Mediation und Dialog bei Großprojekten

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1 Hans-Peter Meister Christopher Gohl Mediation und Dialog bei Großprojekten Der Ausbau des Flughafens Frankfurt Verlauf, Erfahrungen, Folgerungen

2 Hans-Peter Meister, Christopher Gohl Mediation und Dialog bei Großprojekten

3 Hans-Peter Meister, Christopher Gohl Mediation und Dialog bei Großprojekten Der Ausbau des Flughafens Frankfurt Verlauf, Erfahrungen, Folgerungen

4 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. Hans-Peter Meister, Christopher Gohl Mediation und Dialog bei Großprojekten Der Ausbau des Flughafens Frankfurt Verlauf, Erfahrungen, Folgerungen F.A.Z.-Institut für Management-, Markt- und Medieninformationen GmbH Mainzer Landstraße Frankfurt am Main Geschäftsführung: Volker Sach und Dr. André Hülsbömer Frankfurt am Main 2012 ISBN Bookshop und weitere Leseproben unter: Copyright Gestaltung Umschlag Satz innen Titelfoto Druck F.A.Z.-Institut für Management-, Markt- und Medieninformationen GmbH Frankfurt am Main Anja Desch Angela Kottke Kerstin Waurick/iStockphoto Messedruck Leipzig GmbH, An der Hebemärchte 6, Leipzig Alle Rechte, auch des auszugsweisen Nachdrucks, vorbehalten. Printed in Germany

5 Inhalt Geleitwort 7 Vorwort 11 I Wo wir stehen: Mediations- und Dialogverfahren 17 in Deutschland heute II Politische Mediation Eine Einführung 23 III Die Mediation am Flughafen Frankfurt am Main von 1998 bis IV Die Hüterin der Mediation Das Regionale Dialogforum 49 V Zählbare Erfolge Die Ergebnisse von Mediation und RDF 71 VI Die großen Herausforderungen in der Rückschau 87 VII Erfolgsrezepte für maßgeschneiderte Dialogverfahren 103 VIII Verwaltung und Parlamente Konkurrenz oder Ergänzung? 113 IX Ausblick Institutionelle Reformen zur Neugestaltung des Verhältnisses Mediation, Politik und Verwaltung 125 Literatur / Internetquelle 141 Die Autoren 146

6 Geleitwort Hessen ist eines der prosperierendsten Bundesländer in Deutschland. Mit all seinen wunderschönen unterschiedlichen Regionen trägt es zum kulturellen und wirtschaftlichen Wohlstand in unserem Lande bei. Spitzentechnologie und sanfter Tourismus, führender Finanzplatz und attraktive Kulturangebote, pulsierende Metropolregion und liebenswerte ländliche Fachwerkidylle verbinden sich hier zu einem harmonischen Gesamtbild. Und nicht zuletzt laufen hier schon von alters her die wichtigsten Transport- und Handelswege zusammen. Das trägt zum einen zur Weltoffenheit seiner Menschen und zum anderen ganz wesentlich zur Wirtschaftskraft und damit zum Wohlstand Hessens bei. Aber es genügt nicht, sich auf dem Standortvorteil der geografischen Lage auszuruhen. Die politischen Verantwortungsträger müssen in einer globalisierten Welt die Weichen immer wieder neu stellen. Eine solche, für die Zukunft des Landes eminent bedeutende Richtungsentscheidung stand Ende der neunziger Jahre an. Hessen besaß schon damals mit dem Frankfurter Flughafen eines der weltweit größten internationalen Drehkreuze für den Personen- und Warenverkehr. Aber es galt die Frage zu beantworten, ob er den Anforderungen zukünftiger Entwicklungen noch gewachsen war. Und diese Frage konnte nicht ohne die Berücksichtigung der Vorgeschichte beantwortet werden. Die bis dahin letzte Ausbauentscheidung, der Bau der Startbahn 18 West, war mit einem gesellschaftlichen Großkonflikt und teilweise bürgerkriegsähnlichen Zuständen verbunden. Das hat ein Trauma verursacht, gesellschaftlich und politisch. In dieser Situation hat sich die damalige Landesregierung entschlossen, Neuland zu betreten und die Region an der Entscheidungsfindung zu beteiligen. Sie hat ein Mediationsverfahren eingeleitet. Nie zuvor war dieses Instrument der Bürgerbeteiligung, weit im Vorfeld der behördlichen und juristischen Verwaltungsverfahren, zur Klärung eines Investitionsvorhabens von so weitreichender Bedeutung eingesetzt worden. Und der Mut hat sich gelohnt. Heute wissen wir, dass dies ein guter Weg war. Nachdem im Mediationsverfahren die grundsätzliche Frage des Ob einer Flughafenerweiterung 7

7 geklärt worden war, wurde im anschließenden Regionalen Dialogforum (RDF) eine Klärung des Wie angegangen wieder gemeinschaftlich mit der Region. Und dies parallel zu den inzwischen angelaufenen formellen Verfahren wie dem Raumordnungs- und dem Planfeststellungsverfahren. Auch damit wurde erneut Neuland betreten. Sowohl die Mediation als auch das Regionale Dialogforum hatten die Möglichkeit und auch die Mittel, sei es in finanzieller Hinsicht oder durch die Zurverfügungstellung einer neutralen wissenschaftlichen Begleitung, alle als notwendig erachteten Sachverhaltsaufklärungen leisten zu können. Alle Erkenntnisse, seien es Gutachten, Studien oder Expertenanhörungen, wurden veröffentlicht. Es hat sich gelohnt. Mediation und Dialog haben uns tragfähige Lösungen zum Umgang mit den Konflikten aufgezeigt. Diesen Vorschlägen ist die Landesregierung wie auch eine überwältigende Mehrheit des Hessischen Landtags im Grundsatz immer und in den Details weitgehend gefolgt. Es hat mich persönlich sehr beeindruckt, wie es in beiden Verfahren immer wieder gelungen ist, nicht nur zur konsensualen Beschreibung der Fakten zu kommen auch wenn ihre Bewertung dann unterschiedlich ausfiel, sondern dass es darüber hinaus auch gelang, Lösungen und konkrete Vorschläge zu entwickeln, die von der überwiegenden Mehrheit der Konfliktparteien gemeinsam getragen wurden. Exemplarisch dafür steht das Media tionspaket das gemeinsam erarbeitete Ergebnis der Mediation. Gerade bei solch hochkomplexen Großprojekten mit Tausenden Betroffenen und unzählig vielen Interessenlagen bieten flexible Dialogprozesse neue Chancen, um zu gemeinsam getragenen und konkret umsetzbaren Lösungen zu kommen. Dies ist in Frankfurt in bemerkenswerter Weise und bahnbrechend gelungen. Mediation und Dialogforum sind richtungsweisend dafür, wie Politik und Gesellschaft künftig gesellschaftliche Konflikte angehen sollten. Inzwischen sind wir in Hessen bereits in der nächsten Stufe: Das Forum Flughafen und Region setzt den Dialog fort. Mit seinem Umwelt- und Nachbarschaftshaus sorgt es zum Beispiel in Form von Flug - lärm- und Umweltmonitorings für Transparenz und Sachaufklärung. Dass es gelungen ist, einen sich anbahnenden Konflikt mit Hilfe von Mediation und Dialogverfahren zu rationalisieren, dafür gebührt großer Dank den Mediatoren Dr. Frank Niethammer, Dr. Kurt Oeser und Prof. Dr. Klaus Hänsch sowie dem Leiter des Dialogforums Prof. Dr. Johann-Dietrich Wörner wie auch den Mitgliedern der Mediationsrunde und des Dialogforums. Sie haben durch ihren unermüdlichen Einsatz im Ringen um gute Lösungen mit unendlich viel Zeit und Engagement 8

8 unser Land um viele Innovationen und Impulse reicher gemacht. Und sie haben es geschafft, dass der Konflikt nicht eskalierte. Vielmehr haben sie durch ihre Arbeit erreicht, dass wir heute genau wissen, wie wir den Flughafen als Wirtschaftsmotor des Landes weiterentwickeln und zugleich die Bevölkerung vor Lärmbelastung schützen können. Es ist das Verdienst der vorliegenden Schrift, die Erfahrungen aus Mediation und Dialogforum und die zahlreichen Veröffentlichungen über zehn Jahre hinweg komprimiert zusammenzufassen, um auf dieser Grundlage Anstöße zu geben, was wir aus den Frankfurter Verfahren für die Zukunft lernen können. Der Autor Hans-Peter Meister ist dazu wie kein anderer geeignet: Er war vom Beginn der Mediation bis zum Ende des Dialog - forums mit dabei und hat mit seiner Arbeit als Coach, Moderator und Geschäftsstellenleiter in den unterschiedlichen Phasen die Prozesse maßgeblich mitgestaltet. Heute beschäftigen sich viele mit der Frage, wie wir Bürger an Entscheidungen beteiligen können. Da lohnt ein Blick auf das größte, längste und erfolgreichste Mediations-, Dialog- und Beteiligungsverfahren in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. Hessen war 1998 Vorreiter bei seiner Einführung, und wir werden auch bei der Weiterentwicklung von Bürgerbeteiligung Spitzenreiter bleiben. Deshalb hat die Staatskanzlei diese Studie, die Interviews und Workshops, deren Ergebnisse hier vorliegen, gerne unterstützt, um die Erfahrungen und das Wissen aus den Frankfurter Verfahren einem größeren Interessentenkreis zugänglich zu machen. Ich würde mich freuen, wenn sie zu intensiven Diskussionen führt. In diesem Sinne wünsche ich dieser Veröffentlichung eine hohe Aufmerksamkeit und viele engagierte Rückmeldungen. Ihr Volker Bouffier Ministerpräsident des Landes Hessen 9

9 Vorwort»Nichts auf der Welt ist so mächtig wie eine Idee, deren Zeit gekommen ist.«victor Hugo Infrastrukturvorhaben stehen stets unter Druck. Konflikte eskalieren unerwartet. Klassische Genehmigungsverfahren offenbaren Unzulänglichkeiten. Verantwortliche Entscheider stellen sich unter anderem folgende Fragen: Wie gelingt es, vom Konflikt zur Kooperation zu kommen? Wie gelingt Bürgerbeteiligung? Wie gelingt die Beschleunigung von Genehmigungsverfahren durch Dialog und Mediation? Antworten darauf enthält dieses Buch. Es beschreibt zum einen Erfahrungen mit Dialog und Mediation beim Ausbau des Flughafens Frankfurt. Dieses Verfahren war Pionier für Hunderte weitere Projekte der Bürgerbeteiligung in den vergangenen zehn Jahren. Auch deren Ablauf und Ergebnisse wurden ausgewertet und benutzt. In die Frankfurter Verfahren war IFOK von Anfang an eingebunden, zunächst als Coach und Berater der drei Mediatoren, dann bis zum Ende des Regionalen Dialogforums (RDF) im Jahr 2008 als Leiter der Geschäftsstelle und Projektleiter. Die Mediatoren Dr. Frank Niethammer, Dr. Kurt Oeser und Prof. Dr. Klaus Hänsch sowie der Leiter des Regionalen Dialogforums Prof. Dr. Johann- Dietrich Wörner, aber auch die verantwortlichen Ministerpräsidenten Hans Eichel und Roland Koch waren mutig. Sie haben Neues ausprobiert und dadurch gezeigt, was möglich ist: 11

10 Es ist möglich, in einem historisch festgefahrenen und scheinbar unversöhnlichen Konflikt zwischen einer Vielzahl von Parteien neue Lösungswege zu identifizieren und gemeinsam zu beschreiten. Es ist möglich, Hunderte der aktivsten Akteure, die Hunderttausende direkt Betroffene repräsentieren, konstruktiv in einen mehrjährigen Prozess einzubinden. Es ist möglich, trotz der verwirrenden Vielzahl von Stimmen mit völlig unterschiedlichen Hintergründen, Wertvorstellungen, Interessen und Machtmitteln ein präzises, in sich kohärentes und realistisch umsetzbares Gesamtergebnis zu erzielen, das die Zustimmung von Vertretern aller Konfliktparteien findet. Es ist möglich, im Rahmen der derzeitigen gesetzlichen Lage eines der weltweit größten Vermittlungsverfahren auf die Beine zu stellen. Es ist möglich, im Verlauf des Prozesses harte, unverhandelbare Positionen (kein Ausbau! kein Nachtflugverbot!) in Interessen zu überführen, die auf verschiedene Weise erfüllbar sind (aktive und passive Begrenzung des Fluglärms, vielfältige Kompensationsleistungen). Dadurch ist es auch möglich, den Kuchen nicht einfach neu zu verteilen, sondern ihn gleichzeitig im Lauf des Prozesses zu vergrößern, alternative Kompensationen und Interessenausgleich zu finden und so zu einvernehmlichen Gesamtlösungen zu gelangen. Das ist unser Fazit: Politische Mediation und Dialogverfahren machen aus großen Konflikten konstruktive Kooperationen. Die politische Entscheidung ist dabei jedoch autonom und soll es bleiben. Sie kann und sollte nach den Prinzipien der repräsentativen Demokratie nicht durch ein Mediationsverfahren gebunden werden. Dieser Punkt bleibt im Kern auch durch alle Varianten der Koppelung von Mediation und Planungsverfahren hindurch unantastbar: Niemals kann ein Mediationsergebnis eine politische Entscheidung ersetzen. Eine erfolgreiche Mediation ist aber eine attrak tive Art und Weise, die Entscheidung vorzubereiten. Sie macht aus Gegnern Partner, und aus Konflikten macht sie Kooperationen. Die Frankfurter Verfahren haben das deutlich bewiesen. Die zehnjährige Geschichte des größten europäischen Infrastrukturprojekts war gekennzeichnet durch: ausprobieren, lernen, verbessern, neue Ideen entwickeln, anpassen. Dies alles führte zu einem einmaligen Schatz an Erfahrungen, den wir gerne tei- 12

11 len, um die großen Potentiale derartiger Verfahren besser in Deutschland nutzen zu können sie sind bei weitem noch nicht ausgeschöpft. Dazu dient die hier vorgelegte Schrift als eine Mischung zwischen Leitfaden, Manöverkritik und Empfehlungen für Gesetzgeber. Wir sind der Hessischen Landesregierung dankbar, dass sie diese Veröffentlichung unterstützt hat. Wir haben zehn Jahre Arbeit zusammengefasst und Hinweise für diejenigen gegeben, die mehr Details wissen möchten. Woher kommen die hier vorgestellten Erfahrungen und Empfehlungen? Sie sind im intensiven Gespräch mit Teilnehmern und Beobachtern der Frankfurter Flughafen-Mediation und des Regionalen Dialogforums entstanden. Im Rahmen von Interviews sowie in Treffen von RDF-Teilnehmern und -Beobachtern zur Auswertung gemeinsamer Erfahrungen gab es natürlich Unterschiede in Perspektiven und Bewertungen. Es zeigten sich über die Grenzen der Mediationsparteien und Beobachter hinweg aber auch Übereinstimmungen. Die in den Gesprächsrunden immer wiederkehrenden Aspekte haben wir im vorliegenden Text aufgegriffen, geordnet und durch Studien anderer politischer Mediationsverfahren ergänzt. Bei den Teilnehmern unserer Reflexionsrunden in Interviews und gemeinsamen Diskussionen möchten wir uns ganz herzlich bedanken. Insbesondere sind dies in alphabetischer Reihenfolge: Clemens Appel, ehemaliger Chef der Staatskanzlei des Landes Brandenburg Regine Barth, Öko-Institut e.v. Prof. Dr. Dieter Beck, Deutsche Hochschule für Verwaltungs - wissenschaften Speyer Rainer Bretschneider, Ministerium für Infrastruktur und Landwirtschaft Land Brandenburg Manfred Butter, Struktur- und Genehmigungsdirektion Nord, Koblenz 13

12 Hans Eck, Regierungspräsidium Darmstadt Dr. Klaus-Martin Groth, Gaßner, Groth, Siederer & Coll Klaus-Peter Güttler, ehemaliger Staatssekretär im Hessischen Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung Christian Häfner, im Ruhestand, Strategische Flughafenentwicklung Fraport AG Prof. Dr. Klaus Hänsch, Präsident des Europäischen Parlaments a. D. Wolfgang Hesina, Verein Dialogforum Flughafen Wien Thomas Jühe, Bürgermeister Raunheim Corinna Kohl, Hessische Staatskanzlei Dr. Michael Kromer, Regierungspräsidium Karlsruhe Ulrich Marten, Bezirksregierung Düsseldorf Dr. Christiane Meis, Innenministerium Baden-Württemberg Prof. Dr. Angela Mickley, Fachhochschule Potsdam Georg-Maximilian Müller, Hessisches Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung Prof. Dr. Dr. h.c. Ortwin Renn, Dialogik ggmbh Dr. Hans-Jürgen Seimetz, Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd Dr. Holger Sewering, Hessische Staatskanzlei Prof. Dr. Reinhard Sparwasser, SHP Sparwasser & Heilshorn Meinfried Striegnitz, Leuphana Universität Lüneburg 14

13 Frank Ulmer, Ulmer Kommunikationsbüro Christine von Knebel, Regierungspräsidium Darmstadt Zusammen repräsentieren sie Auftraggeber, Teilnehmer und Mediatoren, wissenschaftliche Beobachter, die Mediationen von Münchehagen und die Flughafen-Mediation von Wien und Frankfurt sowie die Ministerien und Staatskanzleien verschiedener Bundesländer. Ihnen und allen Mitstreitern bei dem Verfahren gilt unser herzlicher Dank. Wir haben kontinuierlich während der zehn Jahre und dann im Anschluss an das Regionale Dialogforum mit Beteiligten und mit Beobachtern immer wieder nach Optimierungsmöglichkeiten gesucht. Was kann man besser machen? Wie können wir faire Prozesse gestalten? Wie sehen Lösungen aus, die für alle Seiten akzeptabel sind? Wie können wir die gefundenen Lösungen umsetzen? Und: Was würden wir heute, mit unseren Erfahrungen, anders machen? Bürgerbeteiligung ist heute in aller Munde nicht nur in Deutschland. Denn auch andere Länder haben erhebliche Schwierigkeiten bei der Einbeziehung der Bürger in Projekte mit großem öffentlichen Interesse. Die gemeinsame Frage lautet: Wie gelingt es, diese gesellschaftlichen Lern - prozesse zu organisieren sowie faire und transparente Verfahren im Umgang mit Konflikten zu etablieren? Diese Debatte möchten wir befruchten und anfeuern. Wir freuen uns über jede Reaktion und laden alle Leser herzlich zur Diskussion ein! Hans-Peter Meister Christopher Gohl 15