Position. Kernforderungen an zukunftsfeste Sozialversicherungssysteme. Stand: Juni 2014

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1 Position Kernforderungen an zukunftsfeste Stand: Juni

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3 Position Kernforderungen an zukunftsfeste Vorwort X Vorwort Notwendige Reformen jetzt anpacken Die Sozialversicherung ist unverzichtbares Kernelement der Sozialen Sicherung mit dem Ziel, die Bevölkerung gegen elementare Lebensrisiken abzusichern. Charakteristisch für das System ist die paritätische Finanzierung durch Arbeitnehmer und Arbeitgeber im Sinne eines Umlageverfahrens. Bedingt durch den demografischen Wandel unserer Gesellschaft gerät dieses Umlageverfahren unter Druck, denn immer mehr Leistungsempfängern stehen immer weniger Beitragszahler gegenüber. Ohne Reformmaßnahmen werden die künftig nicht mehr in einem vertretbaren Rahmen finanzierbar sein. Dieser Herausforderung müssen wir uns heute stellen und Lösungen aufzeigen. Unser vorliegendes Positionspapier skizziert einen 10-Punkte-Plan, der neben grundsätzlichen Anforderungen an auch An-satzpunkte für Reformen bei den vom demografischen Wandel besonders betroffen Versicherungszweigen Rente, Gesundheit und Pflege nennt. Bertram Brossardt Juni 2014

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5 Position Kernforderungen an zukunftsfeste Inhalt X Inhalt 1 Soziale Sicherung in der Sozialen Marktwirtschaft Herausforderungen für die Sozialen Sicherungssysteme Reformansätze für zukunftsfeste Soziale Sicherungssysteme... 9 Ansprechpartner Impressum... 13

6 2 Soziale Sicherung in der Sozialen Marktwirtschaft Position Kernforderungen an zukunftsfeste 1 Soziale Sicherung in der Sozialen Marktwirtschaft Absicherung gegen elementare Lebensrisiken Die Sozialen Sicherungssysteme stehen oftmals synonym für das Attribut Sozial in der Sozialen Marktwirtschaft. Diese verkürzte Sichtweise trifft jedoch nur bedingt zu und gibt die Überlegungen, die im System der Sozialen Marktwirtschaft bezüglich des sozialen Ausgleichs bestehen, nur ungenügend wieder. In der Konsequenz wird das Soziale überstrapaziert und marktwirtschaftliche Prinzipien werden immer mehr außer Acht gelassen. Die Soziale Marktwirtschaft kann aber nur dann Wohlstand und sozialen Fortschritt fördern, wenn der Wettbewerb auf den Märkten zu Wachstum und Innovationen führt. Die Antwort auf die Frage, was das Soziale an der Sozialen Marktwirtschaft ist, liegt daher nicht in einem großangelegten Umverteilungssystem durch die soziale Sicherung. Ziel der Sozialen Marktwirtschaft ist es, das Prinzip der Freiheit des Marktes mit dem des sozialen Ausgleichs 1 zu verbinden. Hinter dieser Formel steckt die Überlegung, dass es gesellschaftspolitisch gelingen muss, jedem Einzelnen die Chance zu geben, die Freiheiten des Marktes zu nutzen und so an den Erfolgen der Marktwirtschaft teilzuhaben. Damit hat der soziale Ausgleich im Kern das Ziel, faire Ausgangsbedingungen zu schaffen und dann einzugreifen, wenn jemand unverschuldet in Not gerät. Die soziale Sicherung im System der Sozialen Marktwirtschaft steht für eine Absicherung der elementaren Lebensrisiken Arbeitslosigkeit, Unfall, Krankheit, Alter und Tod des Ernährers. Bei der Ausgestaltung der sozialen Sicherung sind die drei Prinzipien Eigenverantwortung, Subsidiarität und Solidarität zu beachten. Wer unverschuldet in Not geraten ist, darf auf die Solidarität der Gemeinschaft hoffen, allerdings trägt jeder auch die persönliche Mitverantwortung für das eigene Schicksal. Damit sind der Solidarität Grenzen gesetzt. Beim Aufbau der Sozialen Sicherungssysteme lassen sich zwei verschiedene Ansatzpunkte unterscheiden: einerseits ein Transfersystem und andererseits ein Versicherungssystem. Als Beispiele für den Transfer von sozialen Leistungen sind die Sozialhilfe, das Arbeitslosengeld II und das Kindergeld zu nennen. Ein Anspruch auf diese Transferleistungen erfolgt allein aus Bedürftigkeit. Darin besteht auch der Unterschied zu den n, bei denen nur dann ein Anspruch auf Leistungen besteht, wenn vorher entsprechende Beitragszahlungen geleistet wurden. Durch die 1 Alfred Müller-Armack: Soziale Marktwirtschaft. 1956

7 Position Kernforderungen an zukunftsfeste Soziale Sicherung in der Sozialen Marktwirtschaft 3 Versicherungspflicht wird ein Trittbrettfahrerverhalten verhindert und eine solidarische Finanzierung der Leistungen angestrebt. Im Gegensatz zu einer privatwirtschaftlichen Versicherung tragen die dem sozialen Ausgleich Rechnung, indem die Beiträge nicht risikoäquivalent ausgestaltet und die Versicherungsleistungen nicht streng beitragsorientiert sind. So orientiert sich z. B. in der gesetzlichen Krankenversicherung die Beitragshöhe am Einkommen des Versicherungsnehmers, nicht an dem individuellen Krankheitsrisiko. Im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung können wiederum Leistungspunkte (z. B. für Zeiten der Kindererziehung) erworben werden, ohne dass entsprechende Beitragszahlungen seitens des Versicherten erfolgt sind.

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9 Position Kernforderungen an zukunftsfeste Herausforderungen für die Sozialen Sicherungssysteme 5 2 Herausforderungen für die Sozialen Sicherungssysteme Der demografische Wandel zeigt den Reformbedarf auf Deutschland verwendet derzeit 31 Prozent seines Bruttoinlandsproduktes für den Bereich der sozialen Sicherung. Damit liegt Deutschland im europäischen Vergleich auf Rang fünf, wie die nachfolgende Grafik (Abbildung 1) zeigt. Abbildung 1 Sozialleistungen insgesamt in Prozent vom BIP, 2009 Quelle: Eurostat 2013

10 6 Herausforderungen für die Sozialen Sicherungssysteme Position Kernforderungen an zukunftsfeste Die Sozialleistungsquote (Sozialleistungen im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt) ist in Deutschland über die Jahre hinweg deutlich gestiegen betrug die Quote noch ca. 24 Prozent, in den letzten Jahren lag sie stets im Korridor zwischen 29 und 31 Prozent. Ursächlich dafür sind stetig steigende Ausgaben für Sozialleistungen. Durch den demografischen Wandel wird sich diese Entwicklung noch verschärfen. Unter besonderen Druck geraten hierbei die, denn einer sinkenden Zahl an Beitragszahlern steht eine wachsende Zahl an Leistungsempfängern gegenüber. Während z. B auf einen Rentenbezieher noch drei Beitragszahler kamen, verschiebt sich diese Relation bis zum Jahr 2060 auf 1,5 Beitragszahler je Rentner. Ähnlich bzw. teilweise noch stärker betroffen von dieser Entwicklung sind auch die gesetzliche Kranken- und Pflegeversicherung. Abbildung 2 Verhältnis Beitragszahler zu Rentenempfänger Jahr Rentner (Personen ab 65 Jahre) Beitragszahler (20 bis 64 Jahre) Verhältnis Beitragszahler: Rentner 3 : 1 2,6 : 1 1,6 : 1 1,5 : 1 Quelle: Statistisches Bundesamt, 2009 Durch die steigende Lebenserwartung der Gesellschaft wächst auch die durchschnittliche Bezugsdauer von Leistungen an. Diese Entwicklung hat besonders gravierende Auswirkungen für das Umlageverfahren in der Sozialversicherung. Im Gegensatz zu einem Kapitaldeckungsverfahren werden im Umlageverfahren die laufenden Beitragszahlungen der aktiven Generation nicht angespart, sondern in der gleichen Periode an die Leistungsempfänger, z. B. die Rentenbezieher, ausgezahlt. Diese Umverteilung innerhalb der Generationen wird allerdings durch die doppelte Alterung der Bevölkerung, also einer steigende Lebenserwartung bei gleichzeitigem Geburtenrückgang, vor gravierende Herausforderungen bei der Finanzierung gestellt. Wenn es zu keinerlei Einschränkungen im Leistungsniveau kommen soll, drohen entweder Beitragssatzsteigerungen oder eine Ausweitung der Steuerfinanzierung.

11 Position Kernforderungen an zukunftsfeste Herausforderungen für die Sozialen Sicherungssysteme 7 Weitere Beitragssatzsteigerungen gilt es zu verhindern, da diese negative Auswirkungen auf die Arbeitskosten und damit die Wettbewerbsfähigkeit am Standort Deutschland hätten. Schon heute sind die Arbeitskosten in der Privatwirtschaft in Deutschland vergleichsweise hoch. So sind im Jahr 2013 die Arbeitskosten je geleistete Arbeitsstunde im Vergleich zum Vorjahr um 2,4 Prozent gestiegen. Deutschland liegt damit im EU-weiten Arbeitskostenvergleich auf Rang sieben (gemeinsam mit Finnland), die Arbeitgeber in der deutschen Privatwirtschaft zahlen fast 34 % mehr für eine Stunde Arbeit als im Durchschnitt der EU. 2 Bei den Personalzusatzkosten verhält es sich ähnlich, diese sind in Deutschland um 21 Prozent höher als im EU-Durchschnitt. Abbildung 3 Arbeitskosten in der Privatwirtschaft 2013 (je geleistete Stunde in Euro) Quelle: Statistisches Bundesamt, 2014 (eigene Berechnungen auf Basis von Eurostat) 2 Vgl. Statistisches Bundesamt, (letzter Abruf )

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13 Position Kernforderungen an zukunftsfeste Reformansätze für zukunftsfeste Soziale Sicherungssysteme 9 3 Reformansätze für zukunftsfeste Soziale Sicherungssysteme 10-Punkte-Plan für nachhaltige Reformen Die oben angeführten Entwicklungen verdeutlichen den zwingenden Reformbedarf im Bereich der sozialen Sicherung. Der demografische Wandel in unserem Land macht ein zeitnahes Handeln nötig. Die Reformbemühungen müssen dabei sowohl in den einzelnen Versicherungszweigen konkret ansetzen als auch bei den grundsätzlichen Überlegungen zur Ausgestaltung der sozialen Sicherung. Im Folgenden wird ein zehn Punkte-Plan skizziert, der neben grundsätzlichen Reformbemühungen auf der Makroebene auch die speziellen Herausforderungen einzelner Bereiche aufgreift. 1. Rückbesinnung auf die Absicherung von elementaren Lebensrisiken Wie bereits eingangs skizziert, zielt die Sozialpolitik in der Sozialen Marktwirtschaft auf eine Absicherung der elementaren Lebensrisiken ab. Von diesem Grundgedanken ist bei der derzeitigen Ausgestaltung der sozialen Sicherung in Deutschland nicht mehr viel erhalten. Über die Jahre hinweg hat sich der Trend zu einer Vollversorgung durchgesetzt, die den Einzelnen immer stärker aus der Verantwortung für die Gestaltung der eigenen Lebensverhältnisse nimmt. Dieser Trend muss gestoppt werden. Angesichts der demografischen Verschiebungen zwischen Beitrags- und Steuerzahlern sowie (potentiellen) Leistungsempfängern wird eine durch die Solidargemeinschaft finanzierte Vollversorgung nicht mehr zu leisten sein. Die daraus resultierende Abgabenlast würde die internationale Wettbewerbsfähigkeit unseres Standorts stark schwächen und die Basis für unseren Wohlstand zusehends erodieren. Daher gilt es zunächst klar zu definieren, welcher Umfang an Versorgung zukünftig durch die Solidargemeinschaft zu finanzieren ist und welche Grenzen bestehen. Außerdem muss die Idee der Chancengerechtigkeit wieder mehr Beachtung finden, um jeden Einzelnen die Möglichkeit zu geben, von Markt und Wettbewerb zu profitieren. 2. Stärkung von Wettbewerb und Eigenverantwortung Die Bedeutung der Eigenverantwortung wurde bereits betont. Ein wesentliches Vehikel für mehr Eigenverantwortung ist der Wettbewerb im Bereich der. Durch Wettbewerb auf der Leistungsseite werden Wahlmöglichkeiten zur Absicherung von Risiken wie Krankheit oder der Sicherung des Lebensstandards im Alter geschaffen und es wird möglich, Entscheidungen zwischen verschiedenen Angeboten zu treffen. Zudem wird so jeder Einzelne letztendlich auch in die Pflicht genommen, aktiv individuell passende Vorsorgepakete auszuwählen. Mehr Wettbewerb im Bereich der sorgt auch für ein höheres Maß an Effizienz. Im Wettbewerb um potentielle Kunden werden die Leistungsanbieter bemüht sein, im Preis-Leistungs-Verhältnis attraktive Pakete anzubieten. Aus dem so entstehenden Kostendruck werden wiederum entsprechende Effizienzgewinne resultieren.

14 10 Reformansätze für zukunftsfeste Soziale Sicherungssysteme Position Kernforderungen an zukunftsfeste 3. Schaffung von Transparenz Transparenz von Preis und Leistung ist eine Grundvoraussetzung für einen funktionierenden Wettbewerb. Umso wichtiger ist es, die entsprechenden Rahmenbedingungen zu schaffen, damit Leistungen vergleichbar und Kosten nachvollziehbar werden. Wichtige Ansatzpunkte sind hierbei die Tarif- und Prämiengestaltung sowie die Abrechnung bei der Leistungserbringung im Bereich der Sozialversicherung. Über alle Bereiche der Sozialpolitik hinweg ist zudem ein hohes Maß an Transparenz über die Herkunft und Verwendung von Mittel notwendig, um jeden Bürger im politischen Prozess fundierte Entscheidungen über Umfang und Ausgestaltung der sozialen Sicherung zu ermöglichen. Eine solche Transparenz trägt auch dazu bei, bei jedem Einzelnen das Bewusstsein für eine gesellschaftliche Mitverantwortung zu schaffen. Diese Mitverantwortung ist wiederum eine wesentliche Bedingung für politische Entscheidungen, die die gesamtgesellschaftliche Wohlfahrt in den Fokus nehmen und nicht nur Partikularinteressen Rechnung tragen. 4. Stärkung von Nachhaltigkeit, Generationengerechtigkeit und Wettbewerbsfähigkeit: Ausgaben begrenzen, Beiträge stabilisieren Aktuelle Reformmaßnahmen müssen vor dem Hintergrund der Generationengerechtigkeit und der Wettbewerbsfähigkeit darauf hinwirken, dass die zukünftige Ausgabenentwicklung gebremst wird. Das gilt sowohl für die staatlichen Zuschüsse zu den Sozialversicherungen als auch für den Beitragssatz insgesamt. Schon heute entfallen auf den Bereich der Sozialversicherung öffentliche Ausgaben in Höhe von 20,3 Prozent des Bruttoinlandprodukts. Diese Mittel fehlen z. B. für Investitionen in Bildung und Infrastruktur, die unseren Standort nachhaltig stärken würden. Um die internationale Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands aufrechtzuerhalten ist außerdem ein Gesamtbeitragssatz zur Sozialversicherung von dauerhaft unter 40 Prozent zwingend geboten. 5. Stärkung des Äquivalenzprinzips: Sozialsysteme nicht mit versicherungsfremden Leistungen überfrachten Für eine nachhaltige Beitragssatzstabilität ist es zwingend geboten, das Äquivalenzprinzip in der Sozialversicherung zu beachten. Die Beitragszahlungen insgesamt müssen ausreichen, um die Versicherungsleistungen zu decken. Je mehr versicherungsfremde Leistungen in den Leistungskatalog aufgenommen werden, desto stärker gerät das Äquivalenzprinzip aus der Balance und weitere Belastungen der Solidargemeinschaft durch steuerfinanzierte Zuschüsse bzw. Beitragssatzsteigerungen werden notwendig. Insbesondere in der gesetzlichen Rentenversicherung existieren zahlreiche versicherungsfremde Leistungen wie z. B. abschlagsfreie Renten vor Erreichen des gesetzlichen Renteneintrittsalters sowie Anrechnungs- und Kindererziehungszeiten. Damit eine nachhaltige Finanzierbarkeit der gewährleistet werden kann, müssen versicherungsfremde Leistungsausweitungen gestoppt und sukzessive zurückgefahren werden. 6. Ergänzung der gesetzlichen Rentenversicherung durch eine kapitalgedeckte Säule

15 Position Kernforderungen an zukunftsfeste Reformansätze für zukunftsfeste Soziale Sicherungssysteme 11 Der demografische Wandel stellt den Generationenvertrag in der gesetzlichen Rentenversicherung auf eine schwere Belastungsprobe, denn den potentiellen Beitragszahlern stehen immer mehr Leistungsempfänger gegenüber. Damit angesichts dieser Entwicklung die Beiträge nicht ins Unermessliche steigen, ist es nur folgerichtig, dass das Leistungsniveau der gesetzlichen Rente in den nächsten Jahren zurückgeht. Es ist daher unverzichtbar, das bestehende Umlageverfahren durch eine kapitalgedeckte Säule zu ergänzen. Jeder Einzelne hat damit die Verantwortung, privat für das Alter vorzusorgen und einen entsprechenden Kapitalstock aufzubauen, bzw. auf anderen Wegen (z. B. über Wohneigentum) den Lebensstandard im Alter abzusichern. Durch eine Kombination von Umlageverfahren und Kapitaldeckung erfolgt auch eine Risikodiversifizierung: Während das Umlageverfahren keinen Kapitalmarktrisiken ausgesetzt ist, leidet die kapitalgedeckte Rente kaum unter den Folgen des demografischen Wandels. 7. Förderung eines gesellschaftlichen Umdenkens zu längeren Lebensarbeitszeiten Durch den demografischen Wandel entwickelt sich das Erwerbspersonenpotenzial in Deutschland rückläufig und es droht ein Fachkräftemangel. Gerade ältere Arbeitnehmer mit ihrem Erfahrungsschatz bilden ein wichtiges Potenzial zur Fachkräftesicherung. Daher ist es wichtig, entsprechende Anreize für ein längeres Arbeiten zu setzen. Durch eine Förderung der Arbeit im Alter können auch Beitragssatzsteigerungen eingedämmt werden. Insgesamt gilt es daher stärker als bisher ein gesellschaftliches Umdenken im Hinblick auf die Lebensarbeitszeit zu fördern. Längeres Arbeiten muss vermehrt als Chance denn als Belastung gesehen werden. 8. Einführung einer einkommensunabhängigen Gesundheitsprämie Mit der Einführung einer einkommensunabhängigen Gesundheitsprämie in der gesetzlichen Krankenversicherung würde jeder gesetzlich Versicherte unabhängig von seinem Einkommen eine gleich hohe Prämie als Versicherungsbeitrag zahlen. Sollte die finanzielle Belastung durch die Prämie für den Einzelnen zu hoch sein, findet ein entsprechender Ausgleich durch Steuermittel statt. Über den Prämienbetrag wird ein Basiskatalog an Leistungen abgedeckt, ein weitergehender Versicherungsumfang müsste je nach individuellen Präferenzen über entsprechende Zusatzversicherungen gedeckt werden. Der Systemwechsel zu einer Gesundheitsprämie stärkt so den Wettbewerb am Versicherungsmarkt, zudem wird der soziale Ausgleich gerechter als bislang organisiert. Während aktuell der Solidarausgleich fast ausschließlich innerhalb der gesetzlich Versicherten stattfindet, schließt ein Ausgleich über das Steuersystem weitere Personengruppen und Einkommensarten ein.

16 12 Reformansätze für zukunftsfeste Soziale Sicherungssysteme Position Kernforderungen an zukunftsfeste 9. Steigerung des Kostenbewusstseins der Versicherten Insbesondere im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung werden Mitnahmeeffekte gefördert. Für jeden Versicherten bestehen Anreize, für den entrichteten Versicherungsbetrag ein Maximum an Leistungen zu erhalten. Wirksame Mechanismen, die ein kostenbewusstes Verhalten belohnen würden, existieren nicht. Zuletzt wurde mit der Praxisgebühr versucht, entsprechende Steuerungsmechanismen einzubauen. Auch wenn die Praxisgebühr durch eine falsche Konstruktion nicht die gewünschten Effekte erzielen konnte, sollten in diese Richtung weitere Bemühungen erfolgen. Denkbar wäre z. B. eine Gebühr, die pro Arztbesuch anfällt. Bislang ist es gesetzlich Krankenversicherten auch nicht möglich, nachzuverfolgen, welche Kosten für die Leistungserbringung anfallen. Eine entsprechende Transparenz, z. B. über die Rechnungstellung des behandelten Arztes an den Patienten, kann zusätzlich dazu beitragen, das Kostenbewusstsein der Versicherten zu steigern. 10. Einführung einer kapitalgedeckten Pflegeversicherung Da die gesetzliche Pflegeversicherung erst im Jahre 1995 in Deutschland eingeführt wurde, bestehen gute Möglichkeiten, das bestehende Umlageverfahren zu einer Kapitaldeckung umzugestalten. Diese Chance sollte genutzt werden. Die künftigen Kosten im Bereich der Pflege können im Umlageverfahren nur über gravierende Beitragssatzsteigerungen finanziert werden, die es zu verhindern gilt. Beim Umstieg auf die Kapitaldeckung kann der Beitragssatz auf dem heutigen Niveau eingefroren werden, die wachsende Versorgungslücke müsste dann z. B. in Form einer privaten Pflegeversicherung abgedeckt werden. Denkbar wären hierbei einheitliche Prämien, so dass ein sozialer Ausgleich über die verschiedenen Risiken innerhalb der Versicherten erreicht wird. Staatliche organisierte Vorsorgefonds sind hingegen nicht zielführend, denn diese Rückstellungen sehen sich immer der Gefahr ausgesetzt, durch politischer Einflüsse zweckentfremdet zu werden.

17 Position Kernforderungen an zukunftsfeste Ansprechpartner / Impressum 13 Ansprechpartner Beate Neubauer Abteilung Sozial- und Gesellschaftspolitik Telefon Telefax beate.neubauer@vbw-bayern.de Impressum Alle Angaben dieser Publikation beziehen sich grundsätzlich sowohl auf die weibliche als auch auf die männliche Form. Zur besseren Lesbarkeit wurde meist auf die zusätzliche Bezeichnung in weiblicher Form verzichtet. Herausgeber: vbw Vereinigung der Bayerischen Wirtschaft e. V. Max-Joseph-Straße München vbw Juni 2014