Aufbau Methodik und Rahmenbedingungen zur inhaltlichen Ausgestaltung der Modulbausteine Methodik Rahmenbedingungen Modulbeschreibung Modul 1: Regionalmonitor Modul 2: Stadtmonitor Modul 3: Schwerpunktsetzung Modul 4: Controlling Rahmenbedingungen für die Umsetzung Datenbeschaffung und Akteurskooperation Datenschutz Organisatorische Aspekte Technische Aspekte Förderung Berichterstattung Externe Evaluierung Fazit E Abschließende Betrachtung Zusammenfassung der Arbeit Ausblick 141 Verzeichnisse und Listen 143 Anhang 161

9 A Einleitung

10 2 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte 1 Problemstellung Durch die aktuellen dynamischen Veränderungen in allen gesellschaftlichen Bereichen entstehen für die Stadt gänzlich neue Rahmenbedingungen und Aufgaben. Dies geht über die Anforderungen an die Stadtentwicklungsplanung der letzten Jahrzehnte hinaus, da die aktuellen Transformationsprozesse, die man unter dem Schlagwort demografischer Wandel und Schrumpfung kennt, neue Lösungen und Instrumente benötigen. Leerstehende Wohnungen und Brachflächen, Unterversorgung an technischer bzw. sozialer Infrastruktur, wirtschaftlicher Strukturwandel und damit einhergehenden Veränderungen in Bevölkerungsstruktur können Stadtteile oder auch ganze Städte in eine Abwärtsspirale versetzten, die es frühzeitig zu erkennen gilt. Dieses Erfordernis macht ein Umdenken in den Städten bzw. einen Wechsel vom Planungsparadigma der reaktiven zur aktiven Stadtentwicklungsplanung notwendig [vgl. Weidner 2006]. Integrierte Stadtentwicklungskonzepte als Instrumente eines informellen Umgangs mit oben genannten Problemfeldern sind eine aktuelle Antwort der Planer auf die genannten Anforderungen. Klassische und neue Fragestellungen, die ein integriertes Stadtentwicklungskonzept zu beantworten versucht sind: In welchen Gebieten innerhalb einer Stadt herrschen Fehlentwicklungen vor? Wo sollen und können Fördermaßnahmen sinnvoll eingesetzt werden? Haben die durchgeführten Maßnahmen den gewünschten Erfolg gehabt? Werden die finanziellen Ressourcen effizient eingesetzt? Bereits seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland 1949 wird die amtliche Statistik regelmäßig vom Statistischen Bundesamt erhoben [DESTATIS Website 2007] und auch die Idee mittels Indikatoren Aussagen über eine Entwicklung zu treffen, ist keine Neue. Oftmals verfügen Städte allerdings über eine Vielzahl von Informationen und Statistiken zu ihren Stadtteilen, jedoch verstreut über mehrere Ämter, erhoben zu unterschiedlichen Zeitpunkten oder für unterschiedliche Betrachtungsräume. Ein Monitoring- und Controllingkonzept könnte ein wirksamer Baustein integrierter Stadtentwicklungskonzepte sein und diese bei ihrer Aufstellung sowie der Zielkontrolle und Übererprüfung der entwickelten Maßnahmen und Projekte unterstützen. Da jedoch jede Stadt unterschiedliche Rahmenbedingungen und Zielsetzungen vorweist, muss auch ein solches System auf die lokalen Gegebenheiten angepasst werden. Quantitative sowie qualitative Ansätze können hier zum Einsatz kommen und können sogar den Anforderungen des Gesetzgebers nach einem kontinuierlichem Monitoring und Evaluation der Planungsinstrumente gerecht werden. Die Monitoringpflicht der Gemeinden, die seit dem durch das Europarechtsanpassungsgesetz Bau in 4c des Baugesetzbuches verankert ist [Mangels 2006: 300], stellt bereits einen Aspekt dar, der die Notwendigkeit für ein Monitoringkonzept unterstreicht. Darüber hinaus bestehen auf europäischer und nationaler Ebene weitere Ansätze, die eine

11 Einleitung 3 Stadtbeobachtung und eine Zielkontrolle mittels Indikatoren notwendig machen. Viel wichtiger ist jedoch, dass die Stadt mit einem solchen System in der Lage ist, die eben genannten Fragen zu beantworten zu können. Dies würde zu einer erhöhten Transparenz von Stadtentwicklungsplanung führen, da der Erfolg oder Misserfolg darstellbar wäre. Daraus ergibt sich auch bereits ein weiterer Vorteil, der finanzielle. Wenn sich Fehlentwicklungen frühzeitig erkennen lassen, kann entsprechend früh entgegengesteuert und die knappen Ressourcen der Kommunen optimal eingesetzt werden. 2 Stand der Forschung In den letzten Jahren ist die Fachdiskussion um indikatorgestützte Systeme als Mittel zur Entscheidungsvorbereitung und Zielerfüllungskontrolle in der Stadtentwicklungsplanung immer stärker geworden. Dies hatte zum Ergebnis, das viele Projekte oder Forschungsarbeiten mit den verschiedensten Fragestellungen an diese Thematik herangegangen sind. Dadurch existieren verschiedene Erfahrungswerte und Vorarbeiten, die teilweise einen ganzheitlichen Ansatz aufweisen, oder aber nur einzelne Bereiche der Stadtentwicklung mit in die. Vor allem der Komplex der Indikatoren zur Beschreibung einer nachhaltigen Stadtentwicklung ist durch die verschiedenen Arbeiten sehr gut abgedeckt, so dass man hier auf einen entsprechenden Fundus an Indikatorensets zurückgreifen kann. Zu nennen wären hier u.a. die Ergebnisse aus der Nachhaltigkeitsdiskussion des BBR oder aber auch der Ideenwettbewerb Stadt Aufgrund der Flut der verschiedenen Forschungs- und Konzeptansätze ergibt sich allerdings die Fragestellung, wie ein umsetzungsorientiertes Monitoring- und Controlling aussehen sollte, wenn es die Aufgabe hat als Informations- und Entscheidungsgrundlage im Rahmen von integrierten Stadtentwicklungskonzepten zu dienen. 3 Thematische Eingrenzung Infolge der Breite dieser Thematik wird eine entsprechende inhaltliche Eingrenzung der vorliegenden Abhandlung notwendig. Hauptaugenmerk diese Arbeit ist demnach der praxisorientierte Ansatz, aufgrund von den bestehenden Systemen und Konzepten sowie ein Monitoring- und Controllingkonzept zu entwickeln, welches auf die methodischen und inhaltlichen Bausteine eines integrierten Stadtenwicklungskonzeptes zurechtgeschnitten ist. Da sich jedes Konzept dabei an den lokalen Gegebenheiten zu orientieren hat wird dies exemplarisch am Beispiel der Landeshauptstadt Saarbrücken durchgeführt.

12 4 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte 4 Ziele der Arbeit Wie bereits in der thematischen Eingrenzung dargestellt, ist das Hauptziel der Arbeit ein Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken zu entwickeln, welches die Erarbeitung, Fortschreibung und Überprüfungen eines integrierten Stadtentwicklungskonzeptes ermöglicht. Da sich bereits einige Erfahrungen und Vorarbeiten in diesen Bereichen bestehen, soll das Konzept auf Erfahrungswerten und guten Ansätzen anderer Projekte und Systeme aufbauen. Dadurch soll eine best mögliche Umsetzung gewährleistet werden, da sich die konzeptionellen Vorschläge für die kommunale Ausgestaltung nicht rein auf theoretische Abhandlungen berufen, sondern immer den Bezug zur Praxistauglichkeit besitzen. Um diesen Anspruch gerecht zu werden, wird die Arbeit in folgende, drei Teilziele untergliedert: Ziel I: Darstellung der Erfordernis für integrierte Stadtentwicklungskonzepte und deren Bausteine in der praktischen Umsetzung. Herleitung der Erfordernis für die Erarbeitung von Stadtentwicklungskonzepten, als Grundlage zum Umgang mit den sich abzeichnenden Transformationsprozessen in den Städten, im Sinne einer integrierten Stadtentwicklungsplanung. Die Darstellung möglicher Bausteine integrierter Stadtentwicklungskonzepte unter Berücksichtigung aktueller Praxisbeispiele ist hier ein weiterer Aspekt. Ziel II: Erarbeitung von Qualitätskriterien und guten Ansätzen zur lokalen Entwicklung und Umsetzung eines Monitoring- und Controllingkonzeptes. Die Grundlage für die Ausarbeitung eines entsprechenden Konzeptes für die Landeshauptstadt Saarbrücken soll durch die Analyse und Bewertung bestehender Konzepte und Systeme gewährleistet werden. Ein weiteres Teilziel ist die Betrachtung bestehender Erfahrungswerte in der Praxis, die als Qualitätskriterien einen Leitfadenansatz für die lokalspezifische Ausgestaltung bilden können. Ziel III: Konzeptentwicklung am Beispiel der Landeshauptstadt Saarbrücken, unter Berücksichtigung der regionalen und lokalen Besonderheiten. Letzter Zielbaustein ist die Umsetzung der in den vorherigen Abhandlungen Merkmale für ein entsprechendes Monitoring- und Controllingkonzept zur Unterstützung integrierter Stadtentwicklungskonzepte. Dies wird dabei anhand der saarländischen Landeshauptstadt durchgeführt und steht in engem Praxisbezug zur aktuellen Bearbeitung und Aufstellung eines themenübergreifenden Stadtentwicklungskonzeptes, als planerische Richtschnur für die nähere Zukunft Saarbrückens.

13 Einleitung 5 5 Vorgehensweise Ausgangspunkt dieser Abhandlung ist die Auffassung, dass die neue Generation integrierter Stadtentwicklungskonzepte geeignete Instrumente darstellen, um mit den aktuellen Anforderungen an die Stadtentwicklungsplanung umzugehen. Dies wird durch eine kompakte Darstellung der aktuellen Herausforderungen an die Stadtentwicklungsplanung sowie der bestehenden Ansätze einer integrierten Stadtentwicklungspolitik auf den verschiedenen politischen Ebenen belegt. Im Weiteren werden, auf der Grundlage entsprechender Literaturrecherchen und Konzeptbetrachtungen, die methodischen und inhaltlichen Bausteine integrierter Stadtentwicklungskonzepte in Deutschland herausgestellt. Ein zentrales Element stellt das Monitoring und Controlling dieses Instrumentariums dar, was in der Praxis oftmals vernachlässigt wird, obwohl es entsprechende Gründe gibt, die dafür sprechen. Um das zweite Teilziel der Arbeit zu erreichen, werden auf Grundlage einer umfangreichen Literaturrecherche geeignete Best-Practice-Beispiele ausgesucht und in Form von Fallstudien auf ihre Übertragbarkeit, in Bezug auf das Instrument des Stadtentwicklungskonzeptes, hin untersucht. Die daraus gewonnenen Teilansätze werden, durch Erfahrungswerte in der Konzeption und Umsetzung von bestehenden Monitoring- und Controllingsystemen, ergänzt. Dies geschieht neben der Auswertung bestehender Konzepte, Erfahrungsberichte und Fachveranstaltungen durch die Befragung von Experten zu dieser Thematik, wodurch die Aktualität der Aussagen gewährleistet wird. Diese gesammelten Erfahrungswerte fungieren dabei als Qualitätskriterien bzw. Leitfadenansatz, für die lokalspezifische Umsetzung und Anpassung eines Monitoring- und Controllingkonzeptes zur Unterstützung integrierter Stadtentwicklungskonzepte. Die Anwendung findet im anschließenden konzeptionellen Teil der Arbeit statt. Hier wird, vor dem Hintergrund der aktuellen Aufstellung eines Stadtentwicklungskonzeptes in der Landeshauptstadt Saarbrücken, ein entsprechendes Konzept entwickelt. Dabei werden die, als geeignet erachteten Bausteine auf die lokale Situation zurechtgeschnitten und entsprechende Vorschläge für die inhaltliche Ausgestaltung getätigt. Des Weiteren liegt ein weiteres Augenmerk des konzeptionellen Teils auf der Betrachtung, der entsprechenden Rahmenbedingungen innerhalb der Landeshauptstadt Saarbrücken. Auch hier werden, auf Basis entsprechender Recherchen und Gesprächen mit den städtischen Ämtern, Empfehlungen für die Realisierung des zuvor entwickelnden Konzeptes getätigt. Hier stehen vor allem technische, organisatorische, personelle oder aber auch finanzielle Aspekte hinsichtlich der Umsetzung im Vordergrund. Ein abschließender Teil ergänzt die Arbeit um Schlussfolgerungen aus den vorangegangenen Betrachtungen sowie Gesichtspunkte, die im Laufe der Umsetzung einer weiteren ausgiebigeren Betrachtung bedürfen.

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15 B Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte

16 8 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte 1 Aktuelle Rahmenbedingungen und Herausforderungen der Stadtentwicklung in Deutschland Der Prozess der Stadtentwicklung als solcher ist sehr komplex und wird von verschiedenen Rahmenbedingungen beeinflusst. In den letzten Jahren haben sich vor allem die anschließenden drei Faktoren, als die Stadtentwicklung am meisten beeinflussenden herauskristallisiert, welche im Folgenden kurz beschrieben werden [vgl. Deutscher Bundestag [Hrsg.] 2004: 14]. Die Globalisierung Der demografische Wandel Die schwierige kommunale Finanzlage 1.1 Die Globalisierung Nicht nur international agierende Unternehmen kämpfen mit den Herausforderungen, die der globale Wettbewerb mit sich bringt. Vor allem auch Städte sehen sich vor die Aufgabe gestellt, mit den Problemen, die dieser Wettbewerb der Städte und Regionen mit sich bringt, fertig zu werden. Die Konkurrenz in Wachstumsregionen um neue Unternehmen, Investitionen, Arbeitsplätze, Einwohner etc. beziehungsweise, um den Erhalt des Status-Quo in den weniger gut gestellten Regionen, bringt Städte dazu, mit ihrem Standort zu werben. Diese Tatsache an sich ist nichts Neues, jedoch kommen durch die Globalisierung immer mehr Konkurrenten in den gleichen Wettbewerbsmarkt. So ist der Standortfaktor Lage heute immer noch ein wichtiger Faktor für eine unternehmerische Ansiedlungsentscheidung. Sie beruht allerdings nicht mehr hauptsächlich auf harten Kriterien, wie die Nähe zu Rohstoffen, sondern verstärkt auf den so genannten weichen Faktoren, wie z.b. die Verfügbarkeit an qualifizierten Arbeitskräften, hoher städtischer Lebensqualität oder einem positiven Stadtimage. Diese sind wiederum ausschlaggebend für die Attraktivität einer Stadt hinsichtlich der Zielgruppe der qualifizierten und mobilen Arbeitskräfte. Vor dem Hintergrund der Erweiterung der Europäischen Union [EU] kommen jedoch noch weitere Wettbewerbsfaktoren hinzu, die auch auf den globalen Betrachtungspunkt übertragbar sind; die Lohn- und Produktionskosten sowie die Verfügbarkeit von Fördermitteln. Gerade Letzterer führt sogar innerhalb von einzelnen Ländern zu sehr unterschiedlichen Standortqualitäten. Ein Beispiel hierfür wäre der entstandene Wettbewerb der Städte in Nordbayern und den nahe gelegenen Städten in Thüringen und Sachsen, die durch die Zugehörigkeit zur Ziel 1-Förderkulisse bis 2006 einen entsprechenden Wettbewerbsvorteil beim Kampf um neue Unternehmensansiedlungen und somit auch Arbeitsplätze und Einwohner hatten. Ein prominentes Beispiel ist hier z.b. die Ansiedlung des neuen BMW-Werkes am Standort Leipzig aufgrund der hohen finanziellen Förderung durch die räumliche Zugehörigkeit Leipzigs zur entsprechenden Förderkulisse. Diese Konkurrenz führt unter anderem dazu, dass fast alle Städte versuchen, mit öffentlichen und privaten Investitionen ihre Innenstädte attraktiver zu gestalten, die Freizeitinfrastruktur auszubauen oder mit entsprechenden Imageaktionen, um Unternehmen und Einwohner zu werben.

17 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte Der demografische Wandel Aktuell leben rund 82,5 Mio. Menschen in den Deutschen Städten und Gemeinden [vgl. Destatis 2006]. Dies wird sich allerdings in den nächsten Jahren und Jahrzehnten entsprechend ändern, denn die Bevölkerung Deutschlands schrumpft und wird im Durchschnitt älter. Verschiedene Bevölkerungsprognosen des Statistischen Bundesamtes wie von der Bertelsmann Stiftung im Rahmen deren Aktion Demografischer Wandel bestätigen dies. Die genauen Prognosen variieren zwar je nach Annahme der jährlichen Zuwanderung und Entwicklung der durchschnittlichen Lebenserwartung, einige Aussagen haben jedoch alle Prognosen gemeinsam: In Zukunft werden in Deutschland weniger Kinder geboren, als Menschen sterben! Es wird weniger Menschen im erwerbsfähigen Alter und mehr Menschen im Ruhestand geben! Die durchschnittliche Haushaltsgröße wird weiter sinken! Diese Entwicklung wird jedoch nicht überall gleich stark und schnell eintreten. Auch hier wird es regionale Unterschiede, Verlierer- und Gewinnerregionen und -städte geben, was man bereits heute deutlich am Ost-West- sowie Nord-Süd-Gefälle erkennen kann. Der Begriff Gewinnerregion bzw. -stadt scheint vor dem Hintergrund der aktuellen Prognosen jedoch etwas schmeichelhaft, denn im Blick auf die nächsten Jahrzehnte wird es wohl keine Region oder Stadt geben, die sich nicht mit den Herausforderungen des demografischen Wandels auseinandersetzen muss. Dabei ist es in der gegenwärtigen Fachdiskussion Konsens, dass die Symptome, die mit den oben genannten Entwicklungen einhergehen sich in den einzelnen Städten und Regionen lediglich unterschiedlich ausgeprägt und zeitlich versetzt zeigen werden. Der Gesetzgeber weist in seinem Städtebaulichen Bericht eindringlich darauf hin, diese Vorhersagen nicht zu vernachlässigen bzw. unterzubewerten, denn die Dynamik der Bevölkerungsentwicklung gleicht der eines Öltankers auf hoher See. Schnelle Wendemanöver sind nicht möglich [Deutscher Bundestag [Hrsg.] 2004: 16]. Folgende Karte zeigt auf, wie regional unterschiedlich sich die Bevölkerung laut einer Prognose der Bertelsmann Stiftung in den nächsten 20 Jahren entwickeln wird.

18 10 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Abbildung 1: Bevölkerungsentwicklung bis 2020 in % Quelle: [AKTION2050 Website 2007] 1.3 Die schwierige kommunale Finanzlage Die angespannte kommunale Finanzsituation beschäftigt seit einigen Jahren viele Städte und Gemeinden quer durch die Republik. Sanierungs- und Investitionsstau sind die Folgen. Obwohl 2006 zum ersten Mal seit 2000 der kommunale Gesamthaushalt einen Überschuss aufwies, kann man noch nicht von einer Kehrtwende bei den Kommunalfinanzen sprechen, denn die Kassenkredite der deutschen Kommunen weisen mit 27,7 Milliarden einen neuen Höchststand auf, der einer Vervierfachung des Status-Quo von 2000 gleichkommt [vgl. Deutscher Städtetag 2007]. Diesen verzeichneten Anstieg der kommunalen Einnahmen, der vor allem aus den gestiegenen Gewerbesteuereinnahmen resultiert, wird zwar vom deutschen Städtetag als überaus positiv angesehen, jedoch wird weiter darauf hingewiesen, dass viele Städte immer noch defizitäre Haushalte vorweisen und mit Krediten die Fehlbeträge der Vorjahre abdecken [vgl. ebenda]. Probleme, wie z.b. marode Gebäudesubstanz und leer stehende Wohngebäude und Gewerbeimmobilien sind nur Beispiele für die mannigfaltigen Herausforderungen vor der die Kommunen in der heutigen Zeit stehen. Oft sind Instrumente der Städtebauförderung, wie sie z.b. im Bund-Länder- Programm Stadtumbau West oder Stadtumbau Ost vorgesehen sind, der eigentlich gewählte Weg der Kommunen mit diesen Problemen umzugehen. Oft ist jedoch

19 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte 11 ein kommunaler Eigenfinanzierungsanteil in Prozent der investierten Summe vom Gesetzgeber die Auflage für die Bewilligung der Fördermittel [Deutscher Bundestag [Hrsg.] 2004: 17]. In Zeiten leerer Kassen scheitern Kommunen jedoch oft schon an dem zu erbringenden Eigenanteil, so dass auch die in der Regel weitaus höheren Fördermittel von EU, Bund oder Land nicht in Anspruch genommen und abgerufen werden können. Dieser Sachverhalt sowie die Tatsache, dass die Summe der getätigten öffentlichen Investitionen seitens der Kommunen zwar gestiegen sei, aber immer noch bei weniger als 60 Prozent des Niveaus von 1992 [Deutscher Städtetag 2007] liegen, lässt weiterhin nur die Schlussfolgerung zu, dass selbst 2007 die schwierige kommunale Finanzlage immer noch eine der zentralen und bestimmenden Rahmenbedingungen ist, mit denen die Stadtentwicklungsplanung umzugehen hat. 1.4 Daraus resultierende Herausforderungen für die Stadtentwicklungsplanung Die in den vorangegangenen Abschnitten kurz dargestellten Punkte stehen exemplarisch für die aktuellen Rahmenbedingungen, welche die Regionen, Städte und Gemeinden beeinflussen. Daraus resultieren je nach lokaler Ausgangssituation und Ausprägung der gegebenen Umstände vielfältige Problemfelder, mit der sich die Stadtentwicklungsplanung in den verschiedenen Ressorts, nicht nur der Stadtplanung, auseinander zu setzen hat. Ungeachtet der Tatsache, dass die Aufgaben und Problemstellungen regional wie auch kleinräumig sehr unterschiedlich ausgeprägt sind, kann man folgende Herausforderungen formulieren, die auf die aktuelle Situation vieler Städte und Regionen übertragbar sind [vgl. Deutscher Bundestag [Hrsg.] 2004: 5ff, Uhrhan 2006: 30ff sowie Weidner 2005: 16ff]: Wachsende Arbeitslosigkeit und sinkende Wirtschaftskraft Veränderte Nachfrage an bestimmten Wohnungs- und Gebäudetypen durch geänderte Haushaltsstrukturen sowie veränderte Lebensstile Anstieg leer stehender Wohngebäude Soziale Segregation durch Wegzug sozial stabiler Gruppen Segregationseffekte durch die polarisierte Verteilung von Zuwanderern und damit oft einhergehenden Integrationsprobleme Veränderte Herausforderungen an die technische und soziale Infrastruktur Mangelnde Auslastung der technischen Infrastruktur und dadurch steigende Pro-Kopf Kosten aufgrund der Fixkosten für Unterhalt und Personal Abbau von sozialer Infrastruktur [siehe z.b. Grundschulschließungen im Saarland] durch Rückgang der jüngeren Bevölkerung

20 12 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Wie im vorherigen Abschnitt prägnant und exemplarisch veranschaulicht, können die Auswirkungen von sehr unterschiedlicher und komplexer Natur sein. Um dies komplett darstellen zu wollen, bedarf es einer intensiven und ausgiebigen Betrachtung, auf die im Rahmen dieser Arbeit nicht näher eingegangen werden kann. In den letzten Jahren setzten sich allerdings einige Institutionen und Forscher mit diesen uns alle betreffenden Themen auseinander. Beispielhaft sollen hier nun zwei Publikationen genannt sein, die sich sehr ausgiebig mit diesen Themen befasst haben und einen empfehlenswerten Fundus für Interessierte darstellen, die sich intensiver mit dieser Problematik befassen möchten. Zu nennen wären hier zum einen die BERTELSMANN STIFTUNG mit ihrer Aktion 2050, die mit dieser Kampagne versucht, in der breiten Öffentlichkeit eine Bewusstseinsbildung für die Probleme, die der demografische Wandel mit sich bringt, zu erreichen und auch Lösungsansätze für den Umgang mit den Fragestellungen in der kommunalen Praxis aufzuzeigen. Zum anderen behandelt WEIDNER in ihrer Publikation Stadtentwicklung unter Schrumpfungsbedingungen die Ursachen und Einflussfaktoren von Schrumpfungsprozessen in kompakter und verständlicher Form. Daneben werden zusätzlich die Folgen und Wechselwirkungen dieser Tendenzen für die Städte umfassend beschrieben und analysiert, so dass der Leser die Möglichkeit hat, sich eingehend mit den aktuellen Herausforderungen in Städten und Gemeinden zu befassen.

21 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte 13 2 Integrierte Stadtentwicklungsplanung als aktuelle Tendenz der europäischen und nationalen Stadtentwicklungspolitik Ansätze mit perspektivischer Zielausrichtung und Integration der verschiedenen Fachpolitiken im Sinne einer nachhaltigen Stadtentwicklung finden vermehrt Anwendung in der stadtentwicklungspolitischen Praxis und erfreuen sich auf europäischer sowie nationaler Ebene wieder größerer Beliebtheit und Akzeptanz. Folgendes Kapitel zeigt, dass man heute von einer Renaissance der integrierten Stadtentwicklungsplanung sprechen kann, die sich aus den vergangenen Planungsphilosophien abgeleitet und weiterentwickelt hat. Im Anschluss gibt dieses Kapitel einen selektiven und nicht abschließenden Überblick über die bestehenden politischen Ansätze und Strategien einer integrierten Stadtentwicklungsplanung sowie die in der Förderperiode gestiegene Bedeutung der städtischen Dimension auf Ebene der Europäischen Union und der Bundesrepublik Deutschland. 2.1 Renaissance der integrierten Stadtentwicklungsplanung Die Veränderung der gesellschaftlichen Rahmenbedingungen war immer wieder der Anlass für die Anpassung des Planungsverständnisses. Folgende Tabelle gibt eine kurze Übersicht über den Wandel der einzelnen Planungsphilosophien innerhalb der letzten 150 Jahre. Der Wandel des Planungsverständnisses der letzten 150 Jahre Anpassungsplanung der zweiten Hälfte des 19. Jhdt. Auffangplanung der ersten Hälfte des 20. Jhdt. Integrierte Stadtentwicklungsplanung der 60er und 70er Jahre Projektbezogene Phase des muddling through der 70er und 80er Perspektivischer Inkrementalismus der 90er Jahre Renaissance der integrierten Stadtentwicklungsplanung Mitte der 90er Jahre Tabelle 1: Wandel des Planungsverständnisses Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an [Albers 1993] und [Weidner 2004] Das Betrachten des Systems Stadt als Ganzes mit all seinen verschiedenen Facetten, die es zu analysieren und verstehen gilt, ist vor allem seit den späten 80ern im Zuge der Nachhaltigkeitsdiskussion wieder aufgekeimt. Dies resultierte Mitte der 90er Jahre in einer Wiederentdeckung der integrierten Stadtentwicklungsplanung unter anderem mit Ansätzen, die sich aus der in Tabelle 1 dargestellten Planungstheorie des perspektivischen Inkrementalismus heraus ableiten lassen. Um den Anforderungen an eine nachhaltige Stadtentwicklung vor dem Hintergrund verstärkter wirt-

22 14 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte schaftlicher und gesellschaftlicher Transformationsprozesse gerecht zu werden, entwickelte sich der Grundgedanke des perspektivischen Inkrementalismus weiter hin zu einer Planungsauffassung, die überwiegend als Renaissance der integrierten Stadtentwicklungsplanung bezeichnet wird. Der Akzent bei dieser Planungshaltung liegt auf dem integrierten Ansatz, der als räumliche, zeitliche und sachliche Abstimmung und Vernetzung unterschiedlicher politischer Handlungsfelder und Fachplanungen verstanden werden kann, bei der unter Vorgabe bestimmter [finanzieller] Instrumente definierte Ziele erreicht werden sollen [Difu 2007a: 13]. Folgende Tabelle gibt einen guten Überblick über das Konzept der integrierten Stadtentwicklungsplanung der letzten 10 Jahre: Prinzipien einer integrierten Stadtentwicklungsplanung [Nicht abschließende Zusammenfassung] Teilräumige Betrachtung unter Berücksichtigung der gesamtstädtischen Entwicklung sowie der Stadt-Umland-Prozesse Leitbild- und Zielorientierung aufgrund von Analysen und Prognosen Längerfristige Planungsstrategie mit Prioritätensetzung Bottom-Up Ansatz bei der Strategieentwicklung Bündelung finanzieller Ressourcen sowie Integration der Fachplanungen Konzentration von Maßnahmen und Fördermitteln in Problemgebieten Kooperation öffentlicher und privater Akteure Einbindung und Aktivierung der lokalen Bevölkerung Rückkopplung der Zielerreichung und Planungserfolg durch Monitoring und Evaluierung/Controlling Tabelle 2: Zusammenfassung integrierte Stadtentwicklungsplanung Quelle: Eigene Darstellung 2.2 Bestehende Ansätze und Erkenntnisse auf europäischer Ebene Die Kerninhalte, der als integrierte Stadtentwicklungsplanung beschriebenen Planungsphilosophie wurden in den letzten Jahren auf europäischer Ebene vor allem durch die EU Strategie für nachhaltige Entwicklung formuliert und fanden durch die Einbindung des integrierten Ansatzes in der Gemeinschaftsinitiative URBAN ihre entsprechende instrumentarische Anwendung. Im Folgenden werden diese beiden Ansätze entsprechend erläutert.

23 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung Die aktuellen Trends stehen größtenteils einer nachhaltigen Entwicklung entgegen und stellen somit die Gesellschaft vor vielfältige Herausforderungen. Im Jahr 2001 hat der Rat der Europäischen Union erstmals mit der EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung [kurz: EU-Nachhaltigkeitsstrategie] Ziele und Leitprinzipien beschlossen, um eine nachhaltige Entwicklung in den Mitgliedsstaaten strategisch zu unterstützten. Diese Strategie, die als umweltpolitische Erweiterung der Lissabon-Strategie gilt, wurde aufgrund einer Überprüfung im Jahr 2004 entsprechend den Anregungen fortgeschrieben und im Juni 2006 als erneuerte Strategie beschlossen. Die Merkmale der neuen integrierten Stadtentwicklungsplanung, die vor allem eine strikte Zielausrichtung und perspektivische, anstatt ausschließlich projektbezogene Betrachtung beinhaltet, findet sich auch in dieser aktuellen Fassung der EU-Nachhaltigkeitsstrategie von 2006 wieder. Somit unterstützt diese Strategie die Planungsauffassung, dass kurzfristige Maßnahmen und Projekte zwar notwendig und sinnvoll sind, um den negativen Trends entgegenzuwirken, dabei jedoch die langfristige Perspektive nicht aus den Augen gelassen werden darf. Des Weiteren besteht nach Auffassung des Rates der Europäischen Union eine der wichtigsten Herausforderungen darin, den nicht integrierten Ansatz bei der Politikgestaltung schrittweise zu ändern [Rat der Europäischen Union 2006: 2], um die formulierten Ziele für eine nachhaltige Entwicklung erreichen zu können. Neben der Definition von Hauptzielen für eine nachhaltige Entwicklung beinhaltet die Strategie auch Leitprinzipien der Politik für deren Realisierung. In diesen Leitprinzipien, wie z.b. dem Schutz der Grundrechte oder Generationengerechtigkeit, findet auch hier die ressortübergreifende Betrachtung der einzelnen Fachpolitiken Anwendung. Das als Integration der Politikfelder beschriebene Leitprinzip fordert eine integrierte Betrachtung wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Belange [ebenda: 5] um eine hohe Kohärenz und entsprechende Synergieeffekte zu erreichen Gemeinschaftsinitiative URBAN Obwohl die Europäische Union keine formale Kompetenz für eine Intervention in der Stadtentwicklung besitzt [vgl. Adam & Huttenloher 2006: 8] erhielt der Gedanke einer integrierten Stadtentwicklungspolitik, als Grundlage zur Umsetzung der europäischen Nachhaltigkeitsstrategie, bereits in den 90er Jahren Einzug in die Strukturfondsförderung der Europäischen Union. Die städtische Dimension erhielt neben der Einbindung in die Ziel 1- und Ziel 2-Förderung auch Einzug in das INTERREG- Programm der Förderperiode Im Hinblick auf einen integrierten Ansatz erwies sich die Umsetzung in den Gemeinschaftsinitiativen URBAN I [ , Finanzierung durch EFRE und ESF] und URBAN II [ , Finanzierung durch EFRE], mit den inhaltlichen Schwerpunkten Sensibilisierung für benachteiligte Stadtteile und Ausweisung eines expliziten Gebietsbezugs [vgl. Difu 2007a: 41] als wirkungsvoll. Diese Gemeinschaftsinitiative, welche ein Beispiel für einen ressortübergreifenden Versuch einer nachhaltigen Stadtentwicklungsplanung darstellt, versuchte mittels intensiver Beteiligung und Bottom-Up-Ansatz sowie der Kombination verschiedener Instrumente zu einer verbesserten sozioökonomischen Situation in den betrachteten benachteiligten Stadtquartieren beizutragen und wird mancher-

24 16 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte orts sogar als Geburtshelfer des Programms Soziale Stadt in Deutschland [Adam & Huttenloher 2006: 9] gesehen. Im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative wurden innovative Projekte und Maßnahmen mit Pilotfunktion gefördert, die Bestandteil einer längerfristigen strategischen Planung sein sollten. Als politischer Rahmen für die Projekte und Maßnahmen waren gebietsbezogene integrierte Konzepte, auch operationelle Programme genannt, Teil der Förderung. Diese operationellen Programme sollten wiederum auf die gesamtstädtischen Planungsziele und konzepte abgestimmt sein, wodurch die vertikale Vernetzung der politischen Ebenen gefördert wird. Folgende Abbildung gibt einen Überblick über die Zielstruktur der Gemeinschaftsinitiative. Abbildung 2: Zielstruktur GI URBAN Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an [Urban Netzwerk Website 2007] Die im Laufe der Programmumsetzung sowie im Erfahrungsaustausch gewonnenen Erkenntnisse der Gemeinschaftsinitiative URBAN I und II wurden im Rahmen der Europäischen Konferenz URBAN Future 2005 in Saarbrücken durch die URBAN- Städte und Netzwerke formuliert und durch eine gemeinsame Erklärung veröffentlicht. Hauptthese dieser gemeinsamen Erklärung von Saarbrücken war es, dass der URBAN-Ansatz, dessen Merkmale bereits 2003 durch den Acquis URBAN in Straßburg definiert wurden, in die reguläre Strukturfondsförderung einfließt und als Grundvoraussetzung in alle künftigen EU-Förderprogramme [DV e.v. [Hrsg.] 2006: 2] und somit durch die nationalen strategischen Rahmenpläne [NSR] und Operationellen Programme [OP] der Regionen auf nationaler Ebene integriert werden. Verbunden mit dieser Auffassung einer Ausweitung der Förderung für städtische Problemgebiete in den Mitgliedsstaaten war ebenfalls die signalisierte

25 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte 17 Aufforderung an die unterschiedlichen administrativen Ebenen in ihrer Förderpolitik die Stadtentwicklung mit entsprechenden Fördermittelbudgets auszustatten. Abbildung 3 zeigt die wesentlichen Grundprinzipien und Merkmale der Gemeinschaftsinitiative, die aus den gesammelten Erfahrungen in der Programmumsetzung hervorgingen und auf den Erfolgsfaktoren des Acquis URBAN aufbauen. Abbildung 3: Prinzipien und Merkmale des URBAN Ansatzes Quelle: Eigene Darstellung Eine der grundlegenden Komponenten ist hierbei die Einbindung der Fördermaßnahmen in gesamtstädtische Konzepte, wie sie integrierte Stadtentwicklungskonzepte darstellen. Ferner soll der Planungsprozesses durch ein kontinuierliches Monitoring der Gebietsentwicklung im Vergleich zur übergeordneten Betrachtungsebene und eine darauf aufbauende Erfolgskontrolle der definierten Konzept- und Maßnahmenziele unterstützt werden.

26 18 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte 2.3 Bestehende Ansätze und Erkenntnisse auf nationaler Ebene Wirft man einen Blick auf die vergangene Förderperiode und die Schwerpunkte der Umsetzung in den Mitgliedsstaaten, so wird auch hier deutlich, dass bereits ein integrierter Ansatz verfolgt wurde, der in den einzelnen der 27 Mitgliedsstaaten unterschiedlich ausformuliert und instrumentalisiert wurde [vgl. Difu 2007a: 40]. Das Deutsche Institut für Urbanistik [Difu] hat die nationalen Programme bzw. regionalen und kommunalen Entwicklungsansätze aller 27 Mitgliedsstaaten vergleichend untersucht. Ein Ergebnis dieser Studie ist, dass sich der Grad der Realisierung einer integrierten und gebietsbezogenen Stadtentwicklungspolitik in den einzelnen Ländern teilweise deutlich unterscheidet. Folgende Abbildung zeigt die Realisierung einer integrierten Stadtentwicklungspolitik anhand des Grades der Umsetzung in drei Kategorien. Abbildung 4: Umsetzung einer integrierten Stadtentwicklungspolitik in den 27 EU-Mitgliedstaaten Quelle: Eigene Darstellung nach [Difu 2007a: 40] Das Ergebnis der Studie beinhaltet die Erkenntnis, dass vor allem die westeuropäischen Länder, zu denen auch Deutschland gehört, zur ersten Gruppe mit dem höchsten Grad der Umsetzung einer integrierten Stadtentwicklungspolitik gehören. In diesen Ländern [siehe Abbildung 4] hat die nationale Ebene die Planungsauffassung der EU in Bezug auf eine integrierte Stadtentwicklung zur effektiven Anwendung der europäischen Nachhaltigkeitsstrategie entsprechend beachtet und umgesetzt.

27 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte 19 In Deutschland wird dies zum einen dadurch deutlich, dass der Deutsche Bundestag in seinem Städtebaulichen Bericht von 2004 der Stadtentwicklung als ganzheitliche Aufgabe eine besondere Wichtigkeit beimisst und sie sogar als gesamtstaatliche Aufgabe ansieht, der sich die Kommunen, die Länder und der Bund gemeinsam stellen müssen [Deutscher Bundestag [Hrsg.] 2004: 138]. Dadurch wird der nationale Ansatz einer Integration der vertikalen Politikebenen zum Umgang mit den Problemfeldern in den einzelnen Regionen und Kommunen deutlich. Zum anderen wurde auf nationaler Ebene auch der Bedarf einer Handlungsfelder übergreifenden und auf Problemlagen orientierten Stadtentwicklung erkannt und entsprechend formuliert. Eine eine Anpassung der entsprechenden Instrumente, wie z.b. der Städtebauförderung, der sozialen Wohnraumförderung und der Finanzhilfen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz [GVFG] setzten das übergeordnete Ziel einer nachhaltigen Stadtentwicklung entsprechend in der Praxis um [vgl. ebenda, 139f]. Im Bereich der Städtebauförderung fand die Auffassung einer integrierten Stadtentwicklungspolitik u.a. Anwendung im Einsatz neuer Programme. Hervorzuheben sind hier vor allem die mit dem Europarechtsanpassungsgesetz Bau [EAG Bau] vom 24. Juni 2004 im Baugesetzbuch verankerten Programme des Stadtumbaus [BauGB 2007: 171a-d] sowie des Bund-Länder-Programms Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf die soziale Stadt [kurz: Soziale Stadt] [ebenda: 171e]. Darüber hinaus befasste sich der Ideenwettbewerb Stadt 2030 des Bundesministeriums für Bildung und Forschung mit den zentralen Problemstellungen gegenwärtiger Stadtentwicklung und einer planerischen Auseinandersetzung mit diesen Problemen auf langfristiger perspektivischer Ebene und unter dem Credo der Verzahnung der am Stadtentwicklungsprozess beteiligten Politikbereiche Die Soziale Stadt Bereits im Jahr 1996 wurde durch die Ministerkonferenz der ARGEBAU die Gemeinschaftsinitiative Soziale Stadt ins Leben gerufen, um der sozialen sowie räumlichen Polarisierung in den Städten mit Methoden entgegenzuwirken, die über die bisherige Städtebauförderungsinstrumente hinausgingen. Im Jahr 1999 wurde aus der Gemeinschaftsinitiative ein eigenständiges Bund-Länder-Programm mit dem Namen Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf - die Soziale Stadt und erfuhr durch die im vorherigen Kapitel bereits beschriebene BauGB-Novellierung 2004 einen erneuten Bedeutungsgewinn infolge der Einführung des 171e BauGB. Ähnlich wie bei der EU Gemeinschaftsinitiative URBAN verfolgt auch die Soziale Stadt einen gebietsbezogenen und selektiven Ansatz. So müssen für eine mögliche Förderung räumliche Gebietseinheiten so abgegrenzt werden, dass Maßnahmen effektiv umgesetzt werden können. Dabei liegt der Fokus grundsätzlich auf zwei Gebietskategorien. Das sind zum einen benachteiligte innerstädtische oder innenstadtnahe Quartiere mit schlechter Umweltqualität und nicht bedarfsgerechter Bausubstanz und zum anderen Großwohnsiedlungen aus der Nachkriegszeit bzw. militärische Konversionsflächen mit Monostrukturen und mangelhafter sozialer Infrastruktur. Aktuell verfolgt das Bund-Länder-Programm folgende allgemeinen Zielstellungen, die jedoch je nach Problemgebiet entsprechend unterschiedlich auszugestalten und zu erreichen sind [vgl. Bundestransferstelle Soziale Stadt 2005: 4]:

28 20 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Verbesserung der physischen Wohn- und Lebensbedingungen Schaffung stabiler Sozialstrukturen Verbesserung der individuellen Lebenschancen Integration und Vernetzung Verbesserung des Bildungsangebotes oder des Zugangs zu Bildungsangeboten Gesundheitsförderung Dies soll vor allem durch ein kooperatives Vorgehen, eine strikte Orientierung auf ein räumlich abgegrenztes Problemgebiet [vgl. BauGB 2007: 171e [3]], eine ausgeprägte Beteiligung öffentlicher und nicht-öffentlicher Akteure [BauGB 2007: 171e [5] 1] sowie die Integration und abgestimmte Bündelung [BauGB 2007: 171e [2] 3] von baulich-investiven, sozial-integrierenden und lokal-ökonomischen Maßnahmenpaketen erreicht werden [vgl. Difu 2007b 14f]. Hier hat sich in der Praxis das Instrument eines Quartiersmanagements als Koordinationsstelle bewährt, um den hohen Anforderungen des Programms an eine Integration der verschiedenen Akteursebenen gerecht zu werden. Neben der Konzentration auf das räumlich abgegrenzte Programmgebiet als Rahmen für den effektiven und gebündelten Einsatz von Fördermitteln ist auch die Betrachtung der Gesamtstadt Teil des Programms. Zur Umsetzung des Bund-Länder Programms Soziale Stadt gelten integrierte Entwicklungskonzepte [IEK] als das strategische Instrument und sind bereits bundesweit vielfach in der Praxis erprobt und allgemein anerkannt. Die Entwicklung sowie Fortschreibung dieser Entwicklungskonzepte wird von Bund und Ländern als wichtige Aufgabe zur Zielerfüllung des Programms gesehen, was durch die 2002 zwischen Bund und Ländern getroffene Verwaltungsvereinbarung zur Städtebauförderung [vgl. Becker, Böhme & Meyer 2003: 75] wie auch in den Regelungen des 171e [4] 1 BauGB deutlich wird. Diese betont, dass der Beschluss zur Aufstellung eines solchen Konzeptes mit den Teilbereichen Planungs- und Umsetzungskonzept sowie Kostenund Finanzierungsübersicht [ebenda: 75] Vorraussetzung für die Förderfähigkeit eines Programmgebietes ist. Die genaue Ausformulierung dieser Fördervoraussetzung variiert in den einzelnen Bundesländern zwar aufgrund der nicht einheitlichen Übernahme der Verwaltungsvereinbarung in die eigenen Richtlinien zur Ausgestaltung des Programms. Eine Analyse der Umsetzung dieser Verwaltungsvereinbarung im Rahmen der Programmbegleitung durch das Deutsche Institut für Urbanistik zeigt jedoch, dass auch die Länder den IEK s eine hohe Bedeutung beimessen und größtenteils die Aufnahme eines Gebietes in das Programm Soziale Stadt an deren Erstellung und Beschluss als Voraussetzung gebunden haben [vgl. ebenda: 75ff]. Da jedoch die Angaben über die Inhalte dieser IEK`s in den entsprechenden Richtlinien und Arbeitshilfen der einzelnen Länder variiert und das BauGB als Rahmengesetz lediglich vorschreibt, dass in einem Entwicklungskonzept die Ziele und Maßnahmen

29 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte 21 schriftlich darzustellen sind [BauGB 2007: 171e [4] 1], finden sich in den unterschiedlichen Programmgebieten Konzepte mit ganz unterschiedlichen Schwerpunkten und von abweichender inhaltlicher und methodischer Qualität. So definiert z.b. das saarländische Landesprogramm Stadt-Vision-Saar mehrere Mindestinhalte für ein solches Konzept sowie Indikatoren, die in Bezug auf eine Stärken-Schwächen-Analyse entsprechend aufgenommen und betrachtet werden sollen. Integrierte Entwicklungskonzepte im Rahmen der Sozialen Stadt weisen viele Gemeinsamkeiten und Schnittstellen mit den integrierten Stadtentwicklungskonzepten [STEK] auf, die im weiteren Verlauf dieser Arbeit noch näher behandelt werden, so dass an dieser Stelle auf einige ausgiebige Beschreibung der Inhalte sowie der Methodik der IEK`s verzichtet werden kann Stadtumbau Ost und Stadtumbau West Dem gegenüber bezieht sich das Programm des Stadtumbaus, welches die Anpassung der städtebaulichen Strukturen an die Entwicklung von Bevölkerung und Wirtschaft [BMVBS 2007b] zur Aufgabe hat, verstärkt auf die städtebaulichen Aspekte und Herausforderungen, die die veränderten gesellschaftlichen Rahmenbedingungen in den Städten mit sich bringen. Von waren nur die betroffenen Gebiete in den neuen Bundesländer Teil der Städtebauförderung im Rahmen von Stadtumbau Ost, da sich hier die prognostizierten negativen Folgen auf die städtebaulichen Strukturen sowie Wohnungswirtschaft als am Stärksten zeigten. Gleichzeitig beschäftigte sich jedoch bereits das ExWoSt-Forschungsfeld Stadtumbau West [Experimenteller Wohn- und Städtebau] mit den Problemen in den alten Bundesländern, die aufgrund unterschiedlicher gewachsener Strukturen und Entwicklungsdynamik Forschungsbedarf an praktikablen Strategien aufwiesen. Im Jahr 2004 wurde das Städtebauförderungsprogramm Stadtumbau West neu aufgelegt, wodurch die alten Bundesländer nun auch eine weitere Möglichkeit besitzen, sich auf die notwendigen Transformationsprozesse einzustellen, die sich in einzelnen Städten bereits heute verstärkt zeigen. Als allgemeine Ziele im Rahmen der beiden Programme werden insbesondere Folgende verstanden [vgl. BauGB 2007: 171a [3]]: Anpassung der Siedlungsstruktur an die Erfordernisse der Entwicklung von Bevölkerung und Wirtschaft Verbesserung der Wohn- und Arbeitsverhältnisse sowie der Umwelt Stärkung innerstädtischer Bereiche Umnutzung nicht mehr bedarfsgerechter baulicher Anlagen Rückbau baulicher Anlagen, die einer anderen Nutzung nicht zuführbar sind

30 22 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Nachhaltige städtebauliche Entwicklung oder Zwischennutzung von freigelegten Flächen Erhaltung innerstädtischer Altbaubestände Die Erreichung dieser Ziele soll durch die Realisierung von so genannten Stadtumbaumaßnahmen geschehen, die in der Regel baulich-investiver Natur sind und in den Problemgebieten nachhaltige städtebauliche Strukturen fördern sollen. Die örtlich individuell zu benennenden Gebietsziele und daraus resultierenden Maßnahmen, welche den räumlichen Umfang für die Stadtumbaumaßnahmen durch den Beschluss eines Stadtumbaugebietes festlegt sind Bestandteil des städtebaulichen Entwicklungskonzeptes [SEKO], welche den räumlich Umfang für die Stadtumbaumaßnahmen durch den Beschluss eines Stadtumbaugebietes festlegt. Dieses städtebauliche Entwicklungskonzept ist wie das Integrierte Entwicklungskonzept der Sozialen Stadt Fördervoraussetzung und somit wesentlicher Bestandteil der Programmteile Stadtumbau Ost und Stadtumbau West. Auch hier variieren die länderspezifischen Regelungen für deren genaue inhaltliche und methodische Ausgestaltung. Grundsätzlich kann man jedoch sagen, dass in der Praxis oftmals städtbauliche Entwicklungskonzepte über die demografischen, infrastrukturellen und wohnungswirtschaftlichen oder anderen städtebaulich relevanten Themenfelder hinaus Aussagen zu weiteren Bereichen der Stadtentwicklungsplanung tätigen. Dadurch stellen sie in vielen Fällen eher umfassende integrierte Stadtentwicklungskonzepte dar. Auf diesen Begriffsunklarheit sowie die Inhalte solcher Stadtentwicklungskonzepte wird im Laufe dieser Arbeit noch entsprechend eingegangen Ideenwettbewerb 2030 Der perspektivische Ausblick in die zukünftige Entwicklung einer Stadt und die Kopplung der verschiedenen Fachpolitiken und Handlungsfelder als Kernelemente einer integrierten Stadtentwicklungsplanung finden des Weiteren genauso Beachtung im Ideenwettbewerb Stadt 2030 des Bundesministeriums für Bildung und Forschung [BMBF]. Anlass dieses, im Frühjahr 2000 als Lern- und Qualifizierungsprozess ausgeschriebenen Wettbewerbs war die unausgesprochene Erkenntnis, dass die Stadt in ihrer heutigen Funktion, Ausrichtung und Organisation langfristig betrachtet an grundsätzliche Grenzen stößt [BMBF [Hrsg.] 2004: 5]. Dies hat sich in den letzten Jahren bereits durch die verschiedenartigen Symptome, wie z.b. den Wandel der Bevölkerungsstruktur, der Individualisierung und Pluralisierung der Lebensstile oder der Schrumpfung der Städte mit den daraus resultierenden Folgewirkungen abgezeichnet. Das zentrale Motto dieses Ideenwettbewerbes kann mit dem Satz Wer das Ziel nicht kennt, für den ist kein Weg der Richtige [Seneca, zitiert in BMBF [Hrsg.] 2004: 5] zusammengefasst werden. Denn bis dahin existierten noch kaum konkrete und längerfristige Zielvorstellungen in den Städten, die im Umgang mit den breit gefächerten Veränderungsprozessen angestrebt werden sollten. Somit lag das Hauptziel darin, dass die Wettbewerbsstädte umfassende Zukunftsperspektiven in Form von Konzepten, Visionen und Leitbilder für ihr Gebiet entwickeln.

31 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte 23 Aus den Bewerbern wurde ein Zusammenschluss von insgesamt 21 Forschungsverbünden gebildet, denen insgesamt 33 Städte und Regionen wie auch 54 Forschungsinstitute beinhaltete. Entsprechend der Größe, den Schwerpunkten der Konzepte sowie den vorherrschenden strukturellen Rahmenbedingungen wurden diese in verschiedene Kategorien eingeteilt. Folgende Tabelle zeigt die Clustereinteilung der Groß-, Mittel- und Kleinstädte nach Rahmenbedingungen und Schwerpunkten. Rahmenbedingungen Thematischer Schwerpunkt Wachsend oder konsolidiert Integration/Gleichheit Schrumpfend oder im Strukturwandel Identität Regionalisierung Tabelle 3: Einteilung der Forschungsverbünde Quelle: Eigene Darstellung nach [BMBF [Hrsg.] 2004: 17] Der Forschungsverbund Stadt 2030 leistete einen wichtigen Beitrag in der aktuellen Planungsdiskussion um die Anwendung wissenschaftlicher Methoden für eine Zukunftsplanung im Spannungsfeld der kommunalen und regionalen Stadtentwicklungspraxis. Die Erkenntnisse der einzelnen Teilnehmerverbünde sind entsprechend ihrer unterschiedlichen Problemstellungen und methodischen Ansätze im Detail äußerst unterschiedlich und können an dieser Stelle nicht entsprechend abgehandelt werden. Eine zentrale Erkenntnis ist allerdings, dass langfristige Strategien zwar wichtig für eine zielgerichtete Stadtentwicklungsplanung sind, einmal ermittelte Prognosen und Entwicklungstendenzen und daraus abgeleitete Strategien jedoch regelmäßiger kritischer Überprüfung und Anpassung bedürfen. Dies ist ein systemimmanenter Aspekt einer aktiven Stadtentwicklungsplanung und bedarf dementsprechend genauerer Betrachtung. Ein Beispiel lieferte hier die Teilnehmerstadt Schkeuditz in Sachsen, die als Kleinstadt vor allem mit dem Problem der Stadtschrumpfung zu kämpfen hat. Schkeuditz setzte dabei auf die gebündelte Wirkung von Analysen, Prognosen und Szenarien für die Stadtentwicklung. Diese fundierte Grundlage als Entwicklungsperspektive floss entsprechend in das, im Zuge einer parallelen Bearbeitung entstandene, integrierte Stadtentwicklungskonzept ein und trug somit zu dessen Qualität bei. Damit die aus den Prognosen und Szenarien entwickelten Strategien, Projekte und Maßnahmen nicht einfach unkritisch in die Zukunft weiter getragen und verfolgt werden, wurde das Stadtentwicklungskonzept um das Instrument eines indikatorenbasierenden Monitorings ergänzt. Dieses datenbankgestützte System sollte dazu beitragen, die Entwicklung der Stadt entsprechend zu dokumentieren und mittels Grenzwerten und Zieldefinitionen den Erfolg durchgeführter Maßnahmen bzw. sich abzeichnende Trends erfassen zu können.

32 24 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte 2.4 Bedeutung einer integrierten Stadtentwicklungspolitik in der EU-Förderperiode Die in Kapitel 2.3 beschriebenen Ansätze spiegeln die Erfahrungswerte wider, die in den letzten Jahren auf den verschiedenen Ebenen im Umgang mit den immer stärker einsetzenden städtischen Transformationsprozessen gesammelt wurden. Gerade vor dem Hintergrund leerer kommunaler Kassen werden Förderprogramme immer wichtiger. Da diese schwerpunktmäßig von der europäischen Ebene ausgehen und in bestimmten Bereichen Schwerpunkt setzen, ist es sinnvoll einen Blick auf die Einbindung des Themas integrierte Stadtentwicklung in die neue Förderperiode zu werfen. In Bezug auf die Fördersystematik der EU spielen hier vorrangig die EU-Strukturfonds sowie deren nationale Umsetzung in Form nationaler strategischer Rahmenpläne und operationeller Programme eine entscheidende Rolle. Dazu kommt ein aktuelles Thema im Rahmen der deutschen EU-Ratspräsidentschaft, nämlich die Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt. Dieses Dokument stellt zwar keine verbindliche Aussage dar, kann jedoch als Richtungsanzeiger für die zukünftige Stadtentwicklungspolitik der EU und deren Mitgliedsstaaten gesehen werden EU-Strukturfonds Der URBAN-Ansatz einer integrierten und nachhaltigen Stadtentwicklung findet besondere Berücksichtigung in der EU-Regionalpolitik der neuen Förderperiode Dies wurde bereits früh deutlich durch die 2004 getätigte Aussage des damaligen EU-Kommissars Barrot, der betonte, dass der erfolgreiche URBAN- Ansatz vollständig in die Regionalprogramme integriert werden solle [vgl. DV e.v. [Hrsg.] 2004b]. Umgesetzt wurde diese im 3. Kohäsionsbericht 2004 als URBAN+ beschriebene Priorisierung städtischer Problemgebiete sowie allgemeiner städtischer Erneuerung unter anderem durch die Strukturfondsverordnung des Europäischen Sozialfonds [ESF], vor allem aber durch die des Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung [EFRE]. Die Verordnung für den EFRE stellt die Förderungswürdigkeit von partizipativen, integrierten und nachhaltigen Strategien zur Begegnung städtischer Transformationsprozesse besonders heraus [vgl. EU-KOM 2006 : Kap. II, Art. 8, Abs. 2] und trägt somit zu einer weiteren Bewusstseinsbildung für urbane Problemgebiete wie auch der entsprechenden Dringlichkeit des Handlungsbedarfs bei. Eingang in die nationale Förderung findet die städtische Dimension jedoch erst durch die Festlegung entsprechender Ziele zur Förderung städtischer Problemgebiete in den Nationalen Rahmenplänen und Operationellen Programmen der Mitgliedsstaaten Nationaler strategischer Rahmenplan und operationelle Programme der Bundesländer Aktuell befassen sich die Mitgliedsstaaten mit der nationalen Programmplanung und somit der Anwendung der Vorgaben der europäischen Kohäsionspolitik. Dies geschieht gemäß der Allgemeinen Verordnung über die Strukturfonds [Verordnung [EG] Nr. 1083/2006 des Rates] auf regionaler Länderebene durch die Operationellen Programme [OP], welche sich entsprechend in den nationalen strategischen

33 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte 25 Rahmenplan [NSRP] auf Bundesebene einordnen müssen. Bei deren Bearbeitung spielen neben den Verordnungen und Leitlinien der europäischen Kohäsionspolitik auch die Umsetzung der Lissabon-Strategie sowie der europäischen Nachhaltigkeitsstrategie eine entsprechende Rolle. Die vorläufige Fassung des NSRP Deutschlands definiert aufgrund einer ausgiebigen Stärken-Schwächen Analyse ein Oberziel, vier strategische Ziele sowie drei Querschnittsziele, die entsprechend ihrer thematischen Priorität ausformuliert werden. Einer integrierten und nachhaltigen Stadtentwicklung wird die Funktion einer Querschnittsaufgabe zugeschrieben, indem ihr als eines der drei Querschnittsziele ein entsprechendes Kapitel gewidmet wird [vgl. BMWI 2007: 32]. Dadurch wird wiederum auch auf nationaler Ebene die Erkenntnis betont, dass nachhaltige Stadtentwicklungsstrategie nur durch eine fachressortübergreifende Betrachtung und Bearbeitung umgesetzt werden kann. Darüber hinaus misst der NSRP den Städten sogar eine entsprechende Impulsgeberfunktion zu. Aus diesem Grund ist die städtische Dimension entsprechend in allen thematischen Prioritäten enthalten und ist somit fester Bestandteil der nationalen Strategie, was bereits im Jahr 2005 durch die URBAN-Städte und Netzwerke gefordert wurde [vgl. DV e.v. [Hrsg.] 2006: 8]. Die Operationellen Programme der einzelnen Bundesländer befinden sich zurzeit noch in unterschiedlichen Bearbeitungsphasen, so dass an dieser Stelle kein umfassender Überblick über die Einbindung einer integrierten und nachhaltigen Stadtentwicklungspolitik auf der regionalen Ebene gegeben werden kann. Die Untersuchung der aktuell bereits beschlossenen bzw. in der Entwurfsversion vorliegenden operationellen Programme zeigt jedoch, dass das Querschnittsziel Nachhaltige Stadtentwicklung grundsätzlich auch in alle OP s übernommen wurde. Die Ausprägung und Prioritätsbeimessung variiert hier jedoch von Programm zu Programm. Das OP des Stadtstaates Hamburg zum Beispiel macht die integrierte und nachhaltige Stadtentwicklung sogar zu einer ihrer drei Hauptprioritäten und betont das Gewicht der städtischen Dimension zusätzlich in einem eigenen Kapitel und macht sie so zu einem elementaren Baustein ihrer Strukturpolitik, deren Ziel es ist auf der Grundlage integrierter Entwicklungskonzepte [ ] auf eine nachhaltige und zukunftsfähige Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen hinzuwirken, die die Wettbewerbsfähigkeit des Stadtteils sowie der Gesamtstadt stärkt [Freie Hansestadt Hamburg 2007: 81] Leipzig-Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt Die Bundesrepublik Deutschland hat am die Ratspräsidentschaft der EU für 6 Monate übernommen. Die Umsetzung, der in der europäischen Nachhaltigkeitsstrategie definierten Hauptziele wirtschaftlicher Wohlstand, soziale Gerechtigkeit und Zusammenhalt sowie Umweltschutz sollen erreicht werden, indem es zu einer verbesserten Integration der vertikalen und horizontalen Politikfelder kommt [vgl. BMVBS 2006: 1]. Dies kam bereits 2004 im Acquis Urban und 2005 im Bristol Accord zum Ausdruck und bestätigt weiterhin den Kurs der Europäischen Union hin zu einer nachhaltigen sowie integrierten Vorgehensweise im Umgang mit den erkannten Problemfeldern im urbanen Kontext. Der Stellenwert dieser integrierten

34 26 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Stadtentwicklungspolitik wird umso deutlicher, als dass die deutsche Ratspräsidentschaft sie als einen ihrer thematischen Schwerpunkte definiert. Darüber hinaus wird sie als ein wirkungsvolles Instrument zur Umsetzung von Nachhaltigkeit [ebenda: 3] angesehen, die somit zu einer verbesserten Lebenssituation und Entwicklungsbedingungen für Menschen, Betriebe und Umwelt beitragen kann [vgl. ebenda: 3].Direkten Einfluss finden wird diese Auffassung in der Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt, die auf einem informellen Ministertreffen der zuständigen Fachministerien im Mai 2007 in Leipzig verabschiedet wurde. Der Entwurf dieser Erklärung der zuständigen Minister sieht unter anderem folgende Passage vor, die noch einmal die Aktualität und Relevanz dieser Planungsauffassung innerhalb der EU -Mitgliedsstaaten einheitlich formuliert und verdeutlicht: Zentrale Aussage der Leipzig-Charta Wir brauchen verstärkt ganzheitliche Strategien und ein koordiniertes Handeln aller am Prozess der Stadtentwicklung beteiligten Personen und Institutionen auch über die Grenzen einzelner Städte und Gemeinden hinaus. Wir müssen die sektoralen Politikfelder besser koordinieren und ein neues Verantwortungsbewusstsein für integrierte Stadtentwicklungspolitik schaffen [BMVBS 2007a: 1].

35 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte 27 3 Integrierte Stadtentwicklungskonzepte als informelles Instrument der Stadtentwicklungsplanung Wie Kapitel 2 ausführlich darstellt, hält das Planungsverständnis einer integrierten Stadtentwicklungsplanung mit den dazugehörigen Merkmalen und Prinzipien [siehe Tabelle 2],vermehrt Einzug in den unterschiedlichsten politischen Ebenen. Die einzelnen Strategien, Förderprogramme oder Forschungsprojekte stellen dabei jedoch nur einen ersten Aspekt bei deren Anwendung im Sinne einer nachhaltigen Stadtentwicklung dar. Vielfach angesprochen werden darüber hinaus ganzheitliche Konzepte auf kommunaler Ebene als Planungsdokumente und Leitlinien zum Umgang mit den lokal spezifischen Transformationsprozessen. Spezielle Bedeutung wird dabei von europäischer Seite dem Instrument des integrierten Stadtentwicklungskonzeptes beigemessen, was bereits aus dem Acquis Urban sowie der gemeinsamen Forderung der URBAN-Städte und Netzwerke an die neu aufgelegte Strukturförderpolitik der EU hervorging und als geeignetes informelles strategisches Instrumentarium zur Umsetzung einer integrierten Stadtentwicklung gesehen wird [vgl. Difu 2007a: 13]. 3.1 Einführung Die nachfolgenden Betrachtungen geben einen Überblick über die Unterschiede und Gemeinsamkeiten dieser neuen Stadtentwicklungskonzepte im Vergleich zu den Konzepten und Plänen, wie sie bereits in den 60er und 70er Jahren vielfach erarbeitet wurden. Da jedoch in der Literatur sowie den unterschiedlichen Förderprogrammen vielfach von Entwicklungskonzepten, Handlungskonzepten etc. gesprochen wird, scheint auch an dieser Stelle eine Klärung und Definition des Begriffs integriertes Stadtentwicklungskonzept notwendig, dessen wichtigste Funktionen im Spannungsfeld der kommunalen Stadtentwicklungsplanung entsprechend ebenfalls in diesem Kapitel erläutert werden Begriffsklärung Bei dem Einsatz dieses Instrumentariums herrscht jedoch allgemein Unklarheit über die explizite Verwendung des Begriffes integriertes Stadtentwicklungskonzept. Da sich die Anwendung in der Praxis in den letzten Jahren vor allem auf den Themenbereich des Stadtumbaus und den damit verbundenen Städtebaulichen Entwicklungskonzepten bezogen hat, findet man häufig den Begriff Stadtentwicklungskonzept als Synonym für ein städtebauliches Entwicklungskonzept. Selbst der Gesetzgeber verwendet in seinem 2004 beschlossenen Städtebaulichen Bericht beide Bezeichnungen parallel, was bereits im Vorhinein per Legaldefinition dem Stadtumbau eine entsprechende Priorität einräumt. Da sich jedoch Veränderungsprozesse in unterschiedlichen Städten allgemein in verschiedenster Form und Stärke zeigen und entsprechend vielfältiger Lösungen benötigen, sollte sich ein Stadtentwicklungskonzept nicht ausschließlich auf städtebauliche Aspekte beziehen, wenn diese in der Projektumsetzung auch zunächst am eindruckvollsten und zeitnah sichtbar sind. In der Planungspraxis findet man als Folge dieser Begriffsunklarheit entsprechende Stadtentwick-

36 28 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte lungskonzepte, die sich schwerpunktmäßig mit städtebaulichen Themenkomplexen befassen [siehe z.b. STEK Stuttgart], aber auch städtebauliche Entwicklungskonzepte, die wiederum ressortübergreifend Handlungsfelder kommunaler Stadtentwicklungsplanung beinhalten, wenn dies auch zumeist aus einem stadtplanerischen Blickwinkel geschieht [siehe z.b. SEKO Saarbrücken]. Darüber hinaus verbinden die integrierten Entwicklungskonzepte im Rahmen der Sozialen Stadt einen gebietsbezogenen und themenübergreifenden Ansatz mit der Schwerpunktsetzung auf den sozialen Bereich mit all seinen Schnittstellen zu anderen Themenfeldern der Stadtentwicklung. Somit erfüllen auch diese Konzepte teilweise die Anforderungen an integrierte Stadtentwicklungskonzepte nach dem Acquis Urban bzw. der Leipzig-Charta. Diese Vermischung der Begrifflichkeiten und Inhalte geschieht nicht zuletzt durch die inhaltliche Nähe und die enge Verzahnung der Arbeitsaufträge von Stadtplanung und Stadtentwicklung. Um Unklarheiten bei der Begriffsverwendung wird im Folgenden der Begriff integriertes Stadtentwicklungskonzept [STEK] verwendet, der wie folgt definiert werden kann [in Anlehnung an Difu 2007a: 13f]: Definitionsansatz STEK Unter einem Integrierten Stadtentwicklungskonzept versteht man ein informelles Planungsinstrumentarium zur räumlichen, wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung einer Stadt. Es soll mittels analytischer Betrachtung der Stärken und Schwächen auf gesamtstädtischer, wie auch kleinräumlicher Ebene dazu dienen, Entwicklungsziele zu entwickeln, die durch die Abstimmung der einzelnen sektoralen und teilräumlichen Fachplanungen diese mittels Maßnahmen entsprechend umzusetzen. Eine räumliche Bündelung verschiedener finanzieller Ressourcen von öffentlicher wie auch privater Seite ist hier eines der Hauptaugenmerke. Neben diesem Integrations- und Bündelungsaspekt spielt auch der Komplex Beteiligung und Abstimmung eine bedeutende Rolle im Prozess der Konzeptentwicklung, der nicht an den Gemarkungsgrenzen der Stadt halt machen, sondern genauso stadt-regionale Aspekte mit betrachten soll Wiederentdeckung ganzheitlicher Stadtentwicklungskonzepte Allgemein haben alle Städte und Regionen mit den Auswirkungen der sich verändernden Rahmenbedingungen zu kämpfen und müssen vor allem versuchen ihre Ressourcen entsprechend effizient einzusetzen. Entsprechend aufgelegte und kontinuierlich fortgeschriebene Stadtentwicklungskonzepte können hier einen wertvollen Beitrag dazu leisten, da die entsprechenden Merkmale [siehe Tabelle 2] einer integrierten Stadtentwicklungsplanung als Qualitätskriterien mit einfließen. Somit sind sie durch den Abgleich unterschiedlicher Interessen, Berücksichtigung langfristiger Entwicklungen, Abstimmung von Zielvorstellungen und Bündelung von Programmen und Fördermitteln [vgl. Deutscher Bundestag [Hrsg.] 2004: 49] dazu in der Lage, die Entwicklung einer Stadt positiv und nachhaltig zu beeinflussen. Aus welchen Gründen in der heutigen Zeit eine regelrechte Wiederbelebung von Stadtentwicklungskonzepten [bzw. Stadtentwicklungsplänen] stattfindet, wurde in der Fachöffentlichkeit bereits ausgiebig diskutiert. Dabei ist anzumerken, dass der Terminus der Wiederent-

37 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte 29 deckung bzw. Renaissance nicht dahingehend missverstanden werden sollte, dass die Stadtentwicklungskonzepte bzw. pläne der 60er und 70er Jahre analog auf die heutigen Problemstellungen der Städte angewandt werden. Vielmehr kommt es zu einer Weiterentwicklung der damaligen ganzheitlichen und mittel- bzw. längerfristig angelegten Entwicklungsstrategien unter Einbindung projektorientierter Aspekte, wie sie in der Planungsphase des muddling- through entsprechend betrachtet wurden. Kapitel gibt dazu einen ausführlicheren Überblick über die jeweiligen Unterschiede und Gemeinsamkeiten. Die Gründe für die Wiederkehr der Stadtentwicklungskonzepte als informelles Planungsinstrumentarium lassen sich analog zu den Ausführungen von FREY ET. AL: [2003] wie folgt darlegen. Ein erster Aspekt ist hierbei die Tatsache, dass viele europäische Städte heute immer mehr mit Rahmenbedingungen und Veränderungsprozessen umzugehen haben, die über die klassischen Stadtentwicklungsaufgaben der Vergangenheit hinausgehen. Schrumpfung statt Wachstum, veränderte Lebensstile, Tertiärisierung des Arbeitsmarktes, Umgang mit altindustriellen Brachen und den daraus resultierenden Anforderungen an die Kommunen sind hier nur einige Beispiele. Ein weiterer Punkt ist die Einbindung großer Projekte in den gesamtstädtischen Entwicklungsrahmen. Großprojekte, Leuchtturmprojekte, oder welche Terminologie auch immer verwendet wird, sollten in eine gesamtstädtische Strategie integriert werden. Eine solche Strategieentwicklung kann nicht durch die Projektplanung geleistet werden, sondern durch vorausschauende Konzepte, welche die einzelnen Fachressorts einbinden und mittels einer intensiven Beteiligung der Öffentlichkeit eine entsprechende Konsensfindung vorantreiben. Dieser Aspekt der Koordination und Kooperation ist ein wesentlicher Grund für die Bearbeitung integrierter Stadtentwicklungskonzepte. Dies ist dahingehend ein notwendiger Schritt, da durch die bestehenden Verflechtungen durch zunehmende Ausgliederung kommunaler Aufgaben [z.b. Ver- und Entsorgung, Wohnungswirtschaft etc.] der Koordinierungsbedarf immens angestiegen ist, um konsistente Strategien und Ziele für die Stadtentwicklung zu formulieren. Ein vierter Aspekt nach FREY ET. AL. [2003] ist die gleichsame Wiederkehr von Leitbildern als Instrumente der Kommunikation räumlicher Planung mit dem Ziel einer besseren Identifikation und Transparenz. Ein letzter und nicht unwesentlicher Faktor ist die Funktion von Stadtentwicklungskonzepten als Marketinginstrument. Dies geschieht vor allem vor dem Hintergrund der immer stärker werdenden Konkurrenz der Städte und Regionen untereinander. In diesem Wettbewerb können Konzepte und Strategien Herausstellungsmerkmale von Städten und somit ihr Potential nach Außen kommunizieren, was zu einer positiven Positionierung am Markt führen kann.

38 30 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen der neuen und alten Generation von Stadtentwicklungskonzepten Obwohl man weithin von einer Renaissance der Stadtentwicklungskonzepte spricht, stellt die neue Konzeptgeneration eine Weiterentwicklung der Stadtentwicklungspläne der 60er und 70er Jahre dar. Es bestehen zwar weiterhin einige Gemeinsamkeiten, die sich vor allem in der mittel- bis längerfristigen Ausrichtung, themenübergreifenden Gesamtsicht städtischer Entwicklung, Zielorientierung und Entwicklung von Umsetzungsstrategien widerspiegeln. Darüber hinaus besitzen die Stadtentwicklungskonzepte der neuen Generation weiterführende Aspekte und Schwerpunkte, die vor allem auf den bereits genannten Gründen beruhen. Dazu zählt zum einen, dass diese Konzepte nicht nur vorbereitende Planungsdokumente für andere Planungen [z.b. Flächennutzungsplanung] darstellen, sondern selbst auf Umsetzung orientierte Instrumente darstellen, was sich in der Einbindung von Projekten und Maßnahmen in eine Gesamtstrategie erkennen lässt. Neben diesem neuen Element der Umsetzungsorientierung stellt der Aspekt der Schwerpunktsetzung einen weiteren wichtigen Unterschied dar. Die Abkehr von der Gießkannenförderung hin zur effektiven Bündelung von finanziellen und personellen Ressourcen findet dahingehend Eingang in die Bearbeitungsmethodik, als das in den Konzepten häufig räumliche und thematische Schwerpunkte gesetzt werden und sogar Prioritäten bei der Maßnahmenumsetzung verteilt werden. Dies bringt wiederum die verstärkte ökonomische Ausrichtung zum Ausdruck, die heutzutage von Kommunen gefordert ist. Außerdem spielt bei der Bearbeitung dieser Konzepte der Komplex der Kooperation/ Koordinierung bzw. Beteiligung/Einbindung eine große Rolle, was sich sehr stark von der Planungspraxis der 60er und 70er Jahre unterscheidet. Dies betrifft nicht nur die Koordination der einzelnen Fachressorts innerhalb der Verwaltung sondern vielmehr die Einbindung lokaler Schlüsselakteure [z.b. Wohnungsunternehmen, Stadtwerke, Wirtschaftsförderer etc.], wie auch der Bevölkerung in den Planungsprozess. Ein letzter Unterschied ist die verstärkte regionale und globale Betrachtung der lokalen Stadtentwicklung. Dieses nicht an den Stadtgrenzen halt machen der aktuellen Planungsauffassung ist ein elementarer Bestandteil erfolgreicher Stadt- und Regionalentwicklung, da auf der einen Seite vielfältige Aufgaben durch regionale Netzwerke und Kooperationen besser gelöst werden können, als im Alleingang, und auf der anderen Seite die spezifische lokale Situation einer Stadt erst objektiv eingeschätzt werden kann, wenn sie im regionalen, nationalen oder sogar globalen Kontext gesehen wird.

39 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte Kernmerkmale aktueller Stadtentwicklungskonzepte Der auf Seite 28 dargestellte Definitionsansatz gibt bereits einen Überblick über die Funktion sowie die möglichen Inhalte heutiger Integrierter Stadtentwicklungskonzepte. Das ILS NRW befragte in einer vergleichenden Studie insgesamt 232 Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen zu dem Thema Integrierte Stadtentwicklungskonzepte. Zentrales Ergebnis war vor allem die Vielfältigkeit in Zielsetzung, Methodik und Inhalten der erstellten oder geplanten Konzepte [vgl. ILS NRW 2005b: 4]. Gleichwohl gibt es Kernmerkmale integrierter Stadtentwicklungskonzepte, die im Idealfall enthalten sein sollten. Dies bestätigt, die im Rahmen dieser Arbeit durchgeführte Literaturauswertung bezüglich bestehender Konzepte und erläuternder Fachliteratur. Zusammenfassend lassen sich folgende Eigenschaften und Inhalte darstellen, die einer Vielzahl von Stadtentwicklungskonzepten gemein ist und dadurch einen angemessenen Einstieg in das Themenfeld integrierter Stadtentwicklungskonzepte bietet Funktion in der kommunalen Stadtentwicklungsplanung Integrierte Stadtentwicklungskonzepte sind nicht als ein formelles Instrumentarium der räumlichen Planung durch das Baugesetzbuch definiert und können sich deshalb grundsätzlich in ihrer Funktion unterscheiden. Folgende Stichworte beschreiben den allgemeinen funktionalen Anspruch, der mit der Entwicklung eines STEK`s verbunden ist, was sich auch aktuell in der Leipzig-Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt widerspiegelt. Stärken-Schwächen-Definition der Stadt und ihrer Teilgebiete durch umfassende Bestandsanalysen und Prognosen Leitbild- und Orientierungsfunktion für mittel- und längerfristige Stadtentwicklung durch ein konsistentes Zielkonzept [Entwicklungsziele] Integration vorhandener Fachplanungen und Abstimmung mit dem Zielkonzept Bündelung und Koordination von finanziellen und personellen Ressourcen durch räumliche und thematische Schwerpunktsetzung Regionale Abstimmung der Entwicklungsziele und Maßnahmen durch Stadt-Umland-Betrachtung Darüber hinaus können Stadtentwicklungskonzepte auch die Funktion besitzen aufgrund der Analysen und Prognosen Stadtumbaugebiete oder Programmgebiete der Sozialen Stadt räumlich zu definieren und entsprechende Maßnahmen zu entwickeln. In diesem speziellen Fall kommt ihnen eine gesonderte Funktion zu, da das Vorhandensein eines Entwicklungskonzeptes Voraussetzung für eine Förderung im Rahmen dieser beiden Städtebauförderungsprogramme ist [siehe Teil B, Kapitel und 2.3.2]. In diesem Fall sind entsprechende Vorgaben der Gesetzgeber zu deren Inhalten zu beachten.

40 32 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Räumliche Betrachtungsebenen Ein wesentliches Merkmal integrierter Stadtentwicklungskonzepte ist die Betrachtung verschiedener räumlicher Maßstabsebenen. Dabei finden vor allem die drei Ebenen Region [oftmals Stadt-Umland genannt], Gesamtstadt und Stadtteil in den untersuchten Konzepten Anwendung. Diese Zusammenführung dieser unterschiedlichen Betrachtungsräume im Konzept ist dahingehend von Bedeutung, da sich zum einen Entwicklungen in einer Stadt immer auch auf die Region bzw. das Stadt-Umland auswirken und umgekehrt. Zum anderen ist eine kleinräumige Betrachtung auf Stadtteilebene von Nöten, da Städte innerhalb ihrer Gebietsgrenzen große Unterschiede aufweisen. Da sich fortlaufende Fehlentwicklungen in einzelnen Stadtteilen vor allem auch destabilisierend auf das gesamtstädtische Gefüge auswirken, ist dieser Ebene besondere Beachtung zu schenken. Abbildung 5: Räumliche Betrachtungsebenen Quelle: Eigene Darstellung Bausteine integrierter Stadtentwicklungskonzepte Wie bereits mehrfach dargelegt, gibt es für integrierte Stadtentwicklungskonzepte keine förmlich vorgeschriebenen Vorgehensweisen oder Mindestinhalte. In den Programmbereichen der Sozialen Stadt und des Stadtumbaus, wo Entwicklungskonzepte Fördervoraussetzung sind, existieren auf Bundes- und Länderebene Leitfäden für deren Ausgestaltung. Diese enthalten jedoch entsprechend der einzelnen Förderprogramme unterschiedliche Prioritäten und sind somit nicht ohne Anpassung übertragbar auf die Funktionen und Zielsetzungen, die mit einem Stadtentwicklungskonzept verbunden

41 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte 33 sind. Dennoch lassen sich Hauptmerkmale von integrierten Stadtentwicklungskonzepten darstellen, deren Inhalte sich grundsätzlich auf die Mehrheit der untersuchten Konzepte übertragen lässt. Je nach regionaler und kommunaler Situation, Zielsetzung oder Finanzverhältnissen können die genauen Inhalte oder Schwerpunkte natürlich entsprechend variieren. Folgende Darstellung zeigt in einem schematischen Überblick den möglichen Aufbau eines Stadtentwicklungskonzeptes und dessen Inhalte. Im Anschluss werden die einzelnen Bausteine im Detail erläutert und vervollständigen somit den Überblick mit Fokus auf die untersuchten Konzeptbeispiele. Der Aspekt der Beteiligung und Einbindung wird hierbei nicht als eigener Baustein definiert, da dies ein Grundprinzip einer jeden guten Planungspraxis darstellt. Entsprechende Beteiligungsverfahren sind somit, je nach Ausprägung, in die meisten der dargestellten Bausteine zu integrieren. Abbildung 6: STEK Bausteine Quelle: Eigene Darstellung

42 34 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Bestandsanalyse und Prognose Die erste Stufe des STEK Planungsprozesses stellt eine umfassende Stärken-Schwächen-Analyse dar. Dabei sind nicht nur die örtlichen Gegebenheiten zu betrachten, sondern auch die übergeordneten gesellschaftlichen, wirtschaftlichen oder ökologischen Rahmenbedingungen, die eine entsprechende Auswirkung auf die lokale Stadtentwicklung haben können. Ein weiterer Aspekt jeder gesamtstädtischen Planung ist die Einbeziehung von bestehenden Planungen bzw. Vorgaben der Landes- und Regionalplanung, die entsprechend betrachtet und bewertet werden müssen, um eine Einbindung der Stadtentwicklung in das regionale Gefüge gewährleisten zu können. Bei der Betrachtung der stadtspezifischen Situation und Entwicklung sollte, wann immer möglich, der Vergleich von der unteren Betrachtungsebene zur oberen gewährleistet sein, um die Situation bzw. Entwicklung im entsprechenden Kontext betrachten und damit bewerten zu können. Ein oft begangener Weg ist hierbei die Analyse der gesamtstädtischen Entwicklung im regionalen und bundesweiten Vergleich, als erste Stufe wie eine Teilraumanalyse [meist auf Ebene der Stadtteile] im jeweiligen Vergleich zur Gesamtstadt. Abbildung 7: Ebenen der Bestandsanalyse Quelle: Eigene Darstellung Betrachtet man die Breite der analysierten Themenfelder, so erkennt man, dass sich hier die begutachteten Stadtentwicklungskonzepte je nach spezifischer Zielausrichtung voneinander unterscheiden und Themenbereiche unterschiedlich zusammengefasst wurden. Folgende Darstellung soll aus diesem Grund als Grundstock für eine durchzuführende Bestandsanalyse verstanden werden, die je nach lokaler Zielsetzung und Datenverfügbarkeit in ihrer Ausgestaltung variieren kann.

43 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte 35 Abbildung 8: Themenfelder der Stadtentwicklung Quelle: Eigene Darstellung Ergänzt wird die reine Bestandsanalyse durch entsprechende Prognosen bzw. Szenarien, als Instrumente der zeitlichen Vorausschau. Obwohl gerade die Prognostizierbarkeit ökonomischer Trends bereits in der Phase der rationalen Entwicklungsplanung der 70er Jahre an ihre Grenzen gestoßen ist, stellen Prognosen trotzdem weiterhin ein wichtiges Element einer integrierten Stadtentwicklungsplanung dar. Vor allem vor dem Hintergrund des demografischen Wandels und der veränderten Anforderungen an Wohnformen durch gewandelte Lebensstile sind Bevölkerungs- und Haushaltsprognosen ein wichtiges Element, um etwaige Auswirkungen auf die Wohnungsmarktsituation [Leerstände, fehlende gefragte Wohnformen etc.] in den Städten im Voraus absehen zu können. Im Gegensatz zu den kleinräumigen Bestandsanalysen zu den einzelnen Themenfeldern haben Prognosen jedoch das Defizit, dass sie aufgrund der Datenlage oftmals nur einen gesamtstädtischen Blick über einen abzusehenden Entwicklungstrend geben können. Nichtsdestotrotz sind sie ein unverzichtbares Element integrierter Stadtentwicklungskonzepte, die den Anspruch haben, als Leitbild und Orientierungsinstrument für die mittel- bis längerfristige Stadtentwicklung zu fungieren. Grundsätzlich besteht die Bestandsanalyse aus zwei Arten der Datenerfassung. Zum einen durch die reine quantitative Betrachtung der Entwicklung der letzten Jahre und der aktuellen Ist-Situation in den Stadtgebieten anhand bestimmter statistischer Indikatoren [z.b. Bevölkerungsentwicklung, Empfänger von Transferleistungen, Anteil

44 36 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Grünflächen an der Siedlungsfläche etc.] zu den in Abbildung 8 beschriebenen Themenfeldern. Zum anderen spielt die qualitative Betrachtung der Entwicklung und Vor-Ort-Situation durch Expertengespräche, Befragung lokaler Schlüsselakteure, Einbindung der Bevölkerung etc. eine immer wichtiger werdende Rolle im heutigen Prozess der Stadtentwicklungsplanung, der immer mehr durch Beteilung und Einbindung lokaler Akteure geprägt ist und somit nachweislich zu einer höheren öffentlichen Akzeptanz politischer Entscheidungsprozesse und Planungen führt. Ziel dieses ersten Vorgehensschrittes ist es die aktuellen und potentiellen zukünftigen Stärken und Schwächen der Stadtentwicklung ausfindig zu machen und daraus entsprechende Handlungsbedarfe bzw. Potentiale abzuleiten. Durch themenübergreifende und kleinräumige Betrachtung auf Stadtteilebene bietet sich die Möglichkeit der Identifizierung räumlicher Problembereiche bzw. Themenfelder mit entsprechendem Handlungsdruck. Leitbild und Zielentwicklung Basierend auf der im ersten Schritt durchgeführten Bestandsaufnahme und analyse und den daraus abgeleiteten Stärken und Schwächen einer Stadt bzw. eines Stadtgebiets hat ein Stadtentwicklungskonzept nun die Funktion Ziele für die zukünftige städtische Entwicklung zu formulieren. Bei der Zielentwicklung gibt es in der Regel eine vertikale Abschichtung, was den Konkretisierungsgrad betrifft. Abbildung 9: Zielkonzept Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an [Weidner 2004: 151] Die erste Stufe stellen Gesamtstädtische Entwicklungsziele meist in Form von Leitlinien oder Leitbildern dar, die plakativ die gewünschte Entwicklung visualisieren und kommunizieren sollen. Dies kann grafisch durch entsprechende abstrahierte Darstellungen oder

45 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte 37 über die verbale Formulierung von entsprechenden Zielen geschehen. Wie das Wortbestandteil Bild im Namen Leitbild bereits andeutet, hat ein Leitbild die Funktion mittels Abstraktion und Generalisierung Ziele anschaulich darzustellen, womit natürlich die Ziele der Stadtentwicklung entsprechend wenig konkret dargestellt werden können. Ein Beispiel für ein solches verbales Leitbild wäre das der Stadt Erfurt, welche sich in ihrem Zielkonzept der gesamtstädtischen Entwicklung Stadt in der Mitte die Mitte stärken als Leitbild der zukünftigen Entwicklung gesetzt hat. Leitbilder bilden wie bereits erläutert die erste Stufe eines Zielkonzeptes. In der nächsten Stufe kommt es zu einer weiteren Konkretisierung der Ziele in Form von Leit- bzw. Entwicklungszielen. Diese beziehen sich meist auf die in der Bestandsaufnahme untersuchten Themenfelder bzw. die aus der Stärken-Schwächen Betrachtung resultierenden thematischen Handlungsfelder oder räumlichen Schwerpunktbereiche. Die Einzelziele zu den unterschiedlichen Themen wie z.b. Wohnen oder Städtebau werden mittels Maßnahmen und Projekten präzisiert. Auf dieser Ebene werden einzelne Ziele mit den entsprechenden Maßnahmen verknüpft, so dass ein in sich konsistentes Zielsystem entsteht. Bei der Erarbeitung eines solchen Zielsystems ist die erste Stufe [Leitbild] nicht zwangsläufig auch die chronologisch Erste. Oftmals manifestieren sich Leitprojekte und verschiedene Einzelmaßnahmen zu thematischen und räumlichen Entwicklungszielen und aus deren Zusammenschluss ergibt sich am Ende ein gesamtstädtisches Leitbild. Dieser beschriebene Bottom-up Ansatz bei der Zielentwicklung entspricht nicht einer allgemeingültigen Vorgehensweise für alle untersuchten Stadtentwicklungskonzepte, gibt jedoch einen kurzen Überblick über die Methodik, die den meisten Konzepten innewohnt. Inhaltlich und räumliche Schwerpunktsetzung Ein elementares Charakteristikum integrierter Stadtentwicklungskonzepte ist die Schwerpunktsetzung auf bestimmte inhaltliche Handlungsfelder oder räumliche Schwerpunktbereiche. Dies soll zu einer effizienteren Stadtentwicklungspolitik und einem schonenden Einsatz der knapp bemessenen finanziellen und personellen Ressourcen führen. Die Schwerpunktsetzung bedeutet eine Abkehr von der weithin verbreiteten Gießkannenförderung. Ausgangsgrundlage sind die festgestellten Stärken und Schwächen einer Stadt. Diese können sich einerseits in bestimmten Themenbereichen oder räumlich in bestimmten Gebieten mit Handlungsdruck manifestieren, was wiederum Basis für eine Prioritätenzuordnung ist, die von Verwaltungsseite erarbeitet und von politischer Seite entsprechend beschlossen werden sollte. Bei der Schwerpunktsetzung sollten verschieden Kriterien mit in die Betrachtung einfließen, um ein möglichst effizientes Vorgehen zu gewährleisten. Diese könnten wie folgt formuliert werden [vgl. Werheit 2002: 156f]. Dringlichkeit von Planungen und Maßnahmen Möglichkeit der Steuerung der Entwicklung Finanzieller und personeller Aufwand der Planung und der Maßnahmen

46 38 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Erwartete Effektivität der Planung und der Maßnahmen Vorzeigeeffekt und Impulswirkung der Planung und der Maßnahmen Handlungsfelder und Maßnahmenentwicklung Im Gegensatz zu den großen Plänen und Konzepten der 60er und 70er Jahre setzt die neue Generation der Stadtentwicklungskonzepte auf eine verstärkte Umsetzungsorientierung, anstatt auf eine reine Analyse und Zielformulierung. Dabei sind auch hier große Unterschiede bei den einzelnen Konzepten festzustellen. Teilweise werden vorgeschlagene Maßnahmen zu den einzelnen Handlungsfeldern oder in den einzelnen Schwerpunktgebieten nur im Sinne eines Maßnahmenkatalogs aufgelistet, andere Konzepte machen bereits detaillierte Aussagen zu Vorgehensweise, Zuständigkeiten, Zeitfenster und Finanzierung. Vor allem bei den Stadtentwicklungskonzepten, die gleichzeitig als Fördergrundlage im Rahmen von Stadtumbau West und Ost dienen ist entsprechend den hierfür geltenden rechtlichen Vorgaben [ 171a-d BauGB] die Maßnahmen- und Projektebene entsprechend konkret ausformuliert. Ein Beispiel hierfür ist das Stadtentwicklungskonzept der Stadt Schönebeck in Sachsen-Anhalt aus dem Jahr 2002 oder das Stadtentwicklungskonzept Essen 2015+, welches einzelne Projekte präzise mittels Projektsteckbriefen ausformuliert. Abbildung 10: Beispiel Maßnahmenübersicht Schönebeck Quelle: [GEWOS GmbH 2002: 104] Zeitliche Umsetzung der Maßnahmen und Projekte Um die Umsetzungsorientierung weiterhin zu betonen machen einige Konzepte weitere Angaben zur zeitlichen Realisierung der vorgeschlagenen Maßnahmen und

47 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte 39 Projekte. Konkrete Jahreszahlen sind dabei selten anzutreffen, vielmehr spielt eine pragmatische Herangehensweise der Prioritätensetzung hier eine große Rolle bei den betrachteten Konzepten. Dabei werden des Öfteren einzelnen Projekten unterschiedliche Prioritäten für deren Umsetzungsdringlichkeit beigemessen bzw. Realisierungsphasen definiert, denen wiederum Projekte und Maßnahmen zugeordnet werden [siehe auch Abbildung 12, letzte Spalte]. Einige Konzepte verzichten grundsätzlich auf einen Umsetzungsplan, was aus politischer Sicht verständlich ist, da viele Projekte nicht aus eigener Kraft umzusetzen sind und deshalb externer Förderung bedürfen, wodurch eine Festlegung auf bestimmte zeitliche Durchführungshorizonte politisch gesehen ein Risikofaktor darstellt. Finanzierungsvorschläge für Maßnahmen und Projekte Wie bereits erläutert ist ein wesentlicher Bestandteil integrierter Stadtentwicklungsplanung die Mittelbündelung zur effizienten Realisierung der mittel- und langfristigen Zielsetzungen. Um diesen Aspekt entsprechend zu verwirklichen ist das Aufzeigen möglicher Wege zur Finanzierung der geplanten Maßnahmen ein wichtiger Bestandteil eines Stadtentwicklungskonzeptes. Dabei sollten die Investitionskosten sowie mögliche Finanzierungsquellen [Haushaltsbudget, Förderprogramme, PPP-Ansätze etc.] entsprechend berücksichtigt werden. Bei den begutachteten Konzepten lässt sich zusammenfassend feststellen, das dieser Punkt nur von einigen in entsprechender Tiefe betrachtet wurde, was die entsprechende Wirkung dieser Konzepte in Bezug auf deren Anwendung entsprechend schmälert. Darüber hinaus gibt es jedoch einige gute Beispiele, die entsprechende Angaben über die zu erwartenden Kosten und die möglichen Instrumente zur kostendeckenden Finanzierung machen. Beispiele hierfür wären u.a. das Stadtentwicklungskonzept der Stadt Salzgitter oder der Stadt Schwerin. Monitoring und Controlling Der letzte Baustein eines Stadtentwicklungskonzeptes kann als Monitoring und Controlling beschrieben werden, in dem Angaben darüber gemacht werden, wie die Fortschritte der Stadtentwicklung und der Projekte und Maßnahmen beobachtet und bewertet werden sollen. Dass dieser Bereich wesentliche Grundlage für eine effektive und ressourcenschonende Stadtentwicklungspolitik ist, wie auch die Fortschreibung der Stadtentwicklungskonzepte, wird in einigen Konzepten entsprechend deutlich. Gerade allerdings bei diesem Baustein geht der Bearbeitungsstand sehr stark auseinander. Manche Konzepte machen kaum nähere Angaben als eine Absichtserklärung, dass die gemachten Zielaussagen und die Projekte einem kontinuierlichen Monitoring und Controlling unterzogen werden sollen. Andere Konzepte wiederum integrieren konkrete Aussagen über das was, wie, wer und wann der zu untersuchenden Faktoren [siehe hier z.b. das Stadtentwicklungskonzept Greifswald und Sankt Augustin]. Im Hinblick auf die im Zuge der Bearbeitung dieser Arbeit geleistete Recherche verschiedener Stadtentwicklungskonzepte lässt sich die Aussage tätigen, dass gerade

48 40 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte in bei der Ausgestaltung dieses Bausteines in den Konzepten, erhebliche quantitative sowie qualitative Unterschiede herrschen. Fast alle Konzepte nutzen die verschiedenen Datenquellen der Kommunalstatistik oder anderer interner und externer Akteure der Stadtentwicklung zwar für ihre Bestands- oder Stärken-Schwächen-Analysen. Eine Aussage über die kontinuierlich zu erhebenden Indikatoren fehlt jedoch oftmals, so dass es bei einer einmaligen Betrachtung und Bewertung der Entwicklung bzw. des Status-Quo bleibt. Noch weniger ausgeprägt ist weiterhin die konsistente Zielformulierung und -konkretisierung, was eine Grundvoraussetzung für ein entsprechendes Controlling der Stadtentwicklungskonzepte darstellt. Oftmals bleibt es bei der Definition plakativer Leitlinien, die nicht weiter ausformuliert bzw. auf Themen- oder Gebietsebene konkretisiert werden, womit eine Überwachung der Ziele mittels Indikatoren erschwert wird. Viele Konzepte verzichten sogar gänzlich auf diese Aspekte, obwohl die Notwendigkeit für deren Einsatz vielfältig und bedeutend ist, was ausführlich in Teil C dargelegt wird. Einige der betrachteten Beispiele jedoch behandeln diese beiden Elemente eingehend. Zu nennen wären hier vor allem die Stadtentwicklungskonzepte Erfurt, Greifswald und Sankt Augustin. Obwohl sich auch eine entsprechend verschiedene Ausprägung und auch Zielsetzung des Monitoring und Controlling zeigt und infolgedessen die Unterschiedlichkeit der Ansätze deutlich wird, die nicht direkt verglichen werden können. Gerade diese Vielfältigkeit der Ansätze bzw. deren fehlende Existenz in einer Vielzahl der Konzepte macht die im weiteren Verlauf dieser Arbeit getätigten Überlegungen notwendig. Diese leisten einen praxisnahen Beitrag zur effektiven Umsetzung integrierter Stadtentwicklungskonzepte und deren Ziele, Strategien oder Projekte. Ein pragmatisches Monitoring- und Controllingkonzept mit Hinweisen zur lokal-spezifischen Ausgestaltung im Hinblick auf das Instrumentarium des Stadtentwicklungskonzepts kann dies tun. Um jedoch eine entsprechende Sensibilisierung bei den Kommunen für dieses Thema zu erreichen ist es notwendig, auf die Erfordernis und die sich aus einem solchen System ergebenden Vorteile hinzuweisen.

49 Rahmenbedingungen und Grundlagen integrierter Stadtentwicklungskonzepte 41 4 Fazit Die Rahmenbedingungen der Stadtentwicklung haben sich u.a. durch die beschriebenen Faktoren verändert, was sich durch die unterschiedlichen Transformationsprozesse innerhalb der Städte und Regionen unterschiedlich widerspiegelt. Eine Antwort im Umgang mit diesen Entwicklungsprozessen ist die Rückbesinnung innerhalb der Stadtentwicklungsplanung und der Stadtentwicklungspolitik auf einen integrierten Planungsansatz. Diese Renaissance der integrierten Stadtentwicklungsplanung stellt eine Weiterentwicklung der als gescheitert geltenden Entwicklungsplanung der 60er und 70er Jahre dar und versucht jedoch die Vorteile dieses Ansatzes zu nutzen, ohne die Defizite zu übernehmen. Dieses Planungsverständnis mit den in Tabelle 2 dargestellten charakteristischen Kernprinzipien findet sich innerhalb der europäischen und nationalen Stadtentwicklungspolitik in verschiedenen Programmen und Strategien wieder. Vielfach werden integrierte Stadtentwicklungskonzepte als ein erfolgsversprechendes Instrumentarium im Umgang mit den städtischen Transformationsprozessen genannt und gefordert. Diese gesamtstädtisch angelegten Entwicklungskonzepte verbinden eine längerfristige Zielentwicklung mit räumlich und thematischer Schwerpunktsetzung, als Resultat einer kleinräumigen Stärken-Schwächen-Analyse. Die Umsetzungsorientierung spielt bei diesen Konzepte im Gegensatz zu den Stadtentwicklungsplänen der 70er Jahre eine entscheidende Rolle, was teilweise durch detaillierte Maßnahmen- und Projektvorschläge umgesetzt wird. Ein Schlüsselkriterium dieser auf Fortschreibung angelegten Konzepte ist ein zielgerichtetes kontinuierliches Monitoring und Controlling der Stadtentwicklung bzw. der im Konzept formulierten Ziele. Das Monitoring dient dabei als Informationsgrundlage für die Stärken-Schwäche-Analyse und die darauf folgende Zielentwicklung und Prioritätensetzung sowie das Controlling der Entwicklungsziele im Sinne einer Selbstkontrolle. Gerade jedoch in diesem Bereich weisen viele Stadtentwicklungskonzepte inhaltliche wie auch methodische Defizite auf. Vor diesem Hintergrund behandelt der folgende Teil dieser Arbeit das Thema Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte durch eine Analyse bestehender Konzeptansätze aus verschiedenen Programmen und Projekten sowie einer Betrachtung und Auswertung von Erfahrungswerten bei deren Anwendung. Das Ziel ist es dabei ein Grundgerüst für ein solches Konzept zu entwickeln und Empfehlungen für die individuelle und an die lokalen Gegebenheiten angepasste Konzeptentwicklung und -realisierung zu geben. Diese werden wiederum in Teil D exemplarisch an dem Beispiel der Landeshauptstadt Saarbrücken angewandt.

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51 C Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte

52 44 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte 1 Begriffsdefinitionen Verschiedene Begriffe werden im Laufe der kommenden Kapitel immer wieder verwendet. Dazu gehören vor allem die Begriffe Monitoring, Controlling und Indikator. Da diese Begriffe in den unterschiedlichen wissenschaftlichen Disziplinen verschiedene Bedeutungen besitzen, ist es zweckmäßig, diese Begriffe im Kontext dieser Arbeit, nämlich der integrierten Stadtentwicklungsplanung, zu erläutern. 1.1 Monitoring Der Begriff des Monitoring taucht in fast allen Fachdisziplinen der Geistes-, Naturund Gesellschaftswissenschaften auf und kann übergreifend als die Überwachung von Zuständen und Entwicklungsprozessen eines bestimmten Systems [Stadt Schkeuditz 2002: 164] beschrieben werden. Im Kontext Stadtentwicklungsplanung versucht ein Monitoringprozess das System Stadtentwicklung als komplexes System durch die Vereinfachung des Systems [anhand bestimmter zu wählender Indikatoren] beschreibbar zu machen, um die daraus gewonnenen Informationen zur Früherkennung, Steuerung, Bewertung oder auch Berichtserstattung von Stadtentwicklungsprozessen weiter zu verwenden. 1.2 Controlling Einen Schritt weiter als das Monitoring geht das Controlling, das auch mit Erfolgskontrolle beschrieben werden kann. Der Begriff, der ursprünglich aus der Betriebswirtschaftslehre kommt, findet heute auch immer mehr Einklang in die öffentliche Verwaltung [Bsp.: Neues Steuerungsmodell, NSM], um diese effizienter zu gestalten. Im Rahmen der Stadtentwicklungsplanung kann Controlling als Steuerungs- und Bewertungsinstrument städtischer Entwicklungsprozesse sowie kommunalen Handels verstanden werden, welches auf politisch festgelegte Zielsetzungen im Sinne einer Zielerfüllungskontrolle zurückgreift. Durch dieses kontinuierliche Überprüfungs-, Koordinierungs- und Steuerungssystem [vgl. Difu (Hrsg.) 2002: 210] können öffentliche Strategien, Programme, Maßnahmen und Projekte bewertet und gegebenenfalls modifiziert werden, um die Zielsetzungen erreichen zu können. Vor dem Hintergrund dieser Arbeit bezieht sich der Terminus Controlling auf den Bestandteil der Selbstkontrolle der in einem integrierten Stadtentwicklungskonzept gesteckten Ziele und darf nicht mit dem Begriff der Evaluation [auch: Evaluierung] verwechselt werden. Eine Evaluation befasst sich demgegenüber mit der Identifikation und Bewertung von Prozessen und den Ergebnissen von eingeleiteten Interventionen innerhalb der Stadtentwicklung aus wissenschaftlicher Sicht. Dieser Bereich stellt eine eigene, in der Fachliteratur [siehe hierzu z.b. Difu (Hrsg.) 2003, EU-KOM 2006b oder Sedlacek (Hrsg.) 2004] bereits ausgiebig behandelte Thematik dar.

53 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte Indikator Indikatoren sind ein Mittel, um durch die Transformation von Daten Informationen zu bestimmten Fragestellungen zu erlangen. Mit Indikatoren lassen sich z.b. Eigenschaften, Zustände und Entwicklungen eines Systems darstellen [vgl. Saarbrücken (Hrsg.) 2004: 3]. Sie können normativ wie auch deskriptiver Natur sein. In Bezug auf die räumliche Planung und den Kontext dieser Arbeit erscheint folgender Definitionsansatz als praktikabel: Indikatoren sind direkt sicht- und messbare oder mit Methoden der empirischen Sozialforschung ermittelbare Merkmale, mit deren Hilfe man auf indirektem Wege nicht unmittelbar erfassbare Aspekte der Raumstruktur und räumprägende Prozesse ermitteln und analysieren kann [Steingrube 1999: 76]. In der räumlichen Planung finden Indikatoren zu deren Beobachtung und Analyse bereits seit Jahrzehnten Anwendung und dienen u.a. auch dazu, Entwicklungen transparent zu machen, Fehlentwicklungen frühzeitig zu erkennen und gesetzte Ziele messbar zu machen. Zu diesem Zweck sollten Indikatoren idealerweise messbar, nachvollziehbar, zielbezogen, handlungsorientiert, durchführbar, raumbezogen und regelmäßig sowie ohne großen Aufwand in Zeitreihen erhoben werden können [vgl. Flacke 2006: 5]. Grundsätzlich unterscheidet man zwei Arten von Indikatoren, quantitative und qualitative. Quantitative Indikatoren sind dabei objektive Werte, die mit standardisierten Verfahren erhoben und berechnet werden. Beispiele wären hierfür u.a. die Arbeitslosenquote oder der Anteil der Bevölkerung in fußläufiger Entfernung zu einer Kinderbetreuungsstätte. Qualitative Indikatoren sind dagegen Werte, die auf subjektive Empfindungen und Bewertungen zurückzuführen sind. Meist werden diese durch die Befragung von Experten oder der Bevölkerung gewonnen und mittels empirischen Methoden ausgewertet. Klassische Beispiele aus dem Bereich der Stadtentwicklungsplanung wären hier u.a. die Zufriedenheit mit dem ÖPNV-Angebot oder die Einschätzung der städtebaulichen Qualität eines Quartiers/Stadtteils.

54 46 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte 2 Erfordernis für ein Monitoring und Controlling der Stadtenwicklung Die grundsätzliche Monitoringpflicht der Kommunen ist bereits in 4c BauGB begründet, welcher im Zuge der Umsetzung der Plan-UP-Richtlinie eingeführt wurde. Jedoch bezieht sich 4c BauGB lediglich auf die erheblichen Umweltauswirkungen, die auf Grund der Durchführung der Bauleitpläne eintreten und somit auf einen Teilbereich der räumlichen Stadtentwicklungsplanung. Das Umweltmonitoring der Bauleitpläne stellt einen eigenen Themenkomplex dar und wird an dieser Stelle nicht weiter erläutert. Die Notwendigkeit eines indikatorengestützten Monitorings und Controllings im Sinne einer integrierten Stadtentwicklungsplanung besteht jedoch aus sehr vielfältigen harten wie weichen Gründen. Die Frage Warum ist es sinnvoll ein Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung durchzuführen? wird im Folgenden beantwortet. Dabei werden einige der wichtigsten Gründe in ungewichteter Reihenfolge genannt und kurz erläutert, um einen kurzen aber prägnanten Überblick darüber zu geben, warum sich Kommunen mit dem Gedanken der Einführung eines solchen Systems befassen sollten. Wichtige Gründe für die Entwicklung eines Monitoring und Controlling sind: Grundlage für externe Fördermittelzuweisung Informationsgrundlage für politische Entscheidungsprozesse und planerische Strategien Unterstützung bei der Erstellung und Fortschreibung integrierter Stadtentwicklungskonzepte Evaluation von Programmen und Maßnahmen der Stadtentwicklung Erhöhung der Transparenz und Akzeptanz von Planungsprozessen 2.1 Grundlage für externe Fördermittelzuweisung Die Tatsache, dass unter den finanziell angespannten Rahmenbedingungen Ressourcen zielgerichteter eingesetzt werden sollen, führt dazu, dass immer mehr Förderprogramme ein datengestütztes Berichtswesen voraussetzen, um eine entsprechende Zielerfüllungskontrolle des Fördermitteleinsatzes zu gewährleisten. Dieser Gedanke geht auf die Förderpolitik der EU zurück, die bereits seit den 90er Jahren Indikatoren zur Bewertung und Begleitung ihrer Strukturfonds und Programme einsetzt und kontinuierlich weiterentwickelt. Die Bindung einer Fördermittelzusage an bestimmte Indikatoren, die eine Förderwürdigkeit objektivierter machen sollen, findet allerdings auch auf nationaler Ebene statt. So setzen die Stadtumbau-Programme sowie das Bund-Länder-Programm teilweise ein datengestütztes Monitoring

55 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 47 und Controlling voraus [z.b. Stadtumbaumonitoring Brandenburg und Stadt-Vision- Saar] und man kann aufgrund der aktuellen Fachdiskussionen in Bund und Ländern davon ausgehen, dass diese Methode als Grundlage für eine Mittelvergabe von EU, Bund und Ländern an die Kommunen weiterhin an Gewicht gewinnen wird. Die Indizien dafür sind vielfältig: So ist ein prominentes Beispiel dafür der von der EU durchgeführte Urban Audit, der die Grundlagen der EU Strukturpolitik einschließlich Raumordnungs- und Städtebaupolitik und den entsprechenden Förderprogrammen zu verbessern versucht [vgl. BBR (Hrsg.) 2007: 12]. Einen ähnlichen Weg geht aktuell das Bundesland Nordrhein-Westfalen welches bereits 2005 im Rahmen eines Gutachtens ein Städte- und Regionalmonitoringsystem skizziert hat. Neben der Beobachtung und des Vergleichs der Entwicklungen in den Städten ist hier die zentrale Zielsetzung ein Förderprogrammcontrolling zu entwickeln, das es ermöglichen soll, Schwerpunkte der Förderpolitik setzen zu können und Ziele zu definieren [vgl. ILS NRW, 2005: 72]. Es ist davon auszugehen, dass die anderen Bundesländer bzw. der Bund durch seine am BBR angesiedelte Innerstädtische Raumbeobachtung [IRB] in Zukunft einen ähnlichen Weg zur Optimierung und Verteilung ihrer Ressourcen einschlagen werden. Mit der Einführung einer solchen Förderpolitik steigt auch die Notwendigkeit eines kontinuierlichen kommunalen Monitoring und Controlling als Voraussetzung für den Empfang von Fördermitteln. Da Stadtentwicklungskonzepte oftmals als entsprechendes Planungsdokument für die genannten Programme der Städtebauförderung fungieren, ist dies natürlich ein gewichtiges Argument für die Einführung eines solchen Systems, da in Zukunft viele Städte von externen Fördermitteln zur Bewältigung der Zukunftsaufgaben der Stadtentwicklung mehr und mehr abhängig sein werden und diese auch verstärkt in Anspruch nehmen werden. Dies zeigt sich bereits heute in der Praxis, wo dies oftmals der auslösende Faktor für die Entwicklung und Einführung eines Monitoring und Controllings ist, obwohl die im Anschluss erläuterten Gründe eine ähnliche Aufmerksamkeit erfahren sollten. 2.2 Informationsgrundlage für politische Entscheidungsprozesse und planerische Strategien Tragfähige Informationen waren schon immer eine wesentliche Grundlage planerischer Strategie- und Projektentwicklung sowie politischer Entscheidungsprozesse. Die Komplexität des Systems Stadt sowie die vielfältigen Handlungserfordernisse unserer Zeit verlangen nach einer kontinuierlichen und ressortübergreifenden Beobachtung und Analyse der Entwicklungen in den Städten und ihren Teilräumen, welches ein entsprechendes Stadtentwicklungsmonitoring leisten kann. Die enge Betrachtungsweise einzelner Fachdisziplinen, die oft nur einzelne Themenfelder betrachtet und somit das Wirkungsgefüge Stadt als solches nicht in seiner Gänze analysieren kann, wird durch ein kontinuierliches Monitoring um eine wesentliche Funktion erweitert. Diese integrierte Betrachtung erlaubt es daneben durch die Analyse räumlich und zeitlich unterschiedlicher Entwicklungen von Einzelindikatoren oder Indikatorkomplexen entsprechende Fehlentwicklungstendenzen in städtischen Teilräumen frühzeitig aufzudecken. Diese Frühwarnfunktion ist ein wichtiger Aspekt, warum ein kleinräumiges und vor

56 48 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte allem sektorenübergreifendes Monitoring sinnvoll für eine proaktive und ressourcenschonende Stadtentwicklungspolitik ist. Da planerisches Handeln in der Regel innerhalb der Verwaltung angeregt wird und entsprechende Konzepte erarbeitet werden, jedoch die Politik die entsprechende Entscheidungskompetenz besitzt, fungieren Monitoringsysteme auch als Entscheidungsunterstützungssysteme [ Decision-Support-Systems ]. Als solche liegt zum Beispiel eine der Stärken darin, mittels qualitativ hochwertig aufbereiteten Informationsgrundlagen die politischen Entscheidungsträgern für bestimmte Handlungserfordernisse zu sensibilisieren [z.b. das Problem der potentiellen Wohnungsleerstände durch überalterte Haushaltsstrukturen], die sich sonst der Verwaltung und Politik nicht in dieser Form erschlossen hätten. 2.3 Unterstützung bei der Erstellung und Fortschreibung integrierter Stadtentwicklungskonzepte Da integrierte Stadtentwicklungskonzepte Planungsdokumente darstellen, die regelmäßig in Bezug auf ihre Zielsetzungen, Strategien und Maßnahmen überprüft werden sollen, um nicht nur Papierberge sondern effiziente Hilfsmittel einer nachhaltigen Stadtentwicklungsplanung darzustellen, bedürfen sie regelmäßiger Fortschreibung. Gerade vor diesem Gesichtspunkt spielt das kontinuierliche Beobachten der Stadtentwicklung [Monitoring] sowie die Zielerfüllungs- und Gültigkeitskontrolle der im Stadtentwicklungskonzept gesetzten Ziele [Controlling] eine wesentliche Rolle. Einmalig gesetzte Ziele können nicht ohne eine kontinuierlich gepflegte und aktualisierte quantitative und qualitative Datenbasis überprüft werden, was jedoch im Sinne integrierter Stadtentwicklungsplanung von Nöten ist und auch von einigen Landesregierung bei der Fortschreibung solcher integrierter Konzepte verlangt wird, um förderfähig zu sein [z.b. Handlungskonzepte nach der Stadt-Vision-Saar ]. Ein wesentlicher Aspekt integrierter Stadtentwicklungskonzepte, der sie von den Stadtentwicklungskonzeptionen der 60er und 70er Jahre unterscheidet, ist die thematische und räumliche Schwerpunktsetzung. Gerade in diesem Bereich ist jedoch ein quantitatives und qualitatives Monitoring notwendig, um durch Stadtteilvergleiche und Entwicklungsbeobachtungen eine entsprechende Prioritätensetzung auf einzelne Gebiete [z.b. benachteiligte Quartiere] oder Schwerpunktthemen [z.b. Wohnungsmarkt] treffen bzw. argumentativ unterlegen zu können. 2.4 Evaluation von Programmen und Maßnahmen der Stadtentwicklung Vielfach sind Förderprogramme mit einer verpflichteten Evaluation gekoppelt, die je nachdem Ex-Ante-Evaluation, Zwischenevaluation oder Ex-Post-Evaluation durchgeführt wird. Ein Beispiel hierfür aus der abgelaufenen EU-Förderperiode ist die Gemeinschaftsinitiative URBAN, für die eine wissenschaftliche Evaluation für die Programmgebiete verpflichtend war. Obwohl eine solche ausführliche quantitative und qualitative Wirkungskontrolle der Strategien und Maßnahmen von Kommunen vielerorts aus rein finanziellen und personellen Aspekten für Stadtentwicklungskonzepte geleistet werden kann und sollte [Transparenz und Glaubwürdigkeit sind durch

57 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 49 einen externen Evaluator besser gewährleistet], kann ein konsistentes Monitoring und Controllingsystem jedoch ein wichtiger Schritt in Richtung einer kontinuierlichen Selbstevaluation sein. Diese kann und sollte allerdings nicht den Anspruch haben, so detailliert zu sein, wie es oftmals die Programmevaluationen einzelner Förderprogramme [z.b. URBAN oder Soziale Stadt] auf Landes- und Bundesebene sind. Nichtsdestotrotz erhält die Kommune mit einem solchen System die Möglichkeit, im Sinne des Neuen Steuerungsmodells [NSM] ihr Verwaltungshandeln entsprechend zu überprüfen. Dabei kommt dem Controlling im Sinne einer Selbstevaluation zum einen die Aufgabe zu, die Ziele anhand der Entwicklung regelmäßig auf Gültigkeit zu überprüfen, um eine zeitnahe und an Problemlagen angepasste Zielausrichtung zu gewährleisten. Zum anderen sollten die Maßnahmen und Projekte in Bezug auf ihre Umsetzung und Zielerfüllung untersucht werden, um im gegebenen Fall entsprechend modifiziert weitergeführt oder eingestellt zu werden. 2.5 Erhöhung der Transparenz und Akzeptanz von Planungsprozessen Entscheidungen zu Strategien, Maßnahmen und Projekten der Stadtentwicklungsplanung haben oftmals einen hohen Grad an öffentlichem Interesse. Im Wettbewerb um politische Mehrheitsverhältnisse ist es demnach umso wichtiger, die Öffentlichkeit mittels möglichst objektiver Kriterien von der Notwendigkeit bestimmter Maßnahmen bzw. deren erfolgreicher Realisierung zu überzeugen. In diesem Spannungsfeld kann ein Monitoring und Controlling, das die Bevölkerung mit einbindet [z.b. durch regelmäßige Bürgerumfragen zu Themen wie Wohnqualität] und regelmäßig über den Entwicklungszustand und die Projektfortschritte informiert [z.b. durch Monitoringberichte, Projektblätter etc.], einen wichtigen Beitrag zu einer erhöhten Transparenz leisten. Grundsätzlich geht mit einer erhöhten Transparenz bei entsprechendem Vorgehen auch eine erhöhte Akzeptanz bei den beteiligten Akteuren sowie der Bevölkerung im Allgemeinen einher, was ein wesentliches Erfolgskriterium für Maßnahmen der Stadtentwicklung darstellt. Darüber hinaus kann das Monitoring die öffentliche Diskussion und die aktive Verbesserung der Akteursbeteiligung unterstützen und somit den Bogen zwischen öffentlicher Verwaltung und privaten Akteuren spannen.

58 50 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte 3 Fallstudien bestehender Monitoring- und Controllingansätze in der Stadtentwicklungsplanung Vor dem Hintergrund des Arbeitszieles der Entwicklung eines lokal-spezifischen Monitoring- und Controllingkonzepts für die Landeshauptstadt Saarbrücken bzw. deren Stadtentwicklungskonzept ist es unumgänglich, sich mit bereits bestehenden Ansätzen zu beschäftigen bzw. die Erfahrung verschiedener Fachakteure mit einzubeziehen. Aus diesem Beweggrund werden im Folgenden verschiedene internationale und nationale Beispiele, die sich auf Stadtentwicklungsmonitoring und Controlling beziehen, im Sinne von Fallstudien betrachtet und bewertet. Die Schwierigkeit bei der Betrachtung von Fallstudien ist deren Auswahl. Dabei spielt die mögliche Übertragbarkeit hinsichtlich der eigenen thematischen Zielsetzung neben der Aktualität und Bedeutung der ausgewählten Beispiele eine besondere Rolle. Naturgemäß muss man sich dabei auch auf ein praktikables Maß beschränken, so dass nicht auf alle verfügbaren und im Rahmen der Literaturrecherche dieser Arbeit betrachteten Beispiele eingegangen werden kann, auch wenn sie von der ein oder anderen Seite gesehen interessant erscheinen. Gerade zu dem Thema des Monitoring und Controlling existieren bereits Arbeiten inklusive Fallbeispielen, die jedoch vor dem Hintergrund einer anderen Zielsetzung bestimmte Systeme und Konzepte untersucht haben. Zu nennen wäre hier vor allem die Arbeit von WEIDNER [2004], die ausgiebig die sektoralen Systeme wie die Wohnungsmarktbeobachtung bzw. interdisziplinäre Ansätze im Bereich des Stadtumbaus beschreibt. Darüber hinaus betrachtet das Gutachten des ILS NRW [2005] zum Thema Städte- und Regionalmonitoring verschiedene internationale und nationale Best-Practice-Beispiele sowie solche, die in Nordrhein-Westfalen bereits Bestand haben. Auf diese beiden Arbeiten sei an dieser Stelle zur Vertiefung hingewiesen. Beide Arbeiten finden jedoch auch in dieser Abhandlung dahingehend Eingang, da teilweise die dort betrachteten Systeme wiederum analysiert wurden, weil sich gerade in diesen Bereichen seit der Publikation der oben genannten Arbeiten entsprechende Weiterentwicklungen abgezeichnet haben. Des Weiteren folgte aus der Arbeit von WEIDNER heraus die Entwicklung des Frühwarn- und Kontrollsystems zur Unterstützung einer flexiblen Stadtentwicklungsplanung [FKS] als Forschungsverbundprojekt des BMBF, welches in diesem Kapitel entsprechend betrachtet wird. Zusätzlich dazu mündeten die Betrachtungen des ILS NRW [2005] in der Skizzierung eines Städte- und Regionalmonitoringsystems als Instrument der Entwicklungsbeobachtung und Städtevergleichs sowie als Hilfsmittel zur Zuweisung von Fördermitteln des Landes und ist somit auch eigenständiger Bestandteil der folgenden Fallstudien. Die Fallstudien sind in zwei Bestandteile untergliedert. Zum einen findet eine allgemeine inhaltliche Beschreibung der betrachteten Konzepte statt, um einen kurzen Überblick über diese zu geben. Zum anderen analysiert eine jeweils anschließende Bewertung die Merkmale der ausgewählten Fallstudien mit dem Hinblick auf eine mögliche Übertragbarkeit dieser auf ein Monitoring- und Controllingkonzept zur Unterstützung integrierter Stadtentwicklungskonzepte [vgl. ILS NRW: 44ff].

59 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte Internationale Ebene URBAN AUDIT der Europäischen Union Beschreibung Wie bereits in Teil B dieser Arbeit erläutert, misst die Europäische Union den Städten eine besondere Bedeutung zu, da sie nicht nur als Motoren wirtschaftlicher, gesellschaftlicher und kultureller Entwicklung gelten, sondern gleichfalls die Konzentrationspunkte verschiedenster Problemlagen [vor allem sozialer Natur] sind, denen es mittels Förderprogrammen, Strategien und Maßnahmen entgegenzuwirken gilt. Der EU-weite Städtevergleich Urban Audit erarbeitet dafür seit der Pilotphase im Jahr 1997 statistische Grundlagen zur Lebensqualität und befindet sich aktuell in seiner dritten Fortschreibungsphase und ist somit zu einem wichtigen Element des europäischen Statistischen Programms geworden. Die Teilnehmer des Urban Audit setzen sich aus über 300 Städten der EU-Mitgliedsstaaten sowie über 50 Städten Bulgariens, Rumäniens, Kroatiens, Norwegens, der Türkei und der Schweiz zusammen. Deutschland ist 2006 mit insgesamt 40 großen und mittleren Städten vertreten [vgl. KOSIS 2006: 11]. Zuständig für den Urban Audit ist das Statistische Amt der Europäischen Gemeinschaft EUROSTAT. In Deutschland erfolgt die Umsetzung und Betreuung der Teilnehmerstädte durch eine Urban Audit-Gemeinschaft des KOSIS Verbundes in enger Kooperation mit dem Statistischen Bundesamt, den Statistischen Landesämtern sowie dem Netzwerk Stadt- und Regionalstatistik, um eine enge Abstimmung der einzelnen Beteiligten zu gewährleisten. Die Ergebnisse wurden unter anderem zur Ausgestaltung der neuen Strukturförderpolitik verwendet. Darüber hinaus ist angedacht, dass der Urban Audit auch zur begleitenden Beobachtung der Lebensqualität in den europäischen Städten eingesetzt werden soll. Die Analyse stützt sich dabei auf statistische Kennwerte in verschiedenen Themenfeldern auf vier räumlichen Betrachtungsebenen. Dazu gehören die Stadtteile als kleinste Einheit, die Städte in ihren Verwaltungsgrenzen, die funktional zur Stadt gehörige Agglomeration, die Region [Larger Urban Zone LUZ] sowie die nationale Ebene, um entsprechende Vergleiche tätigen zu können. Tabelle 4 zeigt dabei die betrachteten Themenfelder sowie die jeweilige Anzahl der analysierten Indikatoren. Je nach Datenverfügbarkeit sind jedoch nicht alle Indikatoren für alle der oben genannten vier Betrachtungsebenen in den verschiedenen Teilnehmerstädten vorhanden. Insgesamt betrachtet der Urban Audit somit 278 Indikatoren in 15 Themenfeldern. Die Indikatoren beziehen sich dabei sowohl auf Absolut- als auch auf Relativwerte zur Beschreibung der Situation und deckt somit eine große Bandbreite der Lebensverhältnisse in den Städten ab.

60 52 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Themenbereich Bevölkerung Haushalte Wohnen Gesundheit, Kriminalität Arbeitsmarkt, Erwerbstätigkeit Wirtschaft und Beschäftigung Einkommen der Haushalte Wahlen Bildung und Erziehung Klima, Luft und Lärm Ver- und Entsorgung, Energie Flächennutzung Verkehr Informations- und Kommunikationswissenschaft Kultur und Tourismus Tabelle 4: Themenfelder und Indikatoren URBAN AUDIT Quelle: Eigene Darstellung nach [URBAN AUDIT Deutschland Website 2007] Anzahl Indikatoren Neben der rein quantitativen Analyse statistischer Kennwerte sowie deren räumlicher und zeitlicher Vergleich beinhaltet der Urban Audit seit neuestem auch ein qualitatives Element der Bewertung der Lebensqualität. Im Zuge des Urban Audit wurde 2006 eine umfassende Bevölkerungsumfrage zur Lebensqualität in 75 Teilnehmerstädten durchgeführt. Unter Verwendung des gleichen Fragebogens haben zusätzlich 15 deutsche Städte, die teilweise keine Teilnehmerstädte des Urban Audit sind, in Zusammenarbeit mit dem KOSIS-Verbund und dem VDST diese wichtigen sekundärstatistischen Informationen selbst erhoben. Durch die Verwendung der gleichen Systematik, einer koordinierten Telefonumfrage mit durchschnittlich über befragten Personen in der Zielgruppe deutschsprachiger Personen über 15 Jahren, ist ein Vergleich mit den Ergebnissen untereinander sowie den der anderen 75 Bürgerumfragen gewähr-

61 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 53 leistet. Die 15 zusätzlichen Städte verwendeten den gleichen Fragebogen. Die Fragen bezogen sich dabei auf die Bewertung der allgemeinen Lebensbereiche wie Arbeit, Wohnen, Umwelt, Kultur und Sicherheit sowie die Zufriedenheit, in der Stadt bzw. dem eigenen Stadtteil zu wohnen. Dadurch ergab sich die Möglichkeit eine entsprechende Korrelation zwischen der Zufriedenheit mit dem Wohnort sowie der subjektiven Ausprägung der einzelnen Lebensbereiche festzustellen. Bewertung Der Sachverhalt, dass der Urban Audit als Informationsgrundlage bereits für die Ausgestaltung der Strukturfondsperiode verwendet wurde und weiter zur Programmbegleitung eingesetzt werden soll, legt den Schluss nahe, dass Städte, die sich mit dem Gedanken eines Monitoring der Stadtentwicklung beschäftigen, an der Beachtung dieses Projektes nicht vorbeikommen. Ein Grund dafür ist, dass die Indikatoranforderungen zur Programmbegleitung stadtentwicklungspolitischer Förderprogramme höchstwahrscheinlich aus der Menge an Indikatoren des Urban Audit stammen werden, da sich diese bereits in der europäischen Praxis bewährt haben. Diese Betrachtungsweise wird sich vermutlich ähnlich auf die nationale Förderpolitik niederschlagen, die sich entsprechend an europäische Vorgaben zu halten hat. Als positiver Ansatz kann herausgestellt werden, dass der Urban Audit nicht nur die gesamtstädtische Situation alleine betrachtet, sondern auch versucht, kleinräumige Aussagen über die Stadtentwicklung zu tätigen. Darüber hinaus bietet das viergeteilte Beobachtungssystem die Möglichkeit, die Entwicklung eines Teilraumes immer in Relation zur übergeordneten Ebene [z.b. Stadtteil zu Gesamtstadt oder Gesamtstadt zu Region] zu sehen, was erst eine aussagekräftige Information möglich macht. Im Weiteren kombiniert der Urban Audit durch die 2006 erstmalig durchgeführte koordinierte Umfrage zur Lebensqualität quantitative und qualitative Methoden zur Analyse und Bewertung der Lebensqualität in den europäischen Städten. Dies entspricht dem aktuellen Trend weg von einer rein quantitativen und auf die kommunale Primärstatistik beruhenden Raumbeobachtung hin zu einer kombinierten Betrachtungsweise. Nichtsdestotrotz scheint es nicht empfehlenswert, als Kommune, ohne Reflektion auf die eigenen Bedürfnisse, einfach den Urban Audit und seine Inhalte deckungsgleich zu übernehmen. Dagegen spricht vor allem die Informationsfülle der abgefragten Informationen sowie teilweise die Fragwürdigkeit der mit diesen Informationen für die Stadtentwicklung wirklich relevanten Aussagemöglichkeiten. Darüber hinaus muss festgestellt werden, dass nicht nur die reine Informationssammlung, sondern deren Aufbereitung, Analyse und Bewertung die personellen und finanziellen Ressourcen der meisten Städte überfordern würde. Aus diesem Grund scheint es auch hier angebracht den Urban Audit mit seinen Inhalten bei der Entwicklung eines eigenen Stadtentwicklungsmonitoring zu berücksichtigen die einzelnen Bestandteile jedoch kritisch auf Notwendigkeit und Übertragbarkeit zu überprüfen. Die als positiv bewerteten Ansätze, wie räumlich differenzierte Betrachtungsebenen, Kleinräumigkeit oder auch die Kombination quantitativer und qualitativer Indikatoren und Methoden sind hingegen elementare Bausteine eines Stadtentwicklungsmonitoring und sollten daher entsprechende Berücksichtigung erfahren.

62 54 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte APK vor Wijken Wohngebietsmonitoring in den Niederlanden Beschreibung Das niederländische Direktorat Wohnen des Ministeriums für Wohnungswesen, Raumplanung und Umwelt hat sich seit 2004 mit dem Thema befasst einen TÜV für Wohngebiete [Becker 2006], dem APK vor Wijken, zu entwickeln. Dieser soll als Informationsgrundlage für politische Entscheidungsprozesse im Bereich der Stadterneuerung dienen und diese unterstützen. Oberziel der Stadterneuerung in den Niederlanden ist es, hierbei die Attraktivität und die Situation der Städte zu verbessern. Dies geschieht unter anderem durch eine zu diesem Zweck ausgezahlte Investitionszulage an die Städte. Hierfür entwickelt die Politik Leitlinien und versucht mittels eines fünfjährigen Entwicklungsprogramms ausgewählte Städte unter Absprache konkreter Leistungsabkommen effektiv zu fördern. Ein entsprechendes Monitoring der Leistungsabsprachen sowie der gesellschaftlichen Zielsetzungen soll dabei helfen, die Mittel effizient einzusetzen und die gesetzten Ziele zu erreichen. Hier setzt der TÜV für Wohngebiete an, der mittels einer kontinuierlichen, flächendeckenden und kleinräumigen Erfassung der Lebensqualität die Informationsgrundlagen hierfür liefern soll. Als räumliche Betrachtungseinheit kommen hierbei die niederländischen sechsstelligen Postleitzahlbezirke zum Einsatz, die zumeist Baublöcke untereinander abgrenzen und somit eine sehr detaillierte Betrachtung gewährleisten. Durch die datenschutzrechtlich vereinfachte Situation in den Niederlanden ist es möglich Mikrodaten auf dieser Betrachtungsebene aus den verschiedenen statistischen Registern zu verwenden. Diese können zusätzlich mit anderen Daten verknüpft werden, wodurch sehr umfangreiche und detaillierte Analysemöglichkeiten zur Verfügung stehen. Abbildung 11: Raumbezug TÜV für Wohngebiete Quelle: [FKS Website 2007] Zur Beurteilung der Lebensqualität wurden die vier Themenfelder Sicherheit und Gesundheit, öffentliche Einrichtungen, Bebauung und Umgebung sowie soziale Umgebung herangezogen. Dafür wurde ein Modell entwickelt, welches Merkmale

63 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 55 betrachtet, die ausschlaggebend dafür sind, wie Bewohner ein Wohngebiet erfahren. So ist zum Beispiel in baulich hochverdichteten Gebieten der Zugang und der Anteil an öffentlichen Grünflächen von hoher Bedeutung für die Lebensqualität, wobei dieser Faktor in ländlichen Bereichen mit Einzelhausbebauung und großen Grundstücken naturgemäß eine eher untergeordnete Rolle spielt. Mittels dieser Methodik versucht man, Lebensqualität für die verschiedenen baulich und sozial unterschiedlichen Bereiche zu definieren und zu analysieren. Dies geschieht unter dem Paradigma, das ein möglichst einfaches und mit wenig Aufwand umsetzbares Modell aussagekräftige Ergebnisse auf kleinräumiger Ebene bringen soll. Nachstehende Abbildung zeigt exemplarisch solche Ergebnisse. Die Signalisierung mittels Ampelsystem von grün bis rot gibt einen visuell einfach zu erfassenden Überblick über die räumliche Verteilung von Gebieten mit guter oder weniger guter Lebensqualität der Wohngebiete. Abbildung 12: Kleinräumige Ergebnisse der AKP vor Wijken Quelle: [FKS Website 2007] Dieses Modell wurde bereits landesweit flächendeckend umgesetzt und soll in einer nächsten Phase in Pilotgebieten auf Gültigkeit geprüft werden. Diese Verifizierung bezieht sich auf subjektive Einschätzungen von Experten und der Bevölkerung vor Ort, welche die quantitative Analyse entsprechend unterstützen sollen. Erste Stichproben haben hierbei ergeben, dass das System einen guten Überblick darüber liefert, in welchen Gebieten Probleme vorherrschen und Handlungsdruck besteht [Signalisierungssystem]. Demnachmüssen die genauen Auslöser und korrelierenden Wirkungsindikatoren vor Ort weiter vertiefend analysiert werden [Becker 2006]. Langfristiges Ziel ist es, mit kontinuierlichen Messungen, etwaige Problemlagen analysieren bzw. in einem weiteren Schritt die durchgeführten politischen Strategien und Maßnahmen einer Erfolgskontrolle mittels dieses Monitoringsystems durchführen zu können.

64 56 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Bewertung Das APK vor Wijken stellt ein anspruchsvolles und zugleich wirkungsvolles Instrument zur Analyse potentieller Wohngebiete mit Handlungsdruck dar, um durch eine entsprechende Steuerung der Förderpolitik in der Stadterneuerung gezielt und effizient ausgewählte Quartiere zu unterstützen und zu stabilisieren. Hervorzuheben ist vor allem die kleinräumige Betrachtung der Gebiete, die eine genaue Abbildung heterogener Strukturen in den Städten und Gemeinden ermöglicht. Übertragen auf das deutsche System ist genau dieser Aspekt - wenn auch erwünscht - wohl in der Praxis nicht umsetzbar und scheitert außer an der mangelnden Datenverfügbarkeit auf dieser Ebene vor allem an den bestehenden Datenschutzgesetzen in Bezug auf deren Erfassung und Weiterverwendung. Allerdings macht dieses Beispiel deutlich, wie wichtig eine Analyse auf einer möglichst kleinräumigen Ebene ist, um dem komplexen und oftmals heterogenen System Stadt gerecht zu werden. Des Weiteren ist der Ansatz interessant, dass die Faktoren, die zu einer hohen empfundenen Lebensqualität führen, nicht in allen Gebiete die gleichen sind, sondern hier zwischen verschiedenen Gebietstypen unterschieden wird. Somit wird man der Tatsache gerecht, dass je nach sozialer Lebenslage ein jeweils anderer Anspruch an das umgebende Wohnumfeld gestellt wird. Dieser Grundgedanke stellt eine interessante Herangehensweise dar, die versucht auch auf unterschiedliche Lebensstile und den damit verbundenen Bedürfnissen an eine physische Umwelt umzugehen und diese quantitativ zu erfassen versucht. Da sich dieses Projekt jedoch erst am Ende der ersten Phase befindet und umfassende Ergebnisse der Verifizierung der Erkenntnisse vor Ort durch qualitative Erkenntnisse [ Ground-truthing ] noch nicht existieren, kann zum jetzigen Zeitpunkt noch keine Aussage darüber getätigt werden, ob dieser quantitative Versuch der Abbildung subjektiver Empfindungen praktikabel ist. Gerade dieser wesentliche methodische Baustein lässt jedoch ein hohes Potential erkennen, um von einem rein quantitativen Monitoring, dass oftmals lediglich die verfügbaren Informationen der Kommunalstatistik und der Verwaltungsprozesse mit einschließt, zu einem wirkungsvollen Instrument zur Unterstützung planerischer und politischer Prozesse zu gelangen Nationale Ebene Innerstädtische Raumbeobachtung des BBR Beschreibung Bereits im Jahr 1986 ins Leben gerufen wurde die Innerstädtische Raumbeobachtung [IRB] der damaligen Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung [BfLR], das heutige Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung [BBR] vielfach fortgeschrieben und angepasst. Merkmal der IRB ist die Analyse von Stadtentwicklungsprozessen sowie deren Auswirkung auf den Alltag der Stadtbewohner [BBR (Hrsg.) 2007: 77] auf Basis kleinräumig verfügbarer Daten unterhalb der Gemeindeebene mit dem Ziel, Entwicklungen und Trends der Stadtentwicklung aufzudecken. Zu

65 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 57 diesem Zweck wurde unter Beteiligung des Deutschen Instituts für Urbanistik [Difu], dem Deutschen Städtetag [DST], dem Verband Deutscher Städtestatistiker [VDST] sowie dem kommunalstatistischen Informationssystem [KOSIS-Verbund] ein entsprechendes Indikatorset festgelegt sowie eine möglichst einheitliche Typisierung der Beobachtungseinheiten vorgenommen [meist Stadtteile] [vgl. ILS NRW 2005: 46], die in einem weiteren Schritt mit den Teilnehmerstädten der IRB abgestimmt wurden. Diese statistischen Daten, die meist in den Städten selbst für die verschiedenen kommunalen Aufgaben vorgehalten werden, sollen von den Städten mittels eines entsprechend vom BBR bereitgestellten Austauschformulars zeitnah weitergeleitet werden, damit die Datenaufbereitung zügig erfolgen kann. Bis zum Jahr 2002 war die Stadt Stuttgart entsprechender Empfänger dieser Daten der einzelnen Städte, um diese entsprechend den Anforderungen zusammenzustellen und weiterzuverarbeiten. Seit dem Jahr 2002 hat diese Aufgabe die Stadt Dortmund übernommen. Aktuell sind 45 Städte Teilnehmer der IRB, die zusammen mit ca. 19 Millionen Einwohnern in über 2800 Stadtteilen somit gut zwei Drittel der deutschen Großstadtbevölkerung repräsentieren. Die Datenbreite des Merkmalprogramms der IRB, welches die einzelnen beobachteten Indikatoren beinhaltet, wurde seit dem Neuaufbau im Jahre 2003 deutlich verbessert. Der zentrale Bereich stellt der Indikatorensatz zur Bevölkerungsstruktur sowie Bevölkerungsbewegung dar, die durch vorhandene Daten zur sozialen Lage [Sozialhilfe, Beschäftigung, Arbeitslosigkeit etc.] ergänzt werden. Über diese demografischen und sozioökonomischen Kennwerte hinaus betrachtet die IRB genauso die Wohnungs- und Gebäudesituation wie auch die Flächennutzung, um umfassende Analysen und Vergleiche der Entwicklungsprozesse zu ermöglichen. Die Erfahrung der letzten Jahre zeigt jedoch, dass die Teilnehmerstädte der zeitnahen sowie vor allem vollständigen Datenübermittlung nur ungenügend nachkommen, was zu einer entsprechenden Diskrepanz zwischen dem eigentlichen Anspruch der IRB und der bestehenden aktuellen Lage zur Folge hat. Das größte Defizit herrscht hierbei vor allem bei den Daten zur Wohnungs- und Gebäudesituation sowie kontinuierlich fortgeschriebenen Flächennutzungsdaten. Eine weitere Problematik bei der Umsetzung drückt sich durch die oftmalige Unvollständigkeit von Zeitreihen zentraler Eckwerte dar [vgl. BBR (Hrsg.) 2007: 15], die notwendig sind, um entsprechende Tendenzen einordnen und bewerten zu können. Wie bereits im obigen Abschnitt erwähnt, werden diese Daten in den Städten auf kleinräumiger Ebene erhoben. Dabei ist es das Ziel der IRB, Daten für innerstädtische Gebietseinheiten zur Verfügung zu stellen, die im Durchschnitt nicht mehr als Einwohner haben [ebenda: 15]. Dieser Ansatz folgt dem Konzept des Nahbereiches, wird jedoch in der Praxis wiederum auch nur unbefriedigend umgesetzt. Gerade in Bezug auf die Größe der Gebietseinheiten [Anzahl Einwohner] stellt sich hier eine erhebliche Streuung innerhalb der Städte selbst und vor allem zwischen den einzelnen Städten dar, die aufgrund bestehender statistischer Planungseinheiten und Raumzuschnitte auch nicht ohne weiteres behoben werden kann.

66 58 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Um der Heterogenität innerhalb der einzelnen Städte annähernd gerecht zu werden, ist ein weiterer elementarer Aspekt der IRB die Einteilung der einzelnen Städte in Lagezonen sowie die anschließende Zuordnung der Gebietseinheiten zu diesen innerstädtischen Lagetypen. Dabei werden die Lagezonen anhand ihrer Zentralität unterschieden, welche oftmals aus der historisch gewachsenen Stadtstruktur hervorgeht. Abbildung 13: Innerstädtische Lagetypen der IRB Quelle: [BBR Website 2007] Wie bereits erwähnt, obliegt die Verwaltung und Auswertung aller bundesweit eingehenden Daten, aktuell bei der Stadt Dortmund. Diese Vielfalt an Daten wurde wiederum für teilweise sehr komplexe Analysen der innerstädtischen Raumentwicklung verwendet, deren einzelne Auflistung den Rahmen dieser Kurzbetrachtung sprengen würde. In diesem Zusammenhang sei auf die aktuelle Publikation des BBR Berichte, Band 25: Innerstädtische Raumbeobachtung: Methoden und Analysen hingewiesen, die erstmals in zusammengefasster Form die Ergebnisse der einzelnen Betrachtungen innerhalb der IRB veröffentlicht. Zusammenfassend kann man jedoch sagen, dass derzeit die Analyse auf Stadtteilebene vor allem dafür eingesetzt wird, um

67 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 59 ein beschreibendes Monitoring von Stadtentwicklungsprozessen nach innerstädtischen Lagetypen zu entwickeln und fortzuschreiben und Veränderungen der Stadtstruktur wie der Lebensbedingungen u.a. infolge von planerischen Maßnahmen im Hinblick auf bestimmte politische Ziele beurteilen zu können. [BBR (Hrsg.) 2007: 67] Bewertung Die Innerstädtische Raumbeobachtung kann als Kernstück der vom BBR durchgeführten Beobachtung der Stadtentwicklung in Deutschland [ILS NRW 2005a: 46] angesehen werden und ist ein wesentliches Element deren Raumbeobachtungssystems. In Bezug auf die Fragestellung eines Monitoring und Controlling für integrierte Stadtentwicklungskonzepte sollte die IRB eine entsprechend hohe Berücksichtigung erfahren. Für diese Aussage sprechen aufgrund der in der Beschreibung dargelegten Fakten vielerlei Gründe. Zum einen deckt sich die Betrachtungsebene der IRB unterhalb der Gesamtstadt mit dem Anspruch integrierter Konzepte auf eine kleinräumige Gebietsanalyse zur besseren Stärken-Schwächen-Abschätzung bzw. einer entsprechenden räumlichen Schwerpunktsetzung. Im Sinne einer integrierten Stadtentwicklungsplanung werden diese kleinräumigen Daten benötigt, da sinnvolle Stadtplanung am Ort wie auch Bundesprogramme zur Unterstützung der Entwicklung in bestimmten Stadtteiltypen [BBR (Hrsg.) 2007: 89] auf diese detaillierte Erfassungsebene angewiesen sind. Des Weiteren sind bereits mehrere deutsche Städte Mitglieder der IRB, so dass sich hier vor allem in den letzten Jahren seit des Neuaufbaus der IRB ein abgestimmter und vor allem praxiserprobter Indikatorenkatalog herausgearbeitet hat, der aufgrund dieser hohen Akzeptanz entsprechende Aufmerksamkeit bei der lokalen Entwicklung eines Stadtbeobachtungssystems genießen sollte. Der Indikatorenkatalog deckt sich weitestgehend mit den Inhalten des URBAN AUDIT und es ist allgemein bekannt, dass das BBR in Bezug auf die Fragestellungen der Städtebauförderung des Bundes einen entsprechenden Beratungsauftrag ausführt und dadurch bereits angewandte Inhalte hier entsprechend einfließen können. Somit ist auch hier der Schluss nahe liegend, dass die Inhalte und Methoden der IRB in Zukunft ein entsprechender Maßstab für die Zuweisung von Fördermitteln bzw. die Evaluation von Programmen der Stadtentwicklung sein können. Vor diesem Hintergrund sollten die Inhalte der IRB entsprechend als Kernbaustein eines kommunalen Stadtentwicklungsmonitoring gesehen und entsprechend umgesetzt werden. Dies trifft umso mehr für die Städte zu, die bereits Mitglied innerhalb der IRB sind, also bereits die Lieferung der Rohdaten durchführen, jedoch noch nicht über ein internes Stadtentwicklungsmonitoring und Controlling verfügen. Ein weiterer wesentlicher Aspekt, ist die Betrachtung der inneren Heterogenität des Stadtgefüges mittels einer vorgeschalteten Stadtteiltypisierung. Diese Vorgehensweise sollte für ein entsprechendes Stadtentwicklungsmonitoring möglichst beibehalten werden, sofern es die lokale Situation [Größe der Stadt, personelle Kapazität etc.] erlaubt. Jedoch weist auch dieses Monitoringsystem entsprechende Defizite auf. Diese beziehen sich vor allem

68 60 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte auf die Datenverfügbarkeit bzw. zeitnahe Übermittlung in Bezug auf die Wohnungsmarktdaten und die Flächennutzung. Gerade in diesem Bereich ist die lokale Situation der Datenverfügbarkeit ausschlaggebend für eine Übernahme in ein Stadtentwicklungsmonitoring Frühwarn- und Kontrollsystem zur Unterstützung einer flexiblen Stadtentwicklungsplanung - Forschungsprojekt des BMBF Beschreibung Seit Januar 2004 entwickelt das Institut für Stadtentwicklung und Bauwirtschaft [ISB] der Universität Leipzig im Auftrag des Bundesministeriums für Bildung und Forschung [BMBF]ein so genanntes Frühwarn- und Kontrollsystem zur Unterstützung einer flexiblen Stadtentwicklungsplanung [FKS]. Die Bearbeitung des Forschungsprojekts erfolgte dabei während der gesamten Laufzeit [01/ /2006] im Verbund zwischen dem ISB, der Firma innova Gesellschaft für Unternehmensentwicklung mbh und der Stadt Forst [Lausitz] als Kommune für die exemplarische Systemanwendung. Das Ziel des Projektes bestand darin, ein EDV-gestütztes Früherkennungs- und Kontrollsystem (FKS) für eine integrierte Stadtentwicklungsplanung zu entwickeln [ISB Website 2007]. Das FKS soll dazu dienen, mittels wissenschaftlich hergeleiteten Indikatoren und der Einbeziehung der Akteure der Stadtentwicklung, frühzeitig Handlungsfelder zu erkennen und weiter zu analysieren. Dadurch kann eine effektive und proaktive Planung in der Stadt gefördert werden bzw. dadurch erstmalig ermöglicht. Obwohl das Forschungsprojekt bereits Ende 2006 beendet wurde, liegen bis zum heutigen Datum noch keine detaillierten Endergebnisse des Projektes vor, wodurch im weiteren auf die Ausführungen der Abschlusspräsentation sowie der regelmäßig veröffentlichten Newsletter etc. eingegangen wird. Hierbei ist vor allem der vom Forschungsverbund begangene Weg zur Ausgestaltung und Entwicklung des Systems sowie die ersten Erfahrungswerte durch den Testlauf in der Stadt Forst [Lausitz] von besonderem Interesse für diese Arbeit, was die folgenden Ausführungen entsprechend aufzeigen. Die Basis der Arbeit bildete ein umfangreicher Top-Down-Ansatz, welcher durch die Analyse von ca. 42 Monitoring- und Indikatorsystemen aus wissenschaftlicher Sicht eine Indikatormatrix von ca Indikatoren zusammenstellte. Zum anderen wurden die Handlungsfelder einer nachhaltigen und integrierten Stadtentwicklung aufgrund einer Analyse der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bestimmungsfaktoren einer Stadt sowie den Handlungsmöglichkeiten der entsprechenden Akteure definiert [vgl. ISB Website 2007]. Dieser Entwicklungsprozess setzte neben wissenschaftlichen Methoden, wie z.b. der Delphi-Methode sowie Korrelationsanalysen, genauso auf einen intensiven internen Diskussionsprozess zur Auswahl wesentlicher und vor allem aussagekräftiger quantitativer wie qualitativer Indikatoren. Das Ergebnis bildeten 44 Früherkennungsindikatoren [aus insgesamt 148 verbleibenden Indikatoren] aus den für die Stadtentwicklung relevanten Themenfeldern wie z.b. Infrastruktur, Wirtschaftsstruktur und Arbeitsmarkt, Stadtphysis, Wohnungsmarkt und Wohnungswirtschaft. Dieser Indikatorenkatalog wurde wiederum auf 25 anwendungsbezogene Früherkennungsindikatoren reduziert und dadurch hand-

69 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 61 habbarer gemacht, indem die interne Auswahl durch verschiedene Expertenworkshops überprüft, diskutiert und korrigiert wurde. Ergänzt wurde dieser Top-Down-Ansatz durch die Anwendung und Überprüfung vor Ort in der Fallkommune Forst [Lausitz], was als Praxisabgleich durch Bottom-Up-Ansatz beschrieben wird [vgl. Weidner 2006: 11]. Hier wurde vor allem die Datenverfügbarkeit vor Ort untersucht, die erfahrungsgemäß stark variieren kann. Des Weiteren wurden die internen kommunalen Datenbestände durch den Datenaustausch mit externen Akteuren, Ergebnisse einer Bürgerumfrage sowie qualitativen Einschätzungen sinnvoll ergänzt. Am Ende dieses zweigeteilten Identifikationsprozesses [Top-Down und Bottom-Up] wurde ein Indikatorenset mit 27 Früherkennungs- und 32 erweiterten Indikatoren festgelegt. Die Indikatorensets greifen dabei sowohl auf bestehende Primärdaten wie auch auf, im Verwaltungsprozess neu zu produzierende, Sekundärdaten zurück. Dabei beschränkt sich das Indikatorenset nicht lediglich auf quantitative Daten, sondern schließt genauso qualitative Daten durch subjektive Expertenbewertung [z.b. der Planer vor Ort] bzw. Bürgerumfragen in das Monitoring mit ein. Abbildung 14: Datenquellen des FKS Quelle: Eigene Darstellung nach [FKS Website 2007] Diese Indikatoren werden auf insgesamt vier räumliche Betrachtungsebenen, die je nach Datenverfügbarkeit mit Daten unterlegt werden können, betrachtet. Dabei handelt es sich um die Ebenen Land/Region Gesamtstadt Städtische Raumeinheit/Quartier und Block/Grundstück.

70 62 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Durch diesen modularen Aufbau werden sowohl die Stadt-Umland-Prozesse wie auch die kleinräumigen Entwicklungen innerhalb eines Stadtgefüges betrachtet, wenn die Datendichte mit größerem Detaillierungslevel entsprechend abnimmt. Die Methodik des Systems zur Analyse der Datenbestände setzt dabei auf einen Kreislauf aus Früherkennung, Ursachenanalyse und Kontrolle. Dadurch wird ein entsprechendes frühzeitiges pro-aktives Steuern durch die Stadtverwaltung möglich, was heute in den meisten Kommunen nicht praktiziert wird und sich lediglich auf reaktives Nachlaufen von Entwicklungen beschränkt. Abbildung 15: Funktionsweise des FKS Quelle: [FKS Website 2007] Als Einzelelement der Früherkennung kommen hierbei verschiedene Analysemöglichkeiten zum Einsatz, die Auskunft über eine Gebietsentwicklung geben können. Die Analyse eines Indikators im Zeit- sowie Raumbezug wird ergänzt durch die Betrachtung des Norm- und Extremwertbezugs. Abbildung 16: Analysemethodik des FKS Quelle: [FKS Website 2007]

71 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 63 Die Betrachtung einer Indikatorentwicklung mit der Methode des Normwertbezugs erfordert die Definition von Schwellen- bzw. Grenzwerten. Ein zentraler Aspekt des Forschungsprojektes stellte somit die Herleitung dieser Schwellenwerte für die betrachteten Indikatoren dar, die ein wesentlicher Bestandteil für eine Bewertung der Entwicklung im Sinne einer Früherkennung sind. In einem weiteren Schritt werden nun Gebiete anhand frei zu definierender Indikatoren einem Ranking unterzogen, was eine grafische Darstellung erlaubt, die dem Betrachter ermöglicht entsprechende Gebietsunterschiede einfach zu erkennen. Der zweite Schritt des Systems stellt die Ursachenanalyse dar, die versucht, Entwicklungstendenzen [z.b. Unzufriedenheit mit dem Wohnquartier] mittels Korrelationsanalyse auf bestimmte Indikatoren [z.b. Lärmbelastung, Mietpreise, Wohnungsleerstand etc.] zurückzuführen. Dieser Diagnoseschritt, der ggf. vertiefender Ursachenanalysen bedarf, soll dazu dienen, bestehende Maßnahmen oder Konzepte auf ihre Wirkung zu überprüfen und ggf. zu modifizieren [siehe Abbildung 15]. Dieses konzeptionelle System wurde in Zusammenarbeit mit der Firma innova Gesellschaft für Unternehmensentwicklung mbh in eine systemunabhängige Datenbanklösung mit einfacher Visualisierungsfunktion und möglicher GIS-Anbindung umgesetzt. Eine Praxisumsetzung des entwickelten Konzepts inkl. der vorgeschlagenen Indikatoren anhand der Softwarelösung fand in der Stadt Forst [Lausitz] statt. Erste Erkenntnisse hierzu wurden im Rahmen der Abschlussveranstaltung am in Leipzig präsentiert. Der damalige 1. Beigeordnete der Kleinstadt Forst [Lausitz],Jürgen Goldschmidt, stellte dabei folgende Punkte heraus, die durch die modellhafte Umsetzung des Systems als Erfahrungswerte dieser Systemumsetzung gesehen werden können [vgl. Goldschmidt 2006]. Ein wichtiges Merkmal der Umsetzung war, dass die Verknüpfung horizontaler und vertikaler Strukturen innerhalb der Verwaltung durch die Systemeinführung erreicht wurde. Bei der Datenzusammenstellung und Aufbereitung ist ein nicht zu unterschätzender Faktor die rechtliche Lage im Bereich des Datenschutzes. Dabei sind vor allem bei der Datenerhebung die Statistikgesetze und Meldegesetze zu beachten. Ferner hat sich gezeigt, dass die alleinige Verwendung quantitativer Werte aus dem Verwaltungsprozess heraus unzureichend ist und somit immer durch qualitative Bewertungen [durch Experten bzw. über Bürgerumfragen] ergänzt werden sollte.

72 64 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Bewertung Das Frühwarn- und Kontrollsystem ist ein sehr interessanter und konsistenter Ansatz zur Funktionsweise eines Stadtentwicklungsmonitoring und Controlling. Vor allem die Tatsache, dass es sich hierbei nicht um ein rein wissenschaftliches Konzept ohne Praxisbezug handelt, sondern in enger Kooperation mit den zukünftigen Anwendern, den Kommunen entwickelt wurde machen es zu einem guten Beispiel. Die verwendeten Methoden stellen dabei keine Neuen dar, sondern lassen sich bereits in anderen Systemen wiederfinden, was ihre Praxistauglichkeit unterstreicht. Vor allem die Indikatorentwicklung, welche durch einen kombinierten Top-Down- und Bottom-Up-Ansatz entstand, stellt neben den zur Früherkennung verwendeten Analysemethoden einen empfehlenswerten Ansatz dar. Der Bereich der Grenz- und Schwellenwertbestimmung bestimmter Indikatoren stellt jedoch einen Ansatz dar, der in dieser umfassenden Form bisher noch nicht durchgeführt wurde, man jedoch bereits aus dem Umweltbereich [Umweltqualitätsstandards] kennt. Da zum Zeitpunkt der Bearbeitung dieser Arbeit noch kein abschließender Endbericht mit Ergebnissen zu den Grenzwertdefinitionen vorliegt, können an dieser Stelle keine weiteren Bewertungen dieser Thematik erfolgen. Es bleibt abzuwarten, inwieweit sich diese Grenzwerte als Richtlinien in der Praxis behaupten und sich für eine Bewertung der Stadtentwicklung als tauglich erweisen. 3.3 Länderebene Stadtumbaumonitoring Brandenburg Beschreibung Das Land Brandenburg hat 2005 ein Monitoring zur Beobachtung und Steuerung des Programms Stadtumbau-Ost eingeführt. Neben dem Ziel der Evaluierung des Förderprogramms soll das Monitoringsystem die Funktion des Beobachtungs-, Begleit-, Steuerungs-, und Frühwarninstrument erfüllen und durch systematische Informationen Transparenz für eine partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen dem Land, den Kommunen, privatwirtschaftlichen Akteuren und Bürgerinnen und Bürgern schaffen [vgl. MIR Website 2007]. Aus diesem Grund wurde im Jahr 2004 das damalige Institut für Stadtentwicklung und Wohnen [ISW] beauftragt, eine Konzeption für ein indikatorengestütztes Stadtumbaumonitoring zu entwickeln, Arbeitshilfen zur Unterstützung der Kommunen bei der Datenerfassung zu erarbeiten, ein qualitativ ausgerichtetes Berichtssystem als Instrument zur Evaluierung der Wirkungen des Stadtumbauprogramms und zur präventiven Stadtentwicklung aufzubauen [LBV (Hrsg.) 2005: 3]. Nach der Auflösung des ISW hat die Abteilung für Stadtentwicklung und Wohnen des Landesamtes für Bauen und Verkehr diese Aufgaben übernommen und fortgesetzt. Eine erste Bestandsaufnahme der Monitoringansätze zum Stadtumbau in Branden-

73 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 65 burg zeigte, dass hier [im Land Brandenburg] der Arbeitsstand sehr unterschiedlich ist. In den einzelnen Kommunen herrschen stark abweichende Daten- und Informationsanforderungen vor. Darüber hinaus stellte sich die Tatsache als erschwerend heraus, dass viele Kommunen generell Probleme bei der kleinräumigen Datenverfügbarkeit unterhalb der gesamtstädtischen Ebene hatten. Dadurch wurde der Handlungsdruck für ein Monitoringkonzept von Landesseite aus umso deutlicher, um das Programm Stadtumbau-Ost entsprechend evaluieren zu können. Das Stadtumbaumonitoring stellt dabei lediglich den Einstieg in ein Stadtentwicklungsmonitoring dar und soll perspektivisch gesehen weiterentwickelt werden. Dadurch soll erreicht werden, dass zukünftig eine Beobachtung von Stadtentwicklungsprozessen im allgemeinen möglich ist und somit möglichst alle Förderprogramme des Ministeriums für Infrastruktur und Raumordnung einer Evaluierung unterzogen werden können. Das entwickelte Konzept beinhaltet drei aufeinander aufbauende Module, die in unterschiedlichen Abständen fortgeschrieben werden. Module des Stadtumbaumonitoring Prognosen/Zielvorgaben Entwicklungsverlauf Förderung Tabelle 5: Module Stadtumbaumonitoring Brandenburg Quelle: Eigene Darstellung nach [LBV (Hrsg.) 2006: 6] Im Weiteren wurden aus den Handlungsfeldern des Stadtumbaus [bezogen auf das Programm Stadtumbau-Ost] 12 Themenfelder generiert, die im Rahmen einer indikatorengestützten Beobachtung und Kontrolle als unverzichtbar erachtet wurden. Abbildung 17: Module/Themen Stadtumbaumonitoring Brandenburg Quelle: [LBV (Hrsg.) 2006: 7]

74 66 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Die einzelnen Themen wurden weiterhin durch Indikatoren untergliedert, die als Kenngrößen für die Bewertung und Trendbeschreibung der zentralen Wirkungsfelder des Stadtumbaus [LBV (Hrsg.) 2005: 7] fungieren. Insgesamt wurden 36 Indikatoren [detaillierte Darstellung siehe LBV (Hrsg.) 2006] gewählt, die möglichst eine Verknüpfung zwischen den Zielvorgaben und dem Entwicklungsverlauf zulassen [vgl. ebenda: 7]. Die Entwicklung dieser Indikatoren unterlag der Prämisse, eine begrenzte Auswahl zu treffen, um den Aufwand für die Datenerhebung, -bereitstellung und -aktualisierung möglichst gering zu halten. Diese höchstmögliche Praktikabilität sollte durch eine weitestgehende Anpassung an verfügbare Statistiken und eine arbeitsteilige Datenbeschaffung [ebenda: 12] erreicht werden. Wie obenstehende Tabelle zeigt, setzt dieses Monitoringkonzept wie bereits das zuvor beschriebene FKS auf die Kombination von zukunftsorientierten Werten [Prognosen] und der Beobachtung des Entwicklungsverlaufs in räumlicher und zeitlicher Hinsicht. Darüber hinaus gibt es weitere Gemeinsamkeiten. So werden auch hier unterschiedliche räumliche Ebenen betrachtet. In diesem Fall ist dies die Gesamtstadt, die teilräumliche Ebene und die Stadt-Umland-Prozesse [vgl. ebenda: 8f]. Die teilräumliche Ebene soll hierbei jedoch nicht das gesamte Stadtgebiet in kleinräumiger Untergliederung beinhalten, sondern sich auf eine Auswahl von Betrachtungsgebieten beschränken. Dadurch soll der Aufwand bei der Datenerhebung entsprechend minimiert werden. Die Beobachtungsgebiete werden wiederum in verschiedene Lage-, Gebiets-, und Maßnahmentypen eingestuft, die sich stark an den städtebaulichen Struktur der ehemaligen DDR sowie den Maßnahmen im Bereich des Programms Stadtumbau-Ost orientieren. Lagetyp Gebietstyp Maßnahmentyp Innenstadt Altstadt Erhaltungsgebiet Innenstadtnahe Lage Gründerzeit Rückbaugebiet Randlage Siedlung DDR- Wohnungsbau Umstrukturierungsgebiet Sonstige Abwartegebiet Tabelle 6: Typisierung der Beobachtungsgebiete Brandenburgs Quelle: Eigene Darstellung nach [LBV (Hrsg.) 2006: 10f]

75 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 67 Bewertung Gemäß der Ausgangszielsetzung orientieren sich die Inhalte dieses Fallsbeispiels an den Aussagen und Bestandteilen des Programms Stadtumbau-Ost und den damit verbundenen Problemen und Handlungsfeldern. Trotz dieser thematischen Eingrenzung beinhaltet dieser Ansatz jedoch einige Aspekte, die auch auf ein Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte übertragbar sind. So sollte grundsätzlich auch hier die Orientierung an den grundsätzlichen Themen- und Handlungsfeldern geschehen, die sich für eine indikatorengestütze Betrachtung eignen. Die Berücksichtigung der Vorgaben des Förderprogramms ist ein praktikabler Ansatz, der auch auf ein Stadtentwicklungskonzept übertragen werden kann, da dies oftmals als Antragsdokument für eine entsprechende Förderung [z.b. Stadtumbau oder Soziale Stadt] fungiert. Darüber hinaus stellt die Berücksichtigung von Prognosen als Ergänzung zur reinen Entwicklungsbeobachtung einen wichtigen Baustein dar, der bei jedem Monitoring, dass den Anspruch einer Früherkennung beinhaltet, beachtet werden sollte. Die Gliederung in räumliche Betrachtungsebenen unterschiedlicher Detaillierungsstufen ist daneben ein Bestandteil, der sich in vielen Ansätzen [Urban Audit, FKS etc.] bereits widerspiegelt und somit ein elementares Merkmal bei der Beobachtung von Stadtentwicklungsprozessen ist. Dies wird bereits in Kapitel B.5.6 deutlich und sollte deshalb als eines der grundsätzlichen Charakteristika betrachtet werden. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass das Konzept des Landes Brandenburg bereits weit fortgeschritten ist und es viele Kriterien gibt, die auch auf die in dieser Arbeit betrachtete Thematik und Zielsetzung anzuwenden sind Städte- und Regionalmonitoring NRW Beschreibung Im Jahr 2004 haben das Institut für Landes- und Stadtentwicklung und Bauwesen [ILS] und das Zentrum für interdisziplinäre Ruhrgebietsforschung [ZEFIR] im Auftrag der Enquetekommission Zukunft der Städte in Nordrhein-Westfalen des Landtags Nordrhein-Westfalen eine Machbarkeitsstudie Städte- und Regionalmonitoring erstellt und veröffentlicht. Hintergrund ist die Forderung der Enquetekommission nach einer neuen strategischen Ausrichtung der Stadtentwicklungspolitik und der Fördersystematik des Landes, hin zu einer räumlichen Bündelung und Differenzierung von Fördermitteln [vgl. ILS NRW 2005a: 4]. Um dies zu erreichen, soll ein landeseinheitliches Monitoring- und Controllingkonzept die informatorische Grundlage für eine praktikable und möglichst objektive Fördermittelzuweisung schaffen. Ausgangspunkt des Gutachtens ist die Recherche zu Erfahrungen mit bestehenden Monitoring- und Controllingsystemen, die wiederum in einem zweiten Schritt auf die Übertragbarkeit von Einzelelementen in Bezug auf die Zielsetzung überprüft wurden. Auf diesen Recherchen aufbauend wurde ein modulares Städte- und Regionalmonitoringsystem für Nordrhein-Westfalen skizziert. Ein modularer Aufbau, aus mehreren

76 68 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte lose gekoppelten Teilsystemen [ebenda: 7] wurde gewählt, da ein solches System sich schrittweise aufbauen und sich schneller und flexibler an geänderte Rahmenbedingungen anpassen lässt. Das von den Autoren vorgeschlagene Konzept setzt sich dabei aus drei, sich ergänzenden Bausteinen zusammen. Bausteine des Systems Grundmodul Thematische Module Problembezogene Auswertungen Tabelle 7: Bausteine Städte- und Regionalmonitoring NRW Quelle: Eigene Darstellung nach [ILS NRW 2005a: 64] Das Grundmodul liefert hierbei die Basisinformationen über die Städte, um eine übergreifende Entwicklungsbeobachtung sowie einen Vergleich der Städte im Sinne eines Benchmarkings zu ermöglichen. Dabei greift das Grundmodul vor allem auf bereits vorhandene Datenbestände zurück und stellt diese auf der räumlichen Betrachtungsebene der Gemeindegrenze dar [wenn gemeindescharf verfügbar]. Dieses Grundmodul beinhaltet themenübergreifend und für alle Gemeinden einheitlich ein bestimmtes Set von Kernindikatoren, die sich an bereits bestehenden Monitoringsystemen [vgl. ebenda: 65] orientieren. Diese 36 vorgeschlagenen Kernindikatoren betrachten die Themenbereiche Demografie, Ökonomie, Ökologie und Soziales. Erweitert wird dieses Grundmodul um thematische Module, die detaillierte Informationen zu einzelnen Themenbereichen liefern, die in diesem Umfang und Detailschärfe im Grundmodul nicht enthalten sein können [z.b. erweiterter Indikatorensatz oder kleinräumige Erhebung und Analyse]. Diese thematischen Module sollen u.a. die Aufgabe eines Frühwarnsystems erfüllen. Darüber hinaus bilden sie die Basis für eine zielgenaue Förderpolitik durch Zielvereinbarungen und Mittelzuweisungen sowie für ein Fördermittel-Controlling bzw. eine Evaluation der Förderprogramme. Dabei können diese thematischen Module entsprechend den Anforderungen der verschiedenen Akteure angepasst werden. Angedacht ist hier die Verknüpfung unterschiedlicher Datenquellen und die Anwendung unterschiedlicher Indikatorarten.

77 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 69 Indikatorart Erklärung Kern- bzw. Kontextindikator Hinweise zur Lage und Entwicklung in Kreisen, Städten und Gemeinden Inputindikator Investierte öffentliche Gelder bzw. durchgeführte Maßnahmen Outputindikator Durch die Investitionen direkt induzierte Ergebnisse Outcomeindikator Weitere auch indirekt erzielte Wirkungen Qualitativer Indikator Wirkungen der Maßnahmen aus Sicht von Experten/Betroffenen Tabelle 8: Indikatorarten des Städte- und Regionalmonitoring NRW Quelle: Eigene Darstellung nach [ebenda: 8 und 73f] Eine genaue Auflistung empfohlener thematischer Module wird nicht getätigt, jedoch könnten solche Module z.b. das Flächenmanagement, die Sozialberichtserstattung oder die Wohnungsmarktbeobachtung umfassen. Im Weiteren wird darauf hingewiesen, dass diese Fachmodule soweit möglich an vorhandenen Monitoringsystemen [ebenda: 70] anknüpfen sollten und darüber hinaus durch die Aktivierung und Zusammenarbeit mit Akteuren im jeweiligen Fachgebiet eine breitere Nutzerschicht mit etwaiger Kostenreduzierung für den Einzelnen erreicht werden soll. Da diese vielfältigen und nutzerspezifischen Fachmodule allerdings sehr heterogen ausgestaltet sein können, wird von Seiten der Autoren eine Koordinationsstelle empfohlen, die neben dem Daten- und Informationstausch zwischen den vorhandenen Einzelsystemen die Aufgabe übernehmen sollte, Standards für Definitionen, Dateiformate oder Zugangsmöglichkeiten herzustellen und diese zu koordinieren, um Redundanzen und Ressourcenverschwendung zu reduzieren. Neben dieser Koordinationsstelle soll dies im Weiteren durch regelmäßigen Informations- und Erfahrungsaustausch gewährleistet werden [vgl. ebenda 70f]. Der dritte komplementierende Baustein des Städte- und Regionalmonitoring NRW sind die problembezogenen Auswertungen als Arbeits- und Entscheidungsgrundlage für ein Förderprogrammcontrolling. Gerade vor dem Hintergrund integrierter Handlungs- und Entwicklungskonzepte sollen diese Auswertungen eine Hilfestellung sein, um Indikatoren aus unterschiedlichen thematischen Modulen zu analysieren und dadurch wichtige Informationen zu bestimmten themenübergreifenden Fragestellungen zu gewinnen. Diese sind nicht Bestandteil eines kontinuierlichen Monitorings, wie es das Grundmodul darstellt, sondern beziehen sich je nach Problemlage auf die Beantwortung aktueller Fragestellungen. Die in den vorherigen Abschnitten beschriebenen Module des Monitoringsystems bilden die Informationsbasis für ein Förderprogrammcontrolling durch das Land, was eine der Forderungen der Enquetekommission ist. Diese Weiterentwicklung des Moni-

78 70 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte toring zum Förderprogrammcontrolling [ebenda: 8] soll durch einen kooperativen Ansatz zwischen Land und Kommunen erreicht werden. Um diese neue Steuerungsund Fördersystematik des Landes umzusetzen sind Zielvereinbarungen zwischen den Fördermittelgebern und den jeweiligen Empfängern [meist die Kommunen] notwendig, die durch das Monitoring unterstützt werden [vgl. ebenda: 71]. So sollen z.b. die Kernindikatoren des Grundmoduls bzw. der thematischen Module als Kriterien für eine Vergabe von Fördermitteln oder eine zu treffende thematische und räumliche Schwerpunktsetzung fungieren. Eine prozesssteuernde Zielüberprüfung und Evaluation der eingesetzten Fördermittel komplettiert den Controlling-Aspekt. Abbildung 18: Schema Förderprogrammcontrolling NRW Quelle: [ILS NRW 2005a: 75] Bewertung Der modulare Aufbau des Städte- und Regionalmonitoring NRW ist ein Kriterium, dass sich auch in einigen der bereits beschriebenen Systeme vorzufinden ist. Diese Ausgestaltung macht dieses Konzept sehr praxistauglich, da es stufenweise umgesetzt werden kann. Das System hat zur Zielsetzung, im landesweiten Vergleich Defizite und Problemlagen herauszufinden und versucht dies mittels Kontextindikatoren, die aus bestehenden Systemen abgeleitet worden sind. Zum einen nutzt dieser Ansatz die Synergieeffekte mit anderen Systemen und baut auf bestehenden Erfahrungen auf, was als positiv bewertet werden kann. Im Bezug auf die Entwicklung eines Monitoring- und Controlling für integrierte Stadtentwicklungskonzepte und deren lokaler Anwendung sollten somit auch immer die jeweils bestehenden regionalen oder kommunalen Systeme bei der Indikatorkonzeption beachtet werden. Das System betrachtet jedoch nur die gesamtstädtische Ebene und generalisiert somit die heterogenen Stadtstrukturen. Dies ist für ein landesweites Monitoring vertretbar, sollte jedoch im Hinblick auf ein Stadtentwicklungsmonitoring einer Stadt entsprechend kleinräumig durchgeführt werden. Vor diesem Gesichtspunkt sind dementsprechend die Indikatoren dieses Systems auf ihrer kleinräumige Datenverfügbarkeit zu überprüfen. Ansonsten beinhaltet das Konzept im Bereich der Stadbeobachtung keine qualitativen Indikatoren zur Beschreibung des Zustandes und der Entwicklung in den

79 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 71 Städten. Diese werden zwar im Bereich des Controllings entsprechend behandelt, dienen allerdings einzig der Wirkungseinschätzung von Maßnahmen aus der Sicht von Experten bzw. den Betroffenen. Dieses Fallbeispiel unterscheidet sich in einem wesentlichen Aspekt zu den meisten im Vorfeld angesprochenen Konzepten, nämlich dem Controlling. Die beschriebene Zielformulierung und Überprüfung der Zielerreichung anhand bestimmter Indikatorarten [siehe Tabelle 5] können als Grundlagen für den Aufbau eines Controllings von Stadtentwicklungskonzepten genommen und entsprechend auf die abweichende Aufgabenstellung angepasst werden. Zusammenfassend kann man sagen, dass dieses System viele gute Ansätze enthält, die bei der Entwicklung eines Monitoring- und Controllings zu beachten sind. Wie bereits erläutert gehören dazu die Betrachtung bestehender regionaler und kommunaler Konzepte und deren Anforderungen, der modulare Aufbau zur besseren stufenweisen Umsetzung sowie die Zielvereinbarungen und deren Überprüfung anhand bestimmter Indikatoren im Rahmen des Förderprogrammcontrolling Kommunale Ebene STEK Monitoring Sankt Augustin Beschreibung Viele Stadtentwicklungskonzepte beinhalten keine oder kaum Aussagen in Bezug auf ein kommunales Monitoring und Controlling. Das Stadtentwicklungskonzept der nordrhein-westfälischen Stadt Sankt Augustin Sankt Augustin 2025 stellt hierbei jedoch eine positive Ausnahme dar. Die Erfordernis eines solchen Konzeptes wurde hier erkannt und befindet sich aktuell in der lokalen Umsetzungsphase. Dieses kommunale Monitoringsystem dient verschiedener Zielsetzungen und Aufgaben, die wie folgt formuliert wurden [vgl. Sankt Augustin (Hrsg.) 2006: 144ff]. Fortlaufende Raumbeobachtung Gesamtstädtische Zielsetzungen und Steuerung Entscheidungsgrundlage für Politik und Verwaltung Qualitäts- und Erfolgskontrolle Vergleich mit anderen Städten Wie bereits das FKS, das Städte- und Regionalmonitoring NRW oder das Stadtumbaumonitoring Brandenburg setzt auch dieses Konzept auf einen modularen Aufbau des Monitoringsystems, das in drei Stufen untergliedert werden kann. In Stufe 1 werden dabei zuerst gesamtstädtische Zielsetzungen entwickelt, die in Form von Leitbildern, Planungszielen und Prioritätensetzung konkretisiert werden. Eine zweite Stufe, unter-

80 72 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte legt diese allgemein formulierten Zielsetzungen mit Qualitäts- und Handlungszielen, die mittels Indikatoren operationalisiert werden. Diese Monitoringstufe dient dabei als ein zentrales politisch-administratives Steuerungsinstrument [ebenda: 148] und als Vorstufe für das eigentliche Controlling. Dieser Aspekt wiederum findet Einzug in die dritte und letzte Stufe des Monitoring- und Controllingprozesses. Hier werden die Ziele einer regelmäßigen Qualitäts- und Wirkungskontrolle unterzogen, um eine etwaige Anpassung der Steuerungsmechanismen zu ermöglichen oder eine Zielanpassung vorzunehmen. Folgende Grafik gibt darüber hinaus einen zusammenfassenden Überblick über den schematischen Aufbau des Monitoringsystems der Stadt Augustin, welches sich aktuell im Aufbauprozess innerhalb der Verwaltung befindet. Dadurch liegen noch keine weiteren Erfahrungswerte in Bezug auf dessen Praktikabilität, Restriktionen oder Hemmnisse vor. Abbildung 19: Monitoring- und Controllingschema Sankt Augustin Quelle: [Sankt Augustin (Hrsg.) 2006: 149] Die Konzeption schlägt zur Umsetzung des oben dargestellten Monitoring- und Controllingschemas verschiedene Indikatormodule vor, wobei lediglich die ersten beiden Bausteine in Bezug auf ein integriertes Stadtentwicklungskonzept in Betracht kommen. Der erste Baustein ist das Basis-Modul, welches aus wenigen themenübergreifenden Kernindikatoren [15 Indikatoren zu sozialen, ökonomischen und ökologischen Aspekten] besteht und einer allgemeinen Beobachtung der Stadtentwicklung auf der Ebene der Gesamtstadt dient. Durch eine regelmäßige interne Berichterstattung über die Entwicklung dieser Kernindikatoren soll dieses Basis-Modul auch als Frühwarnsystem fungieren [vgl. ebenda: 162]. Ein zweites Modul des Sankt Augustiner Konzeptes ist das sogennante STEK-Modul, das spezifische Indikatoren zu den im Stadtentwicklungskonzept formulierten Zielen beinhaltet. Neben der reinen Raumbeobachtung und Frühwarnfunktion des Basis-Moduls setzt das STEK-Modul

81 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 73 die Aufgabe der Zielerfüllungskontrolle um. Die genaue Methodik dieses STEK-Moduls wird im Folgenden entsprechend erläutert. Neben der schematischen Darstellung des Monitoring- und Controllingprozesses [siehe Abbildung 19] geht das Stadtentwicklungskonzept bzw. das entsprechende Kapitel zum Monitoringsystem auch auf die genaue Methodik der vorgeschlagenen Erfolgskontrolle ein. Dabei werden Qualitäts- und Handlungsziele aus den definierten Leitbildern und Leitzielen entwickelt und mit entsprechendem Indikator unterlegt. Dies macht das Konzept an einem Beispiel deutlich [siehe Tabelle 9]. Als Grundlage für die Definition von Zielwerten werden bekannte Standards aus der Nachhaltigkeitsdiskussion empfohlen, soweit diese verfügbar sind. Da jedoch nicht für alle Aufgaben der kommunalen Stadtentwicklungsplanung konkrete Qualitätsziele quantifiziert werden können oder auch sollten, verweist das Konzept in Bezug auf diese Defizite auf qualitative Bewertungen, die z.b. in Form von Befragungen durchgeführt werden können. Ableitung von Qualitäts- und Handlungszielen (Beispiel) Leitbild Leitziel Qualitätsziel Indikator Handlungsziel WissensStadt PLUS Optimieren der Wohnqualität Angemessene Versorgung mit Grünflächen im unmittelbaren Wohnumfeld der Großwohnsiedlung Ankerstraße Anteil der privaten und öffentlich zugänglichen Grünflächen an der Gesamtfläche des Stadtteils Steigerung des Grünflächenanteils um x Prozent Tabelle 9: Ableitung von Qualitäts- und Handlungszielen, Sankt Augustin Quelle: Eigene Darstellung nach [Sankt Augustin (Hrsg.) 2006:149] Variante Richtungsorientierung Negative beziehungsweise positive Abweichung vom Vergleichsstandard Richtungskorridor So genanntes Ampelkonzept Harte Zielkriterien Klare Bewertungskriterien mit eindeutiger Zeit- und Maßvorgabe Beispiel Qualitätsziel Anteil der Grünflächen jährlich steigern Anteil der Grünflächen jährlich um x Prozent steigern Steigerung des Grünflächenanteils um 50 Prozent gegenüber 2006 bis zum Jahr 2025 Tabelle 10: Bewertungskategorien der Zielkonkretisierung Quelle: Eigene Darstellung nach [Sankt Augustin (Hrsg.) 2006: 150] Darüber hinaus betrachtet das Konzept unterschiedliche Möglichkeiten, wie man Qualitätsziele formulieren und konkretisieren kann. Dabei werden drei Bewertungskatego-

82 74 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte rien mit zunehmendem Konkretisierungsgrad unterschieden und an dem in Tabelle 10 dargestellten Beispiel erläutert [vgl. ebenda: 150]. Die drei Kategorien werden hierbei als Richtungsorientierung, Richtungskorridor und harte Zielkriterien definiert, in Bezug auf ihre Vor- und Nachteile in der kommunalen Praxis hin erläutert sowie anhand des in Tabelle 9 bereits aufgeführten Beispiels dargestellt. Dabei wird die Variante 1, die Richtungsorientierung, als schlechteste Variante bewertet, da durch eine solch weiche Zielformulierung zum einen längerfristige Ziele nicht entsprechend beachtet werden und zum anderen ein hoher Interpretationsspielraum bei der Bewertung der Indikatorentwicklung gegeben ist. Der Ansatz des Zielkorridors [Ampelkonzept] wird dahingehend als grundsätzlich positiv bewertet, da diese Methode vor allem in punkto Verständlichkeit und Kommunizierbarkeit der Ergebnisse für eine Umsetzung in der Praxis als geeignet scheint. Dennoch fehlt hier eine längerfristige Zielausrichtung, wodurch der Fall eintreten kann, dass längerfristige Ziele aus den Augen verloren werden. Die Variante 3, die harten Zielkriterien, wiederum formuliert zwar konkrete Zielwerte für einen bestimmten Zeitraum, genau dies ist allerdings auch eine Schwäche dieses Ansatzes. In der Praxis hat sich vermehrt gezeigt, dass es sich als äußerst schwierig darstellt, solche konkreten quantifizierten Ziele zu formulieren. Dies ist vor allem auf die politische Praxis zurückzuführen, in der es als Wagnis angesehen wird, sich an solchen Aussagen in Zukunft messen zu lassen. Aus diesen Gründen wird im Rahmen des Monitoringkonzepts der Stadt Augustin eine Kombination harter Zielkriterien und einem Richtungskorridor [Variante 2 und 3] vorgeschlagen. Eine schrittweise Verknüpfung von eindeutigen Zielkriterien und einem Richtungskorridor [ebenda: 151] verspricht hier eine praktikable Methode zur Beobachtung und Bewertung der einzelnen im Stadtentwicklungskonzept definierten Ziele. Durch diese Vorgehensweise, eine regelmäßige Berichtserstattung über die Entwicklung der einzelnen STEK-Indikatoren sowie deren objektive Prüfung und Bewertung, sollen die im Rahmen der Stadtentwicklungspolitik umgesetzten Maßnahmen und Konzepte entsprechend auf ihre Wirkung überprüft werden. Im Falle einer Abweichung kann somit entsprechend gegengesteuert werden, indem Maßnahmen modifiziert oder neue Konzepte entwickelt werden. In Bezug auf die organisatorische Einbindung des Monitoring in die Verwaltungsstruktur werden zwei unterschiedliche Ansätze vorgeschlagen, die innerhalb der Verwaltung diskutiert werden sollen. Zum einen lautet ein Vorschlag, die beiden Berichtswesen [Basis-Modul und STEK-Modul] zu Einem zu kombinieren und somit das Monitoring bei einer Stabsstelle auf Ebene des Bürgermeisters anzusiedeln und durch die einzelnen Fachdezernate unterstützen zu lassen. Der zweite Vorschlag geht von einer getrennten Bearbeitung des Basis-Moduls und des STEK-Moduls aus. In diesem Fall sollen die beiden einzelnen Systeme jeweils in Form einer Stabsstelle an die zuständigen Dezernate angegliedert und durch eine Arbeitsgruppe in Bezug auf den inhaltlichen Austausch unterstützt werden. Personell bedarf es in der Stadt Sankt Augustin einer Stellenaufstockung um eine ganze Stelle, um das vorgeschlagene Monitoring durchführen zu können. Dies geht jedoch nicht auf Erfahrungswerte anderer Kommunen zurück, da der Personalaufwand nicht von einer Kommune auf eine andere

83 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 75 übertragbar und somit vergleichbar ist. Dennoch sollte laut Aussage der Stadt Augustin der Aufwand für den Aufbau und den Betrieb eines solchen kommunalen Monitoringsystems nicht unterschätzt werden [vgl. Sankt Augustin (Hrsg.) 2006: 161ff]. Bewertung Obwohl zum jetzigen Zeitpunkt noch keine Erfahrungswerte über die Praxistauglichkeit des Monitoringsystems der Stadt Augustin zur Verfügung stehen, kann dieses System als ein sehr gutes Beispiel in Bezug auf die Umsetzung für ein integriertes Stadtentwicklungskonzept gesehen werden. Das Konzept greift wesentliche Aspekte auf, die für ein Monitoring und Controlling wichtig sind und versucht diese mit pragmatischen Methoden umzusetzen. Somit kann es grundsätzlich als Musterbeispiel angesehen werden. In Hinsicht auf die Zielsetzung dieser Arbeit ist vor allem der Baustein des STEK-Controlling als Muster für ein zu entwickelndes Konzept zu sehen und sollte entsprechend in den Grundzügen übernommen werden. Des Weiteren enthält das Konzept viele Anhaltspunkte über die Umsetzung des Konzeptes, wie z.b. personelle und organisatorische Aspekte. Diese Rahmenbedingungen sollten bei jedem kommunalen Monitoring entsprechend betrachtet und an die lokalen Gegebenheiten und Ressourcen angepasst werden Stadtentwicklungsmonitoring Greifswald Beschreibung Das Thema Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte ist vor allem in den neuen Bundesländern eine bereits vielfach angewandte Praxis. Dies ist auf die Anforderungen des Bund-Länder-Programms Stadtumbau Ost zurückzuführen, welches integrierte Konzepte zum Umgang mit den Transformationsprozessen fordert. Darüberhinaus ist in den meisten neuen Bundesländern ein begleitendes Monitoring sowie eine Erfüllungskontrolle der in den Konzepten definierten Zielen verpflichtend. Das Stadtentwicklungskonzept der Hansestadt Greifswald bzw. dessen Fortschreibung aus dem Jahr 2005 wurde als exemplarisches Beispiel gewählt, da hier ein kontinuierliches Monitoring bereits angewandt und erste Ergebnisse im Rahmen der Fortschreibung bereits in den Planungsprozess mit eingeflossen sind. Das Monitoring der Stadt Greifwald, welches bereits im Stadtentwicklungskonzept aus dem Jahr 2002 beschrieben wird, soll die Aufgabe erfüllen, die im Konzept formulierten Ziele und Maßnahmen im Sinne einer indikatorengestützten Erfolgskontrolle regelmäßig auf ihren Realisierungsgrad hin zu überprüfen. Dieses dient als Instrument der Fortschreibung des integrierten Stadtentwicklungskonzeptes in regelmäßigen Abständen sowie einem möglichst frühzeitigen Gegensteuern in Bezug sich abzeichnender Fehlentwicklungen durch die Entwicklung oder Modifikation von Maßnahmen und Projekten. Kernbestandteil des Greifswalder Systems ist eine gesamtstädtische kleinräumige Beobachtung der Entwicklungsprozesse auf Ebene der Stadtteile. Dies wird unter

84 76 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte anderem dadurch unterstützt, dass die Hansestadt Greifswald Verbundpartner eines von der EU geförderten aktuellen Forschungsvorhabens der Universität Rostock zur Entwicklung nachhaltiger kommunaler Sozialberichtssysteme in den kreisfreien Städten Mecklenburg-Vorpommerns ist. Dessen Ziel ist es, ein langfristig funktionierendes Sozialberichtssystem zur laufenden Beobachtung und Bewertung der sozialräumlichen Entwicklung aufzubauen [vgl. Stadt Greifswald (Hrsg.) 2002: 49]. Dies macht einen Vergleich einzelner Stadtteile untereinander, genauso wie den Vergleich von Stadtteilen im gesamtstädtischen Durchschnitt möglich. Durchgeführt wird dieses kleinräumige Monitoring vom Sachgebiet Statistik, dessen Datenbestände u.a. durch die Sozialstrukturdatenbank der Sozialberichterstattung der Stadt ergänzt werden. Auf dieser kleinräumigen sowie gesamtstädtischen Ebene werden verschiedene themenübergreifende Indikatoren regelmäßig erhoben und entsprechend auf ihre Entwicklung hin analysiert. Diese Indikatoren kann man als die Kernindikatoren des Monitoringsystems der Stadt Greifswald bezeichnen. Ergänzt werden diese mittelfristig noch durch gesamtstädtische Angaben in Bezug auf die Finanzsituation, Flächennutzung, Wohnungsstruktur und Nachfrage, Eigentumsbildung sowie Sanierungsstand der Wohnungen der beteiligten Wohnungsunternehmen. Ein dritter Bestandteil sind darüber hinaus die empfohlenen Befragungen zur qualitativen Wohnungsnachfrage der Greifswalder Haushalte in Bezug auf die aktuelle Wohnsituation, Wohnwünsche, Umzugs- oder Eigentumsbildungsplänen. Dadurch sollen Planungsentscheidungen im Handlungsfeld Wohnen und Bauen entsprechend unterstützt werden, damit bereits im Vorfeld entsprechende Fehlentwicklungen im Hinblick auf die Wohnnachfrage und das Angebot vermieden werden können [vgl. ebenda: 49f]. Dieser allgemeine Monitoringansatz wird durch die Fortschreibung des Stadtentwicklungskonzeptes im Jahr 2005 noch um einen wesentlichen Aspekt erweitert. Diese Fortschreibung enthält einen eigenständigen Berichtsteil zum Thema Monitoring, der mit einer so genannten SWOT-Analyse endet. Aus dieser Analyse heraus wurden insgesamt 18 sozioökonomische, wohnungswirtschaftliche und städtebauliche Indikatoren [quantitativ und qualitativ] entwickelt, die zur Bestandsaufnahme und Analyse der Ist-Situation der 16 Greifswalder Stadtteile dienen. Durch diese multikriterielle Faktorenanalyse können die Stärken und Schwächen der einzelnen Stadtteile sichtbar gemacht werden, die wiederum für eine Gebietstypisierung sowie räumliche Schwerpunktsetzung in Bezug auf die Maßnahmen- und Projektumsetzung verwendet werden. Im Folgenden wird die Methodik dieses Ansatzes analog zu den beispielhaften Ausführungen der Fortschreibung des Stadtentwicklungskonzeptes von 2005 dargestellt [Stadt Greifswald (Hrsg.) 2005: 32ff]. Ausgangspunkt dieser gewichteten Faktorenanalyse sind die Rohdaten zu den einzelnen Indikatoren auf Stadtteilebene. Die jeweilige Indikatorausprägung eines Stadtteils [Ausgangswert Stadtteil] wird durch eine entsprechende Rechenoperation in Relation zum gesamtstädtischen Durchschnitt [hier: Hauptgruppenwert = HGW, siehe Abbildung 20] gesetzt. Durch diesen normierten Wert soll der Entwicklungsstand eines Stadtteils in Bezug auf diesen Indikator analysiert werden. Die Einzelindikatoren der drei Themenbereiche Sozialökonomie, Wohnungswirtschaft und Städtebau

85 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 77 werden im Anschluss daran gewichtet. Die drei Themenfelder werden mit unterschiedlich vielen Indikatoren analysiert. Die Gewichtung erfolgt jedoch so, dass die einzelnen Themenfelder in ihrer Wertigkeit gleich sind. Aus dieser Gewichtung der Einzelindikatoren in den drei Themenfeldern entsteht eine Gesamtbewertung des Stadtteils sowie eine Rangposition. Aufgrund dieser Stadtteilanalyse ist es möglich, einen groben Überblick in Bezug auf die Stärken und Schwächen eines Stadtteils im Vergleich zu den anderen Stadtteilen zu bekommen. Folgende Abbildung zeigt das in der Kurzfassung des Monitoringberichts dargestellte Beispiel dieser Stadtteilanalyse und verdeutlicht den pragmatischen Ansatz dieser Methode. Abbildung 20: Indikatorengestützte Stadtteilanalyse im Vergleich zur Gesamtstadt Quelle: [Stadt Greifswald (Hrsg.) 2005: 33] Die Bewertung der Ergebnisse im Wortlaut des Stadtentwicklungskonzeptes lauten wie folgt: Die Strukturschwäche des Stadtteils Ostseeviertel zeichnet sich im Vergleich zu den anderen Stadtteilen der Hansestadt Greifswald insbesondere durch Defizite im sozioökonomischen Bereich aus. Eine anhaltende hohe Abwanderungsquote, eine überdurchschnittlich hohe Arbeitslosen- und Sozialhilfeempfängerquote und ein beginnender Überalterungsprozess sind kennzeichnend für diesen Stadtteil. Bevölkerungsverluste ziehen strukturelle Wohnungsleerstände nach sich, so dass im Ergebnis nach wie vor auch wohnungswirtschaftlicher und städtebaulicher Handlungsbedarf notwendig ist. [ebenda: 33]

86 78 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Eine erste tabellarische Auswertung gibt einen Überblick aller Stadtteile in den drei Einzelthemenfeldern wie auch in der Gesamtentwicklung [Gesamtindikator]. Abbildung 21: Gesamtüberblick - Rangfolge der Stadtteile Greifswald Quelle: [Stadt Greifswald (Hrsg.) 2005: 33] Um eine bessere Kommunizierbarkeit und Transparenz der Ergebnisse zu gewährleisten wurde neben der tabellarischen Auswertung der Analyseergebnisse eine Darstellung mittels Portfoliodiagramm gewählt, welches die Stärken und Schwächen der einzelnen Stadtteile für den Betrachter deutlich macht. Im Jahr 2005 ergibt sich daraus für die Hansestadt Greifswald folgendes Bild, wobei die Größe der Kreise in Relation zur Indikatorgruppe Sozioökonomie steht [je größer desto besser]. Die Ausprägung der beiden anderen Indikatorgruppen kann wie folgt gelesen werden: Je höher die Stadtteile im grünen Bereich auf der Seite Städtebau liegen, je höher sind die Werte. [...] Die gleiche Aussage trifft für den Bereich Wohnen zu [ebenda: 34]. Abbildung 22: Portfoliodiagramm der Stadtteilanalyse Greifswald Quelle: [Stadt Greifswald (Hrsg.) 2005: 34]

87 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 79 Aufgrund dieser Stärken-Schwächen-Analyse heraus wird im weiteren Verlauf der Konzeptbearbeitung entschieden, welche Entwicklungsziele für welchen Stadtteil verfolgt und mit welcher Priorität diesen Entwicklungszielen in der zukünftigen Stadtentwicklungspolitik nachgegangen werden soll. Nach Aussage der Verfasser des Konzeptes verfügt die Hansestadt Greifswald hiermit über eine relativ objektive Grundlage für eine Klassifizierung von städtischen Teilgebieten nach Entwicklungszielen [ebenda: 34]. Bewertung Ein elementarer Bestandteil integrierter Stadtentwicklungskonzepte ist die kleinräumige Stärken-Schwäche-Analyse als Entscheidungsgrundlage für die folgende Zielentwicklung bzw. thematische und/oder räumliche Schwerpunktsetzung [siehe Teil B 3.2.3]. Dieser methodischen Vorgehensweise wird das Stadtentwicklungskonzept der Hansestadt Greifswald gerecht und verknüpft diesen Anspruch mit einer pragmatischen Vorgehensweise. Zum einen kann das kleinräumige Monitoring der Entwicklungsprozesse auf Stadtteilebene wichtige Informationen über die Stadtentwicklung liefern, die in den Entscheidungsprozess miteinfließen und zum anderen liefert die Stadtteilanalyse im Vergleich zur gesamtstädtischen Entwicklung bereits eine auf quantitativen wie auch qualitativen Daten beruhende Bewertung des Status-Quo der einzelnen Stadtteile. Vor allem der zweite Baustein, die Stärken-Schwächen-Analyse der Stadtteile im Vergleich zur Gesamtstadt, kann ein Stadtentwicklungskonzept um ein wichtiges Informationsinstrument erweitern. Durch diesen Vergleich der Stadtteile hat die Verwaltung gegenüber den politischen Entscheidungsträgern eine entsprechende Informationsgrundlage zur Verfügung, die es ermöglicht, bestimmte räumliche wie auch thematische Förderschwerpunkte zu begründen und vor allem deren Auswahl in transparenter Weise zu kommunizieren. Schwächen des Systems sind jedoch vor allem der einheitliche Vergleich von Stadtteilen, die von ihrer Funktion und Struktur grundsätzlich nicht vergleichbar sind. So herrschen in eher rural geprägten Vororten der Stadt andere Strukturen vor und haben diese auch andere Funktionen als z.b. citynahe Stadtteile oder gar Industriegebiete. Durch diese Vereinheitlichung verliert das System zwar an Objektivität, stellt jedoch ein pragmatisches Werkzeug für eine grobe Stärken-Schwächen-Analyse der einzelnen Stadtteile dar. Eine Weiterentwicklung dieses Systems in Hinsicht auf die Einbeziehung unterschiedlicher Lagetypisierungen könnte hingegen dieses Defizit beheben und für eine Berücksichtigung der unterschiedlichen Gebietsfunktionen im heterogenen Stadtgefüge sorgen. Denkbar wäre z.b. eine Übernahme der BBR-Klassifizierung nach innerstädtischen Lagetypen [siehe Abbildung 13] und ein Vergleich der Analyseeinheiten [hier: Stadtteile] untereinander, die jeweils einer Kategorie angehören. Dadurch würde zumindest den mit den unterschiedlichen Lagen einhergehenden Funktionsansprüchen und Strukturen Rechnung getragen werden.

88 80 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte 4 Erfahrungswerte in der Umsetzung von Monitoring- und Controllingsystemen - Ein Leitfadenansatz Eine lokal-spezifische Entwicklung und Anwendung eines Monitoring- und Controllingsystems, wie sie diese Arbeit zum Ziel hat, verlangt eine genaue Betrachtung der Faktoren, die dabei eine entsprechende Rolle spielen und zum Erfolg bzw. Misserfolg führen können. Um dies zu gewährleisten ist es notwendig und sinnvoll sich eingehend mit den Erfahrungswerten aus bestehenden Systemen, Programmen etc. zu beschäftigen. Gerade in den letzten Jahren erfährt diese Thematik wieder eine größere Aufmerksamkeit, nicht zuletzt durch die größer werdenden Monitoringverpflichtungen und Controlling/Evaluationsansätze in Folge der Anpassung der europäischen und nationalen Stadtentwicklungspolitik bzw. Städtebauförderung. Im Folgenden werden thesenartig einige Erfahrungswerte benannt und erläutert, die im Rahmen der Entwicklung und Umsetzung von Monitoring- und Controllingsystemen bereits gesammelt wurden. Die Erfahrungswerte sollten dabei als grundsätzliche Leitlinien gesehen werden, die bei der Realisierung eines entsprechenden Konzeptes zu beachten sind. Die Auflistung resultiert dabei aus den erläuterten Fallstudien, bestehenden Erfahrungsberichten sowie Experteninterviews. Die Literaturauswertung [vgl. BBR (Hrsg.) 2001; Bundestransferstelle Stadtumbau Ost (Hrsg.) 2004: 4ff; Büttner 2006; Difu (Hrsg.) 2002: 167ff; Difu (Hrsg.) 2003: 208ff; Herré 2006; Hübner 2006; ILS NRW (Hrsg.) 2001: 12ff; Kriebel 2006; Kriebel und Jäger 2006; Liebmann 2006; Othmer 2006; Stadt Leipzig (Hrsg.) 2004, 2005 und 2006 sowie Wenzel 2006] in Hinsicht auf bestehende Erfahrungsberichte bezieht sich dabei auf Monitoring- und Controllingansätze im Rahmen folgender Programme und Projekte: Bund-Länder-Programm Stadtumbau Ost und Stadtumbau West Bund-Länder-Programm Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf - Die soziale Stadt Gemeinschaftsinitiative URBAN I und II ExWoSt-Forschungsfeld Städte der Zukunft Innerstädtische Raumbeobachtung des BBR Frühwarn- und Kontrollsystem zur Unterstützung einer flexiblen Stadtentwicklungsplanung - Forschungsprojekt des BMBF Ergänzt wird diese Betrachtung durch mehrere durchgeführte, leitfadengestützte Interviews mit Fachexperten zu dieser Thematik [Liste siehe Verzeichnis]. Die Experteninterviews wurden dabei offen geführt, um dem jeweiligen fachlichen Hintergrund der

89 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 81 Gesprächspartner gerecht zu werden. Gleichwohl bildeten folgende Fragestellungen das Grundgerüst des Gesprächsleitfadens: Was sind die größten Hemmnisse für eine Kommune ein quantitatives/qualitatives Stadtentwicklungsmonitoring einzuführen und umzusetzen? Welche Aspekte und Fragestellungen sollten bei der Entwicklung und Umsetzung von einer Kommune beachtet werden und sind entscheidend für den Erfolg eines Monitoring? Wie wichtig sind qualitative Indikatoren [Expertenbefragung, Bürgerumfragen, Bewertungen durch den Planer] als Ergänzung zum rein quantitativen Monitoring? Gibt es hier Erfahrungswerte, vor allem in Bezug auf Praktikabilität, Aussagekraft etc.? Wie stellt sich der personelle Aufwand in der Realisierung eines Stadtentwicklungsmonitoring dar? Wo sollte ein Stadtentwicklungsmonitoring einer Kommune organisatorisch im Idealfall angesiedelt sein? Folgende Thesen beinhalten wichtige Erfahrungswerte, die bei einer lokal-spezifischen Entwicklung und Umsetzung eines Stadtentwicklungsmonitoring und Controlling zu beachten sind und dadurch grundsätzlich als wesentliche Erfolgsfaktoren bzw. zu berücksichtigende Hemmnisse bezeichnet werden können: Ein Monitoring- und Controllingkonzept sollte gleichzeitig mittels Top- Down- und Bottom-Up-Ansatz entwickelt werden. Eine möglichst hohe Akzeptanz und damit einen hohen Nutzwert erhält man am allerehesten, indem die Anforderungen der einzelnen Verwaltungsämter an ein indikatorgestütztes Monitoring und Controlling frühzeitig mit in die Systementwicklung eingebunden werden. Dazu sind genaue Zieldefinitionen der einzelnen Fachbereiche sowie das Wissen über deren Hauptaufgaben, regelmäßig verwendete und verfügbare Daten oder bestehende Berichtspflichten von großer Bedeutung und sollten entsprechend erfragt und analysiert werden. Darüber hinaus spielen hier auch die externen Akteure der Stadtentwicklung wie Wohnungsgesellschaften oder Infrastrukturanbieter eine Rolle und sollten entsprechend ihrer möglichen Funktion in einem Monitoringprozess beteiligt werden. Dieser Bottom-Up-Ansatz sollte zusätzlich um einen Top-Down-Ansatz ergänzt werden, der aus aktueller wissenschaftlicher Sicht die Anforderungen an ein solches System und die zur Verfügung stehenden Methoden beleuchtet [vgl. Weidner 2006: 7ff]. In der kommunalen Praxis kann dies durch die Betrachtung bestehender Systeme in Form von Fallstudien oder entsprechender Fachliteratur geschehen. Dadurch kann man als Kommunen wiederum auf entsprechende Vorarbeiten zurückgreifen und nutzt die Erfahrungswerte anderer Monito-

90 82 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte ringvorhaben in Hinsicht auf eine entsprechende Anwendung und Modifikation der Ergebnisse auf die eigenen lokalen Fragestellungen und Besonderheiten. Es gilt hier allerdings auch nationale und regionale Indikatorvorgaben im Rahmen bestehender Systeme, Vorschriften, Programme oder Förderrichtlinien zu beachten und bei Bedarf in das kommunale Monitoring zu übernehmen. Hier ist zum einen zu prüfen ob es bestehende übergeordnete Systeme gibt, an denen die Kommune beteiligt ist. Zum anderen sind die entsprechenden Programme und Richtlinien auf etwaige Vorgaben zu analysieren. Hier gilt es im späteren Verlauf eine geeignete Schnittmenge der vorgegebenen Indikatoren zu finden, damit Synergieeffekte genutzt werden, das System weiterhin praktikabel und zielführend bleibt. Monitoring wird häufig als Zusatzaufgabe gesehen. Eine Unterstützung von der Verwaltungsspitze ist notwendig. Ein Hemmnis ist oftmals, dass die Notwendigkeit für ein kontinuierliches Stadtentwicklungsmonitoring oft von der Verwaltungsspitze nicht gesehen wird und Bemühungen einzelner engagierter Personen in dieser Richtung als Privatvergnügen interpretiert werden. Eine Akzeptanz und Unterstützung der Thematik von der Verwaltungsspitze [z.b. Bürgermeister oder Baudezernent] ist ein wichtiger Faktor für eine effektive Umsetzung in der Kommune. Ein positives Beispiel ist hier die Stadt Guben in Brandenburg, in welcher der Bürgermeister das Thema Monitoring vor dem Hintergrund des Stadtumbaus zur Chefsache gemacht hat. Ein weiterer Aspekt ist, dass Monitoring häufig als Zusatzaufgabe bei den bestimmten Ämtern empfunden wird und aus diesem Grund der oftmals bestehenden Unterbesetzung der statistischen Ämter im Vorhinein abgelehnt bzw. als nicht umsetzbar bezeichnet wird [vgl. Kriebel 2007]. Monitoring braucht Zeit und sollte langfristig angelegt sein. Da ein themenübergreifendes Stadtentwicklungsmonitoring Datenbestände aus unterschiedlichen Quellen verarbeitet, kommt es hier oftmals zu entsprechendem Mehraufwand. Datenformate sind oftmals untereinander nicht kompatibel und müssen aufbereitet werden, Kooperationen mit Externen müssen geknüpft und gepflegt werden etc. Dadurch kommt es häufig [vgl. Kriebel 2007] zu Schwierigkeiten beim Datenaustausch, der Erfassung und Aufbereitung, so dass Datenbestände bei der zuständigen Monitoringstelle des Öfteren nicht zeitnah ankommen. Gerade diese Fragestellungen müssen in der Anfangsphase geklärt werden, so dass der Aufbau und reibungslose Betrieb eines solchen Systems entsprechend Zeit in Anspruch nimmt. Der Personalaufwand sollte gerade in dieser Einführungsphase nicht unterschätzt werden und ist erfahrungsgemäß höher als bei einem eingespielten System. Eine langfristige Anlage des Systems ergibt sich bereits aus der Forderung einer kontinuierlichen Beobachtung der Stadtentwicklung und dem zeitlichen Zielhorizont integrierter Stadtentwicklungskonzepte und muss nicht weiter erläutert werden.

91 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 83 Weniger ist mehr - Prioritätensetzung bei der Indikatorenauswahl ist wichtig. Den Städten stellen sich heutzutage immer mehr zusätzliche Fragen durch die neuen Aufgabenfelder, die sie zu bewältigen haben. Das komplexe System Stadtentwicklung ist demnach auch nicht vollständig mittels Indikatoren erfassbar. Gerade hier ergibt sich die Gefahr, dass Städte zu viele Indikatoren wählen und regelmäßig erheben und dadurch der Aufwand dazu nicht mehr in einer Relation zum Informationsnutzen steht. Ferner werden die gewonnenen Informationen nicht proportional hochwertigerer mit der Anzahl der betrachteten und analysierten Daten und Indikatoren [ Paralysis through analysis ]. Auch in der Informationsgesellschaft lassen sich komplexe Probleme nicht allein durch das verstärkte Sammeln von Informationen lösen [Bundestransferstelle Stadtumbau Ost 2004: 5]. Dadurch ergibt sich die Forderung nach einem beschränkten und handhabbaren Indikatorensatz, der sich immer an den lokalen Gegebenheiten wie Zielsetzung, Problemstellung, finanzielle und personelle Ressourcen oder der Datenverfügbarkeit orientieren sollte. Hier ist eine pragmatische und praxisorientierte Herangehensweise zu empfehlen, so dass keine Datenfriedhöfe ohne einen informativen Mehrwert generiert werden und dadurch den Sinn und den Nutzen der eingesetzten Ressourcen in Frage stellen. In der Praxis haben sich bereits einige Kernindikatoren etabliert, auf die hier zurückgegriffen werden kann. Die Anzahl der Indikatoren variiert bisweilen von System zu System, für eine allgemeine Beobachtung der Stadtentwicklung sollte jedoch ein Kernindikatorensatz von Indikatoren ausreichen [vgl. ILS NRW 2005: 64]. Die Integration unterschiedlicher Datenquellen ist aufwendig und setzt ein gutes Kommunales Datenmanagement voraus. Die für ein umfassendes Stadtentwicklungsmonitoring benötigten Datenbestände sind oftmals über verschiedene Ämter verteilt, werden von externen Quellen bezogen und liegen in den unterschiedlichsten Formaten vor [z.b. Analog, Excel Tabelle, Datenbank, GIS etc.]. Dies macht ein geordnetes kommunales Datenmanagement, welches ämterübergreifend fungiert, zu einem wichtigen Aspekt bei der Einführung und Umsetzung eines indikatorgestützten Monitoring- und Controllingsystems für die Stadtentwicklung. Dieser Aspekt sollte vor allem in Bezug auf die geforderten personellen Kapazitäten in der Anfangsphase nicht unterschätzt und entsprechend berücksichtigt werden. Die Definition wichtiger Schlüsselmerkmale der Indikatoren in Form von Metadaten oder Indikatorprofilen kann hier helfen. Für den Austausch der Daten mit externen Akteuren haben sich in der Praxis bestimmte Austauschdateien [z.b. in Form von Excel-Formularen] bewährt, die diese Metadaten beinhalten und somit die Integration in das eigene System erleichtern.

92 84 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Indikatoren sind so zu wählen, dass sich Synergieeffekte mit bestehenden Systemen ergeben. Die kluge und richtige Wahl von Indikatoren für ein Monitoring im Sinne einer Stadtbeobachtung und Zielkontrolle ist einer der wichtigsten Punkte, die es zu beachten gilt. Dabei sollte vor allem die Fragestellung beachtet werden, welche Systeme in der jeweiligen Kommune bereits vorhanden sind, so dass man hier von schon gesammelten Erfahrungen und verfügbaren Datenbeständen profitieren kann. Dadurch können Redundanzen vermieden und Synergien entwickelt und genutzt werden. Das Selbe gilt für die übergeordnete Ebene. Gibt es z.b. bereits regional bestehende Monitoringansätze, die entsprechende Datenlieferungen oder Berichtspflichten für die Kommune nach sich ziehen, sind diese entsprechend zu beachten und nach Möglichkeit einzubinden. Quantitative Daten sollten durch qualitative Daten ergänzt werden. Qualitative Indikatoren sind als Ergänzung zu einem rein quantitativen Monitoring unerlässlich, da reine Statistiken oftmals nur ungenügend Auskunft über die Stadtentwicklung geben können. Neben der subjektiven Öffentlichkeitsmeinung, die man durch Bürgerumfragen erhalten kann sind hier auch die Meinungen von Experten wichtig, die einen Zustand bzw. eine Entwicklung bewerten können, den man statistisch nicht oder nur mit einem unverhältnismäßigen Aufwand erfassen kann. Hier wären z.b. die städtebauliche Qualität eines Quartiers oder die Versorgung mit Einzelhandelsbranchen zu nennen. Da noch relativ wenige Erfahrungen im Umgang mit qualitativen Bewertungen in der Stadtentwicklung bestehen, ist dieser Aspekt weiterhin einer der schwierigsten. Dies rührt daher, dass es keine allgemeinen Standards gibt, wie man z.b. städtebauliche Qualität oder Freiraumqualität einer möglichst objektiven Bewertung unterziehen kann. Jedoch sollte nicht auf die Einbindung dieser qualitativen Aspekte verzichtet werden. Hier gilt der Grundsatz, dass irgendeine Information, wenn auch nicht 100%, objektiv besser ist als gar keine Information. Somit können subjektive Meinungen von Experten oder die Wahrnehmung der städtischen Umwelt durch deren Bewohner das rein datengestützte Monitoring sinnvoll ergänzen [vgl. Bundestransferstelle Stadtumbau Ost (Hrsg.) 2004: 5]. Monitoring und Controlling gehören prozessual zusammen. Eine ergänzende externe Evaluierung ist regelmäßig durchzuführen. Ein Controlling der Stadtentwicklungsplanung im Sinne einer Selbstkontrolle, der in einem Stadtentwicklungskonzept formulierten Zielsetzungen, ist nur in Kombination mit einem kontinuierlichen Monitoringsystem möglich. Das ergibt sich methodisch bedingt daraus, dass man keine Aussagen über die Erreichung eines gesteckten Zielwertes machen kann, ohne dessen Ausgangswert, den Ist-Zustand bei Zielformulierung zu kennen [vgl. ebenda: 4]. Neben der Selbstkontrolle der gesteckten Ziele ist eine zusätzliche externe Evaluierung der Stadtentwicklungspolitik wichtig, um zum einen eine objektive Bewertung zu erlangen und zum anderen durch die Sicht

93 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 85 von Aussen Anhaltspunkte für eine Optimierung von Strategien und Maßnahmen zu erhalten, die aus der reinen Innensicht und der damit sprichwörtlichen Betriebsblindheit nicht möglich gewesen wären. Ziele sind möglichst konkret zu formulieren, damit Erfolg messbar gemacht werden kann. Für eine Stadt ist es unumgänglich ihre Ziele für die bestimmten Bereiche der Stadtentwicklung zu formulieren und zwar in einer möglichst konkreten Form. Eine Quantifizierung dieser Ziele in Bezug auf einen bestimmten zeitlichen Horizont ist grundsätzlich wünschenswert und zielfördernd, jedoch ist aus mehreren Gründen oftmals nicht praktikabel. Zum einen, weil viele Bereiche nicht im Steuerungseinfluss einer Stadt liegen. Ziele für etwas zu formulieren und vor allem zu quantifizieren, was man als Stadt selbst nicht oder nur eingeschränkt steuern kann ist ein schwieriges Unterfangen. Zum anderen bleibt die Frage zu stellen, ob sich Politiker an quantifizierten Zielvereinbarungen messen lassen wollen, da dies später als Messlatte für ihren Erfolg und somit ihre Wiederwahl genommen werden kann. Politisch anerkannte und konkrete Zielsetzungen sind jedoch wichtig, damit es nicht lediglich bei guten Absichtserklärungen bleibt. Monitoring erfordert ein Berichtswesen. Art und Weise der internen und externen Veröffentlichungen sind zu klären. Die durch das Monitoring und Controlling gewonnenen Informationen und Erkenntnisse sollten intern und extern kommuniziert werden. Die Art und Weise sowie die Regelmäßigkeit und die entsprechenden Zuständigkeiten sind hierfür zu klären. Dies können zum Beispiel regelmäßige Monitoringberichte sein oder aber auch Projektdokumentationen, die den entsprechenden Projektfortschritt und die bisherigen Leistungen dokumentieren, so dass hierdurch Stadtentwicklungspolitik transparenter wird. Gerade vor dem Hintergrund der Veröffentlichung negativer Aussagen zu bestimmten Gebieten ist jedoch eine Veröffentlichung aus verschieden Gesichtspunkten problematisch. Zum einen werden die politischen Entscheidungsträger darauf drängen zu negative Ergebnisse nicht zu veröffentlichen. Zum anderen kann diese Bekanntmachung auch dazu führen, dass der negative Trend in bestimmten Gebieten, gerade durch die Bekanntmachung, noch mehr zunimmt und somit dieses Gebiet in eine Negativspirale gerät. Monitoring bedarf regelmäßiger Fortschreibung sowie Überprüfung und Anpassung. Um aussagekräftige Ergebnisse zu erlangen, ist eine kontinuierliche und konsistente Fortschreibung der Datenbestände notwendig, da sich viele Prozesse in der Stadtentwicklung erst über die Betrachtung eines längeren Zeitraumes erfassen lassen. Dies erfordert auch die Aufbereitung zeitlich zurückliegender Datenbestände, um dadurch bereits in der Anfangsphase des Monitoringprozesses Aussagen tätigen zu können.

94 86 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Dies ist jedoch nur für Daten möglich, die bereits vorher zu anderen Zwecken [z.b. Kommunalstatistik, Verwaltungsprozesse] erhoben wurden. Darüberhinaus steht ein kommunales Monitoring immer im Spannungsfeld zwischen Flexibilität und Kontinuität. Da sich jedoch die Handlungsfelder innerhalb der Stadtentwicklungsplanung bzw. die in den Konzepten formulierten Ziele ändern, bedarf es auch einer regelmäßigen Überprüfung der Inhalte eines Monitoring- und Controllingsystems. Gegebenenfalls müssen diese entsprechend modifiziert und an die geänderten Rahmenbedingungen, wie z.b. neue Datenanforderungen des Fördergebers angepasst werden. Kooperation und Aktivierung, der am Monitoringprozess beteiligten Akteure ist ein Erfolgsfaktor. Ein wesentlicher Faktor, der sich als ausschlaggebend für den Erfolg eines umfassenden und themenübergreifenden Monitoring darstellt, ist die Kooperation und die Aktivierung der verschiedenen Akteure im Monitoringprozess. Vor allem externe Akteure, wie Stadtwerke, Wirtschaftsförderer oder Wohnungsbaugesellschaften sind hier frühzeitig mit ins Boot zu nehmen. Dadurch wird eine breitere Datenbasis erstellt und zugleich die Akzeptanz für ein Monitoring erhöht. Diese Kooperationen sollten entsprechend vertraglich fixiert werden, damit die Details des Datenbezuges, der Weiterverarbeitung etc. geklärt sind. Datenschutzbestimmungen zur Erfassung, Bearbeitung und Weitergabe von Daten sind zu klären sowie die Datenschutzregelungen Dritter zu beachten. Eine wichtige Fragestellung sind die bundes- und landesrechtlichen Datenschutzbestimmungen, die eine detaillierte Erfassung und Bearbeitung von Daten erschweren bzw. deren Weitergabe untersagen und somit die Kommunen vor große Herausforderungen stellen. Auf Bundesebene ist dies das Bundesstatistikgesetz [BStatG], wobei hier vor allem der 15 - Auskunftspflicht von Bedeutung ist. Bei den Landesgesetzen finden sich unterschiedliche Regelungsgrade, so dass hier nach jeweiligen Landesrecht zu prüfen ist, ob und wie weit der Datenschutz einem Monitoring Auflagen macht. Zusätzlich zu den bundes- und landesrechtlichen Bestimmungen sind datenschutzrechtliche Aspekte auch frühzeitig mit den beteiligten Akteuren zu klären, von denen die Kommune Daten für ihr Monitoring bezieht. Gerade die Verwendung und Veröffentlichung der sensiblen Datenbestände der Wohnungsgesellschaften haben sich in der Praxis als schwierig erwiesen [vgl. Lehmann 2007]. Die organisatorische Ansiedlung innerhalb der Vewaltungsstruktur muss individuell betrachtet werden. Monitoring sollte an einer Stelle mit Koordinierungs-/Steuerungsfunktionen angesiedelt werden. Wie bereits erläutert, ist die Unterstützung eines Monitoring und Controllingsystem durch die Verwaltungsspitze wichtig für deren Erfolg. Dies spiegelt sich auch in der organisatorischen Ansiedlung des Monitorings wieder. Klassischerweise geschieht

95 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 87 dies bei den Statistik- oder Stadtplanungsämtern [vgl. Kriebel 2007], eine Pauschalaussage kann hier jedoch nicht getätigt werden. Jedoch kann man sagen, dass eine Ansiedlung an einer möglichst bürgermeisternahen Stelle mit Steuerungs- und Koordinationsfunktion sinnvoll ist. Dies kann je nach bestehender Verwaltungsstruktur eine Stabsstelle, ein eigenes Amt oder eine interdisziplinäre Steuerungsgruppe sein. Dies ist auch wiederum von der Stadtgröße abhängig und sollte im Einzelfall anhand der bestehenden Verwaltungsstruktur entschieden werden [vgl. Weidner 2007]. Monitoring ist Datenverarbeitung. Die Technische Umsetzung ist individuell für die Kommune zu prüfen. Monitoring beschäftigt sich mit der Verarbeitung von Daten zu Informationen. Somit muss sich Monitoring durch generelle Arbeitsschritte der Datenverarbeitung, wie Auswahl, Erfassung, Organisation, Speicherung, Verdichtung, Präsentation und Austausch darstellen lassen [Stadt Schkeuditz 2002: 166]. Durch diese Schritte der Datenverarbeitung wird die Umsetzung des Monitoring mittels eines EDV-Systems notwendig. Die Auswahl eines geeigneten Systems macht die individuelle Analyse der Vor-Ort bereits angewandten Systeme im Hinblick auf deren mögliche Anwendbarkeit oder Skalierbarkeit für ein Monitoring, notwendig. Vorschläge für die Umsetzung mittels EDV sollten entsprechend Ergebnis dieser Analyse sein und die Zielsetzungen und Anforderungen des Systems beachten. Monitoring bedeutet finanzieller Aufwand. Die Möglichkeit der Förderung durch externe Mittel ist entsprechend zu prüfen. Monitoring bedeutet je nach kommunaler Personalsituation und Monitoringkonzept einen teilweise nicht unerheblichen finanziellen Aufwand für Personalkosten, Datenbeschaffung und Pflege oder die Anschaffung und Wartung einer geeigneten Softwarelösung. Dies sowie die allgemeine Ressourcenknappheit sind einige der größten Hemmnisse für eine Kommune ein umfassendes Stadtentwicklungsmonitoring einzuführen, solange der Mehrwert und die Potentiale in Bezug auf Arbeitserleichterung, Informationsgewinn und schnellere Informationsbeschaffung nicht gesehen werden. In einigen Bundesländern besteht jedoch die Möglichkeit der finanziellen Förderung von Monitoringvorhaben [z.b. Thüringen und Brandenburg über das Bund-Länder-Programm Stadtumbau Ost. Generelle Aussagen über die Fördermöglichkeiten innerhalb der Städtebauförderung oder sonstiger Fördertöpfe können an dieser Stelle nicht getätigt werden, da sich diese je nach Landesregelung teilweise sehr unterschiedlich gestalten bzw. noch nicht aufgenommen wurden. Eine entsprechende Prüfung der landesrechtlichen Förderbestimmungen ist aus diesem Grund notwendig und sinnvoll.

96 88 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte 5 Fazit Wie Kapitel 2 dieses Teils der Arbeit deutlich aufzeigt, gibt es vielfältige gute Gründe, die für eine Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklung sprechen. Je nach lokaler Gegebenheit oder regionalspezifischen Vorgaben und Verpflichtungen ist der ein oder andere Aspekt von größerer oder geringerer Bedeutung für die Entscheidung ein entsprechendes Konzept zu entwickeln und umzusetzen. Grundsätzlich kann man jedoch sagen, dass mit steigender Größe einer Kommune die Erfordernis, ein solches System einzuführen und zu pflegen zunimmt. Neben den Vorteilen in Bezug auf den Informationsgewinn über die Stadtentwicklungsprozesse spielt in der Praxis vor allem die Erfordernis der regelmäßigen Datenlieferung an übergeordnete Stellen zum Zweck der Förderprogrammevaluierung die wichtigste Rolle, warum immer mehr Kommunen sich mit diesem Thema auseinandersetzen. Gerade integrierte Stadtentwicklungskonzepte, die wie bereits erläutert häufig die Funktion einer Fördergrundlage im Rahmen der Städtebauförderung besitzen, bedürfen einer entsprechenden Beachtung hinsichtlich dieser Thematik. Die beschriebenen und bewerteten Fallbeispiele geben einen guten Überblick über die aktuelle Situation hinsichtlich des Einsatzes von Monitoring- und Controllingsystemen in der Stadtentwicklungsplanung. Dabei zeigt sich deutlich, dass die verschiedenen Beispiele teilweise sehr unterschiedliche Ansätze aufweisen, was auf die jeweilige zu Grunde liegende Aufgabe und Zielsetzung zurückzuführen ist. Nichtsdestotrotz finden sich auch einige Übereinstimmungen in den einzelnen Systemen, wie z.b. die oftmals angesprochenen Kernindikatoren, die einen allgemeinen Blick über die Stadtentwicklung auf gesamtstädtischer und kleinräumiger Ebene bieten. Darüberhinaus besitzt jedes der einzelnen Beispiele bestimmte Aspekte, die vor dem Hintergrund der Zielsetzung dieser Arbeit als vielversprechend zu bewerten und im weiteren Verlauf der Arbeit zu beachten und ggf. zu modifizieren sind. In Bezug auf ein Monitoring und Controllingkonzept für die Stadtentwicklung der Landeshauptstadt Saarbrücken bzw. deren Stadtentwicklungskonzept sind folgende Aspekte aus den einzelnen Fallstudien herauszuheben [ungewichtete Reihenfolge] und werden entsprechend in Teil D dieser Arbeit vertieft behandelt und ggf. durch Modifikationen an die lokalen Ziele und Gegebenheiten angepasst. Berücksichtigung und Einbindung regionaler Indikatorvorgaben Berücksichtigung und Einbindung bestehender regionaler und kommunaler Systeme und Berichtspflichten Themenübergreifende Betrachtung quantitativer Daten [Kontextindikatoren] Betrachtung von Stadt-Umland-Prozessen Kleinräumige Analyse, um heterogene Strukturen analysieren zu können

97 Monitoring und Controlling in der Stadtentwicklungsplanung - Fallbeispiele und Erfahrungswerte 89 Berücksichtigung unterschiedlicher Lage- oder Gebietstypen Mögliche Früherkennung durch Datenbetrachtung im Raum- und Zeitbezug Einbeziehung qualitativer Indikatoren durch Bewohner- oder Expertenbefragung Stärken-Schwächen-Analyse als Grundlage für Zielentwicklung und Prioritätensetzung Controlling der im STEK definierten Ziele mittels Zielindikatoren Einbindung unterschiedlicher Kategorien der Zielkonkretisierung Regelmäßige Berichterstattung [allgemeine Entwicklung und Zielerfüllung] Interdisziplinäre Diskussion der Monitoring- und Controllingergebnisse Die oben genannten Stichworte bilden das Grundgerüst für eine Konzeptentwicklung eines kommunalen Stadtentwicklungsmonitoring bzw. Controlling zur Unterstützung integrierter Stadtentwicklungskonzepte. Da bereits einige Erfahrungen aus anderen Städten im Umgang mit Monitoring- und Controllingkonzepten bestehen, wenn diese auch teilweise andere Schwerpunkte besitzen, macht es Sinn diese Erkenntnisse aus der Praxis mit in die individuelle Entwicklung eines solchen Konzeptes einzubeziehen. Die in Kapitel 4 dieses Teils der Arbeit thesenartig dargestellten und erläuterten Erfahrungswerte können demnach als unterstützender Leitfaden für eine individuelle und an die ortsspezifischen Besonderheiten angepasste Entwicklung und Umsetzung des im vorherigen Abschnitt skizzierten Konzeptgerüstes dienen.

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99 D Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken

100 92 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte 1 Aktuelle Ausgangslage in der Landeshauptstadt Saarbrücken 1.1 Stadtentwicklungskonzept Saarbrücken [STEK] In der Sitzung vom hat der Stadtrat der Landeshauptstadt Saarbrücken einstimmig die Verwaltung beauftragt, ein integriertes Stadtentwicklungskonzept zu entwickeln. Dieses themenübergreifende Stadtentwicklungskonzept soll dabei die Inhalte und Aussagen des im Zusammenhang mit dem Projekt Stadtmitte am Fluss erarbeiteten städtebaulichen Entwicklungskonzept entsprechend aufnehmen und daraus das Gesamt-Stadtentwicklungskonzept weiterentwickeln [vgl. LHS Saarbrücken 2007a: 1]. Das STEK befindet sich aktuell in der Bearbeitungsphase und soll im Jahr 2008 entsprechend vom Stadtrat verabschiedet werden. Das STEK soll im Sinne einer stärkeren Nutzung der Ansätze einer integrierten Stadtentwicklungspolitik den generellen Orientierungsrahmen für eine umfassendende und längerfristige Stadtentwicklungsplanung schaffen. Um dies zu erreichen, betrachtet das STEK die allgemeinen wie regionalen Rahmenbedingungen und formuliert generelle Leitlinien für die Stadtentwicklung. Ein weiterer Baustein betrachtet verschiedene Themenfelder der Stadtentwicklung auf gesamtstädtischer und kleinräumiger Ebene und führt somit eine Stärken-Schwächen-Analyse durch. Aufbauend auf dieser Analyse werden entsprechende gesamtstädtischen Ziele und allgemeine Strategien zu den einzelnen Themenfeldern entwickelt. Um die knappen finanziellen Ressourcen optimal zu nutzen, werden in einem nächsten Teil thematische Entwicklungsschwerpunkte gesetzt und teilweise in Form von Leitprojekten konkretisiert. Neben der inhaltlichen Schwerpunktsetzung erfolgt auch eine räumliche Priorisierung in Form von Vertiefungsgebieten. Neben einer längerfristigen strategischen Funktion hat das STEK auch die Aufgabe, konkrete Maßnahmen und Projekte zur Umsetzung der thematischen und räumlichen Ziele zu entwickeln. Dies geschieht in Form von separaten Stadtteilentwicklungskonzepten, in denen konkrete Maßnahmen und Projekte für die jeweiligen Stadtteile beschrieben werden. Spezifische Fachbeiträge sollen dazu die allgemeinen Betrachtungen des STEK`s entsprechend vertiefen und ebenfalls einen Maßnahmenbezug aufweisen [vgl. ebenda: 2f]. Um die zukünftige Fortschreibung des Stadtentwicklungskonzeptes zu unterstützen, die entsprechend formulierten Ziele zu überprüfen und ggf. Strategien und Maßnahmen anzupassen, soll ein Monitoring und Controlling des Stadtentwicklungskonzeptes durchgeführt werden. Dieses Monitoring bezieht sich dabei auf die Beobachtung und Auswertung zu entwickelnder Indikatoren. Ein kontinuierliches Berichtswesen ist vorgesehen, um die Stadtentwicklungsprozesse sowie die Zielerreichung transparent zu machen. Eine interne wie externe Veröffentlichung und Kommunikation dieser Ergebnisse ist angedacht. Aktuell besteht noch kein entsprechendes Konzept zur Ausgestaltung dieses Bausteins. Diese Arbeit hat die Aufgabe auf Grundlage der in den vorherigen Kapiteln gesammelten Informationen und Erfahrungswerte ein entsprechendes Monitoring und Controllingkonzept für die Stadtentwicklung und das Stadtentwicklungskonzept der Landeshauptstadt Saarbrücken zu entwickeln [vgl. ebenda: 7].

101 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 93 Folgende Grafik zeigt den strukturellen Aufbau des STEK`s der Landeshauptsstadt Saarbrücken, ohne den begleitenden Teil des Monitoring und Controlling. Abbildung 23: Aufbau STEK Saarbrücken Quelle: [LHS Saarbrücken 2007a: 4] 1.2 Städtebauliches Entwicklungskonzept [SEKO] als Ausgangsbasis für ein exemplarisches Monitoring und Controlling Wie bereits auf Seite 28 beschrieben, gibt es in der Praxis städtebauliche Entwicklungskonzepte, die vom Inhalt her durchaus themenübergreifende Aspekte beinhalten und somit auch auf andere Themenfelder der kommunalen Stadtentwicklung eingehen, wenn jedoch unter städtebaulichen Gesichtspunkten. Ein solches Konzept ist das im Rahmen des Projekts Stadtmitte am Fluss durch die Gesellschaft für Innovation und Unternehmensförderung mbh aufgestellte städtebauliche Entwicklungskonzept für die LHS Saarbrücken. In der aktuellen Saarbrücker Stadtentwicklungsplanung stellt das SEKO das Grundgerüst dar, welches durch weitere Fachbeiträge [z.b. Freiraumentwicklungsprogramm, Wohnungsmarktkonzept etc.] sowie gesamtstädtische Teilkonzepte [z.b. wirtschaftspolitisches oder kulturpolitisches Konzept etc.] zu dem in Kapitel 1.1 angesprochenen Stadtentwicklungskonzept weiterentwickelt werden soll. Zum Zeitpunkt der Abgabe dieser Arbeit befindet sich das SEKO in der 2.Phase der Bearbeitung und somit kurz vor seiner Beschlussfähigkeit durch den Stadtrat als legitimierender Schritt. Abbildung 24 zeigt dabei die Einbindung des SEKO`s in den Prozess der Entwicklung eines Stadtentwicklungskonzeptes. Dies macht wiederum den Bausteincharakter des Stadtentwicklungskonzeptes deutlich, welches sich in den einzelnen Themenfelder der bereits in den Fachbeiträgen und themenbezogenen gesamtstädtischen Konzepte erarbeiteten Informationen bedient.

102 94 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Abbildung 24: Einordnung des städtebaulichen Entwicklungskonzeptes in den Aufbau des Stadtentwicklungskonzeptes Quelle: [GIU 2007: 7] Das SEKO betrachtet neben den allgemeinen gesellschaftlichen, ökologischen und ökonomischen Rahmenbedingungen und den regionalen Besonderheiten folgende Themenfelder der Stadtentwicklung und entwickelt aufgrund von Bestandsanalysen und Prognosen sowie deren Bewertung thematische Zielstellungen und Maßnahmenvorschläge: Themenfelder der Stadtentwicklung Siedlungsstruktur und Wohnungsmarkt [SW] Wissenschaft und Forschung [WF] Freiraumplanung und Umwelt [FU] [Bau-] Kultur [K] Gewerbe und Handel [GH] Mobilität und Verkehr [MV] Tourismus [T] Infrastruktur [I] Abbildung 25: Im SEKO betrachtete Themenfelder Quelle: Eigene Darstellung nach [GIU 2007: 1f] Das in diesem Teil beschriebene Monitoring- und Controllingkonzept bezieht sich auf die Stadtentwicklung der Landeshauptstadt Saarbrücken im allgemeinen bzw. das Stadtentwicklungskonzept als deren Umsetzungsstrategie. Da jedoch das SEKO bereits Ziele und teilweise Maßnahmen formuliert hat, werden diese in den entspre-

103 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 95 chenden Kapiteln als Musterbeispiele herangezogen, um die Methodik der internen Zielkontrolle im Sinne eines Controlling exemplarisch darzustellen. Somit fungieren diese Beispiele als Grundlage für weitere, im Rahmen des Stadtentwicklungskonzeptes noch zu formulierenden Ziele, Maßnahmen und Projekte. Bereits an dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass das SEKO in Bezug auf konkrete Zielformulierungen und Maßnahmenvorschläge einige Defizite aufweist, wodurch sich eine Operationalisierung der Ziele in Bezug auf Indikatoren als schwierig erweist. Dieser Aspekt wird an späterer Stelle entsprechend erläutert. Bei einer Fortschreibung dieses Konzeptes, wie auch bei der Formulierung der Ziele und Maßnahmen im Rahmen des STEK`s ist auf eine konkrete und möglichst eindeutige Zielformulierung und Maßnahmendefinition zu achten, da dies ein wesentlicher Faktor für ein umsetzungsorientiertes Monitoring und Controlling darstellt.

104 96 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte 2 Aufgaben und Ziele eines Monitoring und Controlling für die Landeshauptstadt Saarbrücken 2.1 Beobachtung der Stadt-Umland-Prozesse Die Kenntnis über das Geschehen über die eigenen kommunalen Grenzen hinweg ist bedeutend für eine nachhaltige integrierte Stadtentwicklungsplanung. Gerade zwischen den Städten und ihrem Umland herrschen vielfältige Wechselbeziehungen, die es zu kennen gilt. Somit stellt die Beobachtung und Analyse der Entwicklung außerhalb der eigenen Grenzen eine wichtige Aufgabe dar, die durch ein entsprechendes Monitoring in Zusammenarbeit mit den auszuwählenden benachbarten Gebietskörperschaften bewältigt werden kann. Das Wissen um die Entwicklung im Stadt-Umland kann relevante Informationen für die strategische Ausrichtung der eigenen Stadtentwicklungspolitik liefern. Zu nennen wären hier zum Beispiel Informationen über Zu- und Wegzüge in Kombination mit Bautätigkeiten. Dadurch wird die Angebots- und Nachfrage-Situation deutlich und ermöglicht es einer Stadt gerade in diesem Bereich der Siedlungsstruktur und des Wohnungsmarktes entsprechend zu agieren. 2.2 Kleinräumige Stadtbeobachtung mit Frühwarnfunktion Die Entwicklungsprozesse innerhalb einer Stadt stellen sich räumlich oftmals sehr unterschiedlich dar. Deswegen macht es auch nur eingeschränkt Sinn, lediglich Daten auf der Ebene der Gesamtstadt zu beobachten und zu analysieren. Weil gerade Städte räumlich sehr heterogene Strukturen aufweisen, ist es notwendig Daten möglichst kleinräumig zu erfassen, damit man als Kommune ein möglichst aussagekräftiges Bild über die Stadtentwicklung bekommt. Die Kommunalstatistik erweist sich hier bereits als gute Ausgangsgrundlage, sollte jedoch gerade vor dem Hintergrund einer integrierten Stadtentwicklungsplanung um weitere Themenbereiche erweitert werden. Die kleinräumige Verfügbarkeit bzw. Disaggregationsfähigkeit der Datenbestände spielt hier natürlich die entscheidende Rolle. Ferner sind hier bei der Aufstellung des Indikatorenkataloges entsprechende externe und interne Vorgaben zu berücksichtigen, um möglichst große Synergieeffekte zu schaffen und Ressourcen zu schonen. Um als Stadt möglichst zeitnah oder sogar im Voraus auf sich abbildende negative Trends einwirken zu können, ist es wichtig, Datenbestände entlang der Raum- und Zeitachse zu analysieren. Die Betrachtung von Raumeinheiten ermöglicht es die Entwicklung eines Teilbereichs im Vergleich zu anderen Teilbereichen zu sehen und dadurch die aktuelle Situation/Entwicklung bewerten zu können. Außerdem ist die Betrachtung von Zeitreihen wichtig, damit anhand des Entwicklungsverlaufs entsprechende Entwicklungstendenzen sichtbar werden.

105 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken Stärken-Schwächen-Analyse als Grundlage für Zielentwicklung und Prioritätensetzung Grundprinzipien integrierter Stadtentwicklungskonzepte sind u.a. die entsprechende Entwicklung von strategischen Zielen aufgrund einer Stärken-Schwächen-Analyse sowie eine entsprechende räumliche und thematische Schwerpunktsetzung, um Ressourcen möglichst effizient zu nutzen. Oftmals basiert die Entscheidung für bestimmte räumliche Schwerpunkte auf rein subjektiven Bewertungen und entbehrt einer belastbaren Informationsbasis als Entscheidungsgrundlage. Gerade eine solche Entscheidungsgrundlage ist jedoch von hoher Bedeutung für die Verwaltung wie auch die politischen Entscheidungsträger, die immer häufiger ihre Entscheidungen nach außen hin kommunizieren müssen. Durch eine möglichst objektive und standardisierte Stärken-Schwächen-Analyse kann diesem Anspruch gerecht werden und der Planungs-/Entscheidungsprozess und somit auch die Mittelvergabe transparent gemacht werden. Vor dem Hintergrund der Komplexität der Stadtentwicklung kann eine solche Entscheidungsgrundlage systembedingt nur einige Aspekte aufgreifen und für eine Schwerpunktsetzung heranziehen. Die Kombination von quantitativen Strukturdaten mit qualitativen Bewertungen bestimmter Sachverhalte scheinen hier adäquate Mittel zu sein, um dieser Komplexität auf der einen Seite gerecht und auf der anderen Seite noch praktikabel zu sein. Diese Vorgehensweise entspricht außerdem den, bereits in Teil B dieser Arbeit dargelegten, Erfordernissen für ein kommunales Stadtentwicklungsmonitoring. Monitoring kan Decision-Suppor für eine räumliche thematische Schw setzung fungieren 2.4 Erfolgskontrolle der formulierten Ziele Wie bereits mehrfach angesprochen, verlangen der Gesetzgeber wie auch die Fördermittelgeber oftmals ein entsprechendes Monitoring als Grundlage für eine Kontrolle der definierten Ziele und der Mittelvergabe. Da ein Stadtentwicklungskonzept grundsätzlich die Funktion hat durch die entwickelten Projekte und Maßnahmen Haushaltsmittel aus internen wie externen Töpfen zu verteilen, ist es von Nöten ein entsprechendes Controlling der Ziele einzuführen. Neben der externen Verpflichtung im Rahmen einiger Förderprogramme eine solche Erfolgskontrolle durchzuführen, macht es vor allem dadurch Sinn, dass hierdurch Projekte und deren Umsetzung besser kontrolliert und eventuell modifiziert werden können, falls sich der gewünschte Erfolg nicht einstellt. Somit kann eine effizientere Nutzung kommunaler Ressourcen erreicht sowie ein interner Lernprozess durch Rückkopplung der Zielerreichung in den Planungsprozess unterstützt werden. Um dies durchführen zu können, müssen Ziele auf den verschiedenen Ebenen durch möglichst aussagekräftige und praktikable Indikatoren operationalisiert werden. Ein weiterer Aspekt ist die möglichst konkrete Definition der Zielwerte, die es zu erreichen gilt. Denn je konkreter ein Ziel, desto klarer ist der Erfolg messbar. Die Kontrolle d formulierten Ziele eines Controlling beitragen, Ressou zienter einzusetzen den Ergebnissen z

106 98 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte 3 Aufbau und Funktion eines modularen Systems 3.1 Modularer Aufbau Die im vorherigen Kapitel benannten Aufgaben und Zielsetzungen eines Monitoring- und Controllingsystems lassen sich wegen den verschiedenen Anforderungen an die einzelnen Aufgaben nur schwer in einem Gesamtsystem vereinigen, welches alle Aufgaben erledigen kann. Wie die gesammelten Erfahrungswerte beim Aufbau und der Anwendung eines kommunalen Monitoring zeigen, ist dies auch immer ein langwieriger und schwieriger Prozess, in dem vielfältige Problemstellungen gelöst und Hemmnisse überwunden werden müssen. Aus diesem Grund bietet sich, wie auch in einigen der Fallbeispiele vorgeschlagen, ein modularer Aufbau an, der es einer Kommune [hier die Landeshauptstadt Saarbrücken] ermöglicht dieses System schrittweise aufzubauen. Diese Vorgehensweise wird nicht nur der angespannten kommunalen Finanzlage gerecht, sondern macht das System insgesamt flexibler im Hinblick auf die Möglichkeit der Modulanpassung an geänderte Rahmenbedingungen [vgl. ILS NRW 2005: 64]. Folgende Abbildung zeigt den empfohlenen modularen Aufbau eines solchen Systems, der sich an den einzelnen Aufgabenbereichen orientiert und diese umsetzt. Abbildung 26: Aufbau des Monitoring- und Controllingsystems Quelle: Eigene Darstellung 3.2 Methodik und Rahmenbedingungen zur inhaltlichen Ausgestaltung der Modulbausteine Methodik Ein zentraler Erfahrungswert aus bereits bestehenden Monitoringansätzen ist, dass es zur inhaltlichen Ausgestaltung eines solches Systems eines kombinierten Ansatzes bedarf. Zum einen müssen bestehende übergeordnete Anforderungen an ein solches System beachtet werden. Dies können regionale oder nationale Monitoringsysteme sein, in die das kommunale Monitoring eingebunden ist. Es gibt aber auch landespe-

107 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 99 zifische Regelungen über zu betrachtende Indikatoren, die es entsprechend zu analysieren gilt. Ein weiterer Aspekt dieser Top-Down-Methodik ist die Betrachtung bestehender externer Monitoringansätze und Projekte. Dieser Baustein, der die aktuelle Sicht von Seiten der Praxis und Wissenschaft beleuchtet, kann in Form von Fallstudien geschehen und wurde in dieser Arbeit bereits in Teil C entsprechend behandelt. Ergänzt werden sollte diese Methodik durch einen entsprechenden Bottom-Up-Ansatz, der die internen wie externen Akteure mit einbindet. Dadurch erreicht man eine möglichst große Akzeptanz eines solchen Systems und geht auf die lokal-spezifischen Besonderheiten hinsichtlich der bestehenden Datenverfügbarkeit und speziellen Anforderungen der einzelnen Akteure ein. Im Kontext der Landeshauptstadt Saarbrücken bedeutete dies neben den bereits angesprochenen und in Teil C bewerteten Fallstudien verschiedene Aspekte, die in folgendem Schaubild dargestellt werden. Eine Auflistung der durchgeführten Experteninterviews und sonstigen Gespräche findet sich im Anhang dieser Arbeit. Abbildung 27: Vorgehensweise bei der inhaltlichen Ausgestaltung Quelle: Eigene Darstellung Rahmenbedingungen Als Ergebnisse der Dokumentenanalyse sowie der durchgeführten Gespräche können folgende Aspekte als Rahmenbedingungen genannt werden, die den Aufbau eines Monitoring- und Controllingsystems im Rahmen des Stadtentwicklungskonzeptes in der Landeshauptstadt Saarbrücken beeinflussen. Diese wurden bei der weiteren Konzeptentwicklung und Ausgestaltung wenn möglich berücksichtigt, um entsprechende Synergien zu nutzen bzw. den Vorgaben gerecht zu werden.

108 100 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Verwaltungsvereinbarung Städtebauförderung Die Verwaltungsvereinbarung über die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder nach Artikel 104 a Absatz 4 des Grundgesetzes zur Förderung städtebaulicher Maßnahmen [kurz: VV-Städtebauförderung] regelt die Anwendung der verschieden Städtebauförderprogramme. Die VV-Städtebauföderung wird jährlich neu beschlossen und liegt momentan in der Fassung von 2006 vor. Im Rahmen der aktuellen Neustrukturierung der Städtebauförderung wird diese Fassung jedoch grundlegend überarbeitet. Die neue Verwaltungsvereinbarung wird nach Aussage des Ministeriums für Umwelt des Saarlandes [MÜLLER-ZICK 2007: 4] entsprechende Festsetzungen bezüglich der Evaluierung der Programme der Städtebauförderung beinhalten. Aktuell gibt es noch keine Aussagen über mögliche Inhalte und Indikatoren einer solchen Evaluierung. Jedoch gibt die VV-Städtebauförderung 2006 bei näherer Betrachtung bereits indirekte Hinweise auf mögliche Indikatoren. So machen die Protollnotizen zu mehreren Artikeln Angaben über Indikatoren, die im Rahmen eines städtebaulichen Entwicklungskonzeptes betrachtet werden sollen [vgl. BMVBS 2006b: 34]. Dies sind folgende Indikatoren: Entwicklung der Bevölkerung Wohnungsbestand Entwicklung der Wohnungsnachfrage Diese Indikatoren sind somit ein Mindestbestandteil der Betrachtungen innerhalb eines städtebaulichen Entwicklungskonzeptes und es ist daher sehr wahrscheinlich, dass diese auch für eine etwaige Evaluierung des Bund-Länder-Programms Stadtumbau-West herangezogen werden. Operationelles Programm EFRE Saarland Das Operationelle Programm EFRE Saarland beinhaltet eine dreigliedrige Strukturierung der, für eine Wirkungsanalyse des Programms benötigten Indikatoren [vgl. MWA Saarland 2007: 120]. Dies sind Kontextindikatoren, Indikatoren auf Programmebene sowie Indikatoren auf der Ebene der Prioritätsachsen. Die Kontextindikatoren dienen der Beurteilung der sozioökonomischen Auswirkungen des Programms. Diese Kontextindikatoren sollten, wenn kleinräumig verfügbar, im Bereich des Stadtteilmonitors mit eingebunden werden. Eine Übernahme aller Indikatoren [Vollständige Auflistung siehe ebenda: 120f] erscheint jedoch nicht zielführend.

109 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 101 Empfohlen für eine entsprechende Übernahme werden vor allem die Indikatoren im Bereich Erwerbstätigkeit, Bevölkerungsentwicklung sowie Wanderungsverhalten der Bevölkerung. Von den Indikatoren auf Programmebene erscheint keiner für eine Übernahme empfehlenswert, da diese Indikatoren für ein kommunales Stadtentwicklungsmonitoring nicht aussagekräftig genug sind. Auf der dritten Indikatorebene sollten grundsätzlich die vorgeschlagenen Indikatoren der Prioritätsachse 3, welche den Schwerpunkt der nachhaltigen Stadtentwicklung beinhaltet, beachtet werden. Diese sind jedoch nicht auf kleinräumiger Ebene verfügbar. Der Indikator Anzahl der Übernachtungen pro Jahr findet allerdings in das spätere Controlling der im SEKO definierten Ziele Eingang, so dass hier die Vorgaben entsprechend beachtet werden. Landesentwicklungsplan [LEP] Teilabschnitt Siedlung und Umwelt Im Bereich der Landesplanung des Saarlandes sind folgende beiden Pläne maßgeblich deren Steuerung: Landesentwicklungsplan Teilabschnitt Siedlung Landesentwicklungsplan Teilabschnitt Umwelt Die Dokumentenanalyse dieser beiden Plandokumente hat ergeben, dass beide nur wenige Vorgaben über Indikatoren machen, die bereits von den Kommunen vorgehalten werden müssten. Lediglich der LEP Siedlung macht hierbei Angaben, die für eine Übernahme in das Modul 2 - Stadtteilmonitor empfohlen werden können. So sind gemäß den Bestimmungen des LEP`s Siedlung für die Ermittlung des örtlichen Bauflächenbedarfs seitens der Gemeinden insbesondere der Nachweis über die, in den Gemeinden und Gemeindeteilen vorhandenen, örtlichen Baulücken im Sinne dieses Landesentwicklungsplanes sowie über die Siedlungsdichte [Wohnungen je Hektar Bruttowohnbauland] zu führen und im Rahmen der Bauleitplanung der Landesplanungsbehörde vorzulegen [vgl. MfU Saarland 2006: 26]. Integriertes Stadtentwicklungsprogramm Stadt-Vision-Saar Das integrierte Stadtentwicklungsprogramm Stadt-Vision-Saar hat die Zielsetzung,den Erneuerungsbedarf in ausgewählten Stadtteilen abbauen zu helfen. Neben der Sicherstellung der Finanzierung von erforderlichen Maßnahmen aus den Bereichen der EU-Strukturfonds und den Städtebauförderprogrammen integriert die Stadt-Vision-Saar auch das Bund-Länder-Programm Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf - die Soziale Stadt. Somit erfährt dieses Programm bzw. dessen Inhalte an Gewicht hinsichtlich seiner Relevanz für ein kommunales Stadtentwicklungsmonitoring. So macht die Stadt-Vision-Saar in einer separaten Checkliste Angaben über

110 102 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Inhalte der im Rahmen des Förderprogramms zu erstellenden Handlungskonzepte. Relevant für die Entwicklung eines Monitoring in der Landeshauptstadt Saarbrücken sind vor allem die gewünschten Inhalte im Rahmen der zu leistenden Strukturanalyse des Handlungskonzeptes. Diese Indikatoren sollten nach Möglichkeit mit in den Indikatorpool und die entsprechenden Module einfließen. Die geforderte Strukturanalyse bezieht dabei sowohl quantitative wie auch qualitative Indikatoren mit ein und beschränkt sich auf folgende Themenfelder: Bevölkerung und Sozialstruktur Wirtschaft und Arbeitsmarkt Wohnsituation und Städtebau Umweltbelastung und ökologische Defizite Eine vollständige Auflistung aller vorgeschlagenen Indikatoren würde an dieser Stelle zu weit gehen, jedoch befindet sich im Anhang dieser Arbeit die eben angesprochene Checkliste für integrierte Handlungskonzepte im Rahmen des Förderprogramms Stadt-Vision-Saar. Innerstädtische Raumbeobachtung des BBR Die Landeshauptstadt Saarbrücken ist eine der Städte, die an der innerstädtischen Raumbeobachtung des BBR teilnehmen und dadurch regelmäßig die entsprechenden kleinräumigen Datenbestände zur Auswertung an das BBR bzw. die Stadt Dortmund weiterleiten. Somit verfügt Saarbrücken bereits über einen relativ guten Datenbestand unterhalb der Stadtteilebene [Distrikte]. Da sich das Merkmalsprogramm der IRB bereits in vielen Städten bewährt und zur vergleichenden Analyse seitens des BBR herangezogen wird, können gerade diese Indikatoren als Basisindindikatoren für das Modul 2 und 3 empfohlen werden. Natürlich ist auch hier wieder eine Auswahl zu treffen, um ein schlankes und somit handhabbares System zu erhalten. Eine vollständige Auflistung der Indikatoren innerhalb der IRB findet sich entsprechend im Anhang zu dieser Arbeit. Außerdem wurde bereits im Rahmen der IRB eine Typisierung der innerstädtischen Gliederung anhand ihrer Lage durchgeführt. Diese Lagetypisierung kann ebenfalls in den Modulen 2 und 3 zur Anwendung kommen. Kommunalstatistik, sektorale Berichte und Systeme Neben den Anforderungen im Rahmen stadtexterner Dokumente und Systeme gibt es auch diverse Rahmenbedingungen für ein Monitoringsystem, die sich aus der kommunalen Situation heraus ergeben. Zum einen ist dies die Kommunalstatistik, welche hinsichtlich des Raumbezugs der kleinräumigen Beobachtung sowie der allgemeinen Datenverfügbarkeit ausschlaggebend ist. Die Landeshauptstadt ist kommunalstatistisch in Bezirke, Stadtteile und Distrikte unterteilt. Folgende Abbildung zeigt die entsprechende statistische Gliederung der Landeshauptstadt Saarbrücken.

111 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 103 Abbildung 28: Statistische Gliederung Saarbrücken Quelle: Eigene Darstellung Die wichtigsten kommunalstatistischen Daten werden regelmäßig in Form von Stadtteildossiers veröffentlicht und geben in tabellarischer Form Auskunft über den Bestand und die Entwicklung verschiedener quantitativer Indikatoren. Dies erfolgt auf Distriktebene [wenn Daten auf dieser Ebene verfügbar] sowie in aggregierter Form für die übergeordneten statistischen Einheiten der Stadtteile, Bezirke sowie der Gesamtstadt. Ein Beispiel für ein solches Stadtteildossier und dessen Inhalte findet sich auszugsweise im Anhang zu dieser Arbeit. Durch die Stadtteildossiers erhält man zwar grundsätzlich wichtige statistische Informationen, jedoch ist die Lesbarkeit dieser reinen Datenauflistung in Form einfacher Tabellen stark eingeschränkt. Für den Leser ist daraus nicht ersichtlich, wie sich bestimmte Indikatoren im Raumbezug darstellen. Genauso fehlt es den Stadtteildossiers an aussagekräftigen Zeitreihen, die eine Entwicklung ablesbar machen würden. Grundsätzlich können die Stadtteildossiers jedoch als Beispiel genommen werden. Im Zuge einer regelmäßigen Veröffentlichung der Monitoringergebnisse sollten diese jedoch entsprechend grafisch aufbereitet werden, wodurch ihre Aussagekraft zunimmt und somit leichter kommunizierbar sind. Neben der Kommunalstatistik geben die verschiedenen sektoralen Berichte und Konzepte Auskunft über die Datenverfügbarkeit und die Nutzung bestimmter Datenbestände [inkl. Verwaltungsprozessdaten]. Zu nennende Berichte, die in unregelmäßigen Abständen veröffentlicht werden, sind hier u.a. der Sozialbericht und der Grundstücksmarktbericht sowie verschiedene Pläne und Konzepte. Diese Dokumente geben Anhaltspunkte über geeignete Indikatoren, wurden jedoch im Sinne des Bottom-Up-Ansatzes durch entsprechende Gespräche mit der Verwaltung ergänzt, und deren Inhalte bei der Modulausgestaltung berücksichtigt.

112 104 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Modulbeschreibung Modul 1: Regionalmonitor Funktion Die Betrachtung der Stadt-Umland-Prozesse ist ein wichtiges Element integrierter Stadtentwicklungskonzepte, denn bestimmte Entwicklungen wie Wanderungsbewegungen machen nicht an den Gemarkungsgrenzen einer Stadt halt. Dadurch ist es notwendig, wie bereits in Teil B beschrieben, die gesamtstädtische Entwicklung im Vergleich zur übergeordneten Ebene zu sehen. Im Falles des Regionalmonitors bedeutet dies jedoch nicht den Vergleich gesamtstädtischer Indikatoren mit dem gleichen Indikator auf der Ebene der Region, was in diesem Fall, wegen der fehlenden regionalen Ebene, das Bundesland Saarland wäre. Vielmehr ist der Ansatz des Stadtumbaumonitoring Brandenburg hier für eine Anwendung geeignet, der eine Betrachtung der Umlandgemeinden miteinbezieht und somit die entsprechenden Stadt-Umland-Prozesse beobachtet. Dadurch lassen sich Handlungserfordernisse für die eigene Stadtentwicklungspolitik ableiten. Dies ist auch der Grundgedanke des Regionalmonitors für Saarbrücken. Eine Einbindung der Daten zu den einzelnen Indikatoren setzt eine entsprechende Kooperation der Umlandgemeinden voraus. Dies ist eine wesentlicher und auch systemkritischer Aspekt, der nicht unterschätzt werden sollte. Da sich hier jedoch Informationsvorteile für beide Seiten ergeben, erscheint es grundsätzlich möglich hier die jeweiligen Kooperationen im Monitoringprozess aufzubauen. Das besondere an der geografischen Lage Saarbrückens ist, dass die Stadt an der nationalen Grenze zu Frankreich liegt. Dies macht es grundsätzlich notwendig, grenzüberschreitend zu arbeiten. Im Sinne einer schrittweisen Erweiterung kann dies geschehen, am Anfang jedoch sollte die Kooperation mit den deutschen Stadt-Umland-Gemeinden im Vordergrund stehen. Abbildung 29: Lage Saarbrückens in der Region Quelle: Eigene Darstellung

113 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 105 Es wird vorgeschlagen, hier die entsprechenden an die Landeshauptstadt Saarbrücken angrenzende Ämter in die Betrachtung mit einzubeziehen, da hier die größten Wechselbeziehungen zu erwarten sind. Im Sinne des angedeuteten stufenweisen Ausbaus können auch noch andere Kommunen mit in den Regionalmonitor aufgenommen werden. Die anschließende Abbildung zeigt den räumlichen Betrachtungsbereich des Regionalmonitors mit den an die Landeshauptstadt Saarbrücken angrenzenden Kommunen. Abbildung 30: Räumlicher Betrachtungsbereich Regionalmonitor Quelle: Eigene Darstellung Indikatoren für den Regionalmonitor Um den bestehenden Verflechtungen zwischen der Stadt Saarbrücken und seinem Umland gerecht zu werden, gilt es diese durch aussagekräftige Indikatoren zu beobachten. Die Indikatorenmenge dieses Moduls sollte wegen der notwendigen Kooperationsbereitschaft der Umlandgemeinden entsprechend getroffen werden und eine möglichst geringe Anzahl von Indikatoren beinhalten. Da der Regionalmonitor für Saarbrücken die Aufgabe hat bestehende Wechselbeziehungen und Konkurrenzen zu analysieren und grafisch darzustellen, sind hier vor allem quantitative Indikatoren aus dem Bereich der Bevölkerungsbewegung/-wanderung sowie der Siedlungstätigkeit zu wählen. Nachfolgende Tabelle zeigt die für den Regionalmonitor vorgeschlagenen Indikatoren, die unter anderem bereits teilweise im Rahmen des Stadtumbaumonitoring in Brandenburg verwendet werden und somit empfohlen werden können. Eine jährliche Aktualisierung der Datenbestände ist hierbei empfehlenswert, so dass Entwicklungsprozesse und Tendenzen entsprechend sichtbar werden.

114 106 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Indikator Aussage Quelle 1 Bevölkerungsveränderung der letzten zehn Jahre in % 2 Bevölkerungsveränderung zum Vorjahr in % Kennzeichnet die Veränderung der Einwohnerzahl der letzten zehn Jahre Kennzeichnet die kurzfristige Veränderung zum Vorjahr StaLa, Gemeinden StaLa, Gemeinden 3 Wanderungssaldo in % Ein positiver Wert ist ein Indiz für eine bestimmte Attraktivität einer Kommune 4 Baufertigstellungen nach Anzahl und Art der Gebäude Signalisiert Konkurrenz durch das Umland sowie Art der Nachfragestruktur 5 Siedlungsdichte Gibt Auskunft über die Siedlungsstruktur StaLa, Gemeinden StaLa, Gemeinden StaLa, Gemeinden Tabelle 11: Vorschlag Indikatoren Regionalmonitor Quelle: Eigene Darstellung Modul 2: Stadtmonitor Funktion Das Kernstück des Monitoringkonzeptes stellt das Modul 2, der Stadtmonitor dar. Seine Aufgabe ist es, durch eine kleinräumige und themenübergreifende Beobachtung der Stadtentwicklung, Entwicklungstrends möglichst frühzeitig zu erkennen. Zu diesem Zweck gibt es verschiedene methodische Ansätze, die auch teilweise in den betrachteten Fallstudien angewendet wurden. Die verwendeten Methoden sind hierbei später auch ausschlaggebend für die Wahl des richtigen EDV-Systems zur Datenverarbeitung/-visualisierung. Da die Wahl der Methode für eine Kommune jedoch nicht nur bedeutet, dass sie evtl. neue Software anschaffen muss, sondern auch personelle Ressourcen für die entsprechenden Auswertungen bereit zu stellen hat, ist dies auch in der längerfristigen Perspektive ein systemkritischer Schritt. Einige Monitoringsysteme, vor allem im Umweltbereich, setzten hierbei auf die Verwendung von Grenzwerten als Methode für die Frühwarnfunktion. Im komplexen Themenfeld der Stadtentwicklung scheint jedoch die Definition von Grenzwerten für eine Kommune als nicht praktikabel. Für einige Indikatoren mag dies zwar noch möglich sein, da hier Richtwerte oder Qualitätsstandards vorhanden sind. Für viele Indikatoren ist jedoch eine Grenzwertbestimmung bereits fachlich schwierig und kann vor allem politisch gesehen problematisch werden. Zu nennen sei hier zum Beispiel die Definition eines Grenzwertes für den Anteil von Bewohnern mit Migrationshintergrund an der Gesamtbevölkerung. Ein entsprechend hoher Anteil kann Ausdruck einer multikulturellen Gesellschaft im Stadtteil sein, der sich in einem vielfältigen Angebot an Dienstleistungen, Waren oder kulturellen Angeboten ausdrückt oder aber auch ein Indiz für eine soziale Benachteiligung im Stadtteil. Wie dieses

115 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 107 einfache Beispiel bereits deutlich macht, ist der Grenzwertbezug ein Ansatz, der vielfach Probleme in der Definition entsprechender Ober- und Untergrenzen aufwirft. Aus diesem Grund scheint dieser Ansatz für das Modul 2 vorerst als ungeeignet. Hier bleiben die Ergebnisse des BMBF Forschungsprojektes FKS abzuwarten, welches sich u.a. mit der Problematik der Grenzwertbestimmung zur Unterstützung einer flexiblen Stadtentwicklungsplanung beschäftigt. Als Grundlage für den Entwurf des Stadtmonitors der LHS Saarbrücken, kann jedoch grundsätzlich die Methodik des Stadtentwicklungsmonitoring der Stadt Schkeuditz genommen werden. Diese wurde im Rahmen eines Teilprojektes des Bundeswettbewerbs Stadt 2030 im Jahr 2002 entwickelt und stellt gerade wegen des Praxisbezugs einen pragmatischen Ansatz dar, der für eine Einbeziehung in das 2. Modul des Saarbrücker Monitoringkonzeptes spricht. Durch die Verwendung dieses methodisch gesehen einfachen Systems, kann somit dem Anspruch der Ressourcenschonung Rechnung getragen werden, da hier grundsätzlich keine komplexen Analysen durchgeführt werden. Im Folgenden werden Teile des Schkeuditzer Systems beschrieben, die für eine Anwendung in der LHS Saarbrücken empfohlen werden. Das Modell zur Abbildung der Stadtentwicklungsprozesse wird dabei grundsätzlich durch drei Schritte gebildet, die es im Kontext der LHS Saabrücken anzuwenden gilt. Der erste Schritt stellt dabei die Vereinfachung der räumlichen Dimension zu Objekten einer bestimmten Betrachtungsebene [Stadt Schkeuditz 2002: 165] dar. Dies bedeutet im Klartext die Auswahl einer statistischen Einheit, welche für die Analyse und Darstellung der Stadtentwicklung verwendet wird. Da dieses Modul unter anderem als Werkzeug zur Bearbeitung von Stadtentwicklungskonzepten dient und diese wiederum, neben der regionalen und gesamtstädtischen Sicht, auch eine kleinräumige Betrachtung beinhalten sollten, wird hier als kleinste Betrachtungseinheit die Distriktebene [siehe Abbildung 28] empfohlen. Eine entsprechende Aggregation der Datenbestände, auf die jeweils nächst höher gelegene Ebene, sollte gleichfalls erfolgen, um Merkmale betrachten zu können, die nicht kleinräumig verfügbar sind. Der zweite Schritt ist die Definition von Zeitintervallen für die spätere Darstellung der Zeitreihen. Hier wird grundsätzlich die Einheit Jahre sowie ein möglichst fixer Stichtag [z.b ] zur Zustandserfassung empfohlen. Der dritte und auch wichtigste Schritt der Systementwicklung ist die Selektion aussagekräftiger Indikatoren. Wie die Erfahrungen anderer Systeme bereits gezeigt haben, ist ein Qualitätsmerkmal eines guten Monitoring die Reduzierung des Systems auf wenige Indikatoren. Dieser Grundsatz sollte auch hier entsprechend Anwendung finden. Ein Vorschlag für ein entsprechendes Indikatorenset für den Stadtmonitor der LHS Saarbrücken findet im zweiten Teil der Modulbeschreibung statt. Sind die Indikatoren entsprechend definiert, können die entsprechenden Rohdaten für die einzelnen Raumobjekte und die zeitlichen Einheiten in das System eingespielt werden. Rohdaten wären hier zum Beispiel die Anzahl der Arbeitslosen. Ein aussagekräftiger Indikator zur Beschreibung der Stadtentwicklung wäre daraus abgeleitet z.b. der Anteil der Arbeitslosen von Jahre an den Gesamtarbeitslosen in

116 108 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Prozent. Dieser Indikator kann entsprechend aus den Rohdaten berechnet werden. Aus reinen Daten wird hier durch eine entsprechende Verdichtung eine erste verwertbare Information. Klassische Methoden zur Beobachtung der Stadtentwicklung anhand von Indikatoren sind hierbei, diese im Raum- und Zeitbezug zu analysieren und auch darzustellen. Gerade die Betrachtung von Zeitreihen eröffnet die Möglichkeit einer Frühindikation, durch das Ablesen von Trends entlang der Zeitachse. Dadurch ist es auch notwendig bei der Einführung des Stadtmonitors möglichst zeitlich zurückliegende Datenreihen bereits zu integrieren. BEVölkErungSEntwiCklung % prognostizierte Abnahme % prognostizierte Abnahme Abbildung 31: Darstellung einer Datenreihe mit Prognosealternativen Quelle: Eigene Darstellung Durch den Raumbezug eines Indikators wird der Vergleich der betrachteten Raumeinheiten und eine Bewertung des Status-Quo oder der Entwicklung möglich [je nach Indikator]. Die Betrachtung einer Datenreihe entlang der Raumachse ermöglicht es zudem, diese mit einfachen Mitteln zu visualisieren und damit verständlich zu präsentieren. Gerade für politische Entscheidungsträger ist es wichtig, dass die Schlüsselaussagen einfach erkennbar sind, was durch eine ansprechende grafische Darstellung erreicht werden kann. Wie bereits beschrieben, ist im Falle der Landeshauptstadt Saarbrücken die empfohlene statistische Ebene die der Distrikte, welche eine bessere Betrachtung der heterogenen Strukturen innerhalb des städtischen Gefüges zulässt und bereits im Rahmen der Kommunalstatistik zur Darstellung der entsprechenden Datenreihen genutzt wird. Da jedoch nicht für jedes Themengebiet die entsprechenden Daten auf dieser räumlichen Ebene vorliegen, müssen gegebenenfalls auch die Ebenen der Stadtteile, Bezirke oder der Gesamtstadt angewandt werden. Folgende Abbildung zeigt anhand eines exemplarischen Beispiels eine mögliche grafische Darstellung auf Distriktebene am Beispiel des Indikators Arbeitslose in % am jeweiligen Bestand der Bevölkerung im Alter von Jahren im Dezember 2006.

117 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 109 Abbildung 32: Darstellung der räumlichen Betrachtung auf Distriktebene Quelle: Eigene Darstellung; statistische Werte: [Landeshauptstadt Saarbrücken-Amt für Entwicklungsplanung, Statistik und Wahlen] Die in den vorherigen Abschnitten beschriebenen Methoden sind die Grundelemente eines Monitoringsystems zur Stadtbeobachtung. Neben diesen Standardmethoden wurden im Rahmen des Projektes Stadt 2030 weitere Vorgehensweisen vorgeschlagen, die als Informations- und Entscheidungsgrundlage dienen können und das System Stadt in seiner Komplexität transparenter machen. Diese zeichnen sich durch die Verständlichkeit bei ihrer Anwendung aus, sind aber dennoch in der Lage, als wichtiges Mittel für die Identifikation von bestimmten Zusammenhängen zu dienen. Folgende Tabelle zeigt mögliche Methoden, um durch entsprechende Datenverdichtung und -verarbeitung entsprechende Informationen für die Beschreibung und Bewertung von Stadtentwicklungsprozessen, als Grundlage für die Erarbeitung und Fortschreibung von integrierten Stadtentwicklungskonzepten.

118 110 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Analyseschritte zur Informationsgewinnung für die Beschreibung und Bewertung von Stadtentwicklungsprozessen Datenpunkt Datenreihe entlang der Raumachse Datenreihe entlang der Zeitachse Datenreihe entlang der Indikatorachse Datenschicht entlang der Raum- und Zeitachse Datenschicht entlang der Raum- und Indikatorachse Datentschicht entlang der Zeit und Indikatorachse Ablesen des Zustandes eines Indikators an einem Ort und zu einem Zeitpunkt Darstellung der Unterschiede eines Indikators zwischen verschiedenen Objekten [z.b. Ortsteilen] Darstellung der Entwicklung eines Indikators Darstellung eines Zustands- Profils eines Objektes Vergleich von Entwicklungen eines Indikators in unterschiedlichen Räumen Erkennen von Zusammenhängen zwischen Indikatoren Erkennen von Zusammenhängen zwischen der Entwicklung von unterschiedlichen Indikatoren Tabelle 12: Methoden zur Datenanalyse im Stadtmonitor Quelle: Eigene Darstellung nach [Stadt Schkeuditz 2002: 167] Indikatoren für den Stadtmonitor Der Stadtmonitor bildet das Basismodul der Stadbeobachtung und Früherkennung und kann durch themenübergreifende Indikatoren und Informationen wichtige Arbeits- und Entscheidungsgrundlagen für die Erstellung und Fortschreibung integrierter Stadtentwicklungskonzepte bereitstellen. Trotz des Anspruches die vielfältigen Faktoren, die für eine nachhaltige Entwicklung des städtischen Raumes zu betrachten sind, in Form von Indikatoren in den Stadtmonitor mit aufzunehmen, sollte hier eine Beschränkung auf ein praktikables Maß erfolgen. Neben der Datenverfügbarkeit auf den betrachteten Raumebenen sollten bei der Auswahl der Indikatoren dieses Moduls auch die entsprechenden Anforderungen, die in Teil D Kapitel behandelt wurden, nach Möglichkeit Eingang in dieses Modul finden. Weitere wichtige Auswahlkriterien für Indikatoren des Stadtmonitors sind ferner, die bereits in anderen Monitoringsystemen und -projekten verwendeten Indikatoren, wie auch Berücksichtigung der Anforderungen potentieller Nutzer an ein solches System. Die bereits in Teil C angesprochenen Grundsätze für die Auswahl von Indikatoren, wie Aussagekraft, Verständlichkeit, Räumliche Vergleichbarkeit und Praktikabilität sind bei diesem Selektionsprozess ständige Begleiter und sollten entsprechend beachtet werden. Um die durch die Fallstudien und Experteninterviews ermittelten Erfahrungswerte angemessen umzusetzten, ist hier an dieser Stelle wiederum anzumerken, dass eine ausschließliche Integration quantitativer Daten nicht alle relevanten Bereiche abdecken kann und dadurch gerade im Stadtmonitor eine Ergänzung durch qualitative

119 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 111 Werte erfolgen sollte. Diese können durch die Bewertung von Experten [Stadtplanungsamt, Grünflächenamt, Citymarketing etc.] oder auch im Zuge von Bürgerumfragen mit in das System einfließen. Da gerade der Aspekt der Bürgerumfragen sehr aufwändig in der Durchführung und Verarbeitung ist, sollten diese nicht in einem jährlichen Turnus durchgeführt werden. Dadurch ergeben sich zwar entsprechende Datenlücken für die dazwischenliegenden Jahre, jedoch ist diese Einschränkung in der Informationsdichte akzeptierbar, da die Forderung an dieser Stelle nach jährlichen Umfragen im Praxisalltag scheitern würde. Allerdings kann auch eine regelmäßige Befragung alle 3-5 Jahre wichtige Zusatzinformationen in den Stadtmonitor einbringen. Die Indikatoren, die im Folgenden für den Stadtmonitor der LHS Saarbrücken vorgeschlagen werden, sind das Ergebnis eines kombinierten Top-Down- und Bottom- Up-Ansatz [siehe Abbildung 27]. Die Kernmenge läßt sich dabei vor allem auf die Merkmale der IRB, der sonstigen Fallstudien sowie den Anforderungen im Rahmen der Stadt-Vision-Saar zurückführen. Auf eine kleinräumige Verfügbarkeit wurde dabei geachtet, ist allerdings wegen der lokalen Datenverfügbarkeit nicht konstant gegeben.

120 112 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Themenfeld/Indikator Quelle Demografische Indikatoren 1 Bevölkerungsentwicklung der letzten 10 Jahre LHS 2 Geburtenrate LHS 3 Verhältnis der über 60 Jährigen zu den unter 20 Jährigen [Differenz] 4 Anteil ausländischer Bevölkerung an der Gesamtbevölkerung LHS LHS 5 Innerstädtische Umzüge je 100 EW [Saldo] insgesamt LHS 6 Innerstädtische Umzüge je 100 EW [Saldo] der Bevölkerung Jahre 7 Innerstädtische Umzüge je 100 EW [Saldo] der Bevölkerung Jahre 8 Wanderungen der Bevölkerung je 100 EW mit Hauptwohnung [Saldo] ingesamt Sozioökonomische Indikatoren LHS LHS LHS 9 Anteil Arbeitslose [SGB II und III] an der Erwerbsbevölkerung in % 10 Anteil Arbeitsloser Ausländer an den Ausländern Gesamt in % 11 Anteil Arbeitsloser Jugendlicher [15-25 J.] an den Jugendlichen der Altersgruppe in % 12 Anteil Transferleistungsempfänger an der Gesamtbevölkerung in % LHS, BA LHS LHS LHS, BA 13 Kriminalitätsrate [Häufigkeitszahl] Polizei 14 Anteil der Bevölkerung mit höherem Bildungsabschluss LHS, Stadtverband 15 Gefühlte Sicherheit Umfrage Wohnungswirtschaftliche Indikatoren 16 Durchschnittliche qm-zahl je Wohnung LHS, Siedlungsgesellschaft 17 Haushaltsgröße [Einwohner je Haushalt] 18 Wohngebäudeleerstände 19 Anteil der Gebäude mit 1-2 Wohnungen an allen Wohngebäuden LHS, Siedlungsgesellschaft LHS

121 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken Themenfeld/Indikator Infrastrukturelle Indikatoren Anzahl Betreuungsplätze an der Bevölkerung der Altersgruppe [3-6 Jahre] 21 Zufriedenheit mit dem ÖPNV-Angebot Quelle LHS Umfrage, Verkehrsbetriebe 22 Zufriedenheit mit dem Nahversorgungsangebot Umfrage 23 ÖPNV Erschlossene Siedlungsfläche [500m Puffer]/ gesamten Siedlungsfläche LHS 24 Funktionalität des Gebietes [Einzelhandelsversorgung, Schulen, Altenheime, Kitas, Spielplätze, Kultur-, Sport-, Freizeiteinrichtungen, Gesundheitseinrichtungen, Dienstleistungsangebote] Bewertung 25 Flächennutzung und städtebauliche Indikatoren Anteil der Siedlungs- und Verkehrsfläche an der Gesamtfläche LHS 26 Anteil Baulücken an der gesamten Wohnbaufläche LHS 27 Lagequalität des Gebietes [naturräumliche Lage der Wohngebiete] Bewertung 28 Städtebauliche Qualität [Baustruktur, Plätze, etc.] Bewertung 29 Zufriedenheit mit dem Wohnquartier Umfrage 30 Anteil WE mit ausschließlich Personen über 60 Jahre LHS 31 Anteil von Wohnbauflächen, die in fußläufiger Entfernung [500m] zu öffentlichen Freiräumen liegen LHS Tabelle 13: Vorschlag Indikatoren Stadtmonitor Quelle: Eigene Darstellung

122 114 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Modul 3: Schwerpunktsetzung Funktion Die beiden ersten Module setzen die Stadt-Umland-Betrachtung sowie die kleinräumige Betrachtung der Stadtentwicklungsprozesse um und gehen somit auf die entsprechenden Bausteine integrierter Stadtentwicklungskonzepte ein. Ein weiteres elementares Charakteristikum dieses Instrumentes ist darüber hinaus die Schwerpunktsetzung auf bestimmte inhaltliche Handlungsfelder oder räumliche Schwerpunktbereiche. Dies soll zu einer effizienteren Stadtentwicklungspolitik und einem schonenden Einsatz der knapp bemessenen finanziellen und personellen Ressourcen führen. Im Hinblick auf eine möglichst objektive Entscheidungsvorbereitung zur Schwerpunktsetzung, kann eine Betrachtung der Stärken und Schwächen im räumlichen Vergleich mittels Indikatoren ein geeignete Informationsgrundlage darstellen. Aus dieser Anforderung heraus wird vorgeschlagen, dies durch eine gewichtete Analyse der aktuellen Situation mittels verschiedenen Indikatoren umzusetzen [ Multi- Criteria-Evaluation ] [vgl. Stadt Greifswald [Hrsg.] 2005: 32ff]. Um den heterogenen Strukturen und den unterschiedlichen Funktionen städtischer Gebiete ansatzweise gerecht zu werden, sollte diese gewichtete Analyse jedoch nicht für alle Gebiete innerhalb Saarbrückens gleich durchgeführt werden. Grundsätzlich bietet sich hier die Lagetypisierung der IRB an, an der die LHS Saarbrücken bereits beteiligt ist. Sie sieht eine innerstädtische Gliederung in folgende vier Kategorien vor, sowie eine regionale Stadt-Umland-Ebene, die bereits durch den Regionalmonitor abgedeckt wird. Die vier Kategorien sind folgende: City Cityrand Innenstadtrand Stadtrand Für die Landeshauptstadt Saarbrücken bedeutet dies in der Anwendung folgende Klassifizierung des Stadtgebietes.

123 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 115 Abbildung 33: IRB-Lagetypen in Saarbrücken Quelle: Eigene Darstellung nach [Landeshauptstadt Saarbrücken-Amt für Entwicklungsplanung, Statistik und Wahlen] Um die Analyse für eine Schwerpunktsetzung handhabbar zu halten, sollten die Lagetypen der IRB modifiziert werden. Eine zusammenhängende Betrachtung der innerstädtischen Lagen [City, Cityrand und Innenstadtrand] und eine ergänzende Betrachtung der Stadtrandlagen wird empfohlen. Diese Einteilung in zwei Gruppen ist praktikabel, da sich gerade die Anforderungen an die städtische Umwelt von Seiten der Bewohner grundlegend zwischen diesen beiden Kategorien unterscheiden. So ist zum Beispiel für Bewohner innerstädtischer Lagen die Nähe zu Erholungsflächen, wie Parks grundsätzlich wichtiger, als es für Bewohner, der von Einfamilienhausbebaugung geprägten Vororte und Stadtrandlagen ist. Um die Distrikte in den beiden neuen Lagekategorien [I: Innenstadt; II: Stadtrand] untereinander vergleichen zu können, was eine Grundlage für die Schwerpunktsetzung darstellt, wird für sie für jeden Indikator ein normierter Indexwert zur übergeordneten Einheit [hier: Lagekategorie] gebildet. Die Methodik zur Indexbildung [vgl. ebenda: 32f ] wird im Folgenden am Beispiel des Innenstadtranddistrikt Nr. 124 Leipziger Straße im Stadtteil Malstatt durchgeführt. Der betrachtete Indikator ist dabei analog zu Abbildung 32 Arbeitslose in % am jeweiligen Bestand der Bevölkerung im Alter von Jahren im Dezember Gebiet Wert Distrikt 124 Leipziger Straße 22,4% Durchschnitt Innenstadt 12,3% Tabelle 14: Indikatorausprägung in den Gebieten Quelle: Eigene Darstellung; statistische Werte: [Landeshauptstadt Saarbrücken-Amt für Entwicklungsplanung, Statistik und Wahlen]

124 116 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Aus dem Distriktwert muss nun in einem weiteren Schritt der Indexwert im Vergleich zur Lagetypisierung Innenstadt gebildet werden. Folgende Grafik veranschaulicht dazu schematisch die angewandte Methodik als Beispiel für die Anwendung auf andere Indikatoren. Abbildung 34: Schema Bildung des Entwicklungsindex Quelle: Eigene Darstellung Wie in der Grafik bereits angedeutet wird bereits durch die Wahl der Rechenoperation zur Indexbildung bereits eine Bewertung durchgeführt, da grundsätzlich ein Entwicklungsindex <100 in dem System eine negative Bewertung bedeuten soll. Für das Beispiel der Arbeitslosen ist dies relativ eindeutig, da hier eine hohe Arbeitslosenquote allgemein als negativ definiert wird. Sollten qualitative Indikatoren mit in das System einbezogen werden, so ist in diesem Fall der Durchschnittswert [Lagekategorie] gleich 100 zu setzen und anhand dieses Wertes die Ausprägung des Indikators auf Distriktebene zu bestimmen. Wollte man zum Beispiel eine subjektive Bewertung der städtebaulichen Situation [z.b. durch das Stadtplanungsamt] im Vergleich zur Lagekategorie Innenstadt mit einbeziehen, so würde der Wert für die Innenstadt 100 betragen und nun die qualitative Bewertung stattfinden. Ist nach der subjektiven Einschätzung die städtebauliche Qualität des Distrikts im Vergleich entsprechend schlechter, so muss der Indexwert <100 sein und umgekehrt. Dies stellt zwar eine vereinfachte Methode dar, trotzdem ist es sinnvoll, qualitative Werte durch die Zustandsbewertung von Experten mit in das Modul 2 einzubinden. Über die Ausprägung des Entwicklungsindex im Vergleich zur Lagekategorie kann nun der Planer eine Aussage über den Zustand oder die Entwicklung dieses Indikators tätigen. Durch die Beobachtung der Entwicklungsindizes im zeitlichen Verlauf fungiert die Indexbildung hier bereits als Entscheidungsunterstützung, entbindet jedoch den

125 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 117 entsprechenden Fachexperten nicht von seiner Aufgabe hieraus im lokalen Kontext seine Rückschlüsse zu ziehen. In oben dargestelltem Beispiel würde sich bei einem Vergleich mit dem Durchschnitt aller Innenstadtdistrikte ein Entwicklungsindex von 54,9 bilden, wodurch bereits eine entsprechende Schwäche, im Bezug auf den einen Indikator deutlich wird. Für eine grafische Darstellung bietet sich hier eine Darstellung nach dem Ampelsystem an, welches die Werte entsprechend ihrer Ausprägung in Abstufungen von grün bis rot visualisiert. Dies erzeugt eine hohe Lesbarkeit der Ergebnisse. Die Bildung des Indexwertes ist der erste Schritt einer gewichteten Distriktanalyse und muss entsprechend für jeden Indikator durchgeführt werden. In einem weiteren Schritt erfahren die einzelnen Indikatoren sowie die dazugehörigen Themenfelder eine entsprechende Gewichtung. Dieser Schritt ist zwar bereits eine subjektive Einschätzung, da es für viele Bereiche keine Entwicklungsstandards gibt, dennoch ist dies ein praktikables Hilfsmittel, Entscheidungsprozesse entsprechend zu unterstützen. Als Beispiel sei an dieser Stelle auf das Stadtentwicklungskonzept der Stadt Greifswald verwiesen. Indikatoren der gewichteten Distriktanalysen Die Entwicklung und Auswahl der Indikatoren für diese gewichtete Analyse zur Schwerpunktsetzung sollten sich dabei grundsätzlich an den Anforderungen der Stadt-Vision-Saar orientieren. Die angesprochene und empfohlene Unterscheidung nach Lagekategorien mittels unterschiedliche Indikatoren bzw. Gewichtungen stellt allerdings eine Thematik dar, die entsprechender wissenschaftlicher Untersuchungen sowie empirischer Verifizierung vor Ort [ Ground-truthing ] bedarf. An dieser Stelle wird empfohlen, gerade in diesem Bereich weitere ergänzende Studien durchzuführen, da diese Fragestellung ein er fundierten Analyse bedürfen, die nicht im Rahmen dieser Arbeit getätigt werden kann. In folgender Tabelle werden entsprechende Indikatoren vorgeschlagen, die zur Bewertung der Stärken und Schwächen der einzelnen Distrikte herangezogen werden können und sich im Kern auf die Anforderungen der Stadt-Vision-Saar stützen.

126 118 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Gewichtete Distriktanalyse Indikator Demografie Bevölkerungsentwicklung der letzten 10 Jahre Verhältnis der über 60 Jährigen zu den unter 20 Jährigen [Differenz] Anteil ausländischer Bevölkerung an der Gesamtbevölkerung Innerstädtische Wegzüge je 100 EW insgesamt Innerstädtische Zuzüge je 100 EW mit Hauptwohnung ingesamt Sozioökonomie Anteil Arbeitslose [SGB II und III] an der Erwerbsbevölkerung in % Anteil Arbeitsloser Ausländer an den Ausländern Gesamt in % Anteil Arbeitsloser Jugendlicher [15-25 J.] an den Jugendlichen der Altersgruppe in % Anteil Transferleistungsempfänger an der Gesamtbevölkerung in % Wohnungswirtschaft Durchschnittliche qm-zahl je Wohnung Anteil der Wohngebäudeleerstände an den gesamten Wohngebäuden Anteil der Gebäude mit 1-2 Wohnungen an allen Wohngebäuden Infrastruktur Durch Betreuungseinrichtungen [0-6 Jahre] erschlossene Siedlungsfläche [500m Puffer]/gesamten Siedlngsfläche ÖPNV Erschlossene Siedlungsfläche [500m Puffer]/ gesamten Siedlungsfläche Durch Nahversorgungseinzelhandel erschlossene Siedlungsfläche [500m Netzwerkpuffer] / gesamten Siedlungsfläche in qm Flächennutzung und Städtebau Anteil der Siedlungs- und Verkehrsfläche an der Gesamtfläche Bewertung der Lagequalität des Gebietes [naturräumliche Lage der Wohngebiete] Anteil von Wohnbauflächen, die in fußläufiger Entfernung [500m] zu öffentlichen Freiräumen liegen Bewertung der Städtebaulichen Qualität [Baustruktur, Plätze, etc.] Tabelle 15: Vorschlag Indikatoren Schwerpunktsetzung Quelle: Eigene Darstellung Modul 4: Controlling Funktion Ein letzter Modulbaustein und gleichwohl mit der Wichtigste ist das Modul 4: Controlling. Die drei im Vorhinein behandelten Module dienten der Bebachtung, Analyse und Schwerpunktsetzung. Darüber hinaus werden in einem Stadtentwicklungskonzept, auf verschiedenen Detailstufen Ziele formuliert, die es umzusetzen und zu überprüfen gilt. Dieses Zielkonzept enthält in der Regel Leitziele, thematische und räumliche Entwick-

127 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 119 lungsziele sowie Maßnahmen - und Projektziele [vgl. Abbildung 9]. Ein Controlling versucht nun diese Zielebenen kontinuierlich, mittels entsprechenden Entwickelnden Indikatoren, zu überprüfen [Selbstkontrolle]. Hier wird als Turnus eine 2-3 jährige Aktualisierung der Datenbestände und Auswertung der Ergebnisse vorgeschlagen. Da Leitziele in der Regel sehr weich formulierte allgemeine Zielvorstellungen sind, werden sie nicht eigenständig mittels Indikatoren operationalisiert und überprüft. Die kontinuierliche Überprüfung beschränkt sich somit auf die thematischen und räumlichen Entwicklungsziele als eine Stufe sowie die Projekte bzw. Maßnahmen als zweite Detailebene des Moduls. Ziel dieser Selbstkontrolle ist es durch die regelmäßige Überwachung der Ziele und deren diskursive Bewertung innerhalb der Verwaltung, Anhaltspunkte für etwaige Modifikationen von Strategien oder Projekten/Maßnahmen zu erhalten und somit die knappen Mittel effizienter zu nutzen. Außerdem trägt diese Selbstkontrolle, durch die regelmäßige Diskussion, einem internen Lerneffekt bei. Controlling Regelkreis Folgende Abbildung zeigt schematisch, wie eine solche Zielkontrolle im Prozess aussehen könnte. Abbildung 35: Controlling Regelkreis Quelle: Eigene Darstellung Der erste Schritt des Controlling stellt die Formulierung von Zielen dar. Hier gilt die Aussage, dass Ziele möglichst konkret zu definieren sind, damit man sie einer entsprechenden Überprüfung unterziehen kann. Im Rahmen der Fallstudie des STEK Sankt

128 120 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Augustin wurde diese Problematik bereits behandelt und dargestellt. Die daraus gewonnenen Erkenntnisse haben auch für Durchführungen eines Controlling für das STEK [bzw. SEKO] der LHS Saarbrücken Gültigkeit [vgl. Tabellen 9 und 10]. Die thematischen Ziele des SEKO`s, die als exemplarische Grundlage für dieses Modul fungieren, weisen einen geringen Konkretisierungsgrad auf. Quantifizierte Zielaussagen in Bezug auf einen Zeithorizont fehlen hier aktuell noch gänzlich. Will man diese weichen Zielformulierungen entsprechend überprüfbar machen, so muss hier entsprechend nachgearbeitet werden. Ein zweiter Schritt, der an die Zielformulierung anschließt ist die Festlegung entsprechender Indikatoren zur Zielüberprüfung. Je nach Themenbereich können dies qualitative oder aber quantitative Indikatoren sein. Dieser Punkt ist für ein funktionierendes und effizientes Controlling systemkritisch und wird im weiteren Verlauf dieser Arbeit noch entsprechend erläutert. Wurden die Indikatoren erstmalig festgelegt, dann müssen die entsprechenden Daten, aus den zur Verfügung stehenden Quellen zusammengetragen und regelmäßig fortgeschrieben werden. So kann man nach definierten zeitlichen Abständen die Entwicklung der einzelnen Indikatoren entsprechend analysieren und daraus Ergebnisse in Bezug auf die Zielerreichung herstellen. Diese müssen dann durch ein entsprechendes Feedback, was in Form von Steuerungsrunden, Berichten oder andere Kommunikationsformen geschehen kann, entsprechend innerhalb der Verwaltung und den politischen Entscheidungsträgern rückgekoppelt werden. Sind die Erkenntnisse weitergegeben worden, schließt die Aktion an, denn die Controllingergebnisse müssen durch entsprechendes Handeln umgesetzt werden. Dies kann die Modifikation oder Neuentwicklung von Maßnahmen und Projekten sein. Eine andere Schlussfolgerung kann aber auch die Neuzuteilung von Budgets zu den einzelnen Fachbereichen sein, die zwar entsprechende Maßnahmen vorbereitet, aber keine Mittel für deren Umsetzung haben. Da dies kein einmaliger Prozess darstellt, sind die Ziele auch regelmäßig auf ihre Werte und Ausrichtungen zu überprüfen, was unter Umständen einer Neuformulierung gleichkommt. Damit beginnt der Regelkreis von Neuem. Entwicklung von Zielindikatoren Da die Entwicklung von Zielindikatoren ein wesentlicher Bestandteil bei der Umsetzung dieses Bausteins ist, wird er im Folgenden schematisch dargestellt. Schritt 1: Zielkonkretisierung Wie ist das Ziel im Konzept [hier: STEK bzw. SEKO] formuliert? Wie kann dieses Ziel durch eine Umformulierung konkretisiert werden? [wenn notwendig]

129 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 121 Schritt 2: Zielausschluss Unterliegt das Ziel dem Steuerungseinfluss der Stadtverwaltung? Wenn nein, frühzeitiger Ausschluss aus des Ziels aus dem Controlling Schritt 3: Indikatorentwicklung Welche Entwicklung/Zustand will ich beobachten, damit ich eine Aussage über die Zielerreichung/Tendenz treffen kann? Wie kann ich dies beobachten und bewerten? Welche Informationen benötige ich, um dies zu tun? Welche Daten benötige ich, um diese Information abzuleiten? Wie kann ich diese Daten erhalten? Quellen, Erhebung, etc. Was muss ich tun, um die erwünschte Information aus den Daten zu generieren? Analyse, Bearbeitungsschritte, etc. Wie verwende ich die daraus gewonnene Information weiter? Schritt 4: Praktikabilität und Übernahme Ist dieser Indikator mit den bestehenden Ressourcen [technisch und personell] regelmäßig erheb- und analysierbar? Müsste z.b. zusätzliche Software angeschafft oder Schulungen durchgeführt werden? Kann ein Zielcontrolling mit vertretbarem Aufwand durchgeführt werden? Am Ende dieses Prozesses steht die Entscheidung, ob ein Ziel in das Modul 4 aufgenommen wird, oder ob der Aufwand in keiner Relation zu dem Nutzen steht. Zielindikatoren der thematischen Ziele des SEKO`s Neben gesamtstädtischen Leitbildern formuliert das SEKO der LHS Saarbrücken Ziele zu den einzelnen Themenfeldern der Stadtentwicklung. Darauf aufbauend wurden Zielindikatoren, zu den jeweiligen Zielen anhand der oben dargestellten Schematik entwickelt und - wenn möglich - mit den Fachämtern der LHS abgesprochen. Die in nachstehender Tabelle dargestellten Ziele sind bereits die verbal umformulierten thematischen Ziele des SEKO`s. Dieser Schritt war ein entsprechend arbeitsaufwendiger, da wie bereits erwähnt keine konkreten Zielaussagen in dieser Form getätigt wurden. Des Weiteren fehlen quantifizierte Angaben zu den Zielwerten und Zeithorizonten. Für die Entwicklung von operationalisierbaren Zielindikatoren spielt dies

130 122 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte jedoch zunächst keine Rolle, muss allerdings entsprechend aufbereitet werden, denn wo keine Zielwerte, da kann auch keine effektive Kontrolle stattfinden. Die jeweiligen Indikatorvorschläge wurden in Folge der Anwendung des vorhin beschriebenen Schemas entwickelt und wenn möglich, durch entsprechende Rückkopplung mit den Fachämtern [Sta] der Stadt abgesprochen. Im Rahmen einer Umsetzung dieses Moduls müsste jedoch von Seiten der LHS, die Überprüfung auf Übernahme bzw. die entsprechende Entscheidung getätigt werden. Erste Vorschlage hierzu sind in der Tabelle mit einem * gekennzeichnet. Erläuterung zu den städtischen Datenquellen der anschließenden Tabelle: Sta 12 Sta 40 Sta 50 Sta 61 Sta 66 Sta 67 Sta 81 Amt für Entwicklungsplanung, Statistik und Wahlen Amt für Kinder, Bildung und Kultur Amt für soziale Angelegenheiten Stadtplanungsamt Amt für Straßenbau und Verkehrsinfrastruktur Amt für Grünanlagen, Forsten und Landwirtschaft Amt für Wirtschaftsförderung und Arbeitsmarkt

131 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 123 Themenfeld Thematisches Ziel Indikatorvorschläge Quelle Siedlungsstruktur und Wohnungsmarkt [SW] SW.1*: Verhinderung weiterer Stadt-Umlandwanderung SW.2*: Förderung eines differenzierten, attraktiven Wohnangebotes für unterschiedliche Nachfragegruppen Wanderungen in/aus Umland - nach Altersgruppe; Bautätigkeit [inkl. Umland] Bestand Wohngebäude - nach Wohnungszahl - und Wohnungen - nach Raumzahl und Wohnfläche, Mietpreis pro qm, Zufriedenheit mit der Wohnsituation [Befragung] Sta 12 Sta 12, Wohnungsunternehmen, Umfrage SW.3*: Sicherstellung der Nahversorgung Durch Nahversorgungseinzelhandel erschlossene Siedlungsfläche [500m Netzwerkpuffer] / gesamten Siedlungsfläche in qm Sta 61 SW.4*: Verbesserung der ÖPNV- Anbindung von Wohnquartieren ÖPNV Erschlossene Siedlungsfläche [500m Puffer]/ gesamten Siedlungsfläche, Zufriedenheit mit ÖPNV-Angebot [Befragung], Sta 66, Verkehrsbetriebe, Umfragen SW.5: Verbesserung der Qualität öffentlicher Freiräume Öffentliche Flächen in qm/ Siedlungsfläche, Zufriedenheit mit Wohnquartier [Befragung] Sta 61, Umfrage SW.6*: Qualitative Verbesserung im Wohnungsbau durch höhere ökologische Standards Programmanmeldungen KfW KfW Freiraum und Umwelt [FU] FU.1: Stadtbildverbesserung durch Qualifizierung der Freiräume Zufriedenheit mit Wohnquartier [Befragung] Umfrage FU.2*: Anpassung der Freiraumpolitik an veränderte sozioökonomische Rahmenbedingungen qm Spielplatzfläche pro Kind der Altersgruppe [3-6 Jahre] Stadt, Siedlungsgesellschaft FU.3*: Sicherung und Steigerung des Versorgungsgrades von Wohngebieten mit Freiräumen in fußläufiger Entfernung Anteil der Wohnbauflächen, die in fußläufiger Entfernung [500m] von Freiräumen liegen Sta 67 Tourismus [T] T.1*: Stärkung des Tourismus in der Stadt Saarbrücken Anzahl Übernachtungen Saarbrücken im Vergleich zu den Übernachtungen im Saarland StaLa Wissenschaft und Forschung [FH] WF.1: Förderung von Unternehmensansiedlung aus Bildung und Forschung Anzahl Start-Ups aus den Hochschulen UdS, HTW etc. WF.2*: Ausbau der Internationalität mit Schwerpunkt auf Frankreich und Luxembourg Anteil ausländischer Studenten an den Hochschulen [nach Nationalität] in % UdS, HTW etc. WF.3*: Bindung qualifizierter Arbeitskräfte nach dem Abschluss Wanderungssaldo der Altersgruppe Sta 12

132 124 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Themenfeld Thematisches Ziel Indikatorvorschläge Quelle Gewerbe und Handel [GH] GH.1: Reduzierung der Neuausweisung von Gewerbegebieten außerhalb des Siedlungszusammenhangs GH.2*: Weiternutzung und Weiterentwicklung bestehender Standorte haben Vorrang vor Neuausweisungen GH.3*: Stärkung der regionalen Einzugswirkung der Innenstadt GH.4*: Neudefinition der Quartiersfunktionen in der City GH.5*: Sicherung der Nahversorgungsfunktion auch in ländlichen Stadtteilen Ausweisung neuer Gewerbegebiet [B-Plan Aufstellung] außerhalb bestehender Siedlungen in qm; Gewerbeflächenpotential [inkl. Brachen] gekoppelt mit der Nachfrage Belegungsrate bestehender Gewerbegebiete [qm vermietete Fläche/Gesamtfläche] Umsatzkennziffer, Kaufkraftkennziffer sowie Einwohnerzahl Unternehmensstruktur nach Branchen Durch Nahversorgungseinzelhandel erschlossene Siedlungsfläche [500m Netzwerkpuffer] / gesamten Siedlungsfläche in qm Sta 61, 82, GIU Sta 81, GIU, Stadtverband Kempers, Citymarketing Kempers, Citymarketing Sta 61 [Bau-]Kultur [K] K.1: Sicherung der kulturellen Daseinsvorsorge K.2*: Qualitative Verbesserung der vorhandenen Kulturstandorte K.3: Aufwertung und Modernisierung der Stadtgestalt mit Schwerpunkt auf die Innenstadt K.4: Verbesserte Präsentationsmöglichkeiten in öffentlichen Räumen [Kulturelle Einrichtungen [Anzahl, qm, Plätze] in Bezug auf die Zielgruppen]; öffentliche Investitionen in Bau-Kultur in Verbindung mit dem Unterhalt Sta 40 Bewertung durch Fachexperten Sta 40, Staatstheater etc. Durchgeführte Projekte [Foto- Dokumentation] Anzahl durchgeführter Veranstaltungen in öffentlichen Räumen oder Leerständen Sta 61 Sta 40 Mobilität und Verkehr [MV] MV.1*: Nutzung von Entwicklungsflächen für Wohn- und Arbeitsstandorte als Mittel zur Verkehrsreduzierung Anzahl von Baulücken und Brachflächen nach LEP St 12 o. 61 MV.2*: Entwicklung von Wohn- und Arbeitsstandorten im Einzugsbereich des ÖPNV ÖPNV Erschlossene Siedlungsfläche [500m Puffer]/ gesamten Siedlungsfläche, Zufriedenheit mit ÖPNV-Angebot [Befragung] Sta 66, Verkehrsbetriebe, Umfrage MV.3: Verkehrsvermeidung durch kleinteilige Strukturen und Nutzungsmischung bei Neuausweisungen Nutzungen nach B-Plan [Neuausweisung] Sta 61

133 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 125 Themenfeld Thematisches Ziel Indikatorvorschläge Quelle Mobilität und MV.4*: Ausbau des ÖPNV Verkehr [MV] MV.5: Attraktive Gestaltung des ÖPNV MV.6*: Stadtverträgliche Entwicklung des MIV MV.7*: Optimierung des ruhenden Verkehrs MV.8*: Förderung und Intensivierung des Radverkehrs MV.9: Attraktive, barrierefrei und sichere Gestaltung des Fußgängerverkehrs ÖPNV Erschlossene Siedlungsfläche [500m Puffer]/ gesamten Siedlungsfläche, Fahrgäste in Mio. Zufriedenheit mit ÖPNV Angebot [Befragung] Anzahl KfZ/1000 EW, Bewertung der Verkehrssituation Bewertung durch Fachexperten Bewertung durch Fachexperten Zufriedenheit mit Wohnquartier [Befragung] Sta 66, Verkehrsbetriebe Verkehrsbetriebe, Umfrage Sta 66 o. 61, KfZ Zulassungsstelle Sta61 Sta61 Umfrage Infrastruktur [I] I.1: Bauliche Aufwertung der verkehrlichen Infrastruktur I.2*: Förderung der Chancengleichheit I.3*: Förderung der Integration benachteiligter Bevölkerungsgruppen I.4*: Attraktivierung des Wohnumfeldes I.5*: Stärkung des bürgerschaftlichen Engagements Getätigte öffentliche Investitionen in ; % der instandgesetzten Flächen; Infrastrukturkosten pro Kopf Anteil Arbeitsloser [15-25J] in %; Anteil Frauen an den sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, Anteil Ausländer an den Arbeitslosen Arbeitslose [SGB I und II] nach Geschlecht, Alter und Staatsangehörigkeit, Leistungsempfänger SGB II nach Geschlecht, Übergangsquote von der Grundschule in weiterführende Schulen Umzüge zwischen Stadtteilen nach Altersgruppen Wahlbeteiligung, Zahl der Vereine, Mitgliederzahlen der Vereine und Verbände, Zahl ehrenamtlicher Mitarbeiter Sta 66 Sta 12, BA Sta 12, 50, BA, Stadtverband Sta 12 Sta 12, Vereine und Verbände Tabelle 16: Zielindikatoren SEKO Quelle: Eigene Darstellung

134 126 Monitoring und Controlling integrierter Stadtentwicklungskonzepte Projektcontrolling Die einzelnen thematischen oder aber auch räumlichen Ziele stellen eine Betrachtungsebene innerhalb des STEK Controlling dar. Da ein Stadtentwicklungskonzept durch die Entwicklung von Maßnahmen und Projekten einen starken Umsetzungsbezug aufweist, sind auch diese in ein entsprechendes Controlling Modul zu integrieren. Das SEKO macht zum aktuellen Zeitpunkt zwar Aussagen zu Maßnahmenvorschlägen, formuliert jedoch keine, an die Maßnahmen direkt gekoppelten Zielsetzungen oder sogar quantifizierte Zielwerte. Allerdings ist vorgesehen, im Rahmen der Stadtteilentwicklungskonzepte des, sich in der Aufstellung befindlichen STEK`s dies nachzuholen. Vor diesem Hintergrund werden in diesem Abschnitt ein praktikabler Weg aufgezeigt, wie auch einzelne Projekte in das Controlling integriert werden können. Die nachfolgenden Ausführungen, wie auch Beispiele rühren dabei aus der praktischen Tätigkeit des Autors im Rahmen der Bearbeitung von Entwicklungskonzepten der Sozialen Stadt für die GIU mbh, Saarbrücken in den Jahren 2006/2007. Je nach Art und Natur der jeweiligen Projekte ist es grundsätzlich schwierig, quantifizierbare Indikatoren zur Zielerreichung heranzuziehen. Dies gilt umso mehr für städtebauliche Projekte. Der Anspruch an eine Wirkungskontrolle sollte dahin-gehend jedoch nicht außer Acht gelassen, sondern soweit möglich aufrechterhalten werden. Um der Einzelmaßnahme und den orts- bzw. projektspezifischen Besonderheiten gerecht zu werden, sollten die Wirkungen der Einzelprojekte auch zusätzlich in schriftlich-argumentativer Form bewertet werden. Die qualitative Methode ergänzt das rein datengestützte Monitoring vor allem auf der Projektebene sinnvoll. Dabei gilt insbesondere die These: Ergänzungen durch qualitative Aussagen sollten erfolgen, um wichtige und lokale Besonderheiten erfassen zu können. Als Mittel zur Dokumentation von Maßnahmen und Projekten der Stadtentwicklung, werden einheitliche Projektblätter empfohlen, die für eine transparente Projektdurchführung und möglichst hohe Nachvollziehbarkeit sorgen. Durch die Beschreibung der konzipierten Projekte und die detaillierte Festlegung von Zielen im Vorfeld der Umsetzung kann der Erfolg oder Misserfolg rückblickend nachvollzogen werden. Zur Durchführung eines projektbezogenen Monitoring und Controlling sind jeder Maßnahme eine Kurzbeschreibung der Ziele, des vorgesehenen Zeitrahmens, der Priorität sowie Kriterien und Indikatoren für eine qualitative und quantitative Ergebnisbewertung in tabellarischer Form beizufügen. Darüber hinaus sollten für jedes Projekt vor Maßnahmenbeginn Zielwerte definiert werden, die erreicht werden sollen. Dies ist wichtig, um nach Abschluss des Projektes objektive Bewertungsmaßstäbe zur Verfügung zu haben. In der Regel können die Zielwerte erst mit Abschluss der konkreten Projektkonzeption definiert werden und können darum in den Projektblättern zunächst noch offen gelassen werden. Die EDV gestützte Umsetzung der Projektblätter kann auch die Zusatzfunktion einer Kontrolle der Mittelverwendung erfüllen und somit gerade bei entsprechenden Anfragen von Seiten der Fördermittelgeber [z.b. Land] eine Arbeitserleichterung darstellen. Nachfolgenden Abbildung zeigt exemplarisch, für die Ausgestaltung eines solchen Projektblattes ein Beispiel, welches im Zuge der Fortschreibung des integrierten Handlungskonzeptes Soziale Stadt Merzig angefertigt wurde.

135 Monitoring- und Controllingkonzept für die Landeshauptstadt Saarbrücken 127 Abbildung 36: Projektblatt Soziale Stadt Merzig Quelle: Eigene Darstellung

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