Das Abweichungsrecht der Länder gemäß Art. 72 Abs. 3 GG im bundesstaatlichen Kompetenzgefüge

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1 Das Abweichungsrecht der Länder gemäß Art. 72 Abs. 3 GG im bundesstaatlichen Kompetenzgefüge Schriften zur Rechtswissenschaft, Band 154

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3 Rajiv Chandna Das Abweichungsrecht der Länder gemäß Art. 72 Abs. 3 GG im bundesstaatlichen Kompetenzgefüge Eine Untersuchung seines Einflusses auf das deutsche Umweltrecht

4 Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar ISBN Wissenschaftlicher Verlag Berlin Olaf Gaudig & Peter Veit GbR / Alle Rechte vorbehalten. Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, auch einzelner Teile, ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig. Dies gilt insbesondere für fotomechanische Vervielfältigung sowie Übernahme und Verarbeitung in EDV-Systemen. Druck und Bindung: Schaltungsdienst Lange o.h.g., Berlin Printed in Germany 34,00

5 Inhalt Literaturverzeichnis... XVI A Einleitung I. Einführung in die Thematik... 1 II. Gang der Untersuchung... 4 B Die Gesetzgebungskompetenzstruktur zwischen Bund und Ländern vor der Föderalismusreform I I. Der allgemeine Grundsatz des Art. 70 Abs. 1 GG... 5 II. Die jeweils ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern Die ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen der Länder Die ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes... 6 a) Die ausschließliche Gesetzgebung nach Art. 71 GG... 6 b) Die Gegenstände der ausschließlichen Gesetzgebung nach Art. 73 GG a. F... 7 III. Die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit nach den Art. 72, 74 a, 74 GG a. F IV. Die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 75 GG a. F... 9 V. Die ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes Eine Kompetenz kraft Sachzusammenhangs Eine Kompetenz kraft Natur der Sache Die sogenannte Annexkompetenz...11 C Die Föderalismusreform I im Jahr 2006 I. Einführung II. Die Idee des Föderalismus III. Der Weg zur Entwicklung der Föderalismusreform I IV. Die Ziele der Föderalismusreform I V. Die konkreten Änderungen im Überblick Veränderungen innerhalb der Gesetzgebungsstruktur Die Neufassung des Art. 84 GG Der Abbau der Mischfinanzierung Die Stärkung der Europatauglichkeit des Grundgesetzes Weitere Regelungsänderungen im Überblick IX

6 6. Fazit der Reformänderungen VI. Exkurs: Die zweite Stufe der Föderalismusreform Föderalismusreform II D Die veränderte Gesetzgebungskompetenzstruktur zwischen Bund und Ländern nach der Föderalismusreform I I. Einführung II. Die Neuregelung der Art. 71, 73 GG, ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes Art. 71 GG Art. 73 GG III. Die Abschaffung der Rahmengesetzgebungskompetenz gemäß Art. 75 GG a. F IV. Die Neuregelung der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis, Art. 72, 74, Art. 74 a GG Die Veränderung des Kompetenzkataloges, Art. 74 GG Die Streichung des Art. 74 a GG a. F Die Neugestaltung des Art. 72 GG a) Einleitung b) Art. 72 Abs. 1 GG c) Die Veränderung der Erforderlichkeitsklausel gemäß Art. 72 Abs. 2 GG d) Die Einführung der neuen Abweichungsgesetzgebung nach Art. 72 Abs. 3 GG e) Das Ersetzungsrecht nach Art. 72 Abs. 4 GG V. Die neuen ausschließlichen Kompetenzen der Länder VI. Die ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes VII. Exkurs: Die Neuregelung des Verwaltungsverfahrensrechts, Art. 84 GG VIII. Die Übergangsvorschriften gemäß Art. 125 a GG und Art. 125 b GG Einführung Art. 125 a GG: Fortgelten von Recht bei Kompetenzverschiebungen Art. 125 b GG: Übergangsregelungen für Rahmenrecht sowie Organisations- und Verfahrensrecht IX. Fazit zur neuen Gesetzgebungskompetenzstruktur X

7 E Untersuchung der Abweichungsgesetzgebung gemäß Art. 72 Abs. 3 GG im Einzelnen I. Historische Entwicklung Einführung Zur Entwicklung der Abweichungsgesetzgebung a) Die Idee einer subsidiären Bundesgesetzgebung im Zuge der Reformüberlegungen der Weimarer Republik b) Die Idee eines Rückholverfahrens für die Länder aa) Modell bb) Modell c) Die Enquete-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages aa) Das Sondervotum Heinsens zum Schlussbericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform bb) Die Stellungnahmen der Landtage von Bayern und Rheinland- Pfalz zum Abschlussbericht der Enquete-Kommission d) Weitere Reformdebatten in den Jahren nach der Enquete-Kommission e) Der Zugriffsgedanke ab dem Jahr aa) Der Vorschlag der Bertelsmann-Stiftung bb) Die Enquete-Kommission Reform des Föderalismus Stärkung der Landesparlamente des Bayerischen Landtages cc) Die Lübecker Erklärung der deutschen Landesparlamente dd) Die Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung (KoMBO) (1) Der Vorschlag einiger Länder für einen Kompetenztyp Zugriffsgesetzgebung (2) Der Vorschlag der Bundestagsabgeordneten Stünker und Röttgen Fazit II. Wortlaut und Begrifflichkeiten der Abweichungsgesetzgebung gemäß Art. 72 Abs. 3 GG Einführung Vorgaben und Anforderungen des Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG a) Hat der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht (...) b) (...) können die Länder durch Gesetz (...) c) (...) hiervon abweichende Regelungen treffen (...) aa) Änderungsabweichung bb) Konkretisierungsabweichung XI

8 XII cc) Negativgesetzgebung dd) Lediglich wiederholende Landesabweichungsgesetze ee) Widersprüchliche Abweichungen ff) Abgrenzung der Abweichung von der Ersetzung Zusammenfassung III. Enges oder weites Verständnis des Abweichungsrechts Systematische Stellung des Art. 72 Abs. 3 GG Ratio legis der Abweichungsgesetzgebung a) Einführung b) Schnellere Handlungsfähigkeit des Bundes und eine Steigerung der Europatauglichkeit c) Stärkung der Ländergesetzgebung d) Fazit Gesamtbewertung und Ergebnis der Auslegung IV. Die Grenzen der Abweichungsgesetzgebung Einführung Die ausgeklammerten abweichungsfesten Kerne des Bundes Das Moratorium in Art. 125 b Abs. 1 S. 3 GG Grenzen aus einzelnen Verfassungsrechtsprinzipien a) Der Grundsatz der Bundestreue b) Das Prinzip gleichwertiger Lebensverhältnisse c) Das Prinzip der Verhältnismäßigkeit d) Subsidiaritätsprinzip e) Fazit Höherrangiges Recht V. Die Frist für das Inkrafttreten nach Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG Einführung Diskussionsaspekte im Rahmen des Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG a) Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG als Präklusionsfrist b) Die Vor- und Nachteile des verzögerten Inkrafttretens von Bundesgesetzen VI. Der Anwendungsvorrang des Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG Einführung Die mögliche Gefahr eines sogenannten Ping-Pong-Spiels zwischen Bund und Ländern Das Verhältnis von Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG zu Art. 31 GG Ein Beispiel zur Verdeutlichung des Anwendungsvorrangs Die EU-Konformität des Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG VII. Bewertung der Abweichungsgesetzgebung unter einzelnen Gesichtspunkten... 87

9 1. Die uneingeschränkte Möglichkeit des Bundes Vollregelungen in den Abweichungsmaterien zu erlassen Einfluss auf das Verhältnis von Bund und Ländern Die Stärkung der Landesparlamente Werden die Länder das Abweichungsrecht in Anspruch nehmen? Der Abbau von Verflechtungen Die Beschränkung auf Bereiche mit regionalen Besonderheiten Europarechtstauglichkeit Förderung eines Wettbewerbs im Bundesstaat Die potentielle Gefährdung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet Transparenzgesichtspunkte gegenüber dem Rechtsanwender Auswirkungen auf den Grundrechtsschutz Auswirkungen auf die Wirtschaft VIII. Die mögliche Einführung eines Zitiergebotes für Abweichungsgesetze IX. Zusammenfassung der Untersuchung des Abweichungsmodelles gemäß Art. 72 Abs. 3 GG F Einfluss der neuen Kompetenzordnung auf das Umweltrecht I. Einführung II. Einfallstore in die Gesetzgebung zum Umweltrecht Gesetzgebungskompetenzen im Umweltrecht vor der Föderalismusreform I Gesetzgebungskompetenzen im Umweltrecht nach der Föderalismusreform I a) Einführung b) Umweltspezifische Gesetzgebungskompetenzen des Bundes aa) Einführung bb) Ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen des Bundes im Umweltrecht cc) Konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen des Bundes im Umweltrecht (1) Die Änderungen im Überblick (2) Erläuterungen c) Umweltspezifische Gesetzgebungskompetenzen der Länder aa) Ausschließliche Kompetenzen der Länder im Umweltrecht bb) Abweichungskompetenzen d) Fazit zu den Gesetzgebungskompetenzen im Umweltrecht nach der Föderalismusreform I XIII

10 III. Auslegungsleitlinien für die einzelnen umweltrechtlichen Abweichungsbereiche im Sinne von Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 1-5 GG und Gegenstand und Reichweite der abweichungsfesten Kerne Einführung in die abweichungsfesten Kernbereiche Auslegung der Kompetenzmaterien des Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 1-5 GG unter besonderer Berücksichtigung der abweichungsfesten Kernbereiche a) Das Jagdrecht aa) Einführung bb) Das Recht der Jagdscheine cc) Abgrenzung des allgemeinen Jagdwesens zum jagdlichen Artenschutz dd) Bewertung b) Der Naturschutz und die Landschaftspflege aa) Einführung bb) Die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes (1) Einführung zur Begriffsbestimmung (2) Bewertung (3) Ergebnis cc) Artenschutzrecht dd) Meeresnaturschutz c) Die Bodenverteilung d) Raumordnung aa) Einführung bb) Der möglicherweise ungeschriebene abweichungsfeste Kern in Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG (1) Einführung in die Diskussion (a) Die Ansicht von Ritter (b) Die Ansicht von Battis und Kersten (c) Die Ansicht von Spannowsky (d) Die Ansicht von Meyer (e) Die Ansicht von Erbguth (2) Stellungnahme e) Wasserhaushalt aa) Einführung (1) Stoffbezogene Regelungen (2) Anlagenbezogene Regelungen bb) Bewertung IV. Bewertung bereits erlassener Abweichungsgesetze XIV

11 1. Beispielsfall: 21 Abs. 2 BJagdG Abweichung durch 27 Abs. 8 JagdG BW Andere Landesabweichungsgesetze V. Das Umweltverfahrensrecht gemäß Art. 84 Abs. 1 GG Einführung Bewertung VI. Absenken der Umweltstandards durch den Wettbewerb der Länder? VII. Die Europarechtstauglichkeit der Abweichungsgesetzgebung im Umweltrecht Einleitung Die Umsetzung von zukünftigen EU-Richtlinien Inhaltliche Abweichung von bestehenden EU-Richtlinien Die Haftungsmöglichkeit der Länder nach Art. 104 a Abs. 6 GG Fazit VIII. Die kompetenzrechtliche Eröffnung eines einheitlichen Umweltgesetzbuches (UGB) Einleitung Geschichte des UGB-Gedankens Die Bedeutung der Kompetenzänderungen für ein Umweltgesetzbuch Die etwaige Gefährdung der Rationen eines UGB durch Abweichungsgesetze IX. Die Alternative eines einheitlichen Kompetenztitels Umwelt ohne Abweichungsmöglichkeiten der Länder G Zusammenfassung XV

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