Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen. Der Minister. 16/493 m -

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1 Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen Der Minister Ministerium für Inneres und Kommunales NRW, Düsseldorf Präsidentin des Landtags Nordrhein-Westfalen Platz des Landtags Düsseldorf für die Mitglieder des Ausschusses für Kommunalpolitik 60-fach LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN 16. WAHLPERIODE VORLAGE 16/493 m - A ~. Dezember 2012 Seite 1 von 1 Telefon Telefax Fortentwicklungsnotwendigkeit des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit: Schaffung eines erweiterten Rechtsrahmens für Verwaltungsgemeinschaften Anlagen: Bericht für die Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik am 11. Januar 2013 Sehr geehrte Frau Landtagspräsidentin, zur Information der Mitglieder des Ausschusses für Kommunalpolitik übersende ich den erbetenen Bericht des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen. Mit freundlichen Grüßen Haroldstr. 5, Düsseldorf Telefon Telefax poststelle@mik.nrw.de

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3 Fortentwicklungsnotwendigkeit des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit: Schaffung eines erweiterten Rechtsrahmens für Verwaltungsgemeinschaften Zusammenfassung: Die im Rahmen der anstehenden Novellierung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit vorgesehenen Änderungen sollen den Kommunen weitreichende und flexible Möglichkeiten für eine gemeinsame Wahrnehmung ihrer Aufgaben verschaffen. Hierbei eröffnet der Einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechnik den Kommunen vielfältige neue Formen für eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung, die die traditionellen Formen interkommunaler Zusammenarbeit fortführen und weiterentwickeln. Insbesondere interkommunale Zusammenarbeit in nachgelagerten Back Office-Strukturen ermöglicht kleinen Kommunen auch zukünftig, ihre Aufgaben für ihre Bürgerinnen und Bürger ortsnah und gleichzeitig effizient erfüllen zu können. Mit einem künftig flexibler ausgestalteten Zweckverband steht dafür ein bewährtes Instrument interkommunaler Zusammenarbeit zur Verfügung. Eine verstärkte Zusammenarbeit und Kooperation zur Sicherung der Leistungsfähigkeit kleinerer Kommunen bedarf daher heutzutage weder der Schaffung neuer Rechtsformen für eine interkommunale Zusammenarbeit noch einer Verlagerung kommunaler Aufgaben auf weitere zusätzliche Verwaltungsebenen, sondern findet - für die Bürgerinnen und Bürger unbemerkt - im "Hintergrund" in vernetzten Back Office-Strukturen auf der Grundlage bewährter Strukturen und Instrumente statt. (1) Rechtliche Grundlagen interkommunaler Zusammenarbeit Das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GKG) schafft die Voraussetzungen für eine gemeinsame kommunale Aufgabenwahrnehmung in den öffentlich-rechtlichen Formen der kommunalen Arbeitsgemeinschaft ( 2 GKG), des Zweckverbandes ( 4 GKG), des gemeinsamen Kommunalunternehmens ( 27 GKG) und der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung ( 23 GKG). 1

4 Mit dem fünften Gesetz zur Änderung der gesetzlichen Befristungen im Zuständigkeitsbereich des Ministeriums für Inneres und Kommunales sowie des Justizministeriums vom 23. Oktober 2012 (GV. NRW. S. 474) wurde die bis dahin bestehende Befristung des GKG bis zum aufgehoben. Eine Verlängerung des Gesetzes war zwingend notwendig, denn ohne dieses Gesetz wären die Kommunen nicht ermächtigt, sich zu einem Zweckverband zusammenzuschließen ( 4ff GKG), eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit dem Inhalt und den Rechtsfolgen der 23ff GKG zu schließen oder ein gemeinsames Kommunalunternehmen zu errichten ( 27, 28 GKG). (2) Fortschreibung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit Der Einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechnik eröffnet den Kommunen vielfältige neue Kooperationsformen, die die traditionellen Formen interkommunaler Zusammenarbeit fortführen und weiterentwickeln. Insbesondere ermöglicht sie eine räumliche, zeitliche und organisatorische Trennung der "Erstellung" und des "Vertriebs" von Verwaltungsdienstleistungen und schafft damit die Voraussetzungen für neue effizientere und kundenorientierte Formen gemeinsamer kommunaler Aufgabenwahrnehmung. Der mit Schreiben vom den Kommunalen Spitzenverbänden zur Stellungnahme übersandte und den Fraktionen zeitgleich zur Kenntnis gegebene Gesetzentwurf zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit verfolgt das Ziel, die darin liegenden Chancen und Potentiale für die interkommunale Zusammenarbeit nutzbar zu machen und den kommunalen Körperschaften eine ihren unterschiedlichen Bedürfnissen und Voraussetzungen entsprechende interkommunale Zusammenarbeit zu ermöglichen. (3) Die wesentlichen vorgesehenen Änderungen des GKG (a) Zusammenarbeit in gemeinsamen Back Office-Strukturen Voraussetzung jeder Zusammenarbeit nach den Regelungen des GKG sind Aufgaben, zu deren Wahrnehmung die Gemeinden und Gemeindeverbände 2

5 berechtigt oder verpflichtet sind. In der Praxis wird zum Teil in Zweifel gezogen, ob auch velwaltungsinterne Aufgaben ein zulässiger Gegenstand interkommunaler Zusammenarbeit auf der Grundlage des GKG sein können. Diese Zweifel und darauf gründende Hemmnisse für neue Formen gemeinsamer Aufgabenwahrnehmung in modernen Back Office-Strukturen sollen mit dem genannten Gesetzentwurf ausgeräumt werden. Ausgehend von einem weiten Aufgabenbegriff erfolgt eine ausdrückliche KlarsteIlung, dass sich die gemeinsame kommunale Aufgabenwahrnehmung auch auf sachlich und örtlich begrenzte Teile einer Aufgabe beschränken kann. Damit können zweifelsfrei auch einzelne Arbeitsschritte eines Prozesses zur Erstellung einer kommunalen Leistung Gegenstand interkommunaler Zusammenarbeit nach Maßgabe des GKG sein. Dies öffnet den Weg für eine Trennung zwischen der Erstellung kommunaler Dienstleistungen - im sog. Back Office - und der "Übergabe" der Leistung - im sog. Front Office - und ermöglicht insbesondere für velwaltungsinterne Dienstleistungen, wie z.b. im Rechnungswesen oder im Personalbereich, durch eine Bündelung der Aufgaben und der damit zu realisierenden Skaleneffekte eine wirtschaftlichere Aufgabenerledigung. Eine Effizienzsteigerung durch die Realisierung von Skaleneffekten erfordert aber abhängig von der jeweiligen Aufgabe bestimmte Mindestfallzahlen. Insbesondere für kleinere Kommunen ergeben sich hieraus neue Gestaltungspotentiale für eine interkommunale Zusammenarbeit, bei der interne Aufgaben wirtschaftlich durch gemeinsam genutzte Back Office-Strukturen wahrgenommen werden können. Unberührt von einer solchen Gestaltung interkommunaler Zusammenarbeit bleibt die Zuständigkeit der Kommune gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern. Der Kontakt des Bürgers mit "seiner" KommunalvelWaltung erfolgt in diesen Fällen weiterhin vor Ort. Nur die "eigentliche" Aufgabenerfüllung erfolgt teilweise oder ganz - unbemerkt für die Bürgerinnen und Bürger - in einem kommunalen Leistungsverbund im Hintergrund. Wirtschaftlichkeit und Bürgerorientierung stellen hier keinen Widerspruch dar. Ganz im Gegenteil, denn gerade eine verstärkte Zusammenarbeit der Kommunen bei velwaltungsinternen Dienstleistungen und damit verbundenen 3

6 Einsparungen verschaffen den Kommunen wieder Handlungsspielräume für ihre eigentlichen Aufgaben, die sie für ihre Bürgerinnen und Bürger erbringen. (b) Flexibilisierung des Zweckverbandsrechts Damit die aufgezeigten Potentiale interkommunaler Zusammenarbeit bei Erledigung verwaltungsinterner Aufgaben genutzt werden können, verfolgt der O.g. Gesetzentwurf weiter das Ziel, den Zweckverband für die "Durchführung" von Aufgaben zu öffnen und damit zu einem flexiblen Instrument gemeinsamer Aufgabenerledigung fortzuentwickeln. Voraussetzung für eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung durch einen Zweckverband ist bislang, dass das Recht und die Pflicht der an einem Zweckverband beteiligten Gemeinden und Gemeindeverbände zur Erfüllung der Aufgaben, die der Zweckverband wahrnehmen soll, vollständig auf den Zweckverband übergehen. Der Zweckverband tritt hinsichtlich der in der Verbandssatzung genannten Aufgaben in vollem Umfang an die Stelle der beteiligten Gemeinden und Gemeindeverbände, die selbst nicht mehr berechtigt sind, die übertragenen Aufgaben selber wahrzunehmen. In der Folge ist ausschließlich der Zweckverband gegenüber Bürgern und Aufsichtsbehörden in der Verantwortung für eine ordnungsgemäße Aufgabenerledigung. In der Praxis besteht indes ein Bedürfnis, den Zweckverband nicht nur für die Übertragung von Aufgaben, sondern auch für die Durchführung von Aufgaben zu öffnen. Dies bedeutet, dass die an einem Zweckverband beteiligten Gemeinden und Gemeindeverbände eine Aufgabe nicht vollständig übertragen müssen und weiterhin Träger der mit einer Aufgabe verbundenen Rechte und Pflichten bleiben. Ermöglicht wird damit die bislang rechtlich nicht zulässige gemeinsame Wahrnehmung verwaltungsinterner Dienstleistungen und ein gemeinsames Ressourcenmanagement durch einen Zweckverband. Dies erschließt den Kommunen die Gestaltung moderner und effizienter Back Office-Strukturen in der Rechtsform des Zweckverbandes. 4

7 Ferner soll mit dem genannten Gesetzentwurf die Flexibilität der Rechtsform des Zweckverbandes auch durch die ausdrückliche Zulässigkeit eines in der Satzung des Zweckverbandes geregelten Kündigungsrechts für seine Mitglieder sowie erstmalige Regelungen für die Fusion von Zweckverbänden und die Eingliederung eines Zweckverbandes in einen bestehenden Zweckverband erhöht werden. Außerdem wird die Möglichkeit eröffnet, Geschäftsleiter zur Entlastung des Verbandsvorstehers einzustellen. (c) Stärkung der interkommunalen Zusammenarbeit bei Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung 3 Abs. 5 Gemeindeordnung NRW schreibt vor, dass bei Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung eine interkommunale Zusammenarbeit nur durch öffentlichrechtliche Vereinbarung gem. 23ff. GKG erfolgen kann. Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung können somit nicht vollständig mit Wirkung gegenüber Bürgern und Aufsichtsbehörden auf einen Zweckverband übertragen werden. Die rechtliche KlarsteIlung, dass der Aufgabenbegriff des GKG auch interne Serviceund Unterstützungsfunktionen sowie einzelne Aufgabenteile umfasst, sowie die Öffnung des Zweckverbands für die Durchführung von Aufgaben wirken sich auch auf die Erledigung von Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung aus. Auch bei diesen Aufgaben können Gemeinden unabhängig davon, ob sie benachbart oder räumlich weit entfernt sind, zukünftig interne Verwaltungsleistungen und einzelne Aufgabenteile gemeinsam wahrnehmen. Insbesondere macht die Gestaltung moderner Back Office-Strukturen - wie oben aufgezeigt - eine vollständige Übertragung einer kommunalen Aufgabe auf einen anderen Rechtsträger gerade nicht erforderlich. (d) Einführung einer Experimentierklausel Weiter soll mit dem genannten Gesetzentwurf eine Experimentierklausel in das GKG eingeführt werden. Damit soll die Möglichkeit eingeräumt werden, flexibel auf neue Entwicklungen und sich daraus ergebende Gestaltungspotentiale interkommunaler Zusammenarbeit zu reagieren und diese in die Praxis umsetzen zu können. 5

8 Ermöglicht werden kann indes nur eine befristete Abweichung von den Vorschriften des GKG. Neue, bisher nicht zulässige Formen öffentlich-rechtlicher Körperschaften oder Rechtsträger werden hiervon nicht getragen. (4) Gemeinsame Aufgabenwahrnehmung gemeinschaften durch Verwaltungs- Eine Verwaltungsgemeinschaft ist ein Zusammenschluss benachbarter, meist kleinerer Gemeinden zur Stärkung ihrer Leistungs- und Verwaltungskraft. In der Vergangenheit stellte die Errichtung von Verwaltungsgemeinschaften eine Alternative zur Eingemeindung kleinerer Gemeinden dar, wenn diese wegen ihrer geringen Einwohnerzahl über keine ausreichende Verwaltungskraft verfügten. In einigen Bundesländern, wie z.b. in Baden-Württemberg und Bayern, bestehen für die Errichtung und Ausgestaltung von Verwaltungsgemeinschaften nähere gesetzliche Regelungen. Hierbei bestehen allerdings große Unterschiede. Die "vereinbarte" Verwaltungsgemeinschaft in Baden-Württemberg besitzt z.b. keine eigene Rechtspersönlichkeit und hat keine eigene Verwaltung. Dagegen ist eine Verwaltungsgemeinschaft in Bayern eine Körperschaft des öffentlichen Rechts und kann Dienstherr von Beamten sein. In Hessen ist die Bildung eines Gemeindeverwaltungsverbandes als Sonderform des Zweckverbandes möglich. Unabhängig von ihrer konkreten rechtlichen Ausgestaltung besteht eine Gemeinsamkeit von Verwaltungsgemeinschaften in der gemeinsamen Nutzung von Verwaltungsstrukturen. Der Wunsch nach einer neuen Rechtsform "Verwaltungsgemeinschaft" oder der Errichtung zusätzlicher Verwaltungsebenen ist indes in Nordrhein-Westfalen nur sehr vereinzelt erhoben worden. Offen ist, ob es hierfür über den Gesetzentwurf hinaus überhaupt einen Regelungsbedarf gibt. Hier sollte - ggf. über die Nutzung der geplanten Experimentierklausel - die weitere Entwicklung zunächst abgewartet werden. 6