Online-Bürgerbeteiligung an der Parlamentsarbeit

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1 Britta Oertel Carolin Kahlisch Stefan Meyer unter Mitarbeit von: Carola Fanselow Jakob Kluge Julia Onodera Online-Bürgerbeteiligung an der Parlamentsarbeit Vorstudie Mai 2014 durchgeführt von der IZT ggmbh

2 INHALT I. EINLEITUNG 5 1. Online-Bürgerbeteiligung: Experimentierfeld Internet-Enquete 5 2. Die Enquete-Kommission»Internet und digitale Gesellschaft«7 3. Beauftragung und Zielsetzung 9 4. Überblick über die Vorstudie und Danksagung 11 II. INHALTLICHE AKZENTUIERUNG UND METHODISCHE HERANGEHENSWEISE Inhaltliche Akzentuierung der Vorstudie Das Internet als Hybridmedium Rahmung von Onlinekommunikation Öffentlichkeit und öffentliche Meinung Öffentliche Resonanz der Internet-Enquete Vorgehensweise im Projekt Untersuchungszeitraum Recherchestrategie und Korpuserstellung Analyse von Textmaterial Websiteanalysen Beachtung des Datenschutzes und der Privatsphäre 18 III. EINORDNUNG UND EINSCHÄTZUNG DER ONLINE-BÜRGERBETEILIGUNG IM SCHLUSSBERICHT DER INTERNET-ENQUETE Schwerpunkte laut Einsetzungsbeschluss des Deutschen Bundestages Einschätzung der neuen Verfahren und Instrumente durch die Internet-Enquete 23 IV. ONLINE-BÜRGERBETEILIGUNG AM BEISPIEL»BLOG«DER MICROSITE DES DEUTSCHEN BUNDESTAGES Zum Begriff»Blog«25 2. Umsetzung des Blogs auf der Microsite des Deutschen Bundestages Empirische Ergebnisse Nutzerinnen und Nutzer des Blogs Kategorien der Blogbeiträge und Kommentare Zeitverlauf und Ereignisse 30 1

3 INHALT 4. Vertiefungsthema: Blogbeitrag von Axel E. Fischer und zugehörige Nutzerkommentare»Erklärung zur Abstimmung« Reaktionen im Enquete-Blog Zum Vergleich: zeitgleiche Diskussion im offenen Blog»Netzpolitik.org«33 5. Hinweise und Bewertungen 34 V. ONLINE-BÜRGERBETEILIGUNG AM BEISPIEL»FORUM«DER MICROSITE DES BUNDESTAGES Zum Begriff»Forum«37 2. Umsetzung auf der Microsite des Deutschen Bundestages Empirische Ergebnisse Nutzerinnen und Nutzer des Forums Zeitverlauf und Ereignisse Vertiefungsthema: Die Projektgruppe»Datenschutz, Persönlichkeitsrechte«im Forum Aufruf zur Beteiligung Nutzerinnen und Nutzer der Projektgruppe»Datenschutz, Persönlichkeitsrechte«41 5. Hinweise und Bewertungen 42 VI. ONLINE-BÜRGERBETEILIGUNG AM BEISPIEL»ENQUETEBETEILIGUNG.DE«43 1. Beteiligungsplattformen Umsetzung für die Arbeit der Internet-Enquete enquetebeteiligung.de im Überblick Herausgeberschaft, Erprobungscharakter und Finanzierung Quellen für den Aufruf von enquetebeteiligung.de Struktur und Ablauf des Beteiligungsprozesses Empirische Ergebnisse Nutzerinnen und Nutzer der Beteiligungsplattform Papiere und Vorschläge Zeitverlauf und Ereignisse Vertiefungsthema: Der»18. Sachverständige«in der Internet-Enquete Hinweise und Bewertungen 67 2

4 INHALT VII. ONLINE-BÜRGERBETEILIGUNG AM BEISPIEL»TWITTER/#EIDG«71 1. Kurznachrichten (Microblogs) Tweets mit dem Hashtag #eidg Verweise auf andere Akteure in den Tweets Links in den Tweets Zeitverlauf und Ereignisse Vertiefungsthema: Klassifikation der Tweets der Internet-Enquete Hinweise und Bewertungen 76 VIII. RESONANZ DER INTERNET-ENQUETE IN BLOGS UND PUBLIZISTISCHEN MEDIEN Blogs Publizistische Medien Vertiefungsthema: regelmäßige Berichterstattung in Blogs und Presse 82 IX. HANDLUNGSOPTIONEN UND FORSCHUNGSBEDARFE Handlungsoptionen für den Deutschen Bundestag Bessere Verweisqualität im Webarchiv von sowie seitens des Webarchivs der Beteiligungsplattform Aufbau eines Archivs mit Blog- und Twitter-Beiträgen zum Deutschen Bundestag und seinen Gremien Vertiefende Analysen und Themenschwerpunkte Vertiefende Analysen Themen und Forschungsfragen Stakeholder Panel TA 88 LITERATURVERZEICHNIS 89 ANHANG Tabellenverzeichnis Abbildungsverzeichnis 91 3

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6 EINLEITUNG I. ONLINE-BÜRGERBETEILIGUNG: EXPERIMENTIERFELD INTERNET-ENQUETE 1. Es ist ein Merkmal moderner Gesellschaften, dass der öffentliche Dialog im Wesentlichen durch publizistische Medien geprägt wird. Den Bürgerinnen und Bürgern, aber auch vielen anderen Anspruchsgruppen, bietet sich vornehmlich die Möglichkeit, Politik über Presse und Rundfunk wahrzunehmen und auf diese Weise die öffentliche Diskussion zu beobachten. Die Leistungsmerkmale moderner Informations- und Kommunikationstechnologien und die steigenden Nutzerzahlen von Internetanwendungen führen dazu, dass sich das Internet zu einem immer bedeutenderen Medium der Auseinandersetzung über Politik und Zukunftsfragen entwickelt. Onlinekommunikation führt zu»umbrüchen des Verhältnisses von Medien und Demokratie«(Drueke 2013, S. 28), gekennzeichnet durch die öffentliche Zugänglichkeit zu Informations- und Beteiligungsangeboten, die Vernetzung von inhaltlichen Beiträgen auch über unterschiedliche Onlineanwendungen hinweg sowie die gestiegenen Möglichkeiten zur Interaktivität (Drueke 2013, S. 229). Grunwald et al. verknüpfen mit Öffentlichkeit und interaktiven digitalen Politikprozessen den»kommunikativen Austausch zwischen den (etablierten) Akteuren des politischen Systems und den (engagierten) Akteuren der Zivilgesellschaft«. Dazu zählen auch einzelne»sachkundige Bürger«. Die wesentliche Qualität der»wechselseitigen Kommunikation politischer Interessen und Argumente«liegt in der»ermöglichung qualifizierter Rückkopplungen«[Hervorhebung im Original] an unterschiedlichen Stellen des politischen Systems, der»modernisierung demokratischer Prozesse«sowie der»ausbildung interaktiver politischer Öffentlichkeiten«(Grunwald et al. 2006, S. 18). Das Thema»Online-Bürgerbeteiligung an der Parlamentsarbeit«wurde durch die Arbeit der Enquete-Kommission»Internet und digitale Gesellschaft«des 17. Deutschen Bundestages (kurz: Internet-Enquete) in den Blickpunkt gerückt. Bereits der am 4. März 2010 einstimmig vom Deutschen Bundestag angenommene Einsetzungsbeschluss (CDU/CSU et al. 2010) enthielt einen für die parlamentarische Arbeit bis dato neuartigen Auftrag. Dieser fokussiert auf die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern an der Enquete-Arbeit. Dort heißt es (CDU/CSU et al. 2010, S. 4):»Die Enquete-Kommission bezieht die Öffentlichkeit in besonderem Maße in ihre Arbeit mit ein. Über die Arbeit der Kommission wird regelmäßig und so transparent wie möglich auf der Internetseite des Deutschen Bundestages informiert. Dort werden zudem Beteiligungsmöglichkeiten 5

7 I. EINLEITUNG angeboten, die Anregungen aus der Öffentlichkeit in geeigneter Weise in der Arbeit der Kommission einfließen lassen können.«die Internet-Enquete setzte diese Aufgabe durch ein breites Spektrum an Maßnahmen um und betonte dabei den experimentelle Charakter, das Experimentierfeld Enquete (EK 2013, S. 4; Hillmans-Weis 2012). So dokumentierte die Enquete-Kommission auf ihrem Internetauftritt den Fortgang der Arbeiten tagesaktuell und ausführlicher als sonst für Enquete-Kommissionen üblich. Erstmals veröffentlichte ein Gremium des deutschen Parlamentes Arbeitspapiere, die zwar bereits intern zwischen den Fraktionen abgestimmt, aber noch nicht von der Kommission insgesamt verabschiedet worden waren. Die Internet-Enquete tagte entgegen dem bisher üblichen Verfahren für Enquete-Kommissionen von Beginn an öffentlich und übertrug Sitzungen live oder zeitversetzt im Internet. Bürgerinnen und Bürger konnten nach Anmeldung persönlich an Projektsitzungen teilnehmen. Auf den Internetseiten der Enquete wurde ein Blog eingerichtet, in dem die Kommissionsmitglieder ihre persönliche Sichtweise zur Arbeit der Enquete darlegen sowie mit Bürgerinnen und Bürgern diskutieren konnten. Zunächst wurde ein Forum, später die Plattform»enquetebeteiligung.de«eingerichtet, über die interessierte Bürgerinnen und Bürger und später auch Organisationen Vorschläge bzw. Positionen in die Arbeit der Enquete-Kommission einbringen konnten. Die Enquete-Kommission»Internet und digitale Gesellschaft«beendete ihre Arbeit nach fast drei Jahren im Frühjahr In ihren Ergebnisberichten dokumentierte sie Vorgehen, Instrumente, Herausforderungen und die Erfahrungen der Kommissionsmitglieder mit der Online-Bürgerbeteiligung ausführlich. Der Schlussbericht widmet sich sogar schwerpunktmäßig diesen Erfahrungen. Der Vorsitzende der Enquete-Kommission, Axel E. Fischer, schreibt hierzu in seinem Vorwort:»Die Enquete-Kommission Internet und digitale Gesellschaft ist in vielen Bereichen von den herkömmlichen Pfaden politischer Usancen abgewichen. Sie hat sich nicht nur als erstes parlamentarisches Gremium knapp drei Jahre mit den Folgen und Auswirkungen der Digitalisierung auf unsere Gesellschaft beschäftigt, sondern ist auf der Suche nach neuen Formen des politischen Diskurses selbst zum Experimentierfeld geworden.«(ek 2013, S. 4) Mit der Arbeit der Enquete-Kommission»Internet und digitale Gesellschaft«wurde»Neuland«auf dem Feld der Online-Bürgerbeteiligung betreten. Im Schlussbericht heißt es (EK 2013, S. 7):»Die Absicht zog sich wie ein roter Faden durch die Laufzeit der Kommission.«Die Kommission überschritt»bei der Erkundung neuer Kommunikationsformen und neuer Wege politischer Willensbildung bislang bewährte Grenzen«. 6

8 2. DIE ENQUETE-KOMMISSION»INTERNET UND DIGITALE GESELLSCHAFT«DIE ENQUETE-KOMMISSION»INTERNET UND DIGITALE GESELLSCHAFT«2. Enquete-Kommissionen sind»sondergremien des Bundestages. Hier suchen Abgeordnete Hand in Hand mit Sachverständigen aus Wissenschaft und Praxis Antworten auf gesellschaftlich drängende Fragen. Sie dienen gemäß Paragraph 56 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages zur»vorbereitung von Entscheidungen über umfangreiche und bedeutsame Sachkomplexe«. Dabei arbeiten Abgeordnete des Deutschen Bundestages gleichberechtigt mit Sachverständigen aus Wissenschaft und Praxis zusammen. Als Ergebnis ihrer Arbeit legen Enquete- Kommissionen Berichte und Empfehlungen vor«(ek 2012). Die Enquete-Kommission»Internet und digitale Gesellschaft«setzte sich aus 17 Bundestagsmitgliedern und 17 externen Sachverständigen aus den Bereichen Wirtschaft, Forschung, Kultur und Medien zusammen. Interessierte Bürgerinnen und Bürger konnten sich als»18. Sachverständiger«beteiligen, eigene Vorschläge einbringen und mitberaten. Der Deutsche Bundestag beauftragte die Enquete-Kommission mit der Untersuchung der sechs Betätigungsfelder»Kultur und Medien«,»Wirtschaft und Umwelt«,»Bildung und Forschung«,»Verbraucherschutz«,»Recht und Innen«sowie»Gesellschaft und Demokratie«. (SPD et al. 2010, S. 2 f.) Laut Einsetzungsbeschluss war ein Abschluss der Arbeiten bis zum Sommer 2012 geplant. Da dieses Ziel nicht erreicht werden konnte, verlagerte sich die Schlussphase der Internet-Enquete bis in das erste Quartal des Jahres Nach der konstituierenden Sitzung und der ersten Klausur legte die Enquete-Kommission zwölf Projektgruppen fest, die die Themen innerhalb der Betätigungsfelder bündelten und priorisierten (EK 2011, S. 3). Vier Projektgruppen nahmen kurz nach der Konstituierung der Enquete ihr Arbeit auf:»netzneutralität«,»datenschutz und Persönlichkeitsrechte«,»Urheberrecht«sowie»Medienkompetenz«. Etwa ein Jahr später folgten die Projektgruppen»Demokratie und Staat«,»Zugang, Struktur und Sicherheit im Netz«,»Bildung und Forschung«sowie»Wirtschaft, Arbeit, Green IT«. Im Juni 2012 begannen die letzten vier Projektgruppen ihre Arbeit:»Internationales und Internet Governance«,»Kultur, Medien und Öffentlichkeit«,»Verbraucherschutz«sowie»Interoperabilität, Standards, Freie Software«. Die Projektgruppen formulierten zu Beginn ihrer Arbeit inhaltliche Schwerpunkte und das Arbeitsprogramm. Die Projektgruppenarbeit bestand anschließend typischerweise aus zwei Arbeitsschritten. Zunächst wurde der Status quo der jeweiligen inhaltlichen Schwerpunkte durch die Projektmitglieder aufgearbeitet und wertneutral formuliert. Daran anschließend wurden konsensfähige Handlungsempfehlungen abgeleitet. Parallel stattfindende Expertengespräche und die Beiträge interessierter Bürgerinnen und Bürger unterstützten die Arbeiten und 7

9 I. EINLEITUNG Entscheidungsprozesse der Projektgruppen. Die gemeinsame Arbeit der Gruppenmitglieder an Dokumenten fand teilweise online statt (EK 2011, S. 3). TAB. I.1 MITGLIEDER DER INTERNET-ENQUETE Sachverständige Alvar C. H. Freude Annette Mühlberg Prof. Dr. Wolf-Dieter Ring Prof. Dr. Christof Weinhardt Constanze Kurz Cornelia Tausch Prof. Dieter Gorny Prof. Dr. Hubertus Gersdorf Harald Lemke Dr. Jeanette Hofmann Lothar Schroeder Markus Beckedahl Nicole Simon padeluun Prof. Dr. Wolfgang Schulz Dr. Wolf Osthaus Dr. Bernhard Rohleder Mitglieder des Deutschen Bundestages Dr. Reinhard Brandl Axel E. Fischer Ansgar Heveling Thomas Jarzombek Jens Koeppen Dr. Peter Tauber Johannes Kahrs Lars Klingbeil Aydan Özoguz Gerold Reichenbach Sebastian Blumenthal Manuel Höferlin Jimmy Schulz Dr. Petra Sitte Halina Wawzyniak Dr. Konstantin von Notz Tabea Rößner Quelle: ( ) Die Enquete-Kommission trat mit allen 34 Mitgliedern in 20 (öffentlichen) Kommissionssitzungen zusammen, um vornehmlich die Zwischenberichte der Projektgruppen zu diskutieren. Sechs der 20 Sitzungen beinhalteten öffentliche Expertenanhörungen zu ausgewählten Themenschwerpunkten. Die jeweiligen Mitglieder der zwölf Projektgruppen tagten in weiteren 179 Projektsitzungen. (EK 2013, S. 9) Zu Beginn ihrer Arbeit setzte die Enquete-Kommission außerdem eine eigene Arbeitsgruppe ein, um ihrem Anspruch nach mehr Bürgerbeteiligung an parlamentarischen Prozessen mit Hilfe einer Onlinebeteiligungsplattform nachzukommen. Eine regelmäßige und umfangreiche Dokumentation bzw. Bereitstellung von Informationen des Arbeitsprozesses der Kommission bildete die Basis. So wurde eine Verbindung zu der interessierten Öffentlichkeit hergestellt und eine aktive Beteiligung an Entscheidungsfindungsprozessen vorbereitet und ermöglicht. 8

10 2. DIE ENQUETE-KOMMISSION»INTERNET UND DIGITALE GESELLSCHAFT«ABB. I.1 ÜBERBLICK ÜBER DIE ENQUETE-KOMMISSION»INTERNET UND DIGITALE GESELLSCHAFT«Eigene Darstellung BEAUFTRAGUNG UND ZIELSETZUNG 3. Gegenstand dieser im Auftrag des Deutschen Bundestages erstellten Vorstudie»Online-Bürgerbeteiligung an der Parlamentsarbeit«ist es, die erprobten neuen Formen der Online-Bürgerbeteiligung der Enquete-Kommission»Internet und digitale Gesellschaft«auszuwerten. Die Vorstudie folgt somit einem Streben und einem Wunsch aller Fraktionen der Internet-Enquete, die in ihrer Sitzung vom 28. Januar 2013 eine entsprechende Vorlage der Fraktionen beschlossen hat:» die auf dem Onlinebeteiligungstool enquetebeteiligung.de abgelegten Informationen zu archivieren, damit die Zugänglichkeit zu diesen Informationen langfristig sichergestellt ist und diese auch vollumfänglich für eine wissenschaftliche Evaluation der Bürgerbeteiligung durch das TAB genutzt werden können«(ausschussdrucksache 17(24)069). Auf eben diesen Beschluss wird auch im Vorwort des Vorsitzenden der Internet- Enquete, Axel E. Fischer, zum Schlussbericht der Enquete-Kommission vom 5. April 2013 nochmals explizit verwiesen (EK 2013, S. 4). 9

11 I. EINLEITUNG In diesem Beschluss der Internet-Enquete liegt der Fokus auf enquetebeteiligung.de. Thematisiert wird darüber hinaus die Herausforderung, die Herangehensweisen und Ergebnisse zu dokumentieren, um sie für einen Untersuchungsauftrag durch das Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB) zugänglich zu machen. Um diesem Wunsch zu entsprechen, beauftragte der Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung des Deutschen Bundestages das TAB mit der Erstellung einer Vorstudie, um > erste wissenschaftliche Erhebungen und Analysen im Nachgang der Arbeit der Enquete-Kommission»Internet und digitale Gesellschaft«des Deutschen Bundestages durchzuführen, > weitere Forschungsbedarfe zu identifizieren sowie > Handlungsoptionen für die parlamentarische Arbeit des Deutschen Bundestages aufzuzeigen. Im Mittelpunkt der Vorstudie stehen die Sichtweisen der interessierten Öffentlichkeit sowie ihr öffentlicher Onlinedialog mit den Mitgliedern der Enquete- Kommission und dem Sekretariat der Internet-Enquete. Des Weiteren werden die Bewertungen des Schlussberichts der Enquete-Kommission sowie die Einschätzungen von Enquete-Mitgliedern im Internet gezielt berücksichtigt. Ein weiterer Schwerpunkt liegt in der Erfassung und Systematisierung der Dokumente und Daten zur Internet-Enquete. Der Deutsche Bundestag und die Betreiber der Beteiligungsplattform unter haben den Stand der jeweiligen Internetplattformen zum Zeitpunkt des Abschlusses der Arbeit der Kommission gespeichert und stellen diesen Stand im Internet weiterhin zur Einsicht bereit. Ziel der Vorstudie ist auch, dieses»archiv«durch die Zusammenstellung von Mikronachrichten bei Twitter, von Beiträgen in Weblogs (kurz: Blogs) sowie durch Presseartikel zu ergänzen. Folgende Fragen leiteten die Untersuchungen: > Wurden die mit der Onlinebeteiligung verknüpften Ziele umgesetzt (Transparenz, Nachvollziehbarkeit, Möglichkeit zum Einbringen neuer Ideen)? > Welche Merkmale kennzeichnen die unterschiedlichen Prozesse (beispielsweise das»vorschläge anlegen«,»änderungsvorschläge einreichen«) auf der Beteiligungsplattform im Dialog mit interessierten Bürgerinnen und Bürgern? > Welche Instrumente haben sich in der Praxis bewährt? > Welche Wechselbeziehungen ergeben sich zwischen unterschiedlichen Dialogund Beteiligungsformen? > Wie wird die Onlinebeteiligung in der Presse und in den sozialen Medien bewertet? 10

12 4. ÜBERBLICK ÜBER DIE VORSTUDIE UND DANKSAGUNG > Wie lässt sich das Interesse von Bürgerinnen und Bürgern sowie weiterer Stakeholder beschreiben? Warum blieben die Zahl der Teilnehmenden und die Beteiligungszahlen der Online-Bürgerbeteiligung hinter den Erwartungen zurück? > Ist die Onlinebeteiligung für alle Themen/Projektgruppen gleich gut geeignet bzw. nachgefragt gewesen? Welche Merkmale sind hierfür maßgeblich? > Wie bewertet die Internet-Enquete die für das Parlament neuartigen Herangehensweisen und ihre Umsetzung? > Wie bewerten die am Dialog Teilnehmenden den Beitrag der Öffentlichkeitsbeteiligung zur Stärkung der parlamentarischen Arbeit des Deutschen Bundestages? > Ergeben sich weitere Forschungsbedarfe? > Welche Optionen ergeben sich für die zukünftige Arbeit des Deutschen Bundestages? ÜBERBLICK ÜBER DIE VORSTUDIE UND DANKSAGUNG 4. Diese Vorstudie ist wie folgt gegliedert: Nachdem in der Einleitung (Kap. I)auf den Hintergrund, die neuartigen Herangehensweisen und die Ziele der Vorstudie eingegangen wird, wird im Kapitel II zunächst der Rahmen der Vorstudie dargestellt. Dazu zählen die inhaltliche Akzentuierung und die Vorgehensweise im Projekt. Kapitel III fokussiert vor dem Hintergrund dieser Studie auf die Bewertung der Internet-Enquete in ihrem Schlussbericht. Hier werden kurz die Bausteine aufgeführt, mit denen die Internet-Enquete die im Einsetzungsbeschluss übertragenen Kriterien von Transparenz und Beteiligung umsetzte. Des Weiteren werden die damit verbundenen Erfahrungen der Internet-Enquete zusammengefasst. Die Kapitel IV bis VII bilden den Kern der Vorstudie. Am Beispiel der Dialogund Beteiligungsformate der Microsite (Internetangebot des Deutschen Bundestages) und der Beteiligungsplattform beteiligung.de (verantwortlich ist Liquid Democracy e.v.; der Internetauftritt ist eine Kooperation des Deutschen Bundestages und des Vereins) werden die Formate und die Umsetzung durch die Internet-Enquete dargestellt. Der zweite Fokus liegt auf empirischen Ergebnissen. Im Text und in den Grafiken werden die Erkenntnisse der Vorstudie zu Nutzerinnen und Nutzern und zur Nutzung präsentiert. Jedes Kapitel beinhaltet ein Vertiefungsthema, mit dem der Blick auf einzelne Aspekte gelenkt werden soll. Mit dieser einheitlichen Gliederung widmen sich Kapitel IV und V den Dialog- und Beteiligungselementen von enquete.de, einem Blog der Enquete-Kommission und einem Diskussionsforum. Kapitel VI rückt die Beteiligungsplattform unter beteiligung.de in den Mittelpunkt. Da dieses Instrument den Schwerpunkt der Online-Bürgerbe- 11

13 I. EINLEITUNG teiligung der Internet-Enquete bildete, wird es ausführlich behandelt. Kapitel VII ist den Mikronachrichten bei Twitter zur Internet-Enquete gewidmet. Es werden zunächst diejenigen Nachrichten betrachtet, die sich auf den am meisten genutzten Hashtag #eidg beziehen. Mit derartigen Zeichenkombinationen werden Nachrichten bei Twitter geordnet. Hierzu zählen sowohl die Nachrichten der Internet-Enquete als auch die aller anderen Twitter-Nutzerinnen und Nutzer, die diesen Hashtag einsetzten. Der Twitter-Vertiefungsteil kategorisiert dann die Twitter-Nachrichten, die das Sekretariat der Internet-Enquete veröffentlichte. Es dokumentiert somit die Funktionen, mit denen Mikronachrichten zur Information und zur Beteiligung beitrugen. Durch dieses Kapitel wird der Bogen zum Abschluss des empirischen Teils der Vorstudie geschlagen. Kapitel VIII und IX widmen sich der Resonanz der Arbeit der Internet-Enquete in der Blogosphäre, der Gesamtheit der öffentlich zugänglichen Blogbeiträge, und in publizistischen Medien. Da einige Pressebeiträge sowohl gedruckt als auch im Internet veröffentlicht werden, wird hier nicht zwischen»analog«und»digital«unterschieden. Den Abschluss der Vorstudie bilden ein knappes Fazit sowie mögliche Forschungsfragen für eine weitere Auswertung und Umsetzung von Online- Bürgerbeteiligung bei der Parlamentsarbeit. Die Verfasserinnen und Verfasser danken dem Sekretariat der Internet-Enquete und Liquid Democracy e.v. für die Unterstützung. Nathalie Hillmans-Weis, damals stellvertretende Leiterin des Sekretariats der Enquete-Kommission»Internet und digitale Gesellschaft«und Katharina Frier-Obad, damals Onlineredakteurin des Sekretariats, ergänzten die Informationen der Berichtstellung der Internet- Enquete in einem Expertengespräch mit dem TAB. Liquid Democracy e.v. unterstützte die Datenaufbereitung. Wir danken den (ehrenamtlichen) Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Vereins für die stetige und umfassende Unterstützung bei der Klärung von Sach- und Verständnisfragen. 12

14 INHALTLICHE AKZENTUIERUNG UND METHODISCHE HERANGEHENSWEISE II. INHALTLICHE AKZENTUIERUNG DER VORSTUDIE 1. DAS INTERNET ALS HYBRIDMEDIUM 1.1 Das Internet ist eine technische Plattform, auf der eine Reihe unterschiedlicher Internetdienste und Internetanwendungen die Onlinekommunikation zwischen zwei Personen oder Gruppen ermöglicht. Beck (2014, S. 25) betont, dass das Internet heute ein Hybridmedium sei.»die Übergänge zwischen dialogischer und polylogischer interpersonaler Kommunikation können dabei fließend sein, so dass eine Typologisierung in Medien interpersonaler Onlinekommunikation (vor allem , Instant Messaging), der Gruppenkommunikation (Chat, Mailinglist, Newsgroup, Blog und soziales Netzwerk ) nur einen ersten Überblick erlaubt.«(beck 2014, S. 25) Da heute die Nutzer leicht zwischen diesen Internetdiensten wechseln können, kennzeichnet Beck das Internet als Hybridmedium (Beck 2014, S. 8). Auch die Art der Nutzung sei heute im Wesentlichen durch die Gruppe der jeweiligen Nutzer und nicht durch die technischen Möglichkeiten geprägt.»onlinekommunikation ist dabei vielfältig mit nicht medienvermittelten Formen interpersonaler Kommunikation und Beziehungen sowie mit öffentlicher Kommunikation in den publizistischen Medien Presse und Rundfunk vernetzt. Sie stellt keine isolierte Sphäre dar, sondern ist Teil gesellschaftlicher Kommunikationsprozesse. Das gilt auch für die öffentliche Onlinekommunikation, die keine abgegrenzte und eigenständige Netzöffentlichkeit hervorbringt.«(beck 2014, S. 8) Die Vorstudie berücksichtigt dieses Verständnis und bezieht alle Instrumente der Internet-Enquete, aber auch die Resonanz in den publizistischen Medien in die Analysen ein. RAHMUNG VON ONLINEKOMMUNIKATION 1.2 Analog der von Höflich (1997, S. 89 ff.) herausgearbeiteten Rahmen der Onlinekommunikation sind für die Vorstudie vor allem die beiden erstgenannten Rahmen»Distribution«und»Diskurs«relevant. 13

15 II. INHALTLICHE AKZENTUIERUNG UND METHODISCHE HERANGEHENSWEISE DER COMPUTER ALS ABRUFMEDIUM (DISTRIBUTIONSRAHMEN) Hierzu zählen öffentliche Informations- und Kommunikationsangebote, die sich an ein breites Publikum richten. Im Mittelpunkt steht die Verbreitung von Nachrichten im Internet. Im Vergleich zum Printbereich ist die Nutzeraktivität höher, denn Nutzerinnen und Nutzer selektieren im Internet aus einer größeren Anzahl verfügbarer Angebote und Beiträge. Grundsätzlich ist es für die Herausgeber möglich, die Kommunikation mit den Rezipientinnen und Rezipienten beispielsweise durch eine Feedback- bzw. eine Bewertungsfunktion zu ermöglichen bzw. eine Weiterleitung der Informationen bereitzustellen und so die aktive Verbreitung zu fördern. Typisch für große Inhalteanbieter wie SPIEGEL ONLINE oder ZEIT ONLINE sind heute Nutzerkommentare oder die Verknüpfung mit einer häufig breiten Auswahl an Social-Media-Angeboten wie Facebook oder Twitter. Analog zu Informationsbroschüren oder Presse überwiegt jedoch beim»computer als Abrufmedium«die an die Internetöffentlichkeit gerichtete Informationsvermittlung, wie sie heute für eine Vielzahl von Websites im World Wide Web typisch ist. DER COMPUTER ALS FORUM- UND DISKUSSIONSMEDIUM (DISKURSRAHMEN) Bei dieser öffentlichen Kommunikation erstellen die Nutzerinnen und Nutzer selbst Beiträge (»user generated content«). Die Bandbreite reicht dabei von kurzen und einfachen Inhaltseinheiten oder Korrekturen bis hin zu umfangreichen, thematisch fundierten Beiträgen, die sich auf»begrenzte(n) Öffentlichkeiten spezifischer Gruppen oder Gemeinschaften«hin ausrichten.»die wechselseitige Rollenerwartung ist die des aktiven Kommunikanten, wenngleich die Mehrzahl der Nutzer sich meist mit der Rezeption als Lurker begnügt.«(beck 2014, S. 9) Sie werden heute in der Regel unter dem Begriff»social media«zusammengefasst. DER COMPUTER ALS MEDIUM DER INTERPERSONALEN KOMMUNIKATION UND BEZIEHUNGSMEDIUM Dieser Rahmen der privaten bzw. persönlichen Verständigung im Sinne eines Dialoges wird mit Bezug zur computervermittelten Kommunikation im Internet mit den Diensten» «und»Chat«assoziiert. Allerdings finden sich auch im World Wide Web interpersonale Kommunikationsbeispiele, etwa wenn unterschiedliche Nutzerinnen und Nutzer bei Kommentaren zu Nachrichten aufeinander mehrfach Bezug nehmen oder direkt Kommunikationsteilnehmende ansprechen. 14

16 1. INHALTLICHE AKZENTUIERUNG DER VORSTUDIE ÖFFENTLICHKEIT UND ÖFFENTLICHE MEINUNG 1.3 Nach Neidhardt (1994, S. 8) sind»öffentlichkeit und öffentliche Meinung Begriffe, die seit Beginn der Aufklärung normative Ladungen besitzen. Die Ansprüche an Öffentlichkeit sind selber Teil öffentlicher Meinungsbildung, und man muss annehmen, sollte auf jeden Fall nicht ausschließen, dass sie nicht ohne jede Wirkung auf den Gegenstand sind, dem sie selber angehören.«im Kommunikationssystem»Öffentlichkeit«werden Themen und Meinungen gesammelt, verarbeitet und weitergegeben. Neidhardt (1994, S. 8) unterscheidet drei Prinzipien und Funktionen politischer Öffentlichkeit: 1. Transparenzfunktion:»Öffentlichkeit soll offen sein für alle gesellschaftlichen Gruppen sowie für alle Themen und Meinungen von kollektiver Bedeutung.«2. Validierungsfunktion:»Öffentlichkeitsakteure sollen mit den Themen und Meinungen anderer diskursiv umgehen und ihre eigenen Themen und Meinungen unter dem Druck der Argumente anderer gegebenenfalls revidieren.«3. Orientierungsfunktion:»Öffentliche Kommunikation, die von den Öffentlichkeitsakteuren diskursiv betrieben wird, erzeugt öffentliche Meinungen, die das Publikum als überzeugend [Hervorhebungen im Original] wahrnehmen und akzeptieren kann.«ebenfalls in Anlehnung an Neidhardt werden die Informations- und Beteiligungsangebote des Deutschen Bundestages als Themen- und Versammlungsöffentlichkeit eingeordnet. Sie fokussieren auf ein Thema und weisen eine gewisse Stabilität auf. Nach Beck (2014, S. 104) erlangen sie deshalb»eher allgemeine Aufmerksamkeit, weil sie von Journalisten systematisch beobachtet werden«. Nach Dahrendorf (1993, S. 45; Beck 2014, S. 107), sind Individuen der Öffentlichkeit nicht in gleichem Maße motiviert und teilnahmeorientiert. Dahrendorf unterscheidet in die latente Öffentlichkeit der Nichtteilnehmenden, die passive Öffentlichkeit der sporadisch in Erscheinung Tretenden und die sehr kleine Gruppe der aktiven Öffentlichkeit, die»regelmäßig und mit eigenen Vorstellungen am politischen Prozess«teilnimmt. ÖFFENTLICHE RESONANZ DER INTERNET-ENQUETE 1.4 Nach Ismayr (2012, S. 427 f.) ist die»kommunikative, bewusstseinsbildende Funktion von Enquete-Kommissionen nicht zu unterschätzen. Demnach kann die»stimulierende Wirkung auf die öffentliche Diskussion längerfristig die Aufmerksamkeit von Fachöffentlichkeiten und Massenmedien«auf das jeweilige Thema lenken. Die Enquete selbst kann die Impulse der Öffentlichkeit in ihre Arbeit integrieren. Der Grad dieses Zusammenspiels hängt laut Ismayr von der Bereitschaft der Enquete-Kommission ab, transparent zu agieren, in Lernprozes- 15

17 II. INHALTLICHE AKZENTUIERUNG UND METHODISCHE HERANGEHENSWEISE se einzutreten und Anregungen der Öffentlichkeit aufzunehmen. Demnach ist es auch Aufgabe von Enquete-Kommissionen (und des Deutschen Bundestages insgesamt) die Aufmerksamkeit auf Problemlagen, Herausforderungen und Gestaltungsoptionen zu lenken, um so frühzeitig auch das Verantwortungsbewusstsein und die Handlungsbereitschaft in der Gesellschaft zu wecken. Brown et al. (2006, S. 104) schlussfolgern mit Bezug zu Ismayr (hier 1996, S. 41), dass die meisten Enquete-Kommissionen die öffentliche Resonanz»ausdrücklich berücksichtigen und sich verstärkt um einen Bezug zur interessierten Öffentlichkeit bemühen.«vorgehensweise IM PROJEKT 2. UNTERSUCHUNGSZEITRAUM 2.1 Die Vorstudie betrachtet zeitlich die 17. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages vom 27. Oktober 2009 bis zum 22. Oktober RECHERCHESTRATEGIE UND KORPUSERSTELLUNG 2.2 Die Recherche fokussierte zunächst auf alle Dialog- und Beteiligungsformate, die von der Internet-Enquete eingesetzt wurden. Darüber hinaus wurden Dokumente aus Weblogs (kurz Blogs) im World Wide Web sowie der publizistischen Medien erfasst, die einen Bezug zur Internet-Enquete aufweisen. Hierbei wurden sowohl Online-, als auch Printformate berücksichtigt, gleich lautende Beiträge aber nur einmal erfasst. Bei der Recherche wurden die Suchbegriffe und Operatoren > internetenquete ODER internet-enquete, > enquetebeteiligung, > enquete UND internet UND digital UND bund verknüpft und durch Trunkierungen an unterschiedliche Suchmaschinen und Datenbanken angepasst. Im Hinblick auf die Dialog- und Beteiligungsformate Blog, Forum und Beteiligungsplattform wurden die öffentlich einsehbaren Informationen unter und ausgewertet. Mikronachrichten des Sekretariats der Internet-Enquete wurden über die Twitter API und den Hashtag #eidg erfasst. Die Diskussion zur Internet-Enquete wurde über Twitter-spezifische Suchmaschinenanbieter und eine ergänzende Twitter- 16

18 2. VORGEHENSWEISE IM PROJEKT Abfrage zusammengetragen. 1 Hier ist folglich keine Vollständigkeit gegeben. Unsere Analysen (beispielsweise Retweets, Bezugnahme auf Nutzer bei Twitter- Nachrichten) lassen jedoch den Schluss zu, dass ein sehr hoher Prozentsatz der Texteinheiten zum Twitter-Hashtag #eidg erfasst wurde. ABB. II.1 ÜBERBLICK ÜBER DIE ZAHL DER RECHERCHIERTEN DOKUMENTE UND DEN TEXTKORPUS Eigene Darstellung ANALYSE VON TEXTMATERIAL 2.3 Die Analyse von Textmaterial wurde mit dem Softwareprogramm MAXQDA durchgeführt. Zur quantitativen Analyse wurden zunächst alle Textbeiträge erfasst und zahlenmäßig beispielsweise nach Autoren oder Medium ausgewertet. Teils erfolgte im Anschluss eine Typologisierung oder Kategorisierung der Dokumente. Zur qualitativen Inhaltsanalyse (nach Mayring 1993) wurden aus der Menge an Texten aus verschiedenen Medien (insbesondere publizistische Print- und Onlineveröffentlichungen sowie Blogbeiträge) einzelne Schlüsseltexte ausgewählt und analysiert, um Themen zu identifizieren und zu vertiefen. Eine Analyse der dominanten Themen und Deutungsmuster erfolgte im Rahmen der Vorstudie nicht. 1 Diese Daten sind vollständig nur über einen Anbieter und kostenpflichtig erhältlich. 17

19 II. INHALTLICHE AKZENTUIERUNG UND METHODISCHE HERANGEHENSWEISE WEBSITEANALYSEN 2.4 Websitemonitoring umfasst das Sammeln, das Analysieren und das Wiederholen einer Websitenutzung und des Verhaltens ihrer Besucher. Dem Betreiber jedes Webservers liegen Protokolle (Logfiles) vor, die die Nutzung zahlenmäßig abbilden. Im Rahmen der Websiteanalysen wurden folgende Daten ausgewertet:»page impressions«(pi, auch als»page view«bezeichnet): Ein PI ist eine Seitenansicht einer Einzelseite im Browser, wobei die Seite vollständig geladen und somit durch den Benutzer»nutzbar«wird. Technisch gesehen garantiert ein PI nicht, dass die Seite von einer Person (und beispielsweise nicht von einer Suchmaschinen-Spider) aufgerufen wurde. Visit (auch Session genannt): Ein Visit ist ein Besuch einer Website mit der Betrachtung von einer oder mehreren Seiten. Als Visit wird damit ein Besucher am selben Computer gezählt, der mit demselben Browser mehrere Seiten aufgerufen hat. Visitor: Ein Visitor wird definiert als ein Benutzer am selben Computer mit demselben Browser und derselben Internetadresse. Im anderen Fall werden folglich mehrere Besucher gezählt. Ein über eine Zeitspanne beziehungsweise mehrere Besuche eindeutiger Besucher ist selten zu identifizieren. Referrer: Ein Referrer zeigt die Quellen des Aufrufs einer Seite oder eines Internetauftritts an. Sofern kein Referrer mit gesendet wird, liegt ein Aufruf über ein Lesezeichen (Bookmark) oder eine Direkteingabe der Webadresse im Browser nahe. BEACHTUNG DES DATENSCHUTZES UND DER PRIVATSPHÄRE 2.5 Die Grundsätze des Datenschutzes und des Schutzes der Privatsphäre wurden im Rahmen der Datenanalysen stets beachtet. Auf Auswertungen, die auf interessierte Bürgerinnen und Bürger und ihr Handeln in unterschiedlichen Beteiligungsformaten schließen lassen, wurde bewusst selbst dann verzichtet, wenn diese Angaben öffentlich sind (beispielsweise gleich lautende Nutzernahmen in den Beteiligungstools und Social-Media-Anwendungen). 18

20 EINORDNUNG UND EINSCHÄTZUNG DER ONLINE- BÜRGERBETEILIGUNG IM SCHLUSSBERICHT DER INTERNET-ENQUETE III. SCHWERPUNKTE LAUT EINSETZUNGSBESCHLUSS DES DEUTSCHEN BUNDESTAGES 1. SCHWERPUNKT: TRANSPARENZ UND NACHVOLLZIEHBARKEIT Der Schlussbericht der Enquete-Kommission»Internet und digitale Gesellschaft«belegt die Umsetzung des Transparenzgrundsatzes mit folgenden Herangehensweisen: > öffentliche Sitzungen der Enquete-Kommission mit zeitgleicher oder zeitversetzter Übertragung als Stream im Internet, teils auch im Web-TV des Deutschen Bundestages (EK 2013, S. 7); > neue Organisationsformen und Organisation der Arbeit in zwölf Projektgruppen (EK 2013, S. 4); > erstmalige Veröffentlichung von Arbeitspapieren durch ein Gremium des Deutschen Bundestages in der Arbeitsphase. Diese Dokumente waren»intern zwischen den Fraktionen abgestimmt, aber noch nicht von der Kommission insgesamt verabschiedet«(ek 2013, S. 10). > Tagesaktuelle, von einer Onlineredakteurin des Enquete-Sekretariates betreute Dokumentation der Enquete-Aktivitäten unter einer Microsite von bundestag.de, darunter Ankündigungen und Termine, Videos, Protokolle und Tagesordnungen sowie Berichte über die Arbeit der Projektgruppen und aus fast allen 179 Projektgruppensitzungen (Themen, Konfliktlinien) in einem eigenen Dokumentationsbereich der jeweiligen Projektgruppe (EK 2013, S. 7). Mit zwei weiteren Onlineformaten kombinierte die Internet-Enquete Informations- und Dialogelemente: > Blog, in dem die Mitglieder der Internet-Enquete Beiträge veröffentlichten; diese Beiträge konnten öffentlich kommentiert werden, wodurch Informations- und Dialogelemente kombiniert werden konnten. > Kurznachrichten auf Twitter, mit denen die Onlineredakteurin beispielsweise direkt über den Ablauf der Kommissionssitzungen berichtete und auf Fragen 19

Befragung und empirische Einschätzung der Praxisrelevanz

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