BRENNPUNKTE DER KANTONALEN BAU- UND PLANUNGSGESETZGEBUNG

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1 BRENNPUNKTE DER KANTONALEN BAU- UND PLANUNGSGESETZGEBUNG Eine Sammlung interessanter Bestimmungen und Lösungsansätze Raum & Umwelt Januar Nr. 1/09

2 R&U Brennpunkte der kantonalen Bau- und Planungsgesetzgebung Eine Sammlung interessanter Bestimmungen und Lösungsansätze Einige Kantone sind zurzeit daran, ihre Bauund Planungsgesetze zu revidieren oder haben eine entsprechende Revision vor kurzem abgeschlossen. In andern Kantonen steht eine Gesetzesrevision bevor. Der aktuelle Stand der kantonalen Bau- und Planungsgesetze ist wie deren Inhalte sehr unterschiedlich. Die Revision und die damit verbundenen Neuerungen sind in vielen Kantonen jedoch ein viel diskutiertes und oft umstrittenes Thema. Der vorliegende Beitrag soll, ohne Anspruch auf Vollständigkeit, Bestimmungen und Lösungsansätze aufzeigen, welche auch für andere Kantone interessant oder wichtig sein können und Rückschlüsse auf die anstehende Revision des Raumplanungsgesetzes des Bundes ermöglichen. Diese sind teilweise neu, teilweise aber auch bereits bekannt. Sie stammen aus bereits rechtskräftigen Gesetzen, aus bestehenden Entwürfen und zum Teil auch aus gescheiterten Vorlagen. Die im Text erwähnten Kantone stehen beispielhaft für andere, welche gleiche oder ähnliche Regelungen kennen. 1. Überdimensionierte Bauzonen, Problematik der Baulandhortung 1.1 Ausgangslage Das Problem ist hinlänglich bekannt: Die meisten Gemeinden in der Schweiz verfügen über zu grosse Bauzonenreserven. Gemäss der ersten landesweiten Bauzonenstatistik 1 ist von den bestehenden Bauzonen im Umfang von knapp 227'000 Hektaren ungefähr ein Viertel noch nicht überbaut, wobei es grosse regionale Unterschiede gibt. Während in Stadtkantonen kaum noch Baulandreserven existieren, sind in den Kantonen Wallis, Freiburg oder Glarus zwischen 25 bis 40 Prozent der Bauzonen noch nicht überbaut. Die gesamten Reserven würden Platz für zusätzliche 1,4 bis 2,1 Millionen Personen bieten. Eine zusätzlich zur Bauzonenstatistik erstellte Expertenstudie 2 zeigt zudem, dass sich die Bauzonenreserven oft nicht dort befinden, wo die künftige Nachfrage erwartet wird. Insbesondere die Reserven für Wohnungen liegen häufig «am falschen Ort» und sind durch den öffentlichen Verkehr ungenügend erschlossen. (vgl. Grafik S. 4) Diese neusten Statistiken bestätigen, dass der Handlungsbedarf für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung zweifelsohne sehr gross ist. Instrumente oder Massnahmen gegen überdimensioniertes Bauland waren in der Vergangenheit zwar auf allen staatlichen Ebenen Gegenstand zahlreicher politischer Vorstösse; meistens jedoch ohne Erfolg. Auf Bundesebene wird nun mit der Volksinitiative «Raum für Mensch und Natur (Landschaftsinitiative)» ein neuer Versuch gestartet, diesem Problem zu begegnen 3. Die Initiative verlangt unter anderem, dass die Gesamtfläche der Bauzonen während der nächsten zwanzig Jahre grundsätzlich nicht vergrössert werden darf. Auf Eine Zusammenstellung der erwähnten Gesetzestexte im Wortlaut finden Sie im Archiv: als Dossier/R&U_09_01 Gesetzestexte 2

3 VLP-ASPAN Nr. 1/09 Kantonsebene wird die Problematik der überdimensionierten Bauzonen vorab in den kantonalen Richtplänen angegangen. In der Bau- und Planungsgesetzgebung finden sich zum Teil Bestimmungen, welche indirekt eine Reduktion der überdimensionierten Bauzonen bewirken können (vgl. etwa Ziff. 1.3 [Verzicht auf eine Auszonung], Ziff. 2 [Die Mehrwertabgabe] und Ziff. 4 [Abstimmung Siedlungsentwicklung und Verkehr]). Eine mit den überdimensionierten Bauzonen im Zusammenhang stehende Problematik stellt die Baulandhortung dar. Unter gehortetem Bauland versteht man der Bauzone zugewiesenes Land, das hinreichend erschlossen ist, vom Eigentümer aber in absehbarer Zeit nicht überbaut wird. Dies kann zur paradoxen Situation führen, dass die Gemeinden trotz der erheblichen Baulandreserven effektiv über zu wenig verfügbares und überbaubares Bauland verfügen, jedoch keine neuen Einzonungen vornehmen dürfen. Mögliche Massnahmen gegen die Baulandhortung sind in einigen Revisionen der kantonalen Bau- und Planungsgesetze ein zentrales, jedoch auch umstrittenes, Thema. Sie werden im Folgenden näher vorgestellt. Eine ausführliche Übersicht über weitere Lösungsansätze findet sich im Raum & Umwelt «Bauzonen, gehortet oder am falschen Ort: was tun?» vom November Inhalt 1. Einleitung 2 1. Überdimensionierte Bauzonen, 2. Wichtigste Problematik Neuerungen der Baulandhortung Ausgangslage Neuerungen auf Verfassungs- und Baupflicht, Gesetzesebene, bedingte neue Einzonung, Gerichtsorganisation Kaufsrecht Verzicht Verfahrensrechtliche auf eine Auszonung Neuerungen durch 6 das Bundesgerichtsgesetz (BGG) 4 2. Die Mehrwertabgabe 7 3. Neuerungen im Bereich des öffentlichen 3. Grenzüberschreitende Rechts und Auswirkungen Zusammenarbeit, auf die Raumplanerische Raumplanung Instrumente Regionalplanungsgruppen, Rechtsschutz in öffentlich-rechtlichen regionale Angelegenheiten Sach- und Richtpläne Kantonale Die Beschwerde Nutzungspläne in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten Agglomerationsprogramme 3.4 Sondernutzungspläne (Art. 82 ff. BGG) Die subsidiäre Verfassungs- 4. Abstimmung beschwerde Siedlungsentwicklung (Art. 113 ff. & BGG) Verkehr Auswirkungen Allgemeine Änderungen Bestimmungen Raumplanungsgesetz Anschluss an öffentlichen Parkplätze, Verkehr Auswirkungen auf 15 raumplanerische Instrumente 5. Verfahrensvereinfachung und im Einzelfall und 12 beschleunigung, Koordination Auswirkungen 5.1 Harmonisierung auf die der Kantone Baubegriffe Erledigungsfristen, Obere Gerichte als Prioritäten Vorinstanzen des Übergeordnete Bundesgerichts Koordinations- oder Übergangsfristen Bewilligungsstellen, und -bestimmungen 18 Konzentrationsmodell Schlussbemerkungen 5.4. Elektronische Bewilligungsverfahren Bundesamt für Raumplanung ARE, 2008; Bauzonenstatistik Schweiz 2007, Bern. 2 Fahrländer Partner AG, Auftraggeber: Bundesamt für Raumentwicklung ARE, Bauzonen Schweiz wie viele Bauzonen braucht die Schweiz?, Schlussbericht, 10. Oktober Die Initiative ist am zustande gekommen, vgl. BBl Christa Perregaux DuPasquier, Bauzonen gehortet oder am falschen Ort: was tun?, VLP-ASPAN, Raum & Umwelt, November Diverses 21 3

4 R&U Yannick Antoniazza Die Baupflicht, Dissertation Universität Zürich, 2008, Schulthess Juristische Medien Die Dissertation befasst sich in einem ersten Teil mit dem Ist- Zustand, also dem tatsächlichen und rechtlichen Rahmen, in welchen die Baupflicht einzufügen ist. Neben der Rechtslage in Bezug auf die Steuerung des Siedlungsgebiets und der positivrechtlichen Verankerung des Instituts in der Schweiz werden dabei Problemfelder im Zusammenhang mit dem Siedlungsgebiet (stetige Ausdehnung Siedlungsgebiet, Rückgang Kulturland, Phänomen der Baulandhortung) behandelt. Im zweiten Teil wird untersucht, unter welchen Voraussetzungen die Baupflicht vor der Eigentumsgarantie standhält. Neben den zu beachtenden öffentlichen Interessen, welche näher aufgeführt und gewichtet werden, beurteilt das Werk die Problematik unter dem spezifischen Blickwinkel der betroffenen Grundeigentümer, wobei sich das Augenmerk insbesondere auf die Besitzstandsgarantie und die verschiedenen Gestaltungsmöglichkeiten der Baupflicht richtet. Nach einer Gesamtabwägung schlägt der Autor schliesslich ein mögliches Normgefüge zur Regelung der Baupflicht vor. 1.2 Baupflicht, bedingte Einzonung, Kaufsrecht Vorreiter auf diesem «rechtlich heiklen Terrain» war der Kanton Appenzell Ausserrhoden, welcher bereits seit mehreren Jahren eine entsprechende, sehr strenge Regelung kennt. Nach diesem Gesetzesartikel 5 ist eine bereits als Bauland eingezonte Fläche innerhalb von zehn Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes oder, im Falle einer neuen Bauzone, zehn Jahre nach Inkrafttreten der Zonenplanänderung zu überbauen. Werden diese Bedingungen nicht eingehalten, so wird das betreffende Areal ohne Entschädigungsfolge wieder ausgezont, es sei denn, das Land werde der öffentlichen Hand verkauft. Die rechtliche Zulässigkeit einer solchen Befristung der Bauzone, verbunden mit einer entschädigungslosen Auszonung, wurde in der Lehre mehrfach bezweifelt und sogar verneint 6. So wird die Ansicht vertreten, dass die Befristung mit automatischer Auszonung bei nicht vorgenommener Überbauung der Bauzone mit der Eigentumsgarantie unvereinbar sei. Das öffentliche Interesse müsse angesichts der entgegenstehenden raumplanerischen Interessen (Konzentrationsprinzip, Pflicht zur umfassenden Interessenabwägung) häufig verneint sowie die Verhältnismässigkeit (insbesondere die Zumutbarkeit solcher Massnahmen) in Frage gestellt werden. Bei der Rückwirkung der Bestimmung auf bestehende Bauzonen dürften zudem regelmässig die Voraussetzungen einer materiellen Enteignung erfüllt sein, was eine entschädigungslose Auszonung ausschliesst, denn kantonale Regelungen des Minderwertausgleichs dürfen die vom Bundesgericht mit Blick auf die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie definierten Entschädigungsfolgen nicht unterschreiten. Auch wenn bei neuen Bauzonen eine Befristung eher denkbar ist (da keine Eigentumsbeschränkung, sondern Definition des Eigentumsinhalts), so verletzt die 4

5 VLP-ASPAN Nr. 1/09 automatische Auszonung auch hier die Pflicht zur umfassenden Interessenabwägung in der Nutzungsplanung. Schliesslich gibt es grundsätzliche Bedenken im Zusammenhang mit dem hinreichenden Rechtsschutz. Aus den genannten Gründen dürfte eine automatische Auszonung einer rechtlichen Überprüfung nicht standhalten. Aus der Sicht der VLP-ASPAN ist die Befristung der Bauzone mit der Sanktion der Rückzonung bei Nichtüberbaung jedoch nicht in jedem Fall ausgeschlossen; sie dürfte zulässig sein, solange die Rückzonung nicht automatisch, sondern im Rahmen einer ordentlichen Planung (Art. 21 Abs. 2 RPG) erfolgt, einer Interessenabwägung zugänglich ist und nur dann in die Tat umgesetzt wird, wenn sie mit den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung vereinbar ist (z.b. Grundstücke an peripherer Lage) 7. In solchen Fällen lässt sich wohl auch der schwere Eingriff in die Eigentumsgarantie, welcher eine solche Massnahme bei bestehenden Bauzonen nach sich zieht, unter dem Lichte des notwendigen öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit rechtfertigen. Die Befristung und die entschädigungslose Rückzonung in allgemeiner Form dürften dabei jedoch nur für künftige, nicht aber rückwirkend für bereits eingezonte Bauzonen normiert werden. Zulässig erscheint die Befristung schliesslich bei anlagebezogenen Spezialzonen. 8 Ein Beispiel hierfür ist die Einzonung zur Ansiedlung eines Pharmaunternehmens, die im freiburgischen Galmiz vorgesehen war; sie wurde rückgängig gemacht, als sich das Unternehmen für einen anderen Standort entschied. Wohl nicht zuletzt aufgrund dieser heiklen Rechtslage wollte der Kanton Nidwalden anlässlich der Totalrevision seines Baugesetzes eine im Vergleich zur Lösung des Kantons Appenzell Ausserrhoden abgeschwächte Baupflicht einführen (nur für grössere Grundstücke, ohne strikten Auszonungsautomatismus). Allerdings scheiterte die besagte Totalrevision in der Volksabstimmung 9. Auf die angestrebte Lösung 10 soll trotzdem kurz eingegangen werden. Die Vorlage sah vor, dass zusammenhängendes Land von über 3000 m 2, das innert 10 Jahren nach Erreichen der Baureife nicht der Überbauung zugeführt wird, im Rahmen der nächsten, ordentlichen Revision der Zonenplanung einer Nichtbauzone zugewiesen wird. Unter gewissen Voraussetzungen (Eigenbedarf des Grundeigentümers, fehlender Bedarf nach Bauland, Veräusserung des Grundstückes zwecks Überbauung 11 ) hätte diese Auszonung unterbleiben können, weshalb es nicht zu einer automatischen Auszonung gekommen wäre. Eine umfassende, die Ziele und Grundsätze des Raumplanungsgesetzes berücksichtigende Interessenabwägung hätte aber auch hier nicht stattgefunden. Im Unterschied zur Regelung des Kantons Appenzell Ausserrhoden verzichtete man im Kanton Nidwalden jedoch darauf, die Entschädigungslosigkeit der Auszonung zu statuieren. 5 Art. 56 Baugesetz des Kantons Appenzell Ausserrhoden. 6 Alain Griffel, die Befristung von Bauzonen als Mittel zum Bauzonenmanagement, in Raum & Umwelt November 2006 (Teil 2); Pierre Tschannen / Simone Wyss, Zonenenteignung und automatische Auszonung im Kanton Bern (unveröffentlichtes Rechtsgutachten vom zuhanden des Amts für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern). 7 Christa Perregaux DuPasquier, Bauzonen gehortet oder am falschen Ort: was tun?, VLP-ASPAN, Raum & Umwelt, November 2006, S So auch Griffel, die Befristung von Bauzonen als Mittel zum Bauzonenmanagement, in Raum & Umwelt November 2006 (Teil 2), S. 57 ff. 9 Das neue Baugesetz wurde in der kantonalen Volksabstimmung vom knapp abgelehnt (6462 zu 5285 Stimmen). 10 Art. 50 (gescheiterter) Entwurf Baugesetz des Kantons Nidwalden. 11 Ausnahmen von der Auszonung im Detail: Nachweis des Eigenbedarfs (insbesondere für die Erweiterung bestehender Gewerbe- oder Industriebetriebe sowie für die Erstellung eines Eigenheimes für den Grundeigentümer oder dessen direkte Nachkommen), nicht notwendige Förderung der Überbauung aufgrund der kommunalen Siedlungsentwicklung und des Verhältnisses von Angebot; Veräusserung des Grundstückes zur Sicherstellung der Einleitung der Überbauung innert zweier Jahre. 5

6 R&U Auch der Kanton Obwalden sieht in einer geplanten Änderung des Baugesetzes eine Befristung der Bauzonen vor. So sind nach Art. 11a dieses Entwurfs der Bauzone zugewiesene Grundstücke innerhalb von fünf Jahren nach realisierter Groberschliessung zu überbauen, sofern keine längerfristigen Entwicklungsziele vorliegen, welche eine spätere Überbauung als sinnvoll erscheinen lassen. Auch hier wurde auf eine automatische und entschädigungslose Auszonung als Sanktion für das Nichteinhalten der Baupflicht verzichtet. Der Gemeinde steht diesfalls jedoch das gesetzliche Kaufrecht zu, sofern keine wichtigen Gründe dagegen sprechen. Rechtlich problematisch ist hier (wie auch beim gescheiterten Vorschlag aus dem Kanton Nidwalden) die Rückwirkung dieser Bestimmung auf bereits eingezonte Grundstücke. Im Falle eines öffentlichen Interesses, welches bei Schulen, Verwaltungsgebäuden und Bauvorhaben zur Umsetzung der Richtplanung gegeben sein kann, haben der Kanton oder die Gemeinde zudem die Möglichkeit, das nicht überbaute Grundstück zu enteignen. In eine etwas andere Richtung geht der Gesetzesentwurf des Kantons Aargau. So können nach diesem Entwurf bedingte Einzonungen und Umzonungen zur Realisierung von Bauvorhaben von übergeordnetem Interesse zugelassen werden, wenn sie auf die besondere Eignung des Standorts angewiesen sind 12. Die Gemeinden werden damit durch das kantonale Recht ermächtigt, unter gewissen Voraussetzungen eine Befristung der Zonierung vorzunehmen, eine gesetzliche Baupflicht wird jedoch nicht verankert. Die bedingten Einzonungen und Umzonungen fallen entschädigungslos dahin, wenn die Bauten und Anlagen nicht innert der festgelegten Frist, welche aber vom kantonalen Gesetzgeber offen gelassen wird, fertig gestellt werden. Damit wird die Möglichkeit geschaffen, für gewisse Vorhaben schnell eine geeignete Bauzone ausscheiden zu können. Mit der Gesetzesgrundlage lässt sich für gewisse standortgebundene Vorhaben einfacher eine planerische Lösung finden. Es liegt aber in den Händen der Gemeinde, die Konsequenzen aus einer nicht erfolgten Überbauung zu ziehen und zu verhindern, dass die für das Vorhaben benötigten Baulandflächen jahrelang brach liegen. Auch im Kanton Freiburg überlegt man sich im Rahmen der laufenden Revisionsarbeiten, eine bedingte Einzonung bezogen auf grossräumige Vorhaben einzuführen. Den Entscheid der Befristung überlässt man aber nicht den Gemeinden. Gemäss Entwurf 13 erfolgt jede Neueinzonung zur Verwirklichung eines Grossprojekts unter der Bedingung, dass die Rohbauarbeiten innert 5 Jahren ab Rechtskraft des Genehmigungsentscheids abgeschlossen sind; ansonsten fällt der Boden von Gesetzes wegen wieder in die vorherige Zone zurück. Der Kanton Solothurn schliesslich kennt einen vertraglichen Ansatz: Nach einer Bestimmung in seinem Planungs- und Baugesetz 14 kann der Gemeinderat die Zuweisung von Land zur Bauzone von der vertraglichen Zusicherung des Eigentümers oder der Eigentümerin abhängig machen, das Land innert fünf bis zehn Jahren zu überbauen. Dieser Vertrag muss den Fristenlauf regeln und kann vorsehen, dass bei Nichteinhaltung der Bauverpflichtung das Land durch Feststellungsverfügung des Gemeinderates als ausgezont gilt. Die vertragliche Bauverpflichtung ist zudem als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Grundbuch anzumerken. 1.3 Verzicht auf eine Auszonung Das Raumplanungsgesetz des Bundes verlangt, dass überdimensionierte Bauzonen auf das gesetzlich vorgesehene Mass (insbesondere Art. 15 RPG) reduziert werden. Die Rückführung von Bauzonen ins Nichtbaugebiet ist bei den heutigen Auszonungen jedoch vielfach mit Entschädigungsfolgen für die Gemeinden verbunden. Um das Risiko etwas zu mindern bzw. die Bereit- 6

7 VLP-ASPAN Nr. 1/09 schaft der Gemeinden zur Reduzierung überdimensionierter Bauzonen zu erhöhen, sehen einige Kantone die Möglichkeit der Wiedereinzonung von ausgezontem Land vor, falls die Gemeinde eine Entschädigung aus materieller Enteignung bezahlen muss. Die entsprechende gesetzliche Grundlage findet sich zumeist im kantonalen Enteignungsgesetz 15 und nur vereinzelt im Planungs- und Baugesetz 16. Der Kanton Freiburg sieht in seinem Entwurf zum Raumplanungs- und Baugesetz neu auch eine entsprechende Bestimmung vor 17. Danach kann die Gemeinde nach Anhören der betroffenen Eigentümerschaft die Einzonung widerrufen und die Wiedereinzonung in die vorherige Zone verfügen, wenn sie gerichtlich verpflichtet wird, eine Entschädigung wegen materieller Enteignung zu bezahlen. Ob jedoch allein die Entschädigungspflicht genügen kann, um eine Auszonung rückgängig zu machen, ist fraglich, denn die Rückgängigmachung einer planerischen Massnahme ist nur zulässig, wenn die Grundsätze des Bundesrechts eingehalten werden. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung überwiegt das Interesse an der Durchsetzung grundlegender Planungsgrundsätze in der Regel das Interesse der Gemeinde an finanzieller Ersparnis. Eine andere Wertung kann sich gemäss dem obersten Gericht nur dann aufdrängen, wenn die Leistung der Entschädigungssumme die Gemeinde so stark trifft, dass eine notstandsähnliche Situation entsteht 18. Unzulässig ist entsprechend die nachträgliche Einzonung eines dem Nichtbaugebiet zugewiesenen Grundstücks, falls dadurch die Bauzone über das Begrenzungsgebot von Art. 15 RPG erweitert wird 19. Der Kanton Freiburg hat im Gesetzesentwurf obige Bestimmung jedoch noch mit einer weitergehenden Regelung ergänzt. Diese sieht vor, dass die parallel zu einer Auszonung eingezonten Grundstücke solange einer Planungszone unterstehen bis die Auszonung endgültig ist, d.h. bis die Grundeigentümerin oder der Grundeigentümer sie nicht mehr anfechten und die Gemeinde sie nicht mehr rückgängig machen kann. Dadurch soll verhindert werden, dass die Parallelität der Ein und Auszonung durch einen späteren Verzicht auf die Auszonung nicht unterlaufen wird und im Endeffekt eine überdimensionierte, den Grundsätzen von Art. 15 RPG widersprechende Bauzone entsteht. Auch wenn dieser Ansatz zu begrüssen ist, so erscheint es fraglich, ob die Planungszone dafür das richtige Instrument darstellt, ist sie doch auf eine gewisse Zeitdauer begrenzt (im Entwurf des Kantons Freiburg auf fünf Jahre mit der Möglichkeit einer dreijährigen Verlängerung aus wichtigen Gründen 20 ). In der Praxis kann es aber unter Umständen länger als acht Jahre dauern bis die Auszonung im oben umschriebenen Sinn endgültig ist. Prüfenswert wäre in diesem Zusammenhang allenfalls eine bedingte Einzonung, welche erst definitiv wird, wenn die parallel dazu durchgeführte Auszonung rechtskräftig ist und von der Gemeinde nicht mehr rückgängig gemacht werden kann. 2. Die Mehrwertabgabe Die Mehrwertabschöpfung stellt ein oft diskutiertes und politisch umstrittenes Instrument dar. Darunter wird eine vom Grundeigentümer zu tragende öffentliche Abgabe verstanden, «mit welcher Bodenwertsteigerungen, die durch staatliche Infrastruktur- und Planungsmassnahmen 12 15a Vorentwurf Baugesetz des Kantons Aargau. 13 Art. 44 Entwurf Raumplanungs- und Baugesetz des Kantons Freiburg bis Planungs- und Baugesetz des Kantons Solothurn. 15 z.b. Art. 7 Enteignungsgesetz Appenzell Innerrhoden, Art. 23 Enteignungsgesetz Bern, Art. 8 Enteignungsgesetz Graubünden, Art. 13 Enteignungsgesetz St. Gallen. 16 z.b. 81 Baugesetz des Kantons Basel Land. 17 Art. 46 Entwurf Raumplanungs- und Baugesetz des Kantons Freiburg. 18 Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Auflage, S. 622; BGE 111 Ia Enrico Riva, Kommentar RPG, Art. 5, Rz

8 R&U bewirkt worden sind, teilweise oder überwiegend dem Gemeinwesen zugeführt werden» 21. Es handelt sich somit primär um eine Ausgleichsmassnahme, mit welcher verhindert werden soll, dass einzelne Grundeigentümer durch eine Planungsmassnahme einseitig bevorzugt werden. Falls der Mehrwert im Zeitpunkt der Planungsmassnahme abgeschöpft wird, kann sich dies als indirektes Mittel gegen die Baulandhortung erweisen und positiv auf die Dimensionierung der Bauzonen auswirken, denn durch die Abgabe entsteht ein Druck auf die Grundeigentümer, das Grundstück zu überbauen. Die Erträge aus der Mehrwertabgabe können für verschiedene öffentliche Interessen eingesetzt werden, beispielsweise für erweiterte Infrastrukturleistungen wie die Gestaltung des öffentlichen Raums oder die Schaffung sozialer Einrichtungen. Sie können aber auch dazu verwendet werden, Entschädigungszahlungen für planerisch sinnvolle Auszonungen zu kompensieren. So erhalten die Gemeinden einen grösseren Handlungsspielraum für die Entwicklung ihres Baugebietes sowie für die Abstimmung der Siedlungs- und Verkehrsentwicklung. Obwohl das Raumplanungsgesetz des Bundes einen entsprechenden Gesetzgebungsauftrag an die Kantone vorsieht 22, haben bisher erst zwei Kantone eine Mehrwertabschöpfung gesetzlich verankert. So sieht der Kanton Basel-Stadt bei Aufzonungen bestehender Bauzonen (Erhöhung der zulässigen Geschossflächen) eine Abschöpfung des Mehrwertes von 50% vor 23, während der Kanton Neuenburg 24 eine Mehrwertabschöpfung von 20% verlangt, wenn es sich um die Schaffung einer neuen Bauzone oder die Zuweisung von Land in eine Spezialzone handelt 25. Andere Kantone überlassen es den Gemeinden, auf vertraglichem Wege eine Mehrwertabgabe zu erheben (siehe unten). In Kantonen ohne Mehrwertabgabe erfolgt die Abschöpfung der Mehrwerte praktisch ausschliesslich über die Steuergesetzgebung (Einkommens- Vermögens- und Grundstückgewinnsteuer). Die Steuersysteme sind jedoch wie eine von der VLP-ASPAN in Auftrag gegebene Untersuchung zeigte 26 wenig geeignet, den Zweck der ausserfiskalisch motivierten Mehrwertabgabe zu erfüllen. Fehlanreize der Steuersysteme führen zu einer nicht gewünschten Baulandhortung und zur Untergrabung der kommunalen Bau- und Zonenordnung. Ähnliche Effekte ergeben sich teilweise auch aus dem bäuerli chen Bodenrecht. Zudem kann es zu einer stossenden Ungleichbehandlung bei den Sozialversicherungsabgaben kommen. Dieter Egloff, Die Mehrwerabgabe nach Art. 5 RPG, eine Darstellung unter Einbezug von steuerrechtlichen und anderen nicht raumplanerischen Aspekten, VLP-ASPAN, Raum & Umwelt, 3/08 Aktuell steht die Einführung einer Mehrwertabschöpfung in mehreren Kantonen zur Diskussion, wobei die Arbeiten im Kanton Aargau am weitesten gediehen sind. Im Vorentwurf des teilrevidierten Baugesetzes des Kantons Aargau ist eine Mehrwertabschöpfung von 20% für Grundstücke verankert, die neu einer Bauzone zugewiesen oder von einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen in eine andere Bauzone umgezont werden 27. Die Abgabe ist von der Gemeinde einzufordern, wenn mit dem durch die neue Zonierung möglich gewordenen Bau begonnen, eine neu möglich gewordene Nutzung aufgenommen oder das Grundstück verkauft wird, spätestens aber zehn Jahre nach der Genehmigung der Zonenplanänderung. Der Kanton Appenzell Innerrhoden plante ebenfalls eine Abgabe, dort in der Höhe von 30 % des Bodenmehrwerts gemäss amtlicher Verkehrswertschätzung. Das Instrument fand jedoch in der Herbstsession

9 VLP-ASPAN Nr. 1/09 des Grossen Rates keine Mehrheit und wurde abgelehnt 28. Gemäss dieser gescheiterten Regelung, welche hier trotzdem kurz vorgestellt werden soll, sollte die Mehrwertabgabe bereits ab Rechtskraft der letzten für das Vorhaben erforderlichen Planungsmassnahme (Nutzungsplan bzw. Quartierplan) fällig und durch den Kanton eingezogen werden 29. Eine die Bestimmung ergänzende Vorschrift hätte sich zudem als wirksames Mittel gegen die Baulandhortung erweisen können. Danach sollte die Mehrwertabgabe teilweise zurückerstattet werden, wenn die einzelnen Parzellen innert einer gewissen Frist überbaut werden, wobei die Rückerstattung höher ausfällt, je schneller gebaut wird (Rückerstattung bei Überbauung innert fünf Jahren zu 60%, innert sechs Jahren zu 50% usw.). Durch diese fristabhängige Abstufung des Rückerstattungsanteils sollte ein zügiges Bauen geldmässig belohnt werden 30. Im Kanton Thurgau wurde eine Motion vom Grossen Rat für erheblich erklärt, welche die Einführung einer Mehrwertabschöpfung verlangt 31. Auch im Tessin ist die Verankerung einer solchen Regelung anlässlich der in Gang gesetzten Revision des Raumplanungsgesetzes ein Thema. Möglich wenn auch weniger effektiv ist die Verankerung der Zulässigkeit einer vertraglichen Mehrwertabschöpfung. Im Bereich dieser verwaltungsrechtlichen Verträge besitzt insbesondere der Kanton Bern eine lange Tradition. So kennt die Mehrheit der Berner Gemeinden seit Langem die Möglichkeit von Infrastrukturverträgen, mit denen sich Grundeigentümer an den Kosten der Infrastruktur im weiten Sinn beteiligen. Solche Infrastrukturverträge dienen ebenfalls der Baulandmobilisierung und stellen auch eine Form von Mehrwertabschöpfung dar 32. Der Kanton Bern hat bereits vor längerer Zeit zu diesem Thema eine Arbeitshilfe veröffentlicht 33. Auch der Kanton Graubünden sieht in einem Artikel seines Raumplanungsgesetzes die Möglichkeit vor, dass die Gemeinden mit den Betroffenen vertraglich einen angemessenen Ausgleich festlegen können, sofern planerische Massnahmen zu erheblichen Vor- oder Nachteilen führen 34. Daneben kennt der Kanton eine allgemeine Gesetzesgrundlage für eine aktive Boden- und Baulandpolitik. Eine vertragliche Mehrwertbeteiligung ist auch im Entwurf des teilrevidierten Baugesetzes des Kantons Obwalden vorgesehen 35. Daneben sollen in besagtem Entwurf im Rahmen der Förderung der Baulandverfügbarkeit weitere vertragliche Möglichkeiten verankert werden 20 Art. 89 Entwurf Raumplanungs- und Baugesetz des Kantons Freiburg. 21 BGE 105 Ia 134, E. 2a. 22 Art 5 Abs. 1 RPG: Das kantonale Recht regelt einen angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile, die durch Planungen nach diesem Gesetz entstehen. 23 Art. 120 ff. Bau- und Planungsgesetz des Kantons Basel- Stadt. 24 Art. 33 ff. loi cantonale sur l aménagement territoire Neuchâtel. 25 Christa Perregaux DuPasquier, Bauzonen gehortet oder am falschen Ort: was tun?, VLP-ASPAN, Raum & Umwelt, November 2006, S. 54 f. 26 Dieter Egloff, Die Mehrwertabgabe nach Art. 5 RPG, eine Darstellung unter Einbezug von steuerrechtlichen und anderen nicht raumplanungsrechtlichen Aspekten, VLP-ASPAN, Raum & Umwelt, Mai a Entwurf Baugesetz des Kantons Aargau. 28 Session des Grossen Rates des Kantons Appenzell Innerrhoden vom 20. Oktober Art. 41 ff. Entwurf Baugesetz des Kantons Appenzell Innerrhoden (vom Grossen Rat verworfen). 30 Art. 42 Abs. 1Entwurf Baugesetz des Kantons Appenzell Innerrhoden (vom Grossen Rat verworfen). 31 Motion Peter Kummer vom 21. Juni 2006 betreffend Umsetzung der Bundesvorgaben zur Regelung der entstehenden Mehr- und Minderwerte bei Umzonungen; vom Grossen Rat am 24. Oktober 2008 für erheblich erklärt. 32 Für weitere Hinweise dazu, vgl. Christa Perregaux DuPasquier, Bauzonen gehortet oder am falschen Ort: was tun?, VLP- ASPAN, Raum & Umwelt, November 2006, S Infrastrukturverträge und dergleichen, Zulässigkeit, Anwendung von Infrastrukturverträgen in den bernischen Gemeinden sowie Musterformulierungen zu den verschiedenen Vertragstypen, Bern, Art. 19 Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden; auch etwa der Kanton Bern kennt eine Bestimmung zu vertraglichen Mehrwertabschöpfung: Art. 142 Baugesetz des Kantons Bern. 35 Art. 28a Abs. 2 Entwurf Baugesetz des Kantons Obwalden. 9

10 R&U (verwaltungsrechtliche Verträge für die Festlegung besonderer Finanzierungsmodalitäten für die Erschliessung, vertragliche Übertragung von Planung und Erstellung von Erschliessungsanlagen von der Gemeinde auf interessierte Grundeigentümer) 36. Auch der Kanton Freiburg beabsichtigt, eine ähnliche Bestimmung zu verwaltungsrechtlichen Verträgen in seinem Raumplanungs- und Baugesetz zu verankern Grenzüberschreitende Zusammenarbeit, Raumplanerische Instrumente «Die Aneinanderreihung der 26 kantonalen Richtpläne führt genauso wenig zu einer kohärenten nationalen Planung, wie die Summe aller Gemeindeplanungen eine gute Kantonalplanung ergibt«. Dieses Zitat aus dem Raumentwicklungsbericht 2005 des Bundesamts für Raumentwicklung verdeutlicht, dass eine der grössten Herausforderungen für die schweizerische Raumplanung der kommenden Jahrzehnte in einer verstärkten Zusammenarbeit und Koordination auf allen Ebenen liegt 38. Dabei kommt der kantonalen Gesetzgebung eine wichtige Rolle zu, dient sie doch der Schaffung von verbindlichen Grundlagen für diese Zusammenarbeit der verschiedenen Ebenen und der dazu benötigten Instrumente. Hier sollen einige neue, aber auch einige bestehende Ansätze zur Förderung dieser grenzüberschreitenden Zusammenarbeit aus der Vielfalt der kantonalen Bau- und Planungsgesetze aufgezeigt werden. 3.1 Regionalplanungsgruppen, regionale Sach- und Richtpläne Sowohl bei den kommunalen Nutzungsplänen als auch bei den kantonalen Richtplänen fehlt es oft an einer gegenseitigen Abstimmung. Geht es etwa um die Ansiedlung von grossen Unternehmen, Einkaufszentren oder die Realisierung von sonstigen Vorhaben von übergeordnetem Interesse, so stehen meist die eigenen Interessen im Vordergrund. Auch wenn eine gewisse Konkurrenzsituation gut sein kann, so sollte dabei gerade bei grossen Vorhaben ein koordiniertes Vorgehen nicht in Vergessenheit geraten. Um dieses Ziel zu erreichen, bestehen in den kantonalen Bau- und Planungsgesetzen zahlreiche Grundlagen zur Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Was die raumplanerischen Instrumente betrifft, so kann beobachtet werden, dass die Instrumente des Raumplanungsgesetzes und ihr Regelungsbereich (Nutzungsplan = Gemeindeebene, Richtplan = Kantonsebene, Sachplan = Bundesebene) mehr und mehr ergänzt werden und eine Vermischung stattfindet, zumindest was die Begrifflichkeiten betrifft. Viele der grossen Kantone kennen eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Gemeinden in Regionalplanungsgruppen oder verbänden und haben diese grösstenteils in ihren Planungsund Baugesetzen verankert. Eine detaillierte Regelung besitzt etwa der Kanton Bern 39. So sieht das bernische Baugesetz seit längerer Zeit vor, dass sich die Gemeinden zur Erfüllung gemeinsamer Aufgaben der Raumplanung zu Planungsregionen zusammenschliessen. Seit 2007 existieren zudem sog. Regionalkonferenzen, welche für die Abstimmung von Siedlungsentwicklung und Gesamtverkehr an die Stelle der bestehenden Planungsregionen treten. Diese Planungsregionen bzw. Regionalkonferenzen erarbeiten etwa regionale Entwicklungskonzepte und erlassen die für die regionale Raumentwicklung bedeutsamen Pläne (regionale Gesamt- oder Teilrichtpläne, regionale Konzepte, Sachpläne usw.). Weiter wird die Regionalkonferenz dazu verpflichtet, ein regionales Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept (RGSK) zu erarbeiten, welches die Planung und gegenseitige Abstimmung von Gesamtverkehr und Siedlung umfasst (vgl. auch Ziff. 4.1). Zur Wahrung regionaler Interessen hat sie zudem die Möglichkeit, regionale Sondernutzungspläne (Überbauungsordnungen) zu erlassen. 10

11 VLP-ASPAN Nr. 1/09 In einigen kantonalen Bau- und Planungsgesetzen findet sich seit Längerem der explizite Auftrag, dass die erwähnten Regionalverbände einen behördenverbindlichen regionalen Richtplan auszuarbeiten haben, sofern die Gesetzgebung oder der kantonale Richtplan dies vorsehen oder falls eine regionale Koordination der raumwirksamen Tätigkeiten notwendig und zweckmässig ist 40. Der Kanton Zürich etwa, welcher dieses Instrument schon sehr lange kennt, geht noch einen Schritt weiter, indem er in seinem Gesetz den Inhalt eines regionalen Richtplans näher umschreibt 41. Dieser behandelt zwar sinngemäss die gleichen Sachbereiche wie der kantonale Richtplan, kann jedoch die räumlichen und sachlichen Ziele enger umschreiben oder bei Bedarf weitergehende Angaben enthalten. Es wird zudem beispielhaft erwähnt, dass der Siedlungsplan insbesondere die gemeinde- oder ge bietsweise anzustrebende bauliche Dichte festlegen kann und der Verkehrsplan namentlich die Strassen und Parkierungsanlagen von regionaler Bedeutung, die Tram- und Buslinien mit den zugehörigen Anlagen, Bahnlinien sowie Anschlussgleise und Anlagen für den Güter umschlag oder Rad-, Fuss-, Reit- und Wanderwege unter Einbezug historischer Verkehrswege enthält. Auch der im aargauischen Gesetz neu vorgesehene regionale Sachplan soll die Zusammenarbeit der Gemeinden fördern 42. Er soll den Gemeinden ein Instrument in die Hand geben, um die räumliche Entwicklung für überkommunale Sachbereiche gemeinsam auszuarbeiten. So sollen mithilfe dieses Instruments grenzüberschreitende Projekte wie Agglomerationsprogramme, Agglomerationsparks, Gewerbegebiete und Sport-, Erholungs- oder Freizeiteinrichtungen umgesetzt werden 43. Der Agglomerationspark Limmattal oder die Parkprojekte Aareland 44 beispielsweise gehen in diese Richtung, wobei es sich in diesen Fällen nicht nur um eine gemeinde-, sondern kantonsübergreifende Zusammenarbeit (Kantone Zürich und Aargau bzw. Kantone Solothurn und Aargau) handelt. Schliesslich widmet auch der Kanton Freiburg um ein letztes Beispiel zu nennen der Regionalplanung in seinem Entwurf zum Planungs- und Baugesetz ein ganzes Kapitel 45. Ähnlich wie der Kanton Aargau setzt der Kanton Freiburg auf eine freiwillige Regionalplanung. Interessant ist dabei, dass eine Gemeinde nach dieser Regelung verschiedenen Planungsregionen angehören kann, soweit hinreichende Gründe dies rechtfertigen. Diese Regelung hält auch fest, dass es sich bei den Agglomerationsprogrammen (vgl. auch Ziff. 4.3) um regionale Richtpläne handelt, welche somit behördenverbindlich sind. Weiter wird in diesem Entwurf näher auf das Instrument des regionalen Richtplans, dessen Mindestinhalt (Besiedlung, Verkehrswesen, Umwelt) sowie die weiteren möglichen Themen (wirtschaftliche Entwicklung, Tourismus, Natur und Waldgebiet) eingegangen. Als Grundlage für die Ausarbeitung des regionalen Richtplans soll das regionale Planungsprogramm dienen, welches den allgemeinen Rahmen zur regionalen Raumentwicklung für die nächsten zehn Jahre festlegen soll. 36 Art. 28 Abs. 2 und Art 28a Abs. 1 Entwurf Baugesetz des Kantons Obwalden. 37 Art. 47 Entwurf Raumplanungs- und Baugesetz des Kantons Freiburg, mit dem zusätzlichen Hinweis, dass auch ein Kaufrecht der Gemeinde vertraglich vorgesehen werden kann, für den Fall, dass Grundstücke nach Ablauf einer bestimmten Frist nicht überbaut sind. 38 Bundesamt für Raumentwicklung, Raumentwicklungsbericht 2005, S Art. 97 ff. Baugesetz des Kantons Bern. 40 Vgl. etwa Art. 18 Raumplanungsgesetz des Kantons Graubünden oder 8 Planungs- und Baugesetz des Kantons Luzern. 41 Art. 30 Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich. 42 Art. 12a Entwurf Baugesetz des Kantons Aargau. 43 Botschaft des Regierungsrates des Kantons Aargau an den Grossen Rat zur Teilrevision des Baugesetzes, , S Weitere Informationen unter 45 Art Entwurf Raumplanungs- und Baugesetz des Kantons Freiburg. 11

12 R&U 3.2 Kantonale Nutzungspläne Ein von vielen Kantonen genutztes Instrument zur Regelung überkommunaler Vorhaben von besonderer kantonaler Bedeutung ist der kantonale Nutzungsplan. Damit erhält der Kanton die Gelegenheit, bei Vorhaben von überörtlicher Bedeutung selber und aus übergeordneter Sicht eine grundeigentümerverbindliche Planung zu realisieren eine Möglichkeit, die er mit seinem «klassischen» Planungsinstrument, dem Richtplan, nicht hat. Zum Teil wird in den kantonalen Gesetzen in bloss genereller Art und Weise auf die Möglichkeit der Schaffung eines kantonalen Nutzungsplans hingewiesen. Der Kanton Luzern etwa hält seit 2002 in seinem Planungs- und Baugesetz fest, dass kantonale Nutzungspläne der Verwirklichung öffentlicher oder im öffentlichen Interesse liegender Bauten und Anlagen, die nicht nur von kommunalem Interesse sind, dienen 46. Andere Kantone zählen die Gründe, die zu kantonalen Nutzungsplänen führen können, beispielhaft oder abschliessend auf. Der Kanton Graubünden beispielsweise zählt die Vorhaben von besonderer kantonaler Bedeutung, welche Gegenstand eines kantonalen Nutzungsplans sein können, in nicht abschliessender Weise auf 47, wobei explizit die Berücksichtigung der Interessen der Gemeinden verlangt wird. Eine nicht abschliessende, aber weiterführende Aufzählung statuiert der Gesetzesentwurf des Kantons Freiburg 48. Dabei wird ausdrücklich festgehalten, dass ein kantonaler Nutzungsplan nur erstellt werden kann, wenn er einem anerkannten kantonalen Interesse dient, das in einer kantonalen Planungsgrundlage, einem Bundesinventar oder einem Konzept bzw. Sachplan des Bundes ausgewiesen ist. Zudem müssen die betroffenen Gemeinden vorgängig angehört werden. Teilweise werden die in einem kantonalen Nutzungsplan zugelassenen Regelungsinhalte auch genau und abschliessend umschrieben, so zum Beispiel im Kanton Solothurn 49 und im Kanton Schwyz 50. Letzterer unterscheidet zudem seit rund zwei Jahren zwischen den Nutzungsplänen, die der Kanton (Regierungsrat) selber erlassen kann (für schutzwürdige Gebiete und Objekte von mindestens regionaler Bedeutung sowie für öffentliche Bauten und Anlagen, die zur Erfüllung wichtiger kantonaler oder regionaler Aufgaben erforderlich sind) und denjenigen, die einer Zustimmung der betroffenen Gemeinden bedürfen (für regionale Entwicklungsschwerpunkte und die Umnutzung von grösseren Arealen, deren bisherige Nutzung aufgegeben wird sowie für Gebiete, die sich im kantonalen Interesse zur Ansiedlung von Unternehmen oder Institutionen eignen). Der Entwurf des teilrevidierten Baugesetzes des Kantons Obwalden 51 will kantonale Nutzungsund Schutzpläne explizit zur Festlegung «von Zonen mit hoher Wohnqualität von kantonalem Interesse» (für gute Steuerzahler) sowie «von Arbeitsgebieten von kantonalem Interesse» zulassen. Generell ist bei der Ausarbeitung eines kantonalen Nutzungsplans zu beachten, dass die Interessen der betroffenen Gemeinden mitberücksichtigt werden, soll doch auch dieses Instrument eine Form der Zusammenarbeit (zwischen Kanton und Gemeinden) darstellen, und nicht unbedingt ein Mittel, mit welchem der Kanton einseitig seine Interessen durchsetzen kann. Teilweise wird den Kantonen mit der Genehmigung des kantonalen Nutzungsplans explizit das Enteignungsrecht erteilt, so etwa in den aktuell geltenden Gesetzen der Kantone Aargau und Appenzell Innerrhoden. Während das aargauische Baugesetz (wie auch der Entwurf eines neuen Baugesetzes) festhält, dass mit dem rechtskräftigen Nutzungsplan das Enteignungsrecht für die darin mit genügender Bestimmtheit festgelegten, im öffentlichen Interesse liegenden Werke erteilt wird 52, verzichtet die Regelung des Kantons Appenzell Innerrhoden auf eine solche Präzisierung 53. Der Entwurf des neuen Baugeset- 12

13 VLP-ASPAN Nr. 1/09 zes des Kantons Appenzell Innerrhoden hält an diesem Enteignungsrecht weiterhin fest, schreibt aber für Materialabbaustellen und Deponien über m 3 oder solche mit einer Dauer von über drei Jahren sowie für Speziallandwirtschaftszonen (für Betriebe mit bodenunabhängiger Tierhaltung im Sinne von Art. 16a Abs. 3 RPG) einen kantonalen Nutzungsplan ausdrücklich vor Agglomerationsprogramme Agglomerationsprogramme ermöglichen die Koordination bereichsübergreifender Themen innerhalb einer Agglomeration und stützen sich auf die horizontale (zwischen Partnern innerhalb der Agglomeration) und die vertikale Zusammenarbeit (Bund Kanton Gemeinde). Das Agglomerationsprogramm ist eine Art Aktionsplan, der dazu beitragen soll, dass die Agglomerationen ihre Probleme koordiniert, effizient und wirksam lösen können und sich entsprechend den Grundsätzen der Nachhaltigkeit entwickeln können 55. der Hochschule Rapperswil bearbeitet das Thema Sondernutzungspläne gegenwärtig im Rahmen des Projekts «Normen für die Raumplanung»: Es soll daraus eine SIA-Norm entstehen, die wie die andern Raumplanungsnormen zu einer Vereinheitlichung des formellen Bau- und Planungsrechts beitragen soll 57. Zu den Sondernutzungsplänen zählen Pläne, welche für ein bestimmtes Gebiet die Art und Weise des Bauens näher regeln (Gestaltungs-, Überbauungs-, Bebauungs-, Quartierpläne), aber auch projektbezogene Spezialpläne (z.b. für Kiesgruben, Deponien) oder Pläne, welche das für konkrete Projekte benötigte Land sichern (Baulinienpläne, Werkpläne).Schliesslich gibt es auch Erschliessungs- und Enteignungspläne 58. Da im Bundesrecht lediglich die groben Grundzüge festgehalten werden sollen (insb. Verankerung des Instruments, Verknüpfung mit der Finanzierung Agglomerationsverkehr, Verfahren auf Bundesstufe), sollte das Agglomerationsprogramm mittelfristig auch im kantonalen Recht verankert werden 56. Der notwendige Regelungsinhalt auf kantonaler Ebene wird dabei auch davon abhängen, was diesbezüglich nach der Totalrevision des Raumplanungsgesetzes im neuen Raumentwicklungsgesetz REG festgehalten wird. 3.4 Sondernutzungspläne Sondernutzungspläne präzisieren die planungsrechtliche Grundordnung (Rahmennutzungsplan), gestalten sie aus und können sie in gewissem Ausmass auch verändern. Es gibt eine Vielzahl verschiedener Sondernutzungspläne und die Terminologie ist in den Kantonen höchst unterschiedlich. Das Institut für Raumentwicklung 46 33a Planungs- und Baugesetz des Kantons Luzern. 47 «Vorhaben von besonderer kantonaler Bedeutung wie Verkehrs-, Versorgungs- und Entsorgungsanlagen sowie Produktions- und Dienstleistungsbetriebe«, Art. 15 Raumplanungsgesetz des Kantons Graubünden. 48 Art Entwurf Raumplanungs- und Baugesetz des Kantons Freiburg Planungs- und Baugesetz des Kantons Solothurn Planungs- und Baugesetz des Kantons Schwyz. 51 Art. 9 Abs. 2 Entwurf Baugesetz des Kantons Obwalden Baugesetz des Kantons Aargau sowie 132 Entwurf Baugesetz des Kantons Aargau. 53 Art. 10 Baugesetz des Kantons Appenzell Innerrhoden. 54 Art (insb. 9 und 10) Entwurf Baugesetz des Kantons Appenzell Innerrhoden. 55 Für weitere Informationen, vgl. agglomeration/00626/index.html?lang=de. 56 Im Raumplanungs- und Baugesetz des Kantons Basel-Land findet sich seit 2008 eine kurze Bestimmung zu den Grundsätzen der Verkehrsinfrastrukturen in Agglomerationsprogrammen, vgl. 11a Raumplanungs- und Baugesetz Kanton Basel-Land. 57 Mehr Informationen zu den «Normen für die Raumplanung» 58 Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Auflage, S

14 R&U Eine Vereinheitlichung der Sondernutzungspläne wollte der Kanton Zürich in der schliesslich nicht durchgeführten Totalrevision seines Planungsund Baugesetzes 59 vornehmen. Der interessante und trotz Scheiterns der Vorlage erwähnenswerte Ansatz bestand in der Schaffung eines modulartigen einheitlichen Verfahrens für die verschiedenen Planungsschritte, welche in vielen Fällen für die Herbeiführung der Baureife von Grundstücken erforderlich und generell zur Sondernutzungsplanung zu zählen sind (Landsicherung, Landumlegung, Feinerschliessung und Feinplanung) 60. Das Baugesetz des Kantons Bern gibt den Gemeinden seit längerer Zeit die Möglichkeit, Teile der Bauzonen einer Planungspflicht zu unterstellen 61. In solchen Zonen mit Planungspflicht (ZPP) wird verlangt, dass die baurechtliche Grundordnung durch einen Sondernutzungsplan (Überbauungsordnung) zu ergänzen ist. Planungszweck, Art und Mass der Nutzung sowie die Gestaltungsgrundsätze für Bauten, Anlagen und Aussenräume sind jedoch für jede ZPP einzeln bereits auf Stufe der Grundordnung festzulegen. Die ZPP verschafft den Gemeinden vermehrte Einflussnahme auf die Überbauung besonders heikler oder für die Ortsentwicklung wichtiger Gebiete. Da sich die Überbauungsordnung im Rahmen der Grundordnung bewegt, kann sie von der Gemeindeexekutive erlassen werden und muss nicht mehr den Stimmberechtigten vorgelegt werden, was sich positiv auf die Verfahrenslänge auswirken kann. Die ZPP nach bernischem Recht soll nun auch dem Kanton Tessin als Vorbild für die Verankerung einer entsprechenden Regelung in ihrem Raumplanungsgesetz dienen. 4. Abstimmung Siedlungsentwicklung & Verkehr Die Planung von Verkehrsinfrastrukturen und die Entwicklung des Raumes sind Prozesse, welche nicht getrennt voneinander durchgeführt werden können. Damit Massnahmen im einen Bereich nicht zu unerwünschten Auswirkungen im anderen Bereich führen, bedarf es einer koordinierten und aufeinander abgestimmten Planung. Diese Koordination, welche sich aus Gründen des Umweltschutzes (Lärmschutz, Luftbelastung) sowie aufgrund der sich stetig ausweitenden Siedlungsgebiete aufdrängt, stellt eine komplexe und nicht zu unterschätzende Aufgabe dar, welche auf allen Ebenen angegangen werden muss. Eine Patentlösung hierzu gibt es nicht. Während die Massnahmen zur Abstimmung von Siedlungsentwicklung und Verkehr auf planerischer Ebene mithilfe der bekannten Instrumente (Richtplan, Regionalpläne, Nutzungs- und Sondernutzungsplanung, Agglomerationsprogramme) umgesetzt werden 62, ist es ebenso wichtig, auf Gesetzesebene allgemeinverbindliche Grundlagen für die Problemlösung zu schaffen. Wie dieses Thema in den kantonalen Bau- und Planungsgesetzen geregelt wird bzw. werden kann, soll hier anhand einiger Beispiele aufgezeigt werden. Es soll hier neben einigen Bestimmungen allgemeiner Art vor allem auf wenige, besonders bemerkenswerte Regelungen im Bereich des ruhenden Verkehrs und der Förderung des öffentlichen Verkehrs eingegangen werden. 4.1 Allgemeine Bestimmungen Eine Bestimmung allgemeiner Art zur Koordination von Siedlungsentwicklung und Verkehr kennt beispielsweise der Kanton Solothurn 63. Diese verlangt, dass der Zonenplan bei der Festlegung der Bauzonen auf die bestehende Siedlungs- und Infrastrukturentwicklung abstellt. Zudem wird in allgemeiner Weise statuiert, dass die Nutzungszonen und die Erschliessung aufeinander abzustimmen sind. Solche abstrakten Planungsgrundsätze sind an sich schwer justiziabel; immerhin aber kann die kantonale Genehmigungsbehörde gestützt auf solche Bestimmungen die Gemeinden zu einer sorgfältigen und nachhaltigen Nutzungsplanung anhalten. Es ist darüber hinaus aber wünschenswert, dass in den Bau- und Pla- 14

15 VLP-ASPAN Nr. 1/09 nungsgesetzen genauere und verbindlichere Vorgaben zu dieser Koordinationsaufgabe verankert werden (vgl. folgende Beispiele). Der Gesetzesentwurf des Kantons Aargau besitzt zwar ebenfalls Vorgaben allgemeiner Art, geht aber in seinen Forderungen weiter 64. Danach zeigen die Gemeinden in ihren Nutzungsplänen auf, wie die Siedlungsentwicklung auf die vorhandenen oder noch zu schaffenden Kapazitäten des Verkehrsnetzes abgestimmt ist. Die Siedlungsentwicklung und Verkehrskapazitäten sollen damit nicht erst im Baubewilligungsverfahren, sondern bereits im Nutungsplanverfahren erfolgen. Im Gesetz wird zudem festgehalten, dass der Kanton die Abstimmung von Siedlung und Verkehr durch Massnahmen zur Gestaltung des Verkehrsablaufs in Strassennetzen und durch gute Angebote des öffentlichen Verkehrs fördert. Darüber hinaus gibt der Entwurf den Gemeinden die Möglichkeit, einen kommunalen Gesamtplan Verkehr auszuarbeiten, der das Verkehrsaufkommen mit den Verkehrskapazitäten und der Siedlungsentwicklung abstimmt 65. Im Interesse der überkommunalen Abstimmung von Siedlungsentwicklung und Verkehr und zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Verkehrsnetzes kann der Regierungsrat den Gemeinderat sogar zum Erlass eines solchen Gesamtplans verpflichten. Zudem ist dieser zwingend erforderlich, wenn ein Parkleitsystem eingeführt oder eine Bewirtschaftung von Parkfeldern auf privatem Grund vorgeschrieben wird. Anhörung der Regionalkonferenzen zeitliche und inhaltliche Vorgaben gestützt auf den kantonalen Richtplan fest, welche namentlich die Grundsätze und Schwerpunkte für die Bevölkerungs-, Siedlungs- und Verkehrsentwicklung, die verkehrsintensiven Vorhaben und die Erschliessungsqualität mit dem öffentlichen Verkehr umfassen. Damit verfügt der Kanton Bern bzw. dessen Regionen über ein gutes und massgeschneidertes Instrument zur Koordination von Siedlungsentwicklung und Verkehr. 4.2 Parkplätze, Anschluss an öffentlichen Verkehr Das erhöhte Mobilitätsbedürfnis der Bevölkerung sowie die stetige Verkehrszunahme führen auch zu einer grösseren Nachfrage an Parkplätzen. Ein steigender Bedarf an Parkierungsflächen entsteht dabei vordergründig in den Zentren, wo der Platz naturgemäss knapp ist, aber auch bei verkehrsintensiven Einrichtungen. Eine gute Parkplatzplanung stellt eine wichtige Komponente der Verkehrsplanung dar. Zur Koordination zwischen Siedlungsentwicklung und Verkehr in einem weiteren Sinn gehört damit auch die Bestimmung des Bedarfs an Parkierungsflächen sowie insbesondere in Zentrumsgebieten deren optimale Standortwahl und Abstimmung mit anderen Anliegen. Noch weiter geht der Kanton Bern: Gemäss seinem Baugesetz ist die Erarbeitung eines Regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzepts seit gut zwei Jahren eine allgemeine Pflicht 66. Dieses Konzept, welches grundsätzlich durch die sog. Regionalkonferenz auszuarbeiten ist (vgl. auch Ziff. 3.1), umfasst die Planung und gegenseitige Abstimmung von Gesamtverkehr und Siedlung und beinhaltet das Agglomerationsprogramm gemäss Bundesrecht (vgl. Ziff. 3.3). Für die Erarbeitung legt der Regierungsrat des Kantons nach 59 Gestützt auf die Ergebnisse der Vernehmlassung hat der Regierungsrat am 27. Juli 2006 beschlossen, auf die Totalrevision des Planungs- und Baugesetzes zu verzichten (gescheiterter) Entwurf Planungs- und Baugesetz Kanton Zürich. 61 Art. 73 Abs. 2, Art. 92 und Art. 93 Baugesetz des Kantons Bern. 62 vgl. hierzu: Heidi Haag, Abstimmung von Siedlungsentwicklung und Verkehr, VLP-ASPAN, Raum & Umwelt 4/ Planungs- und Baugesetz des Kantons Solothurn. 64 Art. 13 Entwurf Baugesetz des Kantons Aargau. 65 Art. 54a Entwurf Baugesetz des Kantons Aargau. 66 Art. 98a Baugesetz des Kantons Bern. 15