Gemeindekooperationen in Schleswig Holstein: das Amt als Alternative zur Strukturreform?

Transkript

1 Gemeindekooperationen in Schleswig Holstein: das Amt als Alternative zur Strukturreform? Dr. Sönke E. Schulz Geschäftsführender wissenschaftlicher Mitarbeiter 09. November 2011 KDZ Roundtable Gemeindestrukturreform Altes Rathaus, Wien

2 Wissenschaftliche Einrichtung an der Universität Kiel Gründung im Jahr 1980 Interdisziplinäre Ausrichtung 17 Mitarbeiter Wissenschaftlicher Verlag Bibliothek Aktuelle Beratungsprojekte und schwerpunkte Staatliches Innovationsmanagement Technikgestütztes Identitätsmanagement Web 2.0 für die Öffentliche Verwaltung Dienstleistungs und IT ÖPPs Umsetzung der EU Dienstleistungsrichtlinie One Stop und E Government

3 Lorenz von Stein ( ) 1841: Die Geschichte des dänischen Civilprozesses und das heutige Verfahren 1842: Der Socialismus und Communismus des heutigen Frankreich 1846: Geschichte des französischen Strafrechts und des Prozesses 1848: La question du Schleswig Holstein 1850: Die Geschichte der socialen Bewegung in Frankreich von 1789 bis auf unsere Tage (3 Bände) 1851: Die Frau, ihre Bildung und Lebensaufgabe : System der Staatswissenschaft (Band 1 und 2) 1858: Lehrbuch der Volkswirtschaft = Die Volkswirtschaftslehre 1859: Lehre von der vollziehenden Gewalt 1860: Lehrbuch der Finanzwissenschaft : Die Verwaltungslehre (7 Bände) 1870: Handbuch der Verwaltungslehre und des Verwaltungsrechts 1873: Gedichtband "Alpenrosen" 1874: Die Frau auf dem Gebiete der Nationalökonomie 1876: Gegenwart und Zukunft der Rechts und Staatswissenschaft Deutschlands 1880: Die Frau auf dem socialen Gebiet

4 Agenda Ausgangssituation: Kommunalstruktur Schleswig Holsteins Zahlen und Fakten Rechtsrahmen Formen der Verwaltungskooperation Amt Zweckverband Notwendige Reform aufgrund des Urteils des LVerfG Verwaltungskooperation als Alternative zur Strukturreform? Verwaltungswiss. Konzepte Rechtsrahmen Fazit: Ein neues Reformmodell für Schleswig Holstein und Andere

5 Ausgangssituation: Kommunalstruktur Schleswig Holsteins Zahlen und Fakten (heute) 2,834 Mio. Einwohner ,38 km 2 2 Großstädte (Lübeck und Kiel) 11 Kreise und 4 kreisfreie Städte 87 Ämter Gemeinden Wichtig: 156 hauptamtliche Verwaltungen

6 Ausgangssituation: Kommunalstruktur Schleswig Holsteins Rechtsrahmen Art. 46 LV SH (1) Die Gemeinden sind berechtigt und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, in ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben in eigener Verantwortung zu erfüllen, soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen. (2) Die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeit die gleichen Rechte und Pflichten. (3) Das Land sichert durch seine Aufsicht die Durchführung der Gesetze. Das Nähere regelt ein Gesetz. (4) Durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes durch Verordnung können die Gemeinden und Gemeindeverbände zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichtet werden. Art. 28 Abs. 2 GG (2) Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.

7 Ausgangssituation: Kommunalstruktur Schleswig Holsteins Rechtsrahmen 1 KrO (Selbstverwaltung) 1 AO (1)Die Kreise Ämter sind Gemeindeverbände Körperschaften des und öffentlichen dem Land Rechts. eingegliederte Sie dienen Gebietskörperschaften. der Stärkung der Selbstverwaltung der amtsangehörigen 2 KrO Gemeinden. (Selbstverwaltungsaufgaben) Die Ämter treten als Träger von Aufgaben der (1) öffentlichen Soweit die Verwaltung öffentlichen an Aufgaben die Stelle von der den amtsangehörigen kreisangehörigen Gemeinden, Gemeinden soweit und dieses Ämtern Gesetz wegen es geringer bestimmt Leistungsfähigkeit oder zulässt. und Größe nicht erfüllt werden können und soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen, sind die Kreise berechtigt und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, in ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben in eigener Verantwortung zu erfüllen. 1 GkZ (1) Zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, die über die Grenzen von Gemeinden, Ämtern und Kreisen hinauswirken, haben die beteiligten Körperschaften zusammenzuarbeiten. (2) Der gemeinsamen Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen neben den kommunalverfassungsrechtlich geordneten Formen 1 der GO (Selbstverwaltung) kommunalen Zusammenarbeit Zweckverbände, (1) gemeinsame Den Gemeinden Kommunalunternehmen, wird das Recht der öffentlich rechtliche freien Selbstverwaltung Vereinbarungen den eigenen und Angelegenheiten als eines Verwaltungsgemeinschaften. der Grundrechte demokratischer Vorschriften Staatsgestaltung über besondere gewährleistet. Formen kommunaler Sie haben Zusammenarbeit das Wohl ihrer bleiben Einwohnerinnen unberührt. und Einwohner zu fördern. Sie handeln zugleich in Verantwortung für die zukünftigen Generationen. (2) Die Gemeinden sind Gebietskörperschaften. (3) Eingriffe in die Rechte der Gemeinden sind nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zulässig.

8 Formen der Verwaltungskooperation Amt Zweckverband 1. Vorbereitung der Beschlüsse ( 3 Abs. 1 AO) 2. Durchführung der Beschlüsse ( 3 Abs. 1 AO) 3. Geschäfte der laufenden Verwaltung 4. Haushaltsführung und Kassengeschäfte ( 4 Abs. 3 AO) 5. Koordinierungsfunktion ( 4 Abs. 4) 6. Unterstützungsfunktion 7. Weisungsaufgaben ( 4 Abs. 1 AO 8. Übertragene Selbstverwaltungsaufgaben ( 5) Zwischenfazit Bewährte Formen der Zusammenarbeit der Gemeinden (das Amt als wesentlicher Akteur im ländlichen Raum) Aber auch: Konsolidierungsdruck (viele eigenständige Gemeinden, 156 hauptamtliche Verwaltungen) eine Ebene zu viel? 1. Übertragene Selbstverwaltungsoder Weisungsaufgaben ( einzelne oder mehrere zusammenhängende Aufgaben der öffentlichen Verwaltung ) 2. Bisher nicht: Durchführungs und Unterstützungszweckverbände

9 Urteil des LVerfG vom Rn Begriff der Gemeindeverbände: Rn. 43: Sinn und Zweck der Vorschrift ist die Vermittlung unmittelbarer demokratischer Legitimation dort, wo im Land grundlegende substanzielle Entscheidungen getroffen werden Maßgeblichkeit ausschließlich der Aufgaben nach 5 Abs. 1 und 4 AO Rn. 51: Nicht stillschweigend übertragene oder Übertragungen lediglich durch eine amtsangehörige Gemeinde Entwicklung der Institution Amt, nicht einzelner Ämter maßgeblich Rn. 54: ausreichend, wenn ein Amt das unzulässige Maß erreicht Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers, wenn er einen von ihm nicht mehr steuerbaren Prozess in Gang setzt Rn. 63: bei offenen Zuweisungen müssen bereits mit Eröffnung der Aufgabenzuweisung Vorkehrungen getroffen werden

10 Urteil des LVerfG vom Grenzen des Gesetzgebers in 5 Abs. 1 AO Rn : keine Grenze durch (verfassungskonforme) Auslegung Rn. 76: arg. keine präzise Grenzziehung möglich (Hinweis auf zukünftige Regelung: vielmehr bedürfte es einer konkreten und greifbaren Grenze, etwa dergestalt, dass aus einem Katalog festgelegter Selbstverwaltungsaufgaben nur eine bestimmte Zahl übertragen werden darf Rn : keine Grenze aus anderen Gesetzen, vor allem nicht aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung Rn. 81: arg.: keine trennscharfe Abgrenzung des Kernbereichs Zeitpunkt der Nachbesserungspflicht Rn. 82: schon, sobald eine solche Inanspruchnahme der Übertragungsmöglichkeit festzustellen ist, dass eine Entwicklung der Ämter zu Gemeindeverbänden nicht mehr auszuschließen ist Bewertung der tatsächlichen Situation Hinweis für zukünftige Regelung: Qualitative und quantitative Kriterien Amtsausschuss keine gewählte Volksvertretung Rn. 100: das zentrale Beschlussorgan muss unmittelbar demokratisch legitimiert sein

11 Urteil des LVerfG vom Grenzen für zukünftige Aufgabenübertragungen: Katalog an SV Aufgaben (keine abstrakte Kernbereichssperre) Abstufung nach Entscheidungsverantwortung Allein quantitativ nicht ausreichend Daher: Neuregelung des Amtsordnung erforderlich Prämissen einer Neuregelung: Erhaltung der kleinteiligen Verwaltungsstruktur Kein Einstieg in eine Gemeindegebietsreform Daher: gleiche Grenzen auch in Österreich zu beachten Größtmögliche Rechtssicherheit für die Verwaltungspraxis und angesichts einer erneuten verfassungsgerichtlichen Kontrolle

12 Urteil des LVerfG vom Konsequenzen / Lösungsvorschläge Variante 1 Begrenzung der Aufgabenübertragung / Verlagerung auf Zweckverbände Variante 2 Wahl des Amtsausschusses durch das Amtsvolk Zusammenführung von Kreisen und Ämtern Gemeindegebietsreform / Großgemeinden

13 Urteil des LVerfG vom Konsequenzen / Lösungsvorschläge kurzfristig Auswahlkatalog Negativkatalog Konkretisierung / Ergänzung weiterer Funktionen (Unterstützung, Koordinierung etc.) Konkretisierung des Übertragungsverfahrens und der Rechtsfolgen unzulässiger Übertragungen Überwachungsmechanismus

14 Urteil des LVerfG vom Konsequenzen / Lösungsvorschläge kurzfristig Streichung des 5 AO Zulassung von Zweckverbänden im Amt Aufrechterhaltung der weiteren Amtsfunktionen Nutzung der weiteren Kooperationsformen nach dem GkZ

15 Urteil des LVerfG vom Konsequenzen / Lösungsvorschläge kurzfristig Aufgabenbegrenzung + Zulassung von Zweckverbänden im Amt Kurzfristig realisierbar Das Amt als potenzierter Zweckverband Gleichlauf der verfassungsrechtlichen Vorgaben Gleiche praktische Umsetzungsprobleme

16 Langfristige Perspektive: Verwaltungskooperation als Alternative zur Strukturreform? Verwaltungswissenschaftliche Konzepte 1. Neues Steuerungsmodell 2. One Stop Government 3. Shared Service Center 4. E Government Gemeinsamkeit der Ansätze: Prozessorientierung und Arbeitsteilung

17 Langfristige Perspektive: Verwaltungskooperation als Alternative zur Strukturreform? Rechtliche Anknüpfungspunkte einer Berücksichtigung Grundsatz funktionsgerechter Organstruktur Grundsätze der Zweckmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit, Ortsnähe Vorrang kommunaler Aufgabenerledigung Zusätzlich bei Gebietsreformen Örtliche Verbundenheit der Einwohner

18 Fazit: Ein neues Reformmodell "Dezentralität durch Zentralisierung oder: drei Elemente der Verwaltung 2020!" Operative Unterstützungsleistungen Betonung der Infrastruktur Funktion Nur marginale Auswirkungen auf die eigenverantwortliche Sachentscheidung Back Offices für fachlich komplexe Aufgaben Bei Realisierung für staatliche Weisungsaufgaben kein Konflikt mit der kommunalen Selbstverwaltung Bürgernähe durch verteilte Front Offices Dezentralität durch Zentralisierung Agentur Modelle

19 Fazit: für Schleswig Holstein Ämter zu Kreisen Kreise und 4 kreisfreie Städte 87 Ämter Gemeinden 156 hauptamtliche Verwaltungen

20 Fazit: und Andere (Österreich?) Statutarstädte 84 Bezirke Gemeinden?

21 von stein institut.de Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Dr. Sönke E. Schulz kiel.de

22 Zum Weiterlesen: Sönke E. Schulz Die Zukunft der Gemeinden, Ämter (und Kreise) in Schleswig Holstein in: NordÖR 2011, S Utz Schliesky Moderne Verwaltungsstrukturen in einem reformbedürftigen Föderalismus in: Schliesky/Herbst/Wendt (Hrsg.), Schleswig Holstein 2020, Gedankenskizzen zur Zukunft eines Bundeslandes, 2011, S. 222 ff. Utz Schliesky Neue verwaltungswissenschaftliche Konzepte und ihr Einfluss auf Gebiets und Funktionalreformen, in: Schliesky/Schulz (Hrsg.), Die Erneuerung des arbeitenden Staates, erscheint 2012.